社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)問題研究*

周 宇

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、問題的提出

2007年以來，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟審理的專業(yè)化，全國(guó)各地陸續(xù)開設(shè)環(huán)保法庭。可惜環(huán)境公益訴訟并沒有迎來理想中的春天，環(huán)保法庭大多陷入無案可審的尷尬處境。為了給公益訴訟升溫，新修訂的《民事訴訟法》明確有關(guān)組織可作為公益訴訟的起訴主體。但是，截至2018年9月，全國(guó)僅有22家社會(huì)組織提起了環(huán)境公益訴訟[1]。表1反映的是2015-2019年，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量的情況①。

從檢察機(jī)關(guān)方面來看，2017年是檢察院提起環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量爆炸式增長(zhǎng)的一年。2017年的案件數(shù)量較2015年增長(zhǎng)了52倍，之后兩年依舊勢(shì)頭強(qiáng)勁，以平均每年500件的數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，且連續(xù)三年占比在九成以上。

從社會(huì)組織方面來看，數(shù)量上，社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量自2015年開始，連續(xù)幾年無顯著增長(zhǎng)，并且只有2019年案件數(shù)量超過了100件；比例上，2017年，社會(huì)組織的案件數(shù)量占比從五成左右驟降至不到一成，2017～2019年，案件數(shù)量占比分別為4.26%、3.61%和7.19%，連續(xù)三年均未超過10%。

總體而言，社會(huì)組織對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的態(tài)度消極，而檢察機(jī)關(guān)逐漸成為提起環(huán)境公益訴訟的主力。這并不符合我國(guó)環(huán)境公益訴訟起訴原告的優(yōu)位順序。社會(huì)組織設(shè)立的目的就是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，其能更中立和理性對(duì)待環(huán)境問題，有效發(fā)揮對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督作用和社會(huì)資本對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)作用[2]，因而具有起訴的優(yōu)先性。因此，如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為保護(hù)環(huán)境公共利益的最后一道防線的作用？這個(gè)問題值得我們思考。

二、困境分析：社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)

社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性不高，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)課題組的調(diào)查顯示，只有4%的受調(diào)查組織認(rèn)為不存在對(duì)環(huán)境公益訴訟成本的擔(dān)憂，而將近一半的組織表示該成本已經(jīng)遠(yuǎn)高于自身的資金承受能力[3]?？梢哉f，高額的訴訟費(fèi)用嚴(yán)重阻礙了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

(一)環(huán)境公益訴訟成本困境的實(shí)證分析

我們通過中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜集相關(guān)案例，在民事案件類型下，以“環(huán)境公益訴訟案件”為關(guān)鍵詞，共搜索到14個(gè)省份的判決書，共計(jì)115篇。我們從各省挑出一個(gè)案例進(jìn)行梳理、統(tǒng)計(jì)，直觀展示環(huán)境公益訴訟案件的訴訟費(fèi)用(只包含一審費(fèi)用)，分析社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)面臨的成本困境。

表2 社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)(萬元)

如表2所示，環(huán)境公益訴訟費(fèi)用主要包括案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)及律師費(fèi)等，且費(fèi)用普遍較高，使得社會(huì)組織在提起公益訴訟時(shí)面臨較大的成本壓力。

1.案件受理費(fèi)按金額收取

《訴訟費(fèi)用交納辦法》第13條規(guī)定了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即非財(cái)產(chǎn)性案件“按件交納”，財(cái)產(chǎn)性案件“按金額交納”。目前環(huán)境公益訴訟案件被劃分到財(cái)產(chǎn)性案件當(dāng)中，按照訴訟請(qǐng)求的標(biāo)的額按比例分段累計(jì)交納。由于環(huán)境污染案件涉及的地域面積廣、影響大,生態(tài)修復(fù)時(shí)間長(zhǎng)、難度高,因而訴訟請(qǐng)求賠償數(shù)額巨大。在按金額交納的標(biāo)準(zhǔn)下，結(jié)果基本上每一起環(huán)境民事公益訴訟案件光是受理費(fèi)就動(dòng)輒上萬(如表2所示)，“常州毒地案”案件受理費(fèi)甚至高達(dá)上百萬。

2.高額鑒定費(fèi)由原告墊付

在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境損害的司法鑒定是確定被告是否造成環(huán)境污染和損害的關(guān)鍵證據(jù)。由于環(huán)境損害的多因性和復(fù)雜性，往往需要大筆鑒定費(fèi)用。在普通訴訟中，鑒定費(fèi)用依據(jù)“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”原則，由訴訟當(dāng)事人直接支付給有關(guān)機(jī)構(gòu)或單位。考慮到環(huán)境公益訴訟案件的特殊性，《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境資源審判意見》)第15條規(guī)定，勝訴原告支岀的合理評(píng)估鑒定費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等訴訟費(fèi)用可以由被告承擔(dān)。

從司法實(shí)踐來看，通過分析表2的14個(gè)案件，可以看出，但凡有鑒定費(fèi)支出的，原告均主張由被告承擔(dān)，并且多數(shù)主張得到了法院支持。合理的鑒定費(fèi)由敗訴的被告負(fù)擔(dān)成為通行做法，這極大地減輕了社會(huì)組織的成本負(fù)擔(dān)。但是，鑒定費(fèi)在大多數(shù)情況下仍需由原告墊付，這對(duì)于沒有固定經(jīng)費(fèi)來源的社會(huì)組織而言也是一道難以跨越的門檻。比如，2011年發(fā)生在云南的鉻渣污染事件，高達(dá)700萬元的評(píng)估鑒定費(fèi)讓社會(huì)組織“自然之友”最終只能被迫放棄訴訟。再說，萬一原告敗訴，那么其將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，令原告望而卻步。

3.律師費(fèi)難以轉(zhuǎn)嫁

環(huán)境公益訴訟案件復(fù)雜且專業(yè)性強(qiáng)，而社會(huì)組織大多欠缺專業(yè)能力，被告大多是財(cái)力充足的企業(yè)，社會(huì)組織常相對(duì)處于弱勢(shì)。因此，訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括起訴、舉證、辯論等都需要律師的幫助。環(huán)境公益訴訟大多存在“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”的維權(quán)障礙，律師費(fèi)也因此遠(yuǎn)高于其他案件。

為減輕公益訴訟原告對(duì)巨額律師費(fèi)的擔(dān)憂,我國(guó)借鑒了美國(guó)的“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁”條款,《環(huán)境資源審判意見》第15條規(guī)定勝訴原告支岀的合理律師費(fèi)可以由被告承擔(dān)。但從司法實(shí)踐來看，律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁困難。在表2的14個(gè)案件中，僅有1個(gè)案件原告未主張被告承擔(dān)律師費(fèi)。其余13個(gè)案件，原告主張的律師費(fèi)甚至高達(dá)幾十萬元。其中，法院完全不予支持的有1個(gè)，主張全部得到法院支持的僅有2個(gè)，法院酌情判決的有10個(gè)。在酌情判決的案件中，案例4、10、12、14原告均因?yàn)橹鲝埖穆蓭熧M(fèi)和法院酌情判決的數(shù)額存在較大差距而提出上訴，但法院最終都維持原判。從以上案例可以看出，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟律師費(fèi)的判決持謹(jǐn)慎態(tài)度，基本只支持律師費(fèi)支出的一半以下。一方面可能是出于濫訴防范的考量；另一方面是因?yàn)閺姆l表述來看，原告主張被告承擔(dān)律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等合理開支的，人民法院“可以”支持，但也僅僅是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”。

總的來看，社會(huì)組織仍然面臨要預(yù)交高額鑒定費(fèi)以及律師費(fèi)難以有效轉(zhuǎn)嫁的困境，且在敗訴情況下社會(huì)組織將負(fù)擔(dān)高額的案件受理費(fèi)。這對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟造成了一定的心理壓力，挫傷訴訟積極性。

(二)“敗訴者負(fù)擔(dān)”成本分?jǐn)傄?guī)則的反思

我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟成本的負(fù)擔(dān)遵循“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則，即案件受理費(fèi)由敗訴方負(fù)擔(dān)，合理的鑒定費(fèi)和律師費(fèi)等可以由被告負(fù)擔(dān)。

1.“敗訴者負(fù)擔(dān)”的有效性

“敗訴者負(fù)擔(dān)”將環(huán)境公益訴訟原告的部分訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給敗訴被告負(fù)擔(dān)，這是對(duì)傳統(tǒng)分?jǐn)偡绞降耐黄?，存在兩方面的益處：?duì)原告來說，勝訴的原告不用負(fù)擔(dān)成本，從而可以促進(jìn)其更主動(dòng)地利用審判[4]；對(duì)被告而言，承擔(dān)雙重訴訟成本是對(duì)污染環(huán)境的被告的一種制裁手段，發(fā)揮對(duì)企業(yè)的導(dǎo)向和威懾作用，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

2.“敗訴者負(fù)擔(dān)”的局限性

“敗訴者負(fù)擔(dān)”也有局限：(1)高昂的訴訟費(fèi)用與訴訟的勝敗直接掛鉤，除非勝券在握，否則社會(huì)組織不會(huì)輕易起訴。雖然根據(jù)表2，基本上所有的案件均判決社會(huì)組織勝訴，但這也從側(cè)面反映了其對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的謹(jǐn)慎態(tài)度。(2)我國(guó)的敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則與美國(guó)存在明顯區(qū)別，我國(guó)在司法實(shí)踐中很大程度上限制了對(duì)律師費(fèi)用的分?jǐn)偅种屏松鐣?huì)組織的訴訟積極性。(3)即使法院支持原告支出的合理費(fèi)用由被告分?jǐn)偅桓嬉部赡艹鲇诟鞣N原因而難以支付訴訟費(fèi)用，從而使判決成為一紙空文。(4)“敗訴者負(fù)擔(dān)”規(guī)則只是單純地減輕原告成本，但缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。在普通的民事訴訟中，原告本人是為維護(hù)個(gè)人私利而訴，裁判結(jié)果關(guān)系到原告直接的經(jīng)濟(jì)利益，訴訟利益也能完全歸屬于原告，這是傳統(tǒng)訴訟得以不斷提起的激勵(lì)之源[5]。而環(huán)境公益訴訟的訴訟利益歸屬于社會(huì)，原告不能從中獲得直接的經(jīng)濟(jì)收益，勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的缺乏更導(dǎo)致社會(huì)組織起訴的內(nèi)動(dòng)力不足，因而“敗訴者負(fù)擔(dān)”規(guī)則的激勵(lì)作用有限。

總的來說，社會(huì)組織要比檢察機(jī)關(guān)承受更大的成本壓力和敗訴風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟費(fèi)用分?jǐn)傄?guī)則不完善，僅將訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給被告承擔(dān)仍然無法保障原告的高額墊付。因此，應(yīng)當(dāng)考慮將公益訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)由社會(huì)分擔(dān)，作為對(duì)“敗訴者負(fù)擔(dān)”制度的補(bǔ)充。

三、理論依據(jù)：環(huán)境公益訴訟成本轉(zhuǎn)由社會(huì)分擔(dān)的合理性

訴訟成本轉(zhuǎn)嫁是指在生產(chǎn)正義所需的總成本中，通過轉(zhuǎn)嫁部分原本應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的成本給他人，來引導(dǎo)人們利用審判，購(gòu)買正義行動(dòng)的方法[6]。將公益訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)承擔(dān)，是為社會(huì)組織“減負(fù)”的可行路徑。

(一)成本-收益理論

在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家假定社會(huì)主體都是理性自利的，任何人在起訴前都會(huì)對(duì)訴訟成本與預(yù)期收益進(jìn)行預(yù)判，如果訴訟成本與預(yù)期收益存在較大差異時(shí)，當(dāng)事人很可能放棄起訴。在環(huán)境公益訴訟中，社會(huì)組織提起訴訟的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，而且從純經(jīng)濟(jì)的利益產(chǎn)出角度來看，環(huán)境公益訴訟原告并不享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)，即使提出賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，賠償金最終也將收歸國(guó)庫(kù)用于環(huán)境修復(fù)，而不屬于原告所有[7]。鑒于以上這兩種特殊性，社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)顯然不會(huì)將訴訟可能帶來的經(jīng)濟(jì)收益作為主要考量，訴訟成本將成為影響其是否提起訴訟的重要因素。

在成本投入上，環(huán)境公益訴訟比普通訴訟更加耗時(shí)、耗力、耗資金。且在敗訴情況下，社會(huì)組織不僅沒有維護(hù)到公共利益，還可能面臨高昂的訴訟費(fèi)用以及社會(huì)對(duì)其專業(yè)性的質(zhì)疑。加之環(huán)境公益訴訟的非排他性意味著任何人為環(huán)境公共利益所付諸的努力都將被所有人無差別地分享,而不論他們是否為之付出成本。將公益訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)由社會(huì)承擔(dān)正是減輕社會(huì)組織的成本壓力的有效路徑。

(二)“受益者付費(fèi)”理論

環(huán)境公益訴訟不同于一般的私益訴訟，它的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。由于生態(tài)環(huán)境關(guān)涉到個(gè)體存在和發(fā)展的基本客觀環(huán)境，是全人類最基本的需求，屬于全人類共同的、根本的利益，具有典型的非排他性和公共性的特征。因此，環(huán)境公益訴訟帶來的訴訟效益最終由所有的社會(huì)主體共享，國(guó)家、社會(huì)公眾都是環(huán)境公益訴訟的受益者。環(huán)境公益訴訟對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)決定了由國(guó)家和社會(huì)負(fù)擔(dān)部分訴訟費(fèi)用的合理性[8]。

國(guó)家是環(huán)境公益訴訟的受益者。社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益，維護(hù)了公共利益。符合國(guó)家財(cái)政為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，滿足公共需求的宗旨。且從資源配置的角度來看，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種提供公共產(chǎn)品的行為[9]，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有盲目性和唯利性，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公共利益的需要無法通過市場(chǎng)機(jī)制得以滿足,只有通過公共財(cái)政這種機(jī)制來干預(yù)[10]。公共財(cái)政對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，激發(fā)社會(huì)組織的訴訟積極性。因此，國(guó)家財(cái)政應(yīng)為社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟提供一定的支持。另外，社會(huì)公眾也是環(huán)境公益訴訟的受益群體。從權(quán)利義務(wù)對(duì)等角度分析，社會(huì)公眾在享有環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。通過對(duì)環(huán)境公益訴訟的社會(huì)分?jǐn)偰Ｊ?，能建立受益者同公益訴訟原告的直接聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)或環(huán)境成本的內(nèi)部化[11]，降低社會(huì)組織的成本壓力。

四、公益訴訟基金：對(duì)“敗訴者負(fù)擔(dān)”的有效補(bǔ)充

(一)建立環(huán)境公益訴訟基金的可行性

環(huán)境公益訴訟費(fèi)用如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)分?jǐn)偸俏覀冊(cè)谠O(shè)計(jì)公益訴訟費(fèi)用時(shí)應(yīng)該考慮的現(xiàn)實(shí)問題。目前學(xué)界廣泛討論的主要包括訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)和訴訟基金兩種方式。

訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)是指當(dāng)事人事先購(gòu)買訴訟險(xiǎn)，在符合保單規(guī)定的情況下，有關(guān)的訴訟支出由保險(xiǎn)公司通過理賠方式向該投保人支付[12]，作用在于“免除擔(dān)憂”和“實(shí)現(xiàn)心愿”。訴訟保險(xiǎn)作為一種分?jǐn)偣ぞ?，可以利用有限的資金通過杠桿優(yōu)勢(shì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，即通過較少的保額使高昂的訴訟費(fèi)用在所有投保人身上得以分散，使投保的社會(huì)組織獲得安全感，解決了其提起訴訟的后顧之憂。同時(shí)，訴訟保險(xiǎn)具有互助特性，投保人之間形成了一種經(jīng)濟(jì)互助關(guān)系，有助于實(shí)現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境公共利益的共同心愿。

目前，我國(guó)還不具備建立訴訟保險(xiǎn)制度的條件。首先，我國(guó)還沒有一定規(guī)模和數(shù)量的專門承接訴訟保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，無法從總體上有效地分散承保風(fēng)險(xiǎn)。其次，我國(guó)公眾的投保意識(shí)不高，訴訟保險(xiǎn)份額不夠充足，可能導(dǎo)致訴訟保險(xiǎn)缺乏市場(chǎng)而難以維持。最后，在我國(guó)訴訟保險(xiǎn)還是一個(gè)全新的領(lǐng)域，不僅人才匱乏，而且欠缺經(jīng)驗(yàn)，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)訴訟保險(xiǎn)將來可能發(fā)生的費(fèi)用額數(shù)。即使做出預(yù)測(cè)，現(xiàn)階段也可能因?yàn)槿狈ζ者m性而不具有現(xiàn)實(shí)意義。

環(huán)境公益訴訟基金制度對(duì)原告的支持在于可以墊付和分擔(dān)有關(guān)的訴訟費(fèi)用。原告可在起訴前向基金管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并且要提供完善的費(fèi)用情況說明。由基金會(huì)對(duì)案件是否構(gòu)成環(huán)境公益訴訟以及相關(guān)訴訟費(fèi)用支出的真實(shí)性和合理性進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為理由充分的，可墊付有關(guān)費(fèi)用。

比較來看，環(huán)境公益訴訟基金的條件更成熟。一是相關(guān)文件已經(jīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟基金的建立作出初步規(guī)定②。二是我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益基金在貴州、云南、海南等地取得了一定的成效(見表3)。三是建立環(huán)境公益訴訟基金能統(tǒng)一調(diào)撥和使用環(huán)境治理的資金，并且我國(guó)已經(jīng)存在經(jīng)驗(yàn)豐富的基金會(huì)管理隊(duì)伍，為我國(guó)公益訴訟基金的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

表3 地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟基金的規(guī)定③

當(dāng)然，我國(guó)基金制度尚在摸索階段。其存在的主要問題是：環(huán)境公益訴訟基金制度尚未全面建立，缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定；各地關(guān)于公益訴訟基金的規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺乏可操作性的具體制度，對(duì)基金的規(guī)定也各不相同，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范；環(huán)境公益訴訟基金的監(jiān)督和管理缺位。各主體間的定位不明甚至出現(xiàn)混同的情形，導(dǎo)致基金管理混亂，缺乏系統(tǒng)、有效的監(jiān)管制度。因此，有必要通過立法形式對(duì)生態(tài)環(huán)境公益基金作出明確規(guī)定。

(二)完善環(huán)境公益訴訟基金制度的路徑

1.負(fù)擔(dān)規(guī)則和額度

對(duì)公益訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的案件結(jié)果有所區(qū)分：若原告勝訴，根據(jù)“敗訴方承擔(dān)”的規(guī)則，訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在被告支付相關(guān)訴訟費(fèi)用后將基金管理機(jī)構(gòu)墊付的資金退還；若原告的訴訟請(qǐng)求沒有完全得到法院支持或者原告與被告調(diào)解結(jié)案。此時(shí)，被告承擔(dān)部分訴訟費(fèi)用，原告剩余的合理費(fèi)用可以由基金會(huì)負(fù)擔(dān)；若原告敗訴，高額的訴訟費(fèi)用由原告承擔(dān)，此時(shí)需要基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)原告的訴訟費(fèi)用提供支持，對(duì)于支出合理且有憑證的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由基金會(huì)分擔(dān)。

在申請(qǐng)額度上，應(yīng)當(dāng)對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)定最大支付限額。由于環(huán)境民事公益訴訟成本通常很高，如果不對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)定最大支付限額，就難以保證基金的可持續(xù)發(fā)展[13]。同時(shí)，為避免出現(xiàn)基金管理機(jī)構(gòu)無條件負(fù)擔(dān)全部的訴訟費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)成本進(jìn)行補(bǔ)助和分擔(dān)的比例，這既能起到激勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的作用，又能抑制出現(xiàn)濫訴的可能，達(dá)到同時(shí)兼顧兩種利益的目的，使基金運(yùn)行更加科學(xué)。

2.適用范圍

基金的適用范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋環(huán)境公益訴訟的案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)等合理訴訟費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟基金設(shè)立的宗旨是為環(huán)境公益訴訟提供資金支持，因此必須保證基金專款專用。如果原告在申請(qǐng)和使用基金的過程當(dāng)中，存在弄虛作假、揮霍無度等行為，基金管理機(jī)構(gòu)可向其追回墊付的資金，同時(shí)可以限制該組織再次申請(qǐng)基金資助的資格。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在基金中專門設(shè)置一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)金用于激勵(lì)勝訴的原告。我國(guó)目前沒有對(duì)勝訴原告進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的提起主要依賴于社會(huì)組織高度的社會(huì)責(zé)任感。但是，只要求社會(huì)組織維護(hù)公共利益并非長(zhǎng)久之計(jì)。對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)的“賞金獵人”制度，以罰金15～20%的提取比例設(shè)立公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)基金，獎(jiǎng)勵(lì)勝訴的社會(huì)組織以及為訴訟作出貢獻(xiàn)的律師或其他人，這也有助于提高公眾的環(huán)保意識(shí)。

3.資金來源

環(huán)境民事公益訴訟基金的資金來源可以有三種形式：從被告方支付的損害賠償金中按比例抽取、政府的財(cái)政撥款以及社會(huì)捐贈(zèng)。但實(shí)際情況是，被告往往無力支付或者怠于支付高額賠款，根本沒有多余的資金。為實(shí)現(xiàn)基金的資金可持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)拓展基金的資金來源，在為環(huán)境公益訴訟預(yù)留必要資金后，將一部分資金用于投資。比如，購(gòu)買國(guó)債與債券、委托銀行和優(yōu)質(zhì)的投資公司進(jìn)行理財(cái)，還可以運(yùn)用環(huán)保彩票等方式來爭(zhēng)取更高的增值收益。當(dāng)然，基金會(huì)的主要目的不在于盈利，而是保障環(huán)境公益訴訟的順利開展，所以對(duì)投資行為應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度，對(duì)用于投資的資金設(shè)置合理的額度。另外，對(duì)每年環(huán)境公益訴訟基金的收回要靈活，以便能在需要時(shí)隨時(shí)取回。

4.基金管理與監(jiān)督

根據(jù)表3，我國(guó)目前主要存在基金會(huì)管理、政府部門管理、法院管理以及慈善信托管理等基金管理模式。若由政府部門管理基金，由于有關(guān)部門缺乏基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)的管理人員及技術(shù)，可能導(dǎo)致資金運(yùn)作效率低下；若由法院管理，則難以對(duì)基金展開市場(chǎng)化運(yùn)作。相較而言，基金會(huì)和信托管理都是比較可行的方案。由于公益信托公司具有管理架構(gòu)簡(jiǎn)單、信托合同期限靈活、設(shè)立成本低、安全性高、市場(chǎng)運(yùn)作力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，可以考慮通過信托方式管理基金，強(qiáng)化資金運(yùn)作。

信托管理自由性和獨(dú)立性較高，相應(yīng)增加了對(duì)基金監(jiān)管的難度。對(duì)此，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基金的內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督和公眾監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)和財(cái)務(wù)的公開透明?；饍?nèi)部要設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，定期進(jìn)行審計(jì)工作，并公布審計(jì)結(jié)果；其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府部門對(duì)基金的監(jiān)督。有關(guān)部門如環(huán)保部、財(cái)政部、審計(jì)部等都應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督義務(wù)，對(duì)基金的不正當(dāng)使用行為可以采取必要措施；最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，完善信息公開。基金會(huì)要定期向社會(huì)披露基金的來源和使用情況。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)健全公眾監(jiān)督的渠道，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，允許公眾查閱有關(guān)信息，提出監(jiān)督意見，讓基金在陽(yáng)光下運(yùn)行。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判2016-2017》《中國(guó)環(huán)境資源審判2017-2018》《中國(guó)環(huán)境資源審判(2019)》白皮書。

②《環(huán)境資源審判意見》第14條：建設(shè)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金,將環(huán)境損害賠償金?？罱桓兜江h(huán)境公益訴訟基金,用于保護(hù)環(huán)境；第15條：鼓勵(lì)從基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費(fèi)用。

③ 貴陽(yáng)市《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴規(guī)定》。