公共服務供給中PPP模式存在的問題與對策研究

摘要：十九屆四中全會提出要進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。PPP模式是政府和社會資本合作提供公共產品或PPP模式在公共服務供給領域的發(fā)展，是新時代提升國家治理能力現(xiàn)代化的重要方式，也是轉變政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的重要途徑。本文首先對PPP模式的概念進行了闡述，其次描述了我國PPP模式在公共服務項目建設中的發(fā)展現(xiàn)狀，進一步探討了PPP模式在公共服務領域存在的問題，即相關法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管難度大、民營資本參與率低以及融資渠道不通暢的問題，并提出通過完善相關法律法規(guī)、加強監(jiān)管、拓寬融資渠道、建立風險承擔和利益共享機制以及培養(yǎng)專業(yè)人才來促進PPP模式在公共服務領域的進一步發(fā)展。

關鍵詞：PPP模式;公共服務供給;社會資本

1問題的提出

黨的十九大報告指出我國已經進入了中國特色社會主義新時代。[1]新時代背景下，人民的基本物質文化需要得到了滿足，對公共服務的需求越來越大，但是由于投資的財政資金不足、融資體制不完善等導致目前公共服務的供給需要新的融資模式的出現(xiàn)。 PPP模式是政府和社會資本合作的一種新型融資模式，它能夠拓寬資金來源渠道，有效緩解政府財政壓力，在公共服務供給中應用具有獨特優(yōu)勢。

PPP模式的有效應用能夠發(fā)揮市場經濟的優(yōu)勢，推動公共服務供給領域融資體系進一步完善，提高公共服務質量和水平。因此，本文首先分析PPP模式當前的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公共服務供給領域中存在的問題，并提出相應的解決對策，試圖促進在公共服務供給過程中政府和社會資本的良性互動，提高公共服務供給水平，滿足人民的公共服務需求。

2PPP模式的內涵

PPP（Public Private Partnership）最初在1982年起源于英國，指的是政府通過與私營企業(yè)簽訂長期合作的協(xié)議，允許私營企業(yè)和政府合作共同投資、建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共產品或服務的模式。[2]

在我國，PPP模式仍處于初級發(fā)展階段，不同學者對PPP模式的理解不同，但對PPP的核心認識相同，即政府與社會資本的合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔。[3]2015年，國務院在《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中，對中國PPP模式作出了定義：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確職責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益的一種新型融資模式。[4]

基于以上觀點，本文采取賈康、孫潔學者的觀點，認為PPP模式是指政府公共部門與非公共部門展開合作， 由非公共部門利用其資源參與提供公共產品和服務， 從而促進政府公共部門的職能實現(xiàn)和非公共部門的利益獲得。[5]

3我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

我國PPP項目共經歷了五個發(fā)展階段，分別是探索階段（1984-1992年）、試點階段（1993-2002年）、爆發(fā)階段（2003-2007年）、回落階段（2008-2012年）、規(guī)制階段（2013年至今）。[6]2014年之前我國PPP項目主要是政府與國企的合作，政府與外資及國內民間資本合作的項目較少。2014年之后，在政策、經濟等多種因素推動下，政府開始大力推進PPP模式，PPP項目得到快速發(fā)展。

3.1PPP項目數量呈增長趨勢

根據財政部和社會資本中心數據，截至2021上半年，PPP管理庫項目累計在庫項目10，126個、投資額15.7萬億元。累計簽約落地項目7，422個、投資額12.1萬億元，落地率73.3%。累計開工建設項目4，514個、投資額7.0萬億元，落地項目開工率60.8%。[7]從表1中可以看出，總體上我國PPP項目增長數量仍在穩(wěn)步增加，但增長速度減緩，說明政府與社會資本合作注重穩(wěn)重求進，適應發(fā)展高質量的要求。

3.2PPP項目區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

各省份均不同程度引入PPP項目，華中省份和部分沿海省份引入程度高。截止到2021年上半年，PPP項目累計投資額前五位是云南、貴州、四川、浙江、河南，投資額凈增長前五位是廣西、重慶、四川、新疆和山西，主要集中在中西部地區(qū)。[8]但西藏地區(qū)PPP項目極少，投資金額也很少。PPP項目區(qū)域發(fā)展不平衡，分布較為集中。

3.3PPP項目行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目包含各行各業(yè)，例如能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、保障性安居工程、教育、政府基礎設施等行業(yè)。從表2可以看出，截至2021年上半年，PPP項目管理庫累計項目數量前五位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和教育;累計投資額前五位的是交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)和環(huán)境保護和水利建設。[9]但在能源、科技、農業(yè)、體育、養(yǎng)老、文化和社會保障等其他重要方面項目數量不多，投資額較少，還尚未得到積極發(fā)展。

3.4PPP項目社會資本合作方現(xiàn)狀

PPP項目中政府公共部門和非公共部門展開合作，社會資本主要來自民營部門、港澳臺、外資、國有企業(yè)等。但目前，政府和國有企業(yè)在公共服務供給中展開的合作較多，民營企業(yè)占比還較低，且合作項目主要集中在市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸等方面，民營資本參與率還有待提高。

4PPP模式在公共服務領域現(xiàn)存問題分析

PPP模式下，政府通過與社會資本合作來提供公共產品和公共服務，積極發(fā)揮了市場機制的有效作用，減輕了政府的財政壓力，有效緩解了公共服務供給不足的問題。但是PPP模式在實踐過程中還存在著相關法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管難度大、民營資本參與率低以及融資渠道不通暢的問題。

4.1相關法律法規(guī)不健全

目前針對PPP模式的相關政策和法律法規(guī)主要是一些部委制定的規(guī)章和地方政府制定的法規(guī)，缺少國家層面的立法，不能為PPP的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。其次，各個部門對PPP模式有著不同的理解，分別出臺了相關政策和文件，導致了體系混亂，多頭監(jiān)管。[10]

4.2政府監(jiān)管的難度加大

自2014年我國大力推廣PPP模式以來，PPP發(fā)展迅速并呈爆炸式增長。截止到2021年上半年，全國PPP項目共入庫10，126個。項目數量繁多導致監(jiān)管工作量激增，并且很多項目只是混水摸魚，存在諸多不合規(guī)的項目，使監(jiān)管工作難度提升。同時，合作項目的不規(guī)范、不合理，使得項目質量也難以保證。[11]而且，由于缺乏相關的法律法規(guī)，導致政府對PPP項目監(jiān)管的權限不明確，進一步加大了政府的監(jiān)管難度。

4.3民營資本參與率低

目前參與PPP項目的“社會資本”基本是中央國企、地方國企和融資平臺，民營資本比重過低[12]，主要有三個方面的原因：一是國企主要由國有資本投資控股，政府和國企合作，可以降低合作的風險，提高合作的穩(wěn)定性。二是民營資本更傾向于尋求自身利益發(fā)展，更多追求眼前利益，而公共項目大多屬于長期性投資，因此對參與公共服務項目的積極性不高。三是政府對PPP有效發(fā)展的理念認識還需進一步深化，尚缺乏鼓勵、引導和支持民營資本參與公共服務項目的意識。

4.4融資渠道不通暢

公共服務項目的投資數額一般都比較大，而且建設周期長，無法在短期內得到回報，民營企業(yè)需要得到充分的融資以參與公共服務建設和維持自身發(fā)展。目前，我國PPP項目融資主要依靠銀行貸款。雖然民間資本擁有非常大的投資潛力，但在融資中容易受到歧視。國有銀行對民營企業(yè)的貸款要求苛刻，貸款難度大，無法充分滿足民營企業(yè)參與公共服務項目融資的需要。同時，擔保公司作用有限，不足以在公共項目方面為民間資本提供擔保。[13]這些導致民營企業(yè)融資難、缺乏擔保、融資成本高，資金缺乏不利于民營資本投入公共服務項目。

5推動PPP模式參與公共服務供給的具體路徑

5.1完善相關法律法規(guī)

為了更好地推動PPP模式在公共服務供給領域的發(fā)展，必須要完善相關的法律法規(guī)。首先，加快國家層面的立法，保障社會資本合法有序參與公共服務建設項目，為社會資本參與公共服務項目創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，保障非政府部門參與公共服務項目的利益。其次，建立統(tǒng)一的規(guī)范體系，解決相關法律規(guī)章及規(guī)范性政策文件相互沖突的矛盾，解決政出多門的問題。

5.2加強PPP項目監(jiān)管

首先，政府要加強對合作對象的監(jiān)管。PPP項目關系到公共利益，政府為了更好地為人民服務、實現(xiàn)公共利益，需要加強對合作對象即社會資本的監(jiān)管，保障項目高效、高質量完成，提供好的公共產品和服務，滿足群眾需求，維護群眾利益。[14]其次，加強政府內部監(jiān)管。一是要加強內部監(jiān)督。在PPP項目合作中，政府需要加強內部監(jiān)督，避免以權謀私;二是提高內部管理水平，在PPP項目合作管理中發(fā)揮政府作用，推動項目順利進行。再次，加強民營部門自身監(jiān)管。在承擔政府公共服務項目時，民營部門不能僅僅以實現(xiàn)自身利益為目的，還需要維護公眾利益，因而也要加強對自身的監(jiān)管，減少偷工減料等。最后，加大對示范項目的跟蹤督導，發(fā)揮標桿引導教育作用。充分利用“互聯(lián)網+”和大數據技術，完善全國PPP綜合信息平臺功能，加強對PPP項目的管理。[15]

5.3拓寬民營資本的融資渠道

拓寬民營資本的融資渠道是推動PPP項目發(fā)展的有效途徑。因此，政府應鼓勵、支持民營資本參與公共服務項目，為其創(chuàng)造條件拓寬融資渠道。具體可以從三個方面展開：一是成立民間資本的擔保組織機構。設立專門為民間資本提供擔保服務的組織機構，營造良好的PPP融資環(huán)境;及時建立信譽檔案，對于擔保的行政機構進行規(guī)范化處理。對已有的擔保機構和擔保額度進行主體融資的難題解決。二是提高政策支持力度。通過提高政策支持力度，為民營資本參與公共服務項目提供政策優(yōu)惠和保護，為其建設良好的政策環(huán)境，降低民營資本融資的難度和成本，促使民營資本積極參與PPP項目。三是要拓寬多樣化融資渠道。民營資本應采取有效措施，進行多樣化融資，例如通過債券、股票等金融手段進行融資。

5.4建立風險承擔和利益共享機制

政府和社會資本合作建設公共服務項目，會面臨風險承擔和利益共享的問題。首先，建立合理的風險承擔機制。根據已知的和可預知的風險，PPP項目中各參與主體進行積極調控，承擔相應的責任。風險承擔機制通?？筛鶕p方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險比例，使項目參與的各方承擔相應的風險。[16]其次，建立利益共享機制。政府公共部門為實現(xiàn)公共利益，非公共部門為實現(xiàn)自身利益，兩者可以建立利益共享機制，展開合作和努力，不斷努力提高公共服務供給質量，滿足公眾需求，實現(xiàn)利益最大化。

5.5培養(yǎng)專業(yè)人才

目前，PPP模式在我國還處于發(fā)展的初級階段，因此需要這方面的專業(yè)人才。首先，政府需要有精通PPP模式的專業(yè)人才，做好PPP項目的招投標等管理工作，推動公共服務項目的順利進行。其次，對參與公共服務供給項目的民營企業(yè)來講，需要具備掌握PPP模式的專業(yè)創(chuàng)新人才，促使企業(yè)積極參與到PPP項目中，保障自身的合法權益。企業(yè)還需要培養(yǎng)復合型人才，參與到PPP項目的各個運作過程中，進而充分保障項目的實施進程和正常運營管理。[17]

6結論

PPP模式能夠充分發(fā)揮市場機制的作用，減輕政府財政壓力，提高公共服務供給的效率。但與此同時，PPP在公共服務供給領域也存在著諸多問題，制約著PPP模式的進一步發(fā)展。針對目前PPP模式在公共服務建設中存在的一系列問題，可以通過完善相關法律法規(guī)、加強對PPP項目的監(jiān)管、拓寬民營資本融資渠道、建立風險承擔和利益共享機制以及培養(yǎng)專業(yè)人才進行解決，促進PPP模式在實際應用中的不斷完善，最終實現(xiàn)公共服務的有效供給，滿足人們日益增加的公共服務需求。

參考文獻

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作者簡介：桑新月，（1997.7-） 女，漢族，蘇州大學碩士研究生，河南省安陽市，主要研究方向：公共管理。