提升過渡型社區(qū)治理能力的思考

徐秀玲 王亞強

關鍵詞：過渡性社區(qū) 綜合治理 對策建議

一、過渡型社區(qū)的產生

近年來，為全面貫徹落實黨的十九大和十九屆三中、四中全會精神，按照中央精準扶貧、精準脫貧的要求，緊扣“兩不愁、三保障”，圍繞退出標準，結合“五個一批”脫貧工作要求，因地實施易地扶貧搬遷工程，從根本上解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的問題，是幫助貧困群眾挪窮窩、斬窮根的關鍵舉措。而過渡型社區(qū)是在易地扶貧搬遷過程中形成的特殊產物，其形成主要有以下因素。

（一）國家政策演變的主要要求

政府運用政策工具，通過行政手段強力介入農村居民點演變進程，對農村居民點產生重要作用?！笆濉睍r期國家層面大力推進的易地扶貧搬遷，其政策作為我國扶貧政策重要組成部分，對農村居民點空間布局產生了重要影響。易地扶貧搬遷這一惠民政策的實施，導致搬遷地區(qū)農村人口結構、生計發(fā)展、耕地利用方式等方面產生了強烈變化，農村整體社會、經濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護等，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下呈現(xiàn)出新的發(fā)展訴求。

（二）鄉(xiāng)村振興踐行的重要抓手

黨的十八大報告指出，要將生態(tài)文明建設融入經濟社會發(fā)展全過程，鄉(xiāng)村發(fā)展理念開始轉變，強調人與自然和諧共生，推動農村發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。伴隨易地扶貧搬遷進入關鍵時期，同時十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，新時期農村發(fā)展建設必然圍繞促進農業(yè)現(xiàn)代化建設、拓寬農民收入渠道、建設生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局展開，促進農村居民點復墾、整治順利推進，保障國土空間規(guī)劃的科學編制，新時期農村居民點建設調整、空間結構演變等面臨新要求。由此可見，國家政策、時代發(fā)展環(huán)境均為我國城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)空間布局提供了有利的發(fā)展空間，開展城鄉(xiāng)居民社區(qū)空間重構已然成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進的重要抓手。

二、過渡性社區(qū)現(xiàn)狀分析

（一）生活生產改善明顯，社區(qū)治理能力不足

村民入住社區(qū)，從村民變?yōu)榫用?，安置社區(qū)不僅為他們提供了全新的、寬敞的新房，而且在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、娛樂等硬件設施上初步具備了社區(qū)的特征，但是內部的基礎設施相對較為薄弱，并未有城鎮(zhèn)小區(qū)相匹配的設備器材等，無法完全滿足居民的物質利益需求，致使居民不太關注社區(qū)事務管理，不能主動參與解決社區(qū)民生問題。缺乏共同的融入社區(qū)物質利益基礎，新居民融入社區(qū)難。部分搬遷群體受到遷入地與遷出地相關機構的同時管理，在實踐管理過程中存在兩地區(qū)機構相互推諉現(xiàn)象。

近幾年來，由于對社區(qū)地位和功能定位不夠準確，政府職能部門習慣把社區(qū)作為政府的“腿”，將各種行政性工作任務下派到社區(qū)，同時，企業(yè)剝離出來的社會事務也大量沉積到社區(qū)，使居委會不堪重負，導致社區(qū)居委會臺賬資料多、調查報表多、會議活動多、證明蓋章多、檢查考核多，行政色彩相當濃厚，沒有精力和時間去履行基層群眾自治組織的職責。當前繁雜的社區(qū)工作任務，令身兼數(shù)職的社區(qū)工作者分身乏術，難以系統(tǒng)、持久地給求助居民提供支持和幫助。

（二）安置社區(qū)秩序平穩(wěn)，社區(qū)共治網絡發(fā)展不均衡

易地扶貧搬遷制度的訴求在于能夠讓貧困戶在新的環(huán)境中生活下去，雖然入住安置點社區(qū)的貧困戶都對自身生活環(huán)境的改變感到欣喜，但是很多貧困戶還是沿襲了一定的傳統(tǒng)行為，表面看似相對平靜，但是實質上存在某種意義上的無意識抗爭，農民上樓與資本下鄉(xiāng)改變了村莊的治理結構，也在無形中重塑了社區(qū)的權力與關系。但是由于安置社區(qū)群眾在從“村民”向“居民”的轉變過程中缺乏對自身的認識與定位，安置社區(qū)內亂搭亂建、花園種菜、隨意晾曬衣物等不“良”行為屢見不鮮，社區(qū)服務滯后，為城鎮(zhèn)化發(fā)展的安置社區(qū)埋下了隱患。

區(qū)、街、社三級縱向式社區(qū)組織構建，和上頭大、下頭小的組織設置和人員配備，導致社區(qū)在組織形式上具有封閉性、機關化、行政化的特點，與開展社區(qū)工作要求的開放性、基礎性特點不相適應。表現(xiàn)在社區(qū)層面設置的各類站、室、中心等服務和活動載體，有不少資源沒有充分整合利用，社區(qū)各類人員由不同部門管理，政出多門，各自為戰(zhàn)，難以收到良好的整體效果。更主要的是社區(qū)黨組織工作僅局限于社區(qū)居民層面，與其他社會組織聯(lián)系不緊密，組織設置比較單一，工作領域相對狹窄，總攬全局協(xié)調各方的領導能力、管理服務能力、群眾工作能力以及整合區(qū)域內各種資源的能力明顯不足，領導核心作用難以充分發(fā)揮。

（三）社區(qū)居民需求多元化，社區(qū)管理和服務水平不協(xié)調

隨著市場經濟發(fā)展，在城區(qū)拆建過程中，出現(xiàn)了大量商品房小區(qū)，原國有企業(yè)社區(qū)衰落，老城區(qū)在拆建中變零落。在這種大環(huán)境下，同一個社區(qū)包括了多種形態(tài)，高樓大廈與低矮平房并存，社區(qū)形態(tài)復雜性與多樣性，給開展社區(qū)工作帶來很大的難度。新興社會階層和利益群體逐漸形成群體意識，不同利益群體之間的沖突不可避免，沖突一旦發(fā)生，社區(qū)或政府的派出機構街道辦事處馬上被推到風口浪尖，但在現(xiàn)行政府體制中，他們處理問題的能力較弱，往往一些小問題處理不當，就會引發(fā)社會不穩(wěn)定。例如城市管理部門與小販之間，本地人與外來工之間，業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間，容易形成一些社會不穩(wěn)定因素。

三、提升過渡型社區(qū)治理能力對策建議

（一）構建社會共治“同心圓”

社區(qū)始終立足于共建共治共享，努力打造以黨建為引領的社會治理共同體。一是推行“3688”工作體系，擴大基層治理“朋友圈”。社區(qū)緊緊扭住基層黨組織領導全局、協(xié)調各方這個“主心骨”，建立“3688”工作體系?！?”即以黨建為核心建立微機制、搭建微平臺、拓展微項目的“一核三微”頂層設計微模式;“6”即矛盾聯(lián)查、糾紛聯(lián)調、治安聯(lián)防、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)、工作聯(lián)動的工作制度;“88”即社區(qū)綜治中心領導包案負責、議事例會、排查化解、跟蹤督辦、聯(lián)席會議、信息報告、應急處置制度、考核獎懲8大工作機制和教育培訓、健康服務、貧困助學、志愿服務、環(huán)境美化、業(yè)務指導、特色創(chuàng)建、鄰里互助8個項目類別。通過“3688”工作體系架起一座社區(qū)與轄區(qū)單位之間親密無間的“友誼之橋”，不斷擴大基層治理“朋友圈”，讓友誼成為基層治理資源共用、工作共抓、成果共享的“潤滑劑”。二是發(fā)揮黨建統(tǒng)領作用，強化多方協(xié)同“工作圈”。充分發(fā)揮社區(qū)黨委核心作用，打破“單打獨斗”的城市基層治理模式，把“六聯(lián)共治”社會治理機制融入與轄區(qū)互聯(lián)共轉單位、業(yè)委會、社會組織等團體力量協(xié)同共治的組織體系架構之中，吸納轄區(qū)最活躍的單位和組織為兼職委員，逐步構建起“大組織”“大黨建”的工作模式，進而為社區(qū)黨組織領導下“一核多元、融合共治”的多方協(xié)同治理“工作圈”聚集強有力的工作勢能，實現(xiàn)項目資源、組織資源、服務資源縱向到底、橫向到邊的高效化管理、高質量運行。三是突出網格黨支部作用，完善精細化管理“服務圈”。立足城市小區(qū)這一“最小細胞”，健全黨建引領小區(qū)治理機制，構建以“社區(qū)黨委—責任片區(qū)—網格黨支部—樓道黨小組—黨員中心戶”的治理架構。構建以網格黨支部黨建治理隊伍，培植網格精細化管理“服務圈”，讓基層社會治理工作層層有人抓、事事有人管。

（二）夯實社區(qū)治理“大本營”

圍繞實體實戰(zhàn)實效，全面打造規(guī)模合理、層次清晰、運轉順暢、定位明確的綜治中心實體化運行體系。一是建好“一個中心”。社區(qū)按照“綜治機構+綜治信息系統(tǒng)+有關部門派駐”模式要求，積極推進社區(qū)綜治中心規(guī)范化建設和實體化運行，有效發(fā)揮“綜合體”服務群眾、信息收集、預警督辦、矛盾化解的職能作用，為基層社會治理提供有效工作載體。二是完善一套機制。積極推進具有牽引帶動作用的“八個統(tǒng)一”和“六聯(lián)共治”工作機制建設，著力打造人人有責、人人盡責、人人共享的社會治理共同體。完善綜治中心牽頭的矛盾糾紛多元化解機制，積極創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經驗”，建立“網中有格、按格定崗、人在格中、事在網中”的“3523”矛盾糾紛排查化解機制，著力構建以網格調解小組、轄區(qū)單位調解機構為依托、治保民調為骨干的三級立體調解體系，形成多方聯(lián)動的共治圈。三是打造“全要素網格”。全面梳理現(xiàn)有網格，統(tǒng)籌整合區(qū)域內黨建、民政、城市管理、環(huán)保、食品安全、禁毒、消防等各類網格資源，按照“多網合一”要求，以綜治網格為基礎，優(yōu)化整合網格，建立社區(qū)統(tǒng)一社會治理網格。并根據(jù)綜治中心建設要求，制定“三活、四清、五百家”的工作標準、網格員“七個一”標準及社區(qū)網格員“六必須”工作制度，評選“網格之星”。

（三）綻放基層治理“和諧花”

從“粗線條”到“微治理”，更好提供精準化、精細化服務，是社會治理現(xiàn)代化的題中之義。社區(qū)將基層治理單元前移，推動社會治理重心下移、資源下沉，不斷提升群眾獲得感幸福感安全感。一是在小單元推動大治理。立足城市樓棟這一“最小單元”，推行四級樓棟長管理機制，明確管理全責，將社區(qū)治理的觸角延伸到小區(qū)樓棟，讓社會治理人人參與。二是社區(qū)紅管家凝成幸福家。從群眾最關心、最直接的小事抓起，充分發(fā)揮社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)公司在社會治理中的作用，建立在社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)、業(yè)委會、業(yè)主代表、小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)四方協(xié)商議事制度，推行紅色物業(yè)行動和社區(qū)管家行動，完善公眾參與的民主協(xié)商機制，暢通公眾參與的規(guī)范化協(xié)商議事渠道，建立“百姓說事”“三評一理”議事、黨群連心群等機制和模式，讓社區(qū)治理民主更扎實。三是從小細節(jié)做好大文章。社區(qū)在小區(qū)內開展健康沙龍、老年人和殘疾人免費理發(fā)、溫馨陪聊等服務，解決困擾轄區(qū)居民多年的部分小區(qū)臟亂差、下水堵塞、不能納入救助范圍的貧困家庭生活問題，破解轄區(qū)在社會治理中的難題。推行六零工作法和三心服務標準，對行動不便老人和殘疾人提供上門服務，努力讓社會治理更有溫度。四是項目助推，夯實社區(qū)治理“共同體”。以“一核三微”治理模式為引領，立足社區(qū)實際，確定8個項目類型，提出以微小項目助推精細化的理念，以項目撬動社區(qū)“微治理”的模式。通過組織居民群眾“聊一聊”、約請房地產商“扯一扯”、會同物業(yè)公司與業(yè)主委員會“談一談”、聯(lián)合互聯(lián)共轉單位“議一議”等多種方式，確定微項目計劃。針對社區(qū)人口基數(shù)大、老年人多、貧困人口多、育齡婦女多、少數(shù)民族困難兒童多等特點，依托社區(qū)居民自治組織為載體，充分了解群眾需求，從微小的、大家關心的事情著手，結合四級樓棟長管理模式，收集居民“微心愿”，將基層治理單元由社區(qū)向小區(qū)樓棟延伸。整合轄區(qū)資源，通過“互聯(lián)共轉”行動，召開區(qū)域化黨建聯(lián)席會議，社區(qū)、轄區(qū)單位、業(yè)委會、樓棟長、物業(yè)公司、居民代表多方討論持續(xù)參與，評估建立微項目計劃。

（四）鼓勵探索過渡期的人居模式

針對流動人口，建立政府主導、公安部門牽頭、各相關部門參與的工作機制，破解“人戶分離”難題。轄區(qū)派出所會同社區(qū)，通過社區(qū)網格員在社區(qū)內開展入戶登記，摸清實際居住人口信息，并與市公安局常住人口數(shù)據(jù)庫進行對接，形成以社區(qū)為單位的，統(tǒng)一規(guī)范的常住人口信息系統(tǒng)，平時還對其信息及時更新，保證數(shù)據(jù)的真實性、有效性。

以居民實際居住地為主開展社會管理工作。實現(xiàn)由戶籍所在地管理轉變?yōu)橐詫嶋H居住地管理為主的社會管理模式。在建立準確的常住人口數(shù)據(jù)庫基礎上，形成規(guī)范、高效的居民實際居住地管理制度，對實際居住在本社區(qū)的居民進行管理與服務。一方面社會管理單位權責明確，可以高效開展工作;另一方面也省去了居民奔波之苦，快捷地獲得相關服務。

（五）科學引導社區(qū)規(guī)劃和建設

遵循“先安置，后動遷”原則，科學制定拆遷計劃。在動遷前，有透明公開的安置方案，使安置總體進度與拆遷進度保持一致。

加大社區(qū)服務基礎設施建設投入，綜合考慮服務人群和覆蓋半徑，逐步建立起以社區(qū)綜合服務設施為依托，專項服務設施為補充、服務網點為配套、社區(qū)信息平臺為支持的社區(qū)服務網絡。

（六）發(fā)展多層次、多樣化的社區(qū)服務

積極推進公共服務覆蓋到社區(qū)。依托社區(qū)綜合服務設施和專業(yè)服務機構，開展面向全社區(qū)居民的勞動就業(yè)、社會保險、社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文體教育、社區(qū)安全、法制宣傳等服務項目，切實保障優(yōu)撫對象、低收入群體、老年人、未成年人、殘疾人、流動人口等社會群體服務需求。建立黨委統(tǒng)一領導、基層政府主導、社區(qū)組織協(xié)助、社會力量參與的社區(qū)公共服務新格局。

大力發(fā)展便民利民服務。完善社區(qū)便民利民服務網絡，優(yōu)化社區(qū)商業(yè)結構布局。鼓勵和支持各類組織、企業(yè)和個人興辦居民服務業(yè)，重點發(fā)展社區(qū)居民購物、餐飲、維修、家庭服務、物流配送和再生資源回收等服務。滿足居民多樣化生活需求。根據(jù)居民需求，提供農資營銷、農技咨詢推廣、農產品收購、農村富余勞動力轉移就業(yè)等生產性服務。大力推行物業(yè)管理服務，建立社區(qū)管理和物業(yè)管理聯(lián)動機制，提高物業(yè)服務質量。

（七）進一步支持和規(guī)范物業(yè)管理

加強領導，依法管理。地方政府和物業(yè)管理行政主管部門以及法制宣傳教育主管部門要加強對物業(yè)管理法律、法規(guī)的宣傳普及，提高物業(yè)管理企業(yè)和廣大業(yè)主依法共同管理小區(qū)的共同責任和意識，增強物業(yè)公司和業(yè)主依法行使自身職權和義務的能力。把物業(yè)服務行業(yè)納入城市建設現(xiàn)代服務的發(fā)展規(guī)劃，放在安置小區(qū)管理的重中之重，社區(qū)要深入到實地調查研究和解決小區(qū)物業(yè)管理工作中與業(yè)主間產生的糾紛和困難，不斷推進物業(yè)規(guī)范管理的深入和完善，把物業(yè)規(guī)范管理納入政府工作的議事日程。

發(fā)揮好街道辦事處、社區(qū)居委會的指導作用。辦事處和居委會是轄區(qū)物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主貼身領導、教育、監(jiān)督的組織機構，他們能隨時隨地聽得著、看得見小區(qū)發(fā)展和發(fā)生的一切，最能掌握轄區(qū)內各物業(yè)管理服務的水平和質量情況，最有機會了解業(yè)主的思想動態(tài)，最有充分說服力解決實際問題，檢查監(jiān)督可隨時到位，發(fā)揮他們的積極作用，有利于加快促進物業(yè)管理服務不斷改進和提升。