未來社區(qū)項目投融資模式創(chuàng)新研究

摘要：“未來社區(qū)”是以人為核心的城市現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的新平臺，是“讓老百姓幸福”的“美好家園”。以杭州市未來社區(qū)建設(shè)項目為例，通過現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)未來社區(qū)建設(shè)中存在理念認(rèn)識、資金平衡、場景落實和政策配套等方面問題，并從發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立發(fā)展基金、引入社會資本以及積極推行拆改等方面，提出未來社區(qū)項目投融資模式創(chuàng)新的具體建議。

關(guān)鍵詞：未來社區(qū);投融資模式;創(chuàng)新研究

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0013-17 收稿日期：2021-10-20

作者簡介：周剛?cè)A，浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心。

基金項目：杭州市-浙江大學(xué)市校合作平臺，杭州市發(fā)改委課題組研究成果，項目編號〔2021〕1號。

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上發(fā)表的重要講話中指出“在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上不斷提高人民生活水平，是黨和國家一切工作的根本目的”，而未來社區(qū)建設(shè)將是提高人民生活水平的重要載體。未來社區(qū)以人民對美好生活向往為中心，主要建設(shè)內(nèi)容是“三化九場景”，即圍繞人本化、生態(tài)化、數(shù)字化三大價值坐標(biāo)，打造未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、交通、低碳、建筑、服務(wù)、治理等九大場景。未來社區(qū)建設(shè)，一方面能改善大民生，有序推進(jìn)解決老舊小區(qū)“老大難”等問題，創(chuàng)建未來生活的新格局;另一方面能發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，拉動投資、激活民間投資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。自2018年浙江省率先開啟“未來社區(qū)”探索實踐工作以來，杭州市委市政府非常重視并積極推進(jìn)未來社區(qū)建設(shè)工作。2019年全面啟動了首批7個省級試點創(chuàng)建項目建設(shè)，2020年啟動了第二批4個未來社區(qū)試點項目。根據(jù)計劃，2021年底前杭州市爭取培育創(chuàng)建省級試點項目15個，并從2022年開始全面復(fù)制推廣，確保全市未來社區(qū)的創(chuàng)建數(shù)量、成效走在全省前列。未來社區(qū)項目作為一個新生事物，存在著諸如項目總投資高，項目周期長、涉及問題綜合復(fù)雜等特點，研究未來社區(qū)項目實施過程中存在的問題，特別是項目投融資模式方面的問題，對于我國未來社區(qū)建設(shè)與實施具有非常重要的意義。

1 未來社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

未來社區(qū)是一個新事物，在規(guī)劃理念、建設(shè)要求、運營模式等方面與傳統(tǒng)社區(qū)都不一樣，沒有太多的成功經(jīng)驗可循。通過對兩年多來杭州市已經(jīng)啟動的11個未來社區(qū)試點項目現(xiàn)場調(diào)查，杭州市未來社區(qū)建設(shè)雖然取得了一定成績，但仍然存在以下幾個方面問題。

1.1 理念認(rèn)識存在不足

未來社區(qū)是什么？目前學(xué)術(shù)上還沒有對未來社區(qū)有一個明確、清晰、科學(xué)的定義，僅僅是從未來社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容上進(jìn)行一些描述，還沒有形成一個具有權(quán)威性的定義，在理論上還存在一定空白。同時，由于有些政府部門對未來社區(qū)建設(shè)政策系統(tǒng)性宣傳解讀不夠，社會知曉率、參與度并不高，特別是一些參與主體對未來社區(qū)的規(guī)劃要求、建設(shè)內(nèi)涵、運營模式等把握不準(zhǔn)，社會共識還未形成，全社會共謀共建共享氛圍還不夠濃厚，在理念認(rèn)識上存在不小差距。

未來社區(qū)主要是建設(shè)“讓老百姓幸福的新平臺”，更多表現(xiàn)為一項民生工程，不能等同于傳統(tǒng)老舊小區(qū)改造、新小區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些實施主體由于對政策理解不深、建設(shè)內(nèi)容模糊、模式路徑不清、動力能力不足，過于追求商業(yè)利潤，追求項目開發(fā)短平快，特別是在健康、低碳、智慧等建設(shè)場景落地上不可避免地存在“套概念”的做法，與規(guī)劃要求、建設(shè)目標(biāo)還有不小差距。

1.2 項目資金難以平衡

根據(jù)浙江省發(fā)改委、省建設(shè)廳《關(guān)于開展2021年度未來社區(qū)創(chuàng)建的通知》的要求，未來社區(qū)可分為整合提升類、全拆重建類、拆改結(jié)合類、規(guī)劃新建類和全域類五種類型。其中，全拆重建類、規(guī)劃新建類和全域類未來社區(qū)項目由于在項目實施方案中已經(jīng)進(jìn)行了項目建設(shè)期投資、成本估算和運營期財務(wù)收支測算，建設(shè)期和運營期均能實現(xiàn)資金平衡，這在實地調(diào)查中也得到了實施主體的確認(rèn)。

但整合提升和拆改結(jié)合類項目資金難以平衡。未來社區(qū)“九大場景”建設(shè)內(nèi)容中所需要的硬件設(shè)施和軟件配套投入，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)社區(qū)建設(shè)，雖然《浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點工作方案（浙政發(fā)〔2019〕8號）》中要求“改造更新類在滿足原權(quán)利人利益、符合未來社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、可市場化操作前提下，測算設(shè)定改造地塊容積率，提升開發(fā)強(qiáng)度，通過地上地下增量面積的合理限價售租，基本實現(xiàn)資金平衡”。但從實際調(diào)查結(jié)果來看，由于受到小區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范等條件約束，通過提高容積率、建筑密度等約束性指標(biāo)來實現(xiàn)資金平衡非常困難。

例如，根據(jù)浙江省直建筑設(shè)計院對某拆改結(jié)合類項目的測算，項目涉及的“建安+綠化+智能化改造+精裝交付”等造價成本預(yù)計在5000元/

平方米，比普通造價高1500元/平方米左右，樓面地價約為10873元/平方米，加上財務(wù)費用、營銷成本和有關(guān)稅費，保守估計房產(chǎn)銷售價格將達(dá)到25000元/平方米，而目前項目周邊房產(chǎn)銷售價格僅為20000元/平方米左右，不能實現(xiàn)項目資金平衡。又如，拱墅區(qū)某個整合提升類未來社區(qū)項目，政府投入近11億元進(jìn)行小區(qū)室外工程等方面建設(shè)，實施主體投入5億多元進(jìn)行室內(nèi)裝修改造，但項目仍然難以實現(xiàn)資金平衡。

根據(jù)浙江省發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《浙江省未來社區(qū)試點建設(shè)管理辦法（試行）》的內(nèi)容，“未來社區(qū)以20世紀(jì)70-90年代老舊小區(qū)改造更新為主要類型，兼顧重大高能級平臺、交通節(jié)點新城開發(fā)等規(guī)劃新建類型”，也就是說將來未來社區(qū)建設(shè)將以整合提升和拆改結(jié)合類項目為主。若考慮到這類未來社區(qū)項目區(qū)塊內(nèi)市政配套費用（如市政道路、管廊等建設(shè)費用）、舊區(qū)改造安置支出，以及場景落地、功能融合、社區(qū)管理等成本，實現(xiàn)項目資金平衡（包括運營期間資金平衡）并非易事。

1.3 九大場景落實困難

未來社區(qū)“九大場景”的落實都需要硬件和軟件支持，由于目前地方性未來社區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則尚未出臺，從而造成“九大場景”落實較為困難。例如，未來社區(qū)項目“10分鐘生活圈”生活場景的具體規(guī)模、建設(shè)路徑仍需在探索中明確，操作落地難度較大。又如，鄰里、教育、健康、服務(wù)、治理等軟場景，涵蓋居民生活方方面面，不僅需要智慧平臺和技術(shù)路徑支持，還要強(qiáng)化引導(dǎo)性和約束性等指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，未來社區(qū)九大場景落實困難問題。例如，按照未來社區(qū)公益性設(shè)施每百戶不低于80平方米的標(biāo)準(zhǔn)，就面臨如何科學(xué)規(guī)劃建設(shè)公益性設(shè)施，如何實現(xiàn)重點功能模塊科學(xué)合理布局的問題。又如，未來社區(qū)低碳、建筑等具體硬場景建設(shè)，要實現(xiàn)集中供熱供冷，引入綜合能源資源服務(wù)商等約束性指標(biāo)，要求立體綠化全覆蓋，應(yīng)用裝配式建筑等，存在技術(shù)難度高、投入成本大的問題。因此，未來社區(qū)項目所依托的周邊綠化條件等自然環(huán)境不同，居民重點需求不同，就不必要求場景完整性，面臨著選擇最優(yōu)場景組合的問題。

1.4 相關(guān)政策配套滯后

未來社區(qū)對政策配套要求較高，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，未來社區(qū)建設(shè)中的規(guī)劃指標(biāo)、拆遷征地、指標(biāo)調(diào)劑、管理運營等操作性政策還需進(jìn)一步突破和明確。例如，對于規(guī)劃新建類項目，以整體打包立項審批，劃撥土地和出讓土地性質(zhì)不同，直接關(guān)系到征地手續(xù)、拆遷政策、房屋產(chǎn)權(quán)辦理等問題，出讓規(guī)則、指標(biāo)體系、監(jiān)管辦法、職責(zé)分工還需進(jìn)一步明確。又如，平面綠地率限制、人才數(shù)計算方式、集中供熱（暖）、裝修一體化、立體綠化建設(shè)等相關(guān)空間指標(biāo)“一刀切”管控，與現(xiàn)行規(guī)范不符，從而導(dǎo)致相關(guān)約束性指標(biāo)在實際操作中難以落實。

除此之外，未來社區(qū)建設(shè)還存在試點申報程序復(fù)雜、過程考核嚴(yán)格、建設(shè)周期較長、地方政府難以平衡好短期土地出讓安排和未來社區(qū)謀劃建設(shè)等問題。對于更新改造類項目，特別是全拆重建項目，涉及前期征遷戶數(shù)體量大，按照原拆原回原則，需同時植入功能性用房、人才公寓等配套，在不新增土地供給的基礎(chǔ)上操作比較困難。特別是容積率、建筑密度等空間指標(biāo)，直接關(guān)系到未來社區(qū)的建設(shè)品質(zhì)。另外，后期運營中的“九大場景”出讓機(jī)制、業(yè)態(tài)招商機(jī)制、長效管理機(jī)制等方面的保障政策仍處于真空地帶。因此，未來社區(qū)建設(shè)急需完善相關(guān)配套政策，對未來社區(qū)建設(shè)過程中的操作性政策需要進(jìn)一步突破和明確。

2 采用多種方式進(jìn)行投融資模式創(chuàng)新

當(dāng)前杭州市未來社區(qū)項目建設(shè)過程中存在諸多問題，其中最大的困難是如何解決資金平衡問題。從目前未來社區(qū)項目投融資模式來看，主要有兩種投融資模式：一是政府直接投資模式;二是與社會資本合作投資模式。根據(jù)目前國家有關(guān)金融政策，未來社區(qū)項目目前的投融資模式都不同程度地受到限制，其中政府直接投資模式因主要利用財政資金和政府債券資金，導(dǎo)致政府財政壓力較大，且政府債券資金使用有嚴(yán)格的要求，政府購買服務(wù)也有嚴(yán)格的適用范圍限制，未來社區(qū)開發(fā)運用政府直接投資模式進(jìn)行建設(shè)已然行不通。

未來社區(qū)是浙江省全力打造的建設(shè)“重要窗口”的標(biāo)志性成果，杭州市要確保未來社區(qū)的創(chuàng)建數(shù)量、成效走在全省前列，必須對未來社區(qū)項目投融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，特別是整合提升和拆改結(jié)合類項目，使其開發(fā)建設(shè)資金脫離依靠財政資金直接投資的傳統(tǒng)路徑，通過項目投融資模式創(chuàng)新，充分撬動社會資金參與未來社區(qū)的建設(shè)，以保障未來社區(qū)項目建設(shè)目標(biāo)順利實現(xiàn)。根據(jù)國家有關(guān)金融政策以及浙江省未來社區(qū)項目投融資的先進(jìn)經(jīng)驗，杭州市未來社區(qū)投融資模式可以在以下幾個方面進(jìn)行創(chuàng)新。

2.1 積極發(fā)行企業(yè)債券

在政策方面，浙江省辦公廳《關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)未來社區(qū)試點建設(shè)工作的意見（浙政辦發(fā)〔2019〕60號）》第6條指出，“暢通金融支持渠道。按照市場化可持續(xù)原則，綜合運用宏觀審慎管理，采用窗口指導(dǎo)和再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持。積極引入開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)資金，參與未來社區(qū)試點建設(shè)。引導(dǎo)基金、保險資金、上市公司資金及其他社會資金參與未來社區(qū)試點項目管理運營，試點項目建設(shè)盈余資金按一定比例納入社區(qū)運營基金。鼓勵給予試點社區(qū)實施主體房屋預(yù)售、按揭貸款等政策支持”。

在實踐方面，杭州市已經(jīng)有未來社區(qū)項目實現(xiàn)債券融資突破。據(jù)調(diào)查，濱江集團(tuán)始版橋未來社區(qū)項目成功發(fā)行注冊制，是“落地”以來浙江首支獲批的企業(yè)債券，總規(guī)模達(dá)到30億元，2021年成功申報非公開發(fā)行公司債15億元，并完成首批發(fā)行7億元，實現(xiàn)“交易所、銀行間交易商協(xié)會、國家發(fā)改委”三大直融產(chǎn)品全覆蓋。杭州市未來社區(qū)建設(shè)項目可以借鑒始版橋未來社區(qū)項目發(fā)行企業(yè)債券的模式，積極利用國家金融政策支持未來社區(qū)的政策優(yōu)勢，借助項目實施主體的優(yōu)勢資源，在項目貸款、流動資金貸款補充等傳統(tǒng)融資方式基礎(chǔ)上，積極探索企業(yè)債券發(fā)行等市場融資模式，全方位保障資金需求。

2.2 設(shè)立項目發(fā)展基金

在政策方面，浙江省辦公廳《關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)未來社區(qū)試點建設(shè)工作的意見（浙政辦發(fā)〔2019〕60號）》第6條指出，“加大資金保障力度。積極爭取相關(guān)國家補助資金，科學(xué)引導(dǎo)省市各類專項資金補助等優(yōu)惠政策優(yōu)先向試點項目傾斜。省財政出資，聯(lián)合其他主體共同組建未來社區(qū)建設(shè)投資基金，通過市場化運作，撬動更多的社會資本共同參與和支持未來社區(qū)建設(shè)”。

在實踐方面，2021年7月2日浙江建投公司與浙江金控投資公司、上海建工投資公司和浙江未來社區(qū)投資管理有限公司，共同設(shè)立了“浙江未來社區(qū)建設(shè)投資基金”，基金規(guī)模30.07億元。

基于政策支持和浙江省的成功經(jīng)驗，建議杭州市層面設(shè)立未來社區(qū)項目發(fā)展基金，用股權(quán)基金的方式，緩解未來社區(qū)建設(shè)項目的資金瓶頸問題。這種模式可以將政府資本與民間資本聯(lián)動，以緩解地方政府債務(wù)壓力。未來社區(qū)項目發(fā)展基金是一種融資平臺，與其他模式不同之處在于，采用基金的方式，既可以充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)、放大作用，還可以為社會力量參與未來社區(qū)建設(shè)，建立一種間接、集合式的良好投資渠道。通過市場化運作，撬動更多的社會資本共同參與和支持未來社區(qū)建設(shè)。

2.3 積極引入社會資本

采用收益期權(quán)定向出售模式積極引入社會資本參與未來社區(qū)建設(shè)。收益期權(quán)定向出售模式是指將未來社區(qū)未來能夠產(chǎn)生一定收益的資產(chǎn)進(jìn)行打包，定向出售給社會資本的一種融資模式。未來社區(qū)建設(shè)九大場景中，配備許多有盈利性的經(jīng)營性資產(chǎn)，可以通過超前謀劃，采用收益期權(quán)定向出售模式來對未來社區(qū)項目融資。

收益期權(quán)定向出售模式解決市場主體參與的基本路徑有三：一是物業(yè)捆綁式。即由業(yè)主與物業(yè)公司簽訂長期或多年物業(yè)服務(wù)協(xié)議，在此前提下由物業(yè)公司支付部分項目建設(shè)或運營資金。二是社區(qū)服務(wù)捆綁式。即將維修、保養(yǎng)、商業(yè)、金融、教育培訓(xùn)、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療等社區(qū)服務(wù)按項目分別與相應(yīng)的機(jī)構(gòu)簽訂長期或多年服務(wù)協(xié)議，由簽約機(jī)構(gòu)買斷協(xié)議期相關(guān)服務(wù)，同時由簽約機(jī)構(gòu)支付部分項目建設(shè)或運營資金。三是停車、廣告等收益項目捆綁式。將小區(qū)有一定收益的項目（例如，廣告、停車收費等），由業(yè)主與經(jīng)營單位（例如，停車公司或廣告公司）簽訂長期協(xié)議（例如，停車位和廣告位出租等），由經(jīng)營單位提前支付部分項目建設(shè)或運營資金。建議實施主體詳細(xì)研究未來社區(qū)建設(shè)項目的投資鏈與收益鏈，尋找未來社區(qū)建設(shè)和經(jīng)營過程中的效益和商機(jī)，挖掘未來社區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)資源，利用未來社區(qū)小區(qū)經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)營收益，采用公開招商等方式引入社會資金參與未來社區(qū)項目建設(shè)。

2.4 積極推行拆改模式

杭州市未來社區(qū)建設(shè)項目將以整合提升類和拆改結(jié)合類為主。在這種類型小區(qū)中，有些房屋已經(jīng)是危房或房屋功能已經(jīng)不能適應(yīng)居民生活需要（例如，有些小區(qū)房屋沒有配套衛(wèi)生間等），對于這些居民拆除意愿比較強(qiáng)烈、部分樓棟房屋安全系數(shù)較低的小區(qū)，在前期評估論證的基礎(chǔ)上，可以采取拆改模式來籌集資金。另外，這些小區(qū)位置一般都比較好，容積率較低，若能拆除一部分建筑，提高容積率，則可以增加房屋建筑面積。若將這些新增面積進(jìn)行出售（浙政辦發(fā)〔2019〕60號文件允許），則出售這部分房產(chǎn)所得的資金除去開發(fā)商合理利潤后，可以補貼未來社區(qū)建設(shè)資金。

推行拆改模式可以實現(xiàn)以下目標(biāo)：一是原危舊房屋得到更新，解決安全隱患;二是原產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)得以保障;三是改善原產(chǎn)權(quán)人的居住條件，例如，增加電梯，改善戶型，增加停車場，配置護(hù)老等相應(yīng)的生活設(shè)施;四是通過項目的積累，充實杭州未來社區(qū)項目發(fā)展基金;五是能夠減輕財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)未來社區(qū)建設(shè)市場化，從而實現(xiàn)全市確保未來社區(qū)的創(chuàng)建數(shù)量、成效走在全省前列的目標(biāo)。

該模式的實施策略和途徑：一是資金來源問題通過增加容積率來實現(xiàn)資金的平衡;二是項目組織上通過“業(yè)主聯(lián)合體+區(qū)政府”方式成立未來社區(qū)實施主體;三是由“新主體”委托開發(fā)建設(shè)公司進(jìn)行未來社區(qū)建設(shè)，不走土地招拍掛程序，可以加快未來社區(qū)建設(shè)進(jìn)度;四是增加容積率部分權(quán)屬歸項目主體，由項目主體進(jìn)行事前再分配，原則上原產(chǎn)權(quán)人歸還物業(yè)部分建筑，政府持有部分建筑，開發(fā)商獲取部分建筑;五是在操作程序上，先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)模型測算，然后通過“功能策劃”和規(guī)劃設(shè)計方案，最后進(jìn)行項目實施和利益分配。

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