我國古代官德考察制度的發(fā)展趨勢及當(dāng)代啟示

陳鐘琪

毛澤東同志曾指出，黨的政治路線確定以后，干部是決定因素。習(xí)近平總書記強調(diào)，從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。干部是國家治理的關(guān)鍵，而對干部德行的考量是判斷官員合格與否的重要指標(biāo)。但是，如何考量官德？如何量化官德？官德的內(nèi)涵和社會道德的內(nèi)涵是一樣的嗎？如何對官德進(jìn)行客觀公正的考察？當(dāng)下官員失德行為頻發(fā)，建立完備有效的官德考察制度必要且緊迫，有助于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國古代政府一直努力對官員德行進(jìn)行有效的考察，此方面的歷史經(jīng)驗已為當(dāng)下所借鑒。本文擬從古代官德考察制度的發(fā)展中歸納總結(jié)其發(fā)展趨勢，提煉經(jīng)驗，為當(dāng)前建立官德考察制度提供啟示。

一、我國古代官德考察制度的發(fā)展趨勢

我國古代官德考察可以追溯至上古時期，那時便出現(xiàn)了傳賢不傳子的禪讓和起到維護地方秩序和考察地方官員的作用的巡狩。但此時對官員官德的考察還不是定制，無專門機構(gòu)，也無專人負(fù)責(zé)，不能稱之為制度。歷朝歷代政府努力健全對官員官德的考察，使得考察周期日趨固定，考察的機構(gòu)專門化，考察內(nèi)容和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)明確化，官德考察制度化?？v觀其發(fā)展，有以下五大趨勢：

（一）考察制度化

一是考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。錢穆認(rèn)為就中國以往政治論，宰相權(quán)給皇帝拿去一定壞，用人無客觀標(biāo)準(zhǔn)一定也要壞[1]?？v觀我國古代官德考察制度的發(fā)展，一個明顯的趨勢就是考察標(biāo)準(zhǔn)日趨精準(zhǔn)明確。最早的官德考察標(biāo)準(zhǔn)可以追溯到夏商時期的“三宅三俊”，但是其標(biāo)準(zhǔn)還是過于籠統(tǒng)。西周時期采取的“六計課群吏”，標(biāo)準(zhǔn)就較為明確了。秦朝時期的考評標(biāo)準(zhǔn)“五善五失”，不僅提供正面依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，還提供了反面的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。再到兩漢考察地方官員的“六條問事”，選拔人才的“四科取士”，魏晉時期的九品中正制依據(jù)的“中正六條”，隋朝的“巡察六條”，唐朝的“四善二十七最”，明朝的“八法”，清朝的“四格八法”，可以看出對官員官德考察的依據(jù)愈發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，評價更為客觀，而這些評價標(biāo)準(zhǔn)也為官員乃至整個社會樹立了正確的價值導(dǎo)向。

二是考察時間周期化。我國上古時期就規(guī)定“三載考績，三考黜陟”，西周時期三年一次大比，五年一巡守，也就是每三年開展一次大規(guī)模的審計，君主每五年到地方考察一次。秦漢時期都是每年上計，每年巡視。而漢朝的考課還特別規(guī)定每年小考，三年大考。魏晉時期，中央集權(quán)受到削弱，對官員的考課變?yōu)椴欢ㄆ谂e行。但是政府也努力地施行有規(guī)律的考課，如北魏孝文帝時期，將考課與任期結(jié)合，三年小滿，六年秩滿。唐朝每年小考評定等級，三到五年任期滿大考綜合考評決定擢升。明朝將考滿的周期延長，官滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟。而京官的考察六年一察，謂之“京察”，外官三年一察，謂之“外察”。清朝考滿為歷俸計年之法：即一年一考，三考為滿。此外，魏晉以后的歷朝政府多將官德考察與任期結(jié)合，每年考察，任期滿根據(jù)考察結(jié)果進(jìn)行擢升。由此可見，每逢亂世，無法定期對官員官德進(jìn)行考察，但在和平時期，政府都是積極將官德考察發(fā)展為定制。

三是考察機構(gòu)專門化。上古時期一般由君主或者君主臨時指定的人員對官員進(jìn)行考察，但沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)的機構(gòu)和人員。到春秋戰(zhàn)國時期，相國、郡守等都可以巡視地方，而非君主一人可為之，這可以視作考察官員制度化的一項重要發(fā)展。秦朝時設(shè)專人——御史大夫，監(jiān)察百官，漢朝更是設(shè)置了專門的監(jiān)督機構(gòu)：御史臺，并將全國劃分為十三部，設(shè)置了十三名刺史。隋朝進(jìn)一步擴大了監(jiān)督考察機構(gòu)，一律由中央指派監(jiān)察御史。唐朝的監(jiān)督機構(gòu)承繼隋朝，但地方監(jiān)察御史也較隋朝更多，中央機構(gòu)設(shè)置更加壯大，設(shè)立了“一臺三院”，即中央最高監(jiān)察機關(guān)“御史臺”，負(fù)責(zé)考察官吏選拔，以及下設(shè)臺院、殿院、察院。三院各有側(cè)重，職責(zé)明確，分工配合，制度完備。宋朝設(shè)置了審官院和考課院，還提高了監(jiān)察機構(gòu)的地位。明朝的監(jiān)察機構(gòu)更為龐大，中央有都察院，設(shè)六科給事中，地方有十三道監(jiān)察御史，直接對皇帝負(fù)責(zé)。由此可見，考察機構(gòu)總的發(fā)展趨勢是機構(gòu)日趨龐大，分工日益明確，日漸獨立行使考察權(quán)利。

（二）考察對象擴大化

在官德考察制度發(fā)展的初期，分封制還很普遍，地方諸侯比較強大，上古時期的巡狩，夏商周時期的巡守，秦朝時的巡行皆是主要考察地方諸侯。到隋朝時期，官德考察制度越發(fā)成熟，中央集權(quán)政府建立，政府將地方所有品級的官員都納入考察對象，主要考察廉潔情況。而唐朝時期，將流外官吏，也就是沒有品級的小官吏也納入考察的范圍，按照四等第法進(jìn)行考察。唐朝以后，政府皆是將所有官吏都納入官德考察之中。由此可見，官德考察制度發(fā)展的一大明顯趨勢便是考察范圍日趨擴大，政府將所有官吏都納入考察制度管理范疇之中。

（三）考察類別精準(zhǔn)化

官德考察制度的發(fā)展日趨精準(zhǔn)，一是針對不同類型的官員。按文官和武員、地方官員和中央官員，朝廷制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)、考察周期和負(fù)責(zé)機構(gòu)。以明朝為例，考察官員的磨勘法采取文官三年一考，武官五年一考，而對文官的考察又按地方官和外官有所不同，京官六年一察，地方官三年一察。考察流程也因品級不同而不一樣，四品以上吏部將檔案材料提交皇帝參考，然后由吏部考察。五品以下由所在衙門的堂上官考察，按規(guī)定的內(nèi)容格式寫評語，上報皇帝。二是針對不同級別的官員。按官員品級高低和有無品級進(jìn)行不同的考察。以唐朝為例，對有品級的官員按“四善二十七最”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，而對流外官員按四等第進(jìn)行考察，流外官吏經(jīng)三考逐級升轉(zhuǎn)，可以成為正式品官?？偟膩碚f，對地方官考察較中央官員更頻繁，對中央官員重德的考察，對地方官員重才的考察。

（四）考察結(jié)果等級化

秦漢時期對官員的考察結(jié)果分為“最”和“殿”兩個等級，“最”說明考察良好，可以升遷;“殿”則相反。魏晉時期的九品中正制將官員分為九個品級，吏部依據(jù)評語和官員考察結(jié)果的等級來對官員進(jìn)行升遷與罷黜。到隋唐時期，因為確立了科舉制，將官員選拔與官員考察分離開?？婆e劃分的復(fù)雜自不必說，隋唐及此后的歷朝政府還是將科舉之外的考察結(jié)果劃分等級，只是較魏晉時期的九品中正制簡單，如唐朝將流外官按考察劃分為上中下三個等級，優(yōu)秀者可以成為正式品官，而考察為下者則被免職。宋元明清也是將官員的考察結(jié)果劃分三等，但明朝不僅根據(jù)考評結(jié)果給予物質(zhì)和職位方面的獎懲，還重視精神上的獎懲。對稱職官員賜宴、賜物、賜敕。有過稱職者為中，宴而不坐。而不稱職官員“不預(yù)宴，序立于門，宴者出，然后退?！盵2]可以看出，對官員官德的考察結(jié)果劃分愈加復(fù)雜，這樣的發(fā)展趨勢是為了對官員官德考察的結(jié)果便于使用，政府根據(jù)結(jié)果對官員進(jìn)行獎懲。

（五）考察導(dǎo)向明確化

從漢朝的察舉孝廉到科舉取士，政府不僅在人才選拔中考察下級官員的官德，還通過科舉取士這樣的方式來對人才的價值觀進(jìn)行引導(dǎo)。以漢朝為例，武帝時設(shè)置“四科取士”，將“德行高妙，志節(jié)清白”[3]作為取士之首要考察的品行。?？浦械摹肮獾撍男小保且浴百|(zhì)樸敦厚遜讓有行者”[4]這四項道德規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)對官員進(jìn)行考察選拔。而特科也是以道德考察為主，最看重“賢良方正”。政府選拔官員以官員的德行高低為主，這實際上是引導(dǎo)了社會價值觀發(fā)展的方向。古人推崇“萬般皆下品，唯有讀書高”的社會價值觀，而讀書則是為了“學(xué)而優(yōu)則仕”，十年寒窗就是為了能有朝一日金榜題名，以出仕來實現(xiàn)自身價值。讀書人以參加科舉考試為目的而讀書，科舉考試中倡導(dǎo)的廉潔忠誠等價值觀便深入這些儲備人才心中，又通過這些社會精英的領(lǐng)導(dǎo)，被大眾所接受，成為整個社會所推崇的價值觀。

二、對當(dāng)代建立官德考察制度的啟示

習(xí)近平總書記強調(diào)：歷史是最好的老師。我國官德考察制度發(fā)展運行數(shù)千年，制度成熟，經(jīng)驗豐富，可以為當(dāng)下構(gòu)建官德考察體制提供有益借鑒。

（一）官德考察過程及依據(jù)要規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化

對官德進(jìn)行考察不容易，最重要的一個原因是因為考察沒有標(biāo)準(zhǔn)化，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊，考察內(nèi)容難以量化，這些都導(dǎo)致了考察難以操作，考察過程人為因素干擾大，考察結(jié)果難以使用。漢朝的察舉孝廉制度就因為過于注重名聲，而未制定明確的考察標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分官員刻意作秀以獲虛名。我國當(dāng)下要建立健全官德考察體制，需要借鑒古代經(jīng)驗教訓(xùn)。制定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定考察范圍，規(guī)范考察流程和結(jié)果的應(yīng)用，這樣做一來是為了便于操作;二來是盡可能降低考察過程中的人為因素影響。

（二）官德考察制度的設(shè)計要精準(zhǔn)化

隨著時代的發(fā)展，國情日趨復(fù)雜，官員隊伍也日漸龐大，分工更加細(xì)致，不同崗位的官員需要的專業(yè)素養(yǎng)也不一致。但是現(xiàn)在的相關(guān)考察沒有突出個性，造成考察容易流于形式，既“考不精”也“考不準(zhǔn)”。古代官德考察的一個發(fā)展趨勢就是日漸精準(zhǔn)化，針對不同職位不同等級的官員采取不同的考察標(biāo)準(zhǔn)和考察周期。我國當(dāng)下應(yīng)該在忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)這幾點基本要求上根據(jù)不同級別，不同類別的官員進(jìn)行不同方式、內(nèi)容不同、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更為匹配的官德考察，對考察結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該有所不同，這樣才能把考察落到實處，將官德考察制度真正貫徹執(zhí)行。

（三）考察機構(gòu)和人員需獨立于其他權(quán)力機構(gòu)之外

察舉制和九品中正制失敗的直接原因是官員的考評選拔權(quán)被士族豪強掌握，成為士族門閥壯大自身，打擊異己，把持政權(quán)的工具，從來造成“上品無寒士，下品無士族”的現(xiàn)象。鑒于此經(jīng)驗教訓(xùn)，以后的政府十分重視增強考察機構(gòu)和人員的地位、考察權(quán)利和獨立性，考察機構(gòu)和人員直接對君王負(fù)責(zé)。官德考察是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的一種手段，必須獨立于其他權(quán)力之外，才能不受其他權(quán)利的干擾和影響，真正發(fā)揮作用。當(dāng)下建立官德考察制度應(yīng)該以法律法規(guī)作為保障，強化考察機構(gòu)的獨立性，考察機構(gòu)依法獨立行使考察權(quán)，且直接對全體人民負(fù)責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立對考察機構(gòu)的監(jiān)察以及對考察結(jié)果的復(fù)核，避免出現(xiàn)考察人員獨斷專行和錯判。

（四）官德考察需構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道

我國古代的官德考察制度非常重視民眾的意見，舉孝廉和九品中正制就非常重視群眾輿論。錢穆先生認(rèn)為中國對官員的選拔與西方民主選舉制度不同，中國一是從“眾”，一是從“賢”，而賢人可以代表群眾輿論和民眾意見。[1]所以說到底，群眾是評判官員的唯一主體，因為官員是為人民服務(wù)的，人民對官員的德行最有發(fā)言權(quán)。習(xí)近平總書記曾說：“干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算?！钡钦绾握莆照嬲拿褚?。古今中外，都不乏官員為謀一己私利，刻意作秀，操縱民意。這一點，我國古代也有豐富的經(jīng)驗可以借鑒。古代君王會派專人負(fù)責(zé)采集各地的民歌民謠，監(jiān)察官員會定期或不定期地以公開或秘密的方式巡察地方，收集民意。政府設(shè)置諫官，諫官們收集民意，進(jìn)諫君王。所以必須構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道，使人民發(fā)言的途徑豐富而通暢，做到下情能夠上傳，發(fā)揮民眾輿論監(jiān)督的重要作用。

三、結(jié)語

縱觀我國古代數(shù)千年歷史，我國古代的官德考察制度經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從模糊到明確，考察范圍從只考察高級官員擴大到所有官員，考察流程從簡單到專業(yè)規(guī)范，考察機構(gòu)也從無到有，逐漸壯大。此外，還從選拔考課不分到將官員考察與官員選拔區(qū)分開來。該制度發(fā)展日趨成熟，成為提高歷朝政府有效運行的重要保障和引導(dǎo)社會風(fēng)氣的風(fēng)向標(biāo)。黨的十九大根據(jù)現(xiàn)在的國情和未來的發(fā)展趨勢提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。建立有效的官德考察制度不僅可以健全我國的國家制度體系，還是制度執(zhí)行能力的重要保障。所以當(dāng)前應(yīng)當(dāng)借鑒我國古代官德考察制度發(fā)展的豐富經(jīng)驗教訓(xùn)，克服官德考察不可量化等難點，建構(gòu)完備的官德考察制度。

基金項目：中共重慶市委黨校一般課題“中國歷史上的吏治改革對新時代全面從嚴(yán)治吏的啟示研究”（項目編號：CQDX2019A-001）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：中華書局，2012.

[2]張廷玉等.明史·選舉[M].北京：中華書局，1974：1721.

[3]范曄.后漢書[M].北京：中華書局，1965：3559.

[4]班固.漢書[M].北京：中華書局，1962：287.

作 者：中共重慶市委黨校黨建教研部教師

責(zé)任編輯：粟 超