流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理：理論與路徑

木永躍

摘 要：“流動(dòng)人口”作為我國特定階段的社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與急劇變遷的背景下，伴生并蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為我國轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)性問題，長(zhǎng)期以來未能得到應(yīng)有的關(guān)注與重視。傳統(tǒng)的研究偏重于從流動(dòng)人口管理或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的視角進(jìn)行審視，而缺乏從國家治理的維度對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其治理問題進(jìn)行探討與思考?？茖W(xué)研判并有效防范流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，不僅是新時(shí)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容，而且是實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。從流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類別和變化趨勢(shì)看，流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在客觀上需從風(fēng)險(xiǎn)管理朝風(fēng)險(xiǎn)治理的方向轉(zhuǎn)型;從國家治理的維度看，應(yīng)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)化。通過構(gòu)建“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的公共治理與風(fēng)險(xiǎn)防控體系，形成適應(yīng)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)變化的公共治理結(jié)構(gòu)與方式，對(duì)有效防范并化解其蘊(yùn)藏的重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);公共治理

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出：我們要更加自覺地防范各種風(fēng)險(xiǎn)。要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾 [1]。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，到2019年末，我國的流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)到2.36億人。 [2]雖然比2018年的2.41億 [3]減少了500萬人口，但在全國的人口占比中仍然保持了較大的比重，相當(dāng)于每六人中有一人在流動(dòng)。伴隨著城市化的不斷推進(jìn)，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期，大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移仍將是我國人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象[4]?！傲鲃?dòng)人口”作為我國特定階段的社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)轉(zhuǎn)型性產(chǎn)物，不僅規(guī)模巨大，自身結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且外在影響因素多元且多變，并呈現(xiàn)出一種高頻、巨量、跨區(qū)域、大流動(dòng)的特性。這種人口流動(dòng)性必然對(duì)流入地和流出地的社會(huì)安全與穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生極為深刻的影響。正如貝克所言，中國“壓縮的現(xiàn)代化”加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)，沒有給風(fēng)險(xiǎn)的制度化預(yù)期留下時(shí)間，必然呈現(xiàn)出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)蔓延的共時(shí)性、復(fù)雜性[5]。

流動(dòng)人口在創(chuàng)造財(cái)富與價(jià)值的同時(shí)，伴生并聚集著各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)防控與化解，極易引起質(zhì)變而導(dǎo)致社會(huì)失序或社會(huì)動(dòng)亂，進(jìn)而影響到全面建成小康社會(huì)的總體戰(zhàn)略部署與系統(tǒng)安排。流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性命題，不僅是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的重要內(nèi)容，同時(shí)也是政府與社會(huì)協(xié)同共治的重點(diǎn)與難點(diǎn)。從流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成與發(fā)展變化來看，當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)利益主體多元、風(fēng)險(xiǎn)分配不公、風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多變、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明等特點(diǎn)與內(nèi)在屬性，需要從公共治理的維度對(duì)其進(jìn)行有效化解與系統(tǒng)規(guī)制。

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)領(lǐng)域存在的一種風(fēng)險(xiǎn)類別，是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)性存在方式?，F(xiàn)代社會(huì)離不開風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)發(fā)展相伴而生。在現(xiàn)代社會(huì)，流動(dòng)人口不僅面臨各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也對(duì)社會(huì)產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)性影響，甚至?xí)觿∩鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。要科學(xué)地治理流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，首先就得對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確理性的認(rèn)知。

1.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一般性研究中，普遍采用狹義“社會(huì)”的涵義，即把社會(huì)視為與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的系統(tǒng)，具體指社會(huì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的界定，大致可以歸為兩種：一是技術(shù)取向的，把風(fēng)險(xiǎn)視為一種概率，其實(shí)質(zhì)是一種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性;二是“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—文化”取向的，將風(fēng)險(xiǎn)視作一種社會(huì)后果，即造成損失的可能性。[6]圍繞著“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”到底是一種客觀現(xiàn)實(shí)，還是一種“集體的建構(gòu)物”[7]，客觀主義范式與構(gòu)建主義范式[8]對(duì)其進(jìn)行不同的思考與界定，傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究將二者對(duì)立視之。事實(shí)上，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，又是建構(gòu)的。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為一種給社會(huì)帶來損害的各類事件或行為的可能性，其實(shí)質(zhì)便是具有不確定性。這一不確定性既源于風(fēng)險(xiǎn)行為主體觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性，也源于風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)方對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與理解的不確定性。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從識(shí)別、感知、預(yù)警、評(píng)估到規(guī)制，其中每一個(gè)具體環(huán)節(jié)都是客觀現(xiàn)實(shí)與主觀性價(jià)值判斷綜合作用的結(jié)果。

2.流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

（1）流動(dòng)人口。從概念界定的角度看，國際上通常只有“人口遷移”的提法，而“流動(dòng)人口”作為一個(gè)具有我國國情屬性的概念，從產(chǎn)生之初，便與我國城鄉(xiāng)二元分治的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及據(jù)此采用的戶籍人口管理制度有著緊密的聯(lián)系，即：“流動(dòng)人口”或“人口流動(dòng)”更多地存在于中國的話語體系中。

在國際上，一般把“人口遷移”視為人口空間位置的變動(dòng)。如，國際人口科學(xué)聯(lián)盟在《多種語言人口學(xué)辭典》中把人口遷移定義為：“在一個(gè)地區(qū)單位同另一個(gè)地區(qū)單位之間進(jìn)行的地區(qū)移動(dòng)或者空間移動(dòng)（spatial mobility）的一種形式”，“通常它包括了從原住地（place of origin）或遷出地（place of departure）遷到目的地或遷入地的永久性住地（permanent resident）變動(dòng)?！盵9]美國人口咨詢局認(rèn)為：“遷移指人們?yōu)榱擞谰没虬胗谰枚ň拥哪康模竭^一定邊界的地理移動(dòng)?！盵10]國際上兩個(gè)通行的界定都強(qiáng)調(diào)了“時(shí)間”和“空間”是人口遷移的核心要素。

在我國，“流動(dòng)人口”的研究始于上世紀(jì)80年代，對(duì)其稱謂和定義眾多。研究者大都在遵循基本準(zhǔn)則的前提下，從不同的維度進(jìn)行概念界定。一是行政管理的視角，認(rèn)為是以公安戶籍業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)登載的常住人口數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，不被列入此數(shù)據(jù)庫范圍的均可視為流動(dòng)人口;二是人口地理學(xué)的視角，認(rèn)為是指在某個(gè)特定地理區(qū)域內(nèi)發(fā)生短時(shí)間空間位移的人群;三是人口經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，認(rèn)為是在不改變常住戶口的前提下，自愿加入某一區(qū)域并為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富的人口[11]。在具體研究中，國內(nèi)大部分學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口定義時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)“戶籍”與“空間”要素，認(rèn)為“流動(dòng)人口”概念的基本構(gòu)成為：一是不改變戶籍所在地;二是空間上發(fā)生位移，即發(fā)生跨地域遷移。如張慶五等將人戶分離作為判定人口流動(dòng)的主要依據(jù)。吳瑞君從宏觀和微觀兩個(gè)方面進(jìn)行界定。魏津生通過分析城市流動(dòng)人口的特點(diǎn)而對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定。侯亞非等從時(shí)間和戶籍的角度進(jìn)行界定。姚華松等從流動(dòng)目的和戶籍的角度進(jìn)行認(rèn)定。①

目前，國家政策層面尚未對(duì)“流動(dòng)人口”有統(tǒng)一明確的規(guī)定。在中央部委和各省市有關(guān)“流動(dòng)人口”的管理政策與文件規(guī)定中，對(duì)其概念表述各不相同，認(rèn)定不一，且差別巨大。例如，《中華人民共和國流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》（2009）中規(guī)定：流動(dòng)人口是指離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。而國家統(tǒng)計(jì)局（2019）把“流動(dòng)人口”定義為人戶分離人口中扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。②而在各省市制定并出臺(tái)的流動(dòng)人口管理?xiàng)l例中，對(duì)“流動(dòng)人口”的定義，除有“離開戶籍所在地”或“離開常住戶口所在地”的共有表述之外，在其時(shí)空范圍的認(rèn)定上存在較大的差異和區(qū)分，例如：跨縣之間及以上流動(dòng)的居住人員（浙江）;外省人員和跨地級(jí)市之間及以上流動(dòng)的人員（廣東）;跨縣之間及以上流動(dòng)的人員，包括流入與流出人員，但不包含設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)之間流動(dòng)的人員（湖北）;跨縣之間及以上居住超過3日的人員（山東）。③

由此可見，無論是在理論研究，還是在現(xiàn)實(shí)操作中，我國對(duì)流動(dòng)人口概念的界定主要是圍繞戶籍、時(shí)間與空間要素來展開的，對(duì)于“離開戶籍所在地”作為其界定的基礎(chǔ)性條件是普遍能夠取得共識(shí)的，而區(qū)別主要在于對(duì)流動(dòng)時(shí)間的長(zhǎng)短以及對(duì)于地域范圍（行政區(qū)域）的限定差異?；诖耍瑥牧鲃?dòng)人口所包含的基本要素，以及綜合考量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本屬性與存在方式，本研究取廣義上的流動(dòng)人口涵義，將流動(dòng)人口定義為：離開戶籍所在地，并在一定的時(shí)空維度內(nèi)遷移而出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象的個(gè)人或群體。

（2）流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。自20世紀(jì)80年代始，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，開始逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。在空間流向上，由中西部向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，尤其是一線城市成為主要的人口流入地。我國的人口流動(dòng)在很大程度上維系了從鄉(xiāng)村輸出，再流入到城市的人口遷移路線，即鄉(xiāng)—城流動(dòng)。同時(shí)，伴隨著城市化與工業(yè)化的迅速推進(jìn)，也出現(xiàn)了大量的“城—城”流動(dòng)。從總體上說，因城市高度富集經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，我國流動(dòng)人口的輸入主要是朝城市、產(chǎn)業(yè)集聚地或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。根據(jù)“三普”數(shù)據(jù)估算，1982年我國流動(dòng)人口的數(shù)量為657萬人，占全國總?cè)丝诘?.66%。而到2016年末，我國的流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)到2.45億人[12]，增長(zhǎng)了近38倍，占全國總?cè)丝诘?8%左右。

當(dāng)前，我國的人口流動(dòng)現(xiàn)象正是由我國現(xiàn)階段的主要社會(huì)矛盾所決定的，即，由人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾造成的[13]。具體而言，人口之所以流動(dòng)，一方面，從客觀上，是由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡與不充分造成的;另一方面，在主觀上，是人民群眾為追求并實(shí)現(xiàn)美好生活而采取的主觀能動(dòng)行為。據(jù)數(shù)據(jù)資料顯示，我國流動(dòng)人口數(shù)量于2011—2014年間持續(xù)高位增長(zhǎng)，從2011年的2.3億（人）增長(zhǎng)至2014年的2.53億（人），但從2015年開始逐步下降，這與我國在十八大以來推進(jìn)戶籍改革，推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶有緊密關(guān)系。雖然這5年流動(dòng)人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎赜猩薪?，但卻仍然保持著高位?？梢姡壳傲鲃?dòng)人口不僅規(guī)模巨大，數(shù)量眾多，而且呈現(xiàn)出高頻、巨量、跨區(qū)域、大流動(dòng)的特點(diǎn)。根據(jù)我國的人口結(jié)構(gòu)與分布狀況，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)路，可以預(yù)見的是，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，大規(guī)模的人口流動(dòng)仍將是我國人口變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，流動(dòng)人口在創(chuàng)造財(cái)富與價(jià)值的同時(shí)，其流動(dòng)本身蘊(yùn)藏并聚集著風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)來源于：一方面，流動(dòng)行為本身觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的概率增大，極易出現(xiàn)危險(xiǎn)與災(zāi)難;另一方面，由于人口流動(dòng)而引發(fā)群體利益沖突或矛盾糾紛的可能性增加，如果未能得到及時(shí)防范與有效管控，極易產(chǎn)生質(zhì)變而引發(fā)群體性事件或社會(huì)對(duì)抗行為，從而導(dǎo)致社會(huì)失序與社會(huì)動(dòng)亂。故而，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在本質(zhì)上是一個(gè)由人口流動(dòng)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性命題，具體而言，是指由于人口流動(dòng)造成個(gè)體或群體損失的不確定性，或者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅或造成破壞的可能性。

三、流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)及治理的理論基礎(chǔ)

流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要類別，在現(xiàn)階段，與其他風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，關(guān)聯(lián)交錯(cuò)，表現(xiàn)出多樣共生、復(fù)合疊加、復(fù)雜多變等特性。在實(shí)踐中，需要用全新的治理理論和路徑對(duì)其進(jìn)行有效化解與規(guī)制。

1.流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)

當(dāng)前，我國流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是其自身的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境相互影響的結(jié)果，二者的交互作用使其表現(xiàn)出不同的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。具體包括：

（1）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。這里指?jìng)€(gè)體或群體因發(fā)生流動(dòng)行為而產(chǎn)生損失的不確定性，簡(jiǎn)言之，意指因流動(dòng)而發(fā)生多種危險(xiǎn)的概率增大。具體表現(xiàn)為：

其一，自損性風(fēng)險(xiǎn)增加?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅涵蓋傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（如地震、泥石流、洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害;或重大傳染性疾病、車禍、火災(zāi)、海難、礦難、意外傷害、恐怖襲擊等社會(huì)災(zāi)難），而且還包括工業(yè)化與后工業(yè)化技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，如化學(xué)品爆炸及大氣、河流、土壤等工業(yè)污染;或核輻射、電磁輻射、轉(zhuǎn)基因等后工業(yè)化多種風(fēng)險(xiǎn)。人口因流動(dòng)而觸發(fā)現(xiàn)代社會(huì)各類風(fēng)險(xiǎn)源的概率增大，其自身的財(cái)產(chǎn)或生命更容易受到損害，特別是高頻、反復(fù)、跨區(qū)域、大流動(dòng)的人群極易接觸風(fēng)險(xiǎn)源。加之，當(dāng)前我國的流動(dòng)人口呈現(xiàn)“以80、90后新生代為主體”“以農(nóng)民工為主的鄉(xiāng)—城或城—城流動(dòng)”以及“低學(xué)歷，低技能”的特點(diǎn)[14]，從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度看，因其所處的社會(huì)地位與財(cái)富分配層級(jí)，流動(dòng)人口更容易被轉(zhuǎn)移更多的風(fēng)險(xiǎn)，故而導(dǎo)致更多的損害。

其二，流入地與流出地的“分異化”風(fēng)險(xiǎn)共生。根據(jù)“五普”、2005年抽樣調(diào)查和“六普”數(shù)據(jù)顯示，我國流動(dòng)人口大部分流向城鎮(zhèn)，其中65%左右的外出農(nóng)民工流入地級(jí)市及以上城市，而長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)的城市為跨省流動(dòng)的凈輸入地;農(nóng)村及中西部地區(qū)為流動(dòng)人口的主要流出地，其中黑龍江、貴州、重慶的流出人口最多，并主要流向廣東、浙江、上海、江蘇和北京，這五個(gè)省（市）常住地外來人口，占到全部省際外來人口的63%[15]。因“教育程度低”“差序格局就業(yè)”[16]等影響，“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)人口主要集中在建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)以及住宿餐飲娛樂業(yè)就業(yè)。

就流入地而言，主要存在就業(yè)保障不足、低收入、貧困、高失業(yè)、職業(yè)病、食品衛(wèi)生、居住空間“分異化”等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，流動(dòng)人口還對(duì)當(dāng)?shù)亟煌ā⑨t(yī)療、教育等各類資源和環(huán)境構(gòu)成承載負(fù)荷，并與本地居民形成一定的擠壓與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突行為。就流出地而言，根據(jù)調(diào)查顯示，人口的大量外遷導(dǎo)致鄉(xiāng)村青壯年勞力短缺、產(chǎn)業(yè)空心化等，進(jìn)而引發(fā)人口結(jié)構(gòu)失衡，留守老人與兒童日漸增多，農(nóng)村養(yǎng)老與兒童教育醫(yī)療不足，大量女性外流引發(fā)“光棍”現(xiàn)象等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其中，以留守問題尤為突出。據(jù)最新資料顯示，目前我國留守兒童監(jiān)護(hù)人平均年齡為58.2歲，接近95%的留守兒童主要監(jiān)護(hù)人為祖父母和外祖父母，文化程度在小學(xué)及以下者超70%。兒童患病就診比例較低，僅為62.9%。在營養(yǎng)健康方面，留守兒童純母乳喂養(yǎng)滿6個(gè)月的比例為29.4%，較非留守兒童低4.5個(gè)百分點(diǎn)[17]。留守兒童與老人的醫(yī)療教育、心理健康等問題日趨嚴(yán)峻，已不斷累積并逐漸形成跨省區(qū)域普遍性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理缺失與自我救濟(jì)弱化并存。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理（Social Risk Management）的權(quán)威概念是由世界銀行于1999年正式提出的，是“旨在突破傳統(tǒng)社會(huì)保障或保護(hù)生命周期定義的限制，拓寬社會(huì)保護(hù)政策思路，綜合多種風(fēng)險(xiǎn)管控手段和風(fēng)險(xiǎn)防范、補(bǔ)償制度安排，通過跨學(xué)科領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理研究以提供一個(gè)更普遍、高效、公平的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障體系”[18]。從行政管理的角度看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理更傾向于一種政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控的行政管理活動(dòng)，在本質(zhì)上，體現(xiàn)為政府的社會(huì)管理職能，具體涵蓋政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的處置與管控等一系列活動(dòng)。

當(dāng)前，我國對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理處于初步探索階段，主要表現(xiàn)為：其一，偏重于從社會(huì)維穩(wěn)、社會(huì)治安的角度對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制;其二，偏重于對(duì)城市流動(dòng)人口的管理，而對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口流出后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題關(guān)注不夠，對(duì)兩者的風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏協(xié)同性、整體性與系統(tǒng)性;其三，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障——社會(huì)保障制度建設(shè)不足，流動(dòng)人口的社會(huì)參保率低。根據(jù)2014年全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別是14.95%、14.01%、16.42%、11.59%和8.58%，參保率最高的是工傷保險(xiǎn)，最低的是生育保險(xiǎn)。城—城流動(dòng)人口參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別是46.2%、44.56%、36.24%、36.91%和26.6%。流動(dòng)人口在流入地參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比例依然較低，體現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)差異[19]。

與此同時(shí)，流動(dòng)人口受教育程度普遍偏低，調(diào)查顯示，鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口以初中學(xué)歷為主，達(dá)到57.62%，而城—城流動(dòng)人口以大專及以上學(xué)歷為主，為44.33%，前者受教育程度遠(yuǎn)低于后者。1人獨(dú)自遷移在制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)工作的比例更高，而家庭化遷移人口在批發(fā)零售業(yè)等用工規(guī)范性較差的行業(yè)工作的比例更高[20]。多項(xiàng)研究表明，流動(dòng)人口已成為職業(yè)病、傳染病、生殖健康問題、心理問題的高風(fēng)險(xiǎn)人群。由于流動(dòng)人口文化教育水平不高，缺乏專業(yè)勞動(dòng)技能，就業(yè)渠道狹窄，遷移至城市后，大都從事收入水平低、工作時(shí)間長(zhǎng)、職業(yè)危險(xiǎn)因素較高的工作，生活條件差，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知有限，加之社會(huì)保障不足，抗風(fēng)險(xiǎn)能力十分有限。

（3）價(jià)值性風(fēng)險(xiǎn)與秩序性風(fēng)險(xiǎn)交錯(cuò)。這里指流入地政府或居民對(duì)流動(dòng)人口發(fā)揮的作用存在認(rèn)知偏差，缺乏公平、法治、回應(yīng)、責(zé)任等價(jià)值導(dǎo)向，并由此產(chǎn)生社會(huì)不公、社會(huì)排斥或階層固化與分化現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)沖突或?qū)沟壬鐣?huì)失序風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：

一是對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)歧視與排斥，加劇階層固化與分化風(fēng)險(xiǎn)。如蔡定劍的研究指出，農(nóng)民工受歧視的嚴(yán)重程度僅次于艾滋病患者和殘疾人。李靜認(rèn)為流動(dòng)人口由于戶籍身份等原因而受到各種不公平待遇以及政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面歧視。姜立強(qiáng)提出流動(dòng)人口被打上“農(nóng)民工”“外出打工者”“外來工”“打工仔”“打工妹”的“慣習(xí)”身份烙印。此類文化等級(jí)化與身份標(biāo)識(shí)影響該群體的社會(huì)融入[21]。尤其在城市，流動(dòng)人口無法享受到與當(dāng)?shù)鼐用窬鹊纳鐣?huì)公共服務(wù)，從而形成“半市民”或“準(zhǔn)市民”的特殊群體，這無疑會(huì)加劇階層分化，使得社會(huì)沖突與矛盾累積并加劇。

二是社會(huì)“邊緣化”風(fēng)險(xiǎn)聚集。由于居住環(huán)境、教育、醫(yī)療等方面的流動(dòng)阻滯，流動(dòng)人口居住空間分異，職業(yè)、社會(huì)地位、社會(huì)心理等“邊緣化”加劇，突出表現(xiàn)為社會(huì)生活的邊緣化傾向突出，如居住環(huán)境差，建筑簡(jiǎn)陋、空間擁擠，缺乏科學(xué)規(guī)劃、亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，事故災(zāi)害隱患重重，黑診所、非法辦學(xué)、黑中介、黑車、群租等問題嚴(yán)重，管理難度大。

三是社會(huì)失范行為增多。一方面，流動(dòng)人口從傳統(tǒng)社會(huì)脫離而出現(xiàn)脫序現(xiàn)象[22]，即：傳統(tǒng)社會(huì)的行為約束方式發(fā)生改變，在融入現(xiàn)代社會(huì)的過程中存在行為主動(dòng)適應(yīng)或被動(dòng)對(duì)抗，不適應(yīng)者出現(xiàn)社會(huì)沖突或?qū)剐袨?另一方面，因社會(huì)壓力、個(gè)人生活遭受挫折、期望占有他人財(cái)物等引致的攻擊性暴力犯罪或工具性犯罪行為，在流動(dòng)人口中占有較大的比重。此外，因利益關(guān)系失衡，利益表達(dá)機(jī)制及矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制欠缺容易導(dǎo)致流動(dòng)人口群體事件的爆發(fā)?；谘?、地緣等初級(jí)強(qiáng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民工的參與風(fēng)險(xiǎn)[23]，進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)失序或失范型風(fēng)險(xiǎn)。

（4）科層制結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)管理時(shí)期，我國對(duì)流動(dòng)人口主要采用“防、堵、控”的管理方式，對(duì)流動(dòng)人口存在觀念認(rèn)知不足，管理方式簡(jiǎn)單，管理技術(shù)落后等問題。現(xiàn)在人們對(duì)“流動(dòng)人口”的思想觀念由“盲流”“農(nóng)民工”“勞動(dòng)力”逐漸朝“家門口的鄰居”轉(zhuǎn)變，開始以包容與接納的心態(tài)對(duì)待流動(dòng)人口。但由于管理手段與技術(shù)仍不適應(yīng)于現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)流動(dòng)人口的信息化管理不足，各地政府難以及時(shí)全面獲取流動(dòng)信息，無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，因而對(duì)流動(dòng)人口所產(chǎn)生的社會(huì)治安、暴力犯罪等負(fù)向功能缺乏有效的規(guī)制。目前各地對(duì)流動(dòng)人口采取“以房管人”“以業(yè)管人”“以證（暫住證、居住證）管人”、積分制落戶等方式，都分別存在不同的問題與弊端。如果在價(jià)值導(dǎo)向上對(duì)流動(dòng)人口采取漠視、歧視、邊緣化的態(tài)度，無疑會(huì)加劇流動(dòng)人口社會(huì)邊緣化與社會(huì)文明的短板效應(yīng)。如果對(duì)其放任不管，則更會(huì)加劇其風(fēng)險(xiǎn)。此外，管理技術(shù)落后將隱藏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并十分不利于處置風(fēng)險(xiǎn)，換言之，可能已感知或認(rèn)知到風(fēng)險(xiǎn)，但“心有余而力不足”，無法通過技術(shù)手段去有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前我國政府管理采用的層級(jí)節(jié)制以及直線—職能式組織結(jié)構(gòu)，在靜態(tài)人口管理方面無疑發(fā)揮著十分有效的功能作用。但當(dāng)前的管理結(jié)構(gòu)在面對(duì)人口流動(dòng)以及風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在諸多缺陷，尤其對(duì)于隱性風(fēng)險(xiǎn)或已有苗頭但具有遲滯反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有的科層制組織往往表現(xiàn)出集體“不愿”“不敢”或“不會(huì)”負(fù)責(zé)任。加之官員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的敏感性，以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)決策主體制度設(shè)計(jì)缺失，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警后而未發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的績(jī)效界定不足等問題，容易使政府在風(fēng)險(xiǎn)感知與認(rèn)定上存在“失靈”現(xiàn)象。

2.流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理

由上可見，流動(dòng)人口不僅具有傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還有工業(yè)化和后工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn);不僅有全球外源輸入性風(fēng)險(xiǎn)，又有自發(fā)性風(fēng)險(xiǎn);既有顯性風(fēng)險(xiǎn)，又有隱性風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題不容小覷。這些風(fēng)險(xiǎn)無處不在，無時(shí)不有。流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多樣共生、復(fù)合疊加，所處的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境空前復(fù)雜與多變，據(jù)此需要全新的治理理念與路徑。

（1）流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理?，F(xiàn)代公共治理沖破了傳統(tǒng)管理的窠臼，由一元化的自上而下的管制轉(zhuǎn)向多元化與網(wǎng)絡(luò)化治理。流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)涉及政府各部門與社會(huì)多元主體，作為一項(xiàng)系統(tǒng)的治理工程，需要風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)方共同參與，協(xié)同共治?；诖耍鲃?dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理作為國家治理的重要構(gòu)成，是在“國家—社會(huì)”的二元分野下，治理主體在公共治理的范式構(gòu)架內(nèi)，以政府—市場(chǎng)—社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)與協(xié)同共治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、評(píng)估與規(guī)制的活動(dòng)與過程。

（2）理論基礎(chǔ)。以公共治理理論、“善治”理論、多中心治理理論為基礎(chǔ)，主張把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)主義與構(gòu)建主義相結(jié)合，即，并非兩者的二元對(duì)立，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)主義到構(gòu)建主義，進(jìn)而再回到現(xiàn)實(shí)主義。主張從簡(jiǎn)單治理向復(fù)合治理，從技術(shù)性治理向柔性治理，從程式化治理向彈性治理轉(zhuǎn)變。注重研究造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)、制度、模式、組織、文化、價(jià)值根源。圍繞治理理念、治理制度、治理組織、治理機(jī)制、治理方式和治理效果等展開理論研究。注重明晰政府與社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)治理邊界，主張改變流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的集中式、倒計(jì)時(shí)式、圍堵式、運(yùn)動(dòng)式管理，重塑政府角色，將政府重新定位為監(jiān)護(hù)者、管理者、保障者、造福者與引導(dǎo)者，展開對(duì)民主、法治、效率、科學(xué)的國家治理，平等、自治的社會(huì)治理，以及平等、寬容、自由、自律的公民自治的理論研究與創(chuàng)制。

（3）流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)公共治理。流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理，既包含流動(dòng)人口的“善政”部分，即對(duì)流動(dòng)人口管理的系統(tǒng)性優(yōu)化，具體包括對(duì)流動(dòng)人口管理的就業(yè)、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等部門與職能的跨區(qū)域?qū)蛹?jí)化的綜合協(xié)同性;又包含“善治”部分，即社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理超越公私部門界限，有效的風(fēng)險(xiǎn)治理是善治的組成部分，具體指實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織、社區(qū)單元、企業(yè)、個(gè)人等風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)參與和協(xié)同共治。

由此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)公共治理是公共治理范式在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是政府、社會(huì)組織、社區(qū)單元、企業(yè)、個(gè)人等風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)主體共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程，更為準(zhǔn)確地說，就是一種對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“善治”。從善治理論的學(xué)術(shù)演進(jìn)來看，國家與社會(huì)的協(xié)同治理，即“公共治理”是“善治”思考的終點(diǎn)[24]。此范式以“公共治理”或“協(xié)同治理”“多中心治理”理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)性公共事務(wù)的公共管理”，其主要特點(diǎn)是注重國家—市場(chǎng)—社會(huì)三者的良性互動(dòng)與協(xié)同配合，尤其側(cè)重于公民社會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用，意味著國家與社會(huì)的良性互動(dòng)、協(xié)同治理，主張建立風(fēng)險(xiǎn)的集體決策和共同參與，加強(qiáng)公共選擇與公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同。

四、流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑

流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共治理作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理范式的系統(tǒng)性優(yōu)化與升級(jí)，是在國家治理范式的總體引導(dǎo)與指向作用下，基于我國當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本形態(tài)和具體實(shí)際，而作出的客觀理性選擇與基本理論回應(yīng)。對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理可采用以下路徑：

1.價(jià)值—技術(shù)路徑

無論是風(fēng)險(xiǎn)治理主體還是風(fēng)險(xiǎn)利益攸關(guān)方，都應(yīng)改變傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值導(dǎo)向，重構(gòu)其價(jià)值理性與技術(shù)理性。

（1）公共治理化價(jià)值理性重構(gòu)。要改變傳統(tǒng)的以靜態(tài)管理、“防、堵、控”規(guī)制、排斥與不公的價(jià)值理念，樹立公平、民主、透明、法治、有效、責(zé)任、回應(yīng)、彈性的價(jià)值導(dǎo)向。從真正意義上，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值理性重塑，將“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的國家治理的基本進(jìn)路作為流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的總體框架。強(qiáng)化政府的服務(wù)、公平、協(xié)同、均等的價(jià)值導(dǎo)向，重塑政府管理社會(huì)的形象定位，重新調(diào)整社會(huì)管理職能;同時(shí)，社會(huì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)自我治理以及與政府的協(xié)同互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)利益主體的平等、公開、透明、法治、自治的價(jià)值導(dǎo)向重構(gòu)。

（2）技術(shù)理性重構(gòu)。應(yīng)從技術(shù)角度提升流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理能力與水平。具體包括：其一，提升治理技術(shù)。“工欲善其事，必先利其器”，應(yīng)加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警、分析、評(píng)估、處置等環(huán)節(jié)與程式的科技運(yùn)用和核心技術(shù)應(yīng)用。科學(xué)高效的風(fēng)險(xiǎn)治理體系應(yīng)建立在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代信息處理技術(shù)以及計(jì)算機(jī)科學(xué)基礎(chǔ)之上，需要融合不同學(xué)科知識(shí)與技術(shù)手段應(yīng)用，以有效提升流動(dòng)人口管理與風(fēng)險(xiǎn)治理的能力。二是通過系統(tǒng)運(yùn)用政策工具、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判和勸說、授權(quán)等方法與技術(shù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知、溝通、宣傳、教育與處置，提升流動(dòng)人口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握流動(dòng)人口的基本信息與流動(dòng)狀態(tài)，并協(xié)同國家氣象、地震、海事、交通、民族宗教等風(fēng)險(xiǎn)處置和應(yīng)急管理部門，適時(shí)共享數(shù)據(jù)信息，分析預(yù)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，加強(qiáng)研判，及時(shí)預(yù)警并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化解與處置。

2.結(jié)構(gòu)—功能路徑

從結(jié)構(gòu)—功能層面來看，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理體系是一個(gè)涵蓋政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元主體間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)扁平化的組織結(jié)構(gòu)特征，發(fā)揮靈活多樣的功能。具體而言：

（1）網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。在總體上，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的組織結(jié)構(gòu)遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系。具體而言：一方面，從橫向上，一是流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判、頂層設(shè)計(jì)與重大戰(zhàn)略決策主要由黨委負(fù)責(zé)，在公共安全部門增設(shè)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的信息收集、匯總、報(bào)送、預(yù)警、識(shí)別等具體管理活動(dòng);二是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口直接管理主體之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，如就業(yè)、教育、公安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等部門進(jìn)行協(xié)同;三是與流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的交通、環(huán)保、工信、生態(tài)、民政、民族宗教等政府部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)共治;四是與社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)、行業(yè)組織等進(jìn)行協(xié)同;五是實(shí)現(xiàn)流入地與流出地流動(dòng)人口管理的對(duì)接與聯(lián)動(dòng)。另一方面，在縱向上，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要由省級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)處置，涉及跨省區(qū)事宜由省際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同共管，各?。▍^(qū)市）設(shè)立不同層級(jí)的流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)工作部門，負(fù)責(zé)對(duì)屬地流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)管理，進(jìn)而形成縱橫協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)式組織結(jié)構(gòu)體系。

（2）網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)的功能。其一，網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)在于靈活并富有彈性，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的信息獲取快捷、高效、全面且多元。此組織結(jié)構(gòu)類型突破了傳統(tǒng)的韋伯式官僚制組織“僵化”“封閉”的結(jié)構(gòu)特質(zhì)，由垂直金字塔型層級(jí)節(jié)制與單一的直線—職能結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐渣h委抓全局、政府具體負(fù)責(zé)，各公共部門相互協(xié)作，社會(huì)組織相互協(xié)同，社區(qū)、公民等共同參與的一種共享共治結(jié)構(gòu)。其二，網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)能夠有效適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化，發(fā)揮多元整合、多方力量協(xié)同參與和風(fēng)險(xiǎn)治理功能，在風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力制衡中實(shí)現(xiàn)信息共享、責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。治理主體與參與主體具有明確的使命責(zé)任，彼此間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)組成流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的各道防線，有助于提升社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體協(xié)同意識(shí)與處置能力。其三，網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)上下聯(lián)動(dòng)，橫縱結(jié)合，覆蓋范圍廣。平時(shí)分解并專責(zé)某一領(lǐng)域事務(wù)，“戰(zhàn)時(shí)”統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)，形成合力，共同處置。對(duì)基層社區(qū)、區(qū)域性、全國性，乃至全球性的風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)處置適應(yīng)性與組織彈性。其四，網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)富含的多元主體風(fēng)險(xiǎn)利益“博弈”與表達(dá)溝通機(jī)制，將社會(huì)組織、私營部門、國際組織、社區(qū)為單元的家庭或個(gè)人吸納其中，并以制度化的方式保障參與權(quán)利，形成政府利益、社會(huì)利益與公民個(gè)人利益有效協(xié)調(diào)與平衡的結(jié)構(gòu)。

3.風(fēng)險(xiǎn)主體治理路徑

從現(xiàn)實(shí)主義與構(gòu)建主義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)范式維度分析，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題的出現(xiàn)一方面源于流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)存在，另一方面取決于風(fēng)險(xiǎn)主體對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)問題的主觀感知與判定。從風(fēng)險(xiǎn)文化的角度看，則取決于不同文化背景的群體、組織或個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與識(shí)別能力，在此層面上會(huì)存在因受教育程度或文化差異導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)感知的分殊性。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一般規(guī)律看，風(fēng)險(xiǎn)主體無疑對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生有著主要的影響，甚至是決定性的。風(fēng)險(xiǎn)主體即為：是誰的風(fēng)險(xiǎn)，什么樣的風(fēng)險(xiǎn)。主體是風(fēng)險(xiǎn)所指向的對(duì)象，它既可以是個(gè)體、群體，也可以是人類組織[25]。由此看，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主體便是流動(dòng)人口自身?？傮w而言，流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主體治理路徑包括兩個(gè)方面：

（1）規(guī)范并約束主體行為。通過法律、政策等剛性手段與宣傳教育等柔性手段，引導(dǎo)并規(guī)范流動(dòng)人口的社會(huì)生產(chǎn)生活，約束其風(fēng)險(xiǎn)性行為。一是完善并規(guī)范流動(dòng)人口行業(yè)與職業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化日常監(jiān)管，嚴(yán)把流動(dòng)人口從業(yè)安全門檻與生產(chǎn)行為規(guī)范，消除并杜絕其生產(chǎn)安全隱患與事故風(fēng)險(xiǎn)。二是引導(dǎo)并規(guī)范流動(dòng)人口社會(huì)生活行為，推動(dòng)戶籍制度改革與城鄉(xiāng)二元分治體制改革，引導(dǎo)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入，嚴(yán)厲打擊流動(dòng)人口中的各類犯罪活動(dòng)，做好綜治維穩(wěn)工作。三是通過外部規(guī)制與自我約束，多管齊下，綜合施策，讓流動(dòng)人口自覺抵御并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的概率。如對(duì)流動(dòng)人口艾滋病的有效防控，最根本的是讓主體進(jìn)行自覺有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

（2）提升主體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是通過宣傳教育，普及風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，提高流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、感知與認(rèn)知能力，并進(jìn)而提升流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)處置與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。二是依托社區(qū)，通過風(fēng)險(xiǎn)篩查與評(píng)估，引導(dǎo)并激勵(lì)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用褚坏肋M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)決策，共同化解并處置風(fēng)險(xiǎn)。誠然，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主體治理途徑并非是一朝一夕就可以實(shí)現(xiàn)的，作為社會(huì)治理的一個(gè)子系統(tǒng)，還受制于治理主體、治理方式、治理制度、管理能力、文化科技等多種因素，需要在社會(huì)發(fā)展的總體進(jìn)路與流動(dòng)人口素質(zhì)能力提升的過程中逐漸予以實(shí)現(xiàn)。

4.系統(tǒng)化治理路徑

流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理問題作為一個(gè)整體系統(tǒng)，需要從市場(chǎng)、政府、社會(huì)協(xié)同共治的角度進(jìn)行系統(tǒng)化治理。

（1）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。這里主要是就流動(dòng)人口產(chǎn)生流動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)動(dòng)因”而言的，即人口之所以流動(dòng)，源于向財(cái)富分配體系的中心聚集而出現(xiàn)生產(chǎn)性“經(jīng)濟(jì)流動(dòng)”。工業(yè)化伴生并推動(dòng)城市化，人口結(jié)構(gòu)和分布狀況與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局相互作用產(chǎn)生人口流動(dòng)現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局與國際、國內(nèi)市場(chǎng)、貿(mào)易、金融、資金技術(shù)等緊密關(guān)聯(lián)，并需要與區(qū)域內(nèi)資源與人口承載能力相互匹配。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定或風(fēng)險(xiǎn)狀況，必將反映并影響到流動(dòng)人口的流動(dòng)狀態(tài)以及生存發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而引發(fā)流動(dòng)人口的失業(yè)、貧困或社會(huì)動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)。就流動(dòng)人口而言，需要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有效控制風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與不穩(wěn)定因素。這需要：一是嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防金融、債務(wù)、信貸、匯率、房地產(chǎn)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)節(jié)能減排，優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)。二是構(gòu)建流動(dòng)人口就業(yè)支持體系。完善流動(dòng)人口勞動(dòng)力與人才資源市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化公益性勞力市場(chǎng)建設(shè)與服務(wù)，做好就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)與就業(yè)信息服務(wù)，規(guī)范用工秩序。三是完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度。提高流動(dòng)人口社會(huì)參保率，加大財(cái)政投入力度，降低流動(dòng)人口自費(fèi)繳納比例與支出，降低企業(yè)用工成本。

（2）實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同共治。流動(dòng)人口的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理需要政府與社會(huì)有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共享共治。一是積極轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口的工作方式。實(shí)現(xiàn)政府由“管理—治理”“管控—服務(wù)”的價(jià)值轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，積極推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，以流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向提供均等化與高品質(zhì)的公共服務(wù)。二是提高政府風(fēng)險(xiǎn)治理的能力與水平。加強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)估、預(yù)警、處置等制度與能力建設(shè)。制定合理的風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度。推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)信息技術(shù)與數(shù)據(jù)處理、風(fēng)險(xiǎn)咨詢、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)處置等系統(tǒng)建設(shè)。三是改革戶籍管理制度與城鄉(xiāng)二元分治的社會(huì)管理體制。保障流動(dòng)人口享有各項(xiàng)基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、教育、健康、居住等均等化服務(wù)。消除流動(dòng)人口的社會(huì)歧視、社會(huì)排斥、社會(huì)隔閡、社會(huì)流動(dòng)固化與階層分化等風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公眾參與、利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益分配等機(jī)制建設(shè)。及時(shí)化解并疏導(dǎo)矛盾糾紛。五是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)、專家智庫、行業(yè)部門、社區(qū)、國際組織等協(xié)同共治，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合和有預(yù)見性的治理。

五、結(jié)語

流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)公共治理以主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理綜合化、決策科學(xué)化、過程動(dòng)態(tài)化為本質(zhì)特征，并構(gòu)成轉(zhuǎn)型時(shí)期中國風(fēng)險(xiǎn)治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。流動(dòng)人口社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理需在國家治理的視域下進(jìn)行分析與思考，并遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的中國特色治理語境與思路，并以“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建為進(jìn)路，最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①指暫時(shí)離開戶籍所在地，前往其他地點(diǎn)且不時(shí)返回家鄉(xiāng)的人口。（參見張慶五.關(guān)于人口遷移與流動(dòng)人口的概念問題[J].人口研究，1988（3）：17.）有指跨越一定地理范圍且不改變常住戶籍的各類移動(dòng)人口，在微觀上，指某類特殊人口，包括流入當(dāng)?shù)氐痪邆涑Ｗ艏娜巳阂约熬邆涑Ｗ艏瞥龅娜巳?。（參見吳瑞?關(guān)于流動(dòng)人口含義的探索[J].人口與經(jīng)濟(jì)，1990（3）：53.）也有指在不改變戶籍登記的前提下，到其戶籍所在地以外的城市臨時(shí)居住的人口，不僅包括中國大陸居民，而且包含港澳臺(tái)和外籍暫住人口。（魏津生.中國城市流動(dòng)人口的基本概念、狀況與問題[J].人口學(xué)與計(jì)劃生育，1999（6）：7.）侯亞非認(rèn)為是指在一定時(shí)間內(nèi)不改變戶籍身份而跨越一定地區(qū)的人口;姚華松認(rèn)為是指人們?cè)跊]有改變?cè)幼〉貞艨诘那闆r下，到戶口所在地以外的地方從事務(wù)工、經(jīng)商、社會(huì)服務(wù)等各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即所謂“人戶分離”，但排除旅游、上學(xué)、訪友、探親、從軍等情形（李培林，王春光.當(dāng)代中國社會(huì)工作總論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：335.）

②其中，人戶分離的人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年及以上的人口。市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口是指一個(gè)直轄市或地級(jí)市所轄區(qū)內(nèi)和區(qū)與區(qū)之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口。（中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).[EB/OL].國家統(tǒng)計(jì)局（2020-2-28）[2020-2-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.）

③參見各省市《流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》中關(guān)于流動(dòng)人口的定義。湖北?。?012.9）指離開戶籍所在地縣級(jí)行政區(qū)域到其他行政區(qū)域居住的人員，在設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)之間流動(dòng)的人員除外。流動(dòng)人口，包括流入人口和流出人口。浙江?。?016.7）指離開常住戶口所在縣（市）、設(shè)區(qū)市的市區(qū)，在本省行政區(qū)域內(nèi)居住的人員。山東省（2016.11）指離開常住戶口所在地跨縣（市、區(qū)）居住3日以上的人員。廣東?。?016.9草案）指離開常住戶口所在地進(jìn)入本省和在本省行政區(qū)域內(nèi)跨地級(jí)以上市居住的人員。云南?。?016.12）指離開戶籍所在地進(jìn)入本省或者在本省內(nèi)跨縣級(jí)以上行政區(qū)域居住的公民。

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Abstract：“Floating population”， as a product of social phenomenon and social transformation during the specific stage in China， is accompanied by a huge social risk in the background of rapid economic and social change. Social risk of internal floating population， an important risk in the transitional period of our country， has not been paid due attention for a long time. Traditional research focuses on the perspective of floating population management or social risk management， but lacks discussion and reflection on the social risk of floating population and its governance from the perspective of national governance.It is not only an important content of social risk management in the new era， but also the only way to scientifically study and effectively prevent the social risk of floating population for the modernization of national governance system and governance ability. Based on the analysis of the concept， risk form， theoretical basis and governance path of social risk of floating population， this paper points out that the social risk of floating population should be transformed from risk management to risk governance; from the perspective of national governance， the social risk of floating population should be transformed from “good policies” to“good governance”. Through the construction of the public governance and risk prevention and control system of “strong country - strong society”， it is very important to form a public governance structure to adapt to the changes of social risk forms of floating population， effectively prevent and resolve its major risks， and realize the modernization of national governance system and governance capacity.

Key words：Floating Population;Social Risk;Public Governance

（責(zé)任編輯 矯海霞）