“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)：污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化的“雙軌制”

文 章軻

“十四五”期間，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)將開(kāi)“新局”。這個(gè)“新局”有別于以往。

如果說(shuō)“十三五”及以前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)是污染防治，那么到了“十四五”及以后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)就要污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化“雙軌制”協(xié)同推進(jìn)。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年1月11日印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將“圍繞落實(shí)二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景，統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”“把降碳作為源頭治理的‘牛鼻子’，協(xié)同控制溫室氣體與污染物排放”。

這不是簡(jiǎn)單的兩項(xiàng)任務(wù)相加，“協(xié)同推進(jìn)”對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策、措施甚至是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等都提出了更高的要求。

更加突出精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污

“十三五”時(shí)期，我國(guó)加大污染防治力度，生態(tài)環(huán)境明顯改善，美麗中國(guó)建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。“十三五”規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境9項(xiàng)約束性指標(biāo)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)任務(wù)圓滿完成。

生態(tài)環(huán)境部1月15日通報(bào)的“2020年12月和1—12月全國(guó)地表水、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況”顯示，2020年1—12月，1940個(gè)國(guó)家地表水考核斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例為83.4%，同比上升8.5個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類斷面比例為0.6%，同比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)；1—12月，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.0%，同比上升5.0個(gè)百分點(diǎn)；細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度為33微克/立方米，同比下降8.3%。1—12月，北京優(yōu)良天數(shù)比例為75.4%，同比上升9.6個(gè)百分點(diǎn)；PM2.5濃度為38微克/立方米，同比下降9.5%。成績(jī)斐然。

但總的來(lái)看，我國(guó)保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)期矛盾和短期問(wèn)題交織，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上尚未根本緩解，最突出的是“三個(gè)沒(méi)有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，污染排放和生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)沒(méi)有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。

《2019年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》顯示，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市PM2.5濃度尚未達(dá)標(biāo)，我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市數(shù)量仍不足一半，其中京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)比例僅為53.1%。

受疫情防控、中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素疊加影響，生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的壓力隨之加大。2019年，全國(guó)粗鋼、聚乙烯、水泥、平板玻璃等產(chǎn)量同比分別增長(zhǎng)8.3%、13.3%、6.1%、6.6%，傳統(tǒng)高耗能行業(yè)出現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張現(xiàn)象。

眼下正值全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展2020—2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)，隨著疫情防控形勢(shì)持續(xù)向好，企業(yè)加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，許多因疫情影響受抑制的產(chǎn)能和產(chǎn)量短時(shí)間內(nèi)集中快速增長(zhǎng)，秋冬季污染物排放量可能出現(xiàn)反彈，大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力增大。

京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原仍是全國(guó)PM2.5濃度最高的區(qū)域，秋冬季PM2.5平均濃度是其他季節(jié)的2倍左右，重污染天數(shù)占全年95%以上。此外，長(zhǎng)三角區(qū)域的空氣質(zhì)量也不容樂(lè)觀。

日前，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在回答記者提問(wèn)時(shí)表示，生態(tài)環(huán)境部明確，要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)溫暖過(guò)冬與清潔取暖，以保障群眾溫暖過(guò)冬為第一原則；堅(jiān)持以供定需、以氣定改，根據(jù)天然氣簽訂合同量確定“煤改氣”戶數(shù)；堅(jiān)持因地制宜、多元施策，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱；堅(jiān)持突出重點(diǎn)、有取有舍，重點(diǎn)推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原散煤治理；堅(jiān)持先立后破、不立不破，在新的取暖方式?jīng)]有穩(wěn)定供應(yīng)前，原有取暖設(shè)施不予拆除。

電力與供熱等行業(yè)煤耗量占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的90%左右。圖為上海外高橋第三發(fā)電廠外景 攝影/章軻

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，“十四五”期間，產(chǎn)業(yè)密集、環(huán)境問(wèn)題突出，以及現(xiàn)有污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能滿足環(huán)境質(zhì)量要求的流域或區(qū)域，其所在的省級(jí)政府必須制定比國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部日前公布的《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》提出，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)沒(méi)有國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的特色產(chǎn)業(yè)、特有污染物，或者國(guó)家有明確要求的特定污染源或者污染物，補(bǔ)充制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)始終保持嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

除了大氣污染防治，“十四五”期間，水污染防治的力度將更大，并且以流域整治為特色。繼《長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布之后，黃河立法進(jìn)程也已提速，以確保黃河生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，沿“黃”地區(qū)搭上高質(zhì)量發(fā)展快車。

近期，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部已牽頭成立黃河立法起草工作小組；黃河水利委員會(huì)明確“確保按水利部要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成立法任務(wù)”；生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)也已展開(kāi)密集調(diào)研，做立法前的準(zhǔn)備。此外，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)也已建議，將制定黃河保護(hù)相關(guān)立法列入全國(guó)人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃。

“十四五”期間，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)將更加突出精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污，推進(jìn)系統(tǒng)治理、智慧治理；綜合運(yùn)用法治、經(jīng)濟(jì)、行政、科技和文化的手段，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境；建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實(shí)行排污許可制，完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度；落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)考核，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

在這樣的政策力度下，“十四五”期間，一些產(chǎn)業(yè)方向和機(jī)會(huì)也值得關(guān)注。中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樊元生日前表示，這些產(chǎn)業(yè)方向包括PM2.5與臭氧的協(xié)同控制、鋼鐵行業(yè)的超低排放、柴油車的治理、污水治理資源化、農(nóng)村黑臭水體治理、流域修復(fù)、醫(yī)療廢物和污泥的處置特別是固廢的資源化利用，以及智能化、數(shù)字化技術(shù)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用等。

低碳發(fā)展并不是給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)“天花板” 攝影/章軻

降碳是源頭治理的“牛鼻子”

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)，一個(gè)最主要的關(guān)鍵詞就是“碳”。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，降低碳排放強(qiáng)度，支持有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案。

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議敲定，將“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”列入2021年度重點(diǎn)任務(wù)。

“目前，社會(huì)上對(duì)碳中和目標(biāo)的沖擊力和帶動(dòng)力似乎缺少足夠的重視?！痹谌涨罢匍_(kāi)的“美麗中國(guó)百人論壇2020年會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副理事長(zhǎng)劉世錦說(shuō)。

國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)副主任何建坤近日也對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的努力，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)深刻影響。

何建坤說(shuō)，中國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和過(guò)渡期只有30年，而發(fā)達(dá)國(guó)家需要60～70年。中國(guó)能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、二氧化碳和溫室氣體減排的速度和力度，要比發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的速度和力度大得多。

生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司司長(zhǎng)李高介紹，截至2019年底，我國(guó)碳強(qiáng)度較2005年降低約48.1%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15.3%，但碳排放強(qiáng)度依然很大。數(shù)據(jù)顯示，從行業(yè)看，目前我國(guó)電力行業(yè)、交通行業(yè)、建筑和工業(yè)碳排放占比分別達(dá)到41%、28%和31%。

“近年來(lái)，我國(guó)清潔能源雖然有發(fā)展，但能源結(jié)構(gòu)總體沒(méi)有改變，各地各行業(yè)環(huán)保和低碳發(fā)展工作基礎(chǔ)不平衡，這就決定了‘十四五’時(shí)期到2030年，我國(guó)將繼續(xù)在綠色和低碳發(fā)展的進(jìn)程中，統(tǒng)籌推進(jìn)大氣污染防治和碳排放盡早達(dá)峰?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)。

碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)提出后，也有人認(rèn)為低碳發(fā)展是給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)“天花板”，是“卡脖子”，約束地方發(fā)展，是給企業(yè)增加成本的。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏表示，低碳發(fā)展不在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)立面。低碳發(fā)展可以讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，同時(shí)促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展。

“如果仔細(xì)看中央文件，反反復(fù)復(fù)都出現(xiàn)一個(gè)詞——‘效益’?！辈聍杳粽f(shuō)，2005年以來(lái)，我國(guó)所實(shí)施的應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)，相當(dāng)于累計(jì)節(jié)能22.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放約1192萬(wàn)噸、氮氧化物約1130萬(wàn)噸。研究結(jié)果顯示，到2030年協(xié)同治理將減少80%的大氣污染，帶來(lái)更清潔的空氣。

“環(huán)保垂改”牽一發(fā)而動(dòng)全身 攝影/章軻

“通過(guò)低碳發(fā)展，還提供了更多清潔、體面的工作?！辈聍杳艚榻B，目前，全國(guó)在可再生能源領(lǐng)域的工作人員已經(jīng)達(dá)到450萬(wàn)人左右，已接近煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)工人。預(yù)計(jì)到2030年低碳領(lǐng)域的就業(yè)人數(shù)可達(dá)到6300萬(wàn)人?！傲硗?，低碳發(fā)展也會(huì)帶來(lái)投資的變化?！辈聍杳粽f(shuō)，到2030年，全國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)的投資有望達(dá)到23萬(wàn)億元，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率將超過(guò)16%。

在生態(tài)環(huán)境部舉行的例行新聞發(fā)布會(huì)上，李高介紹，“十四五”“十五五”期間，我國(guó)將開(kāi)展二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)，明確地方、行業(yè)的達(dá)峰目標(biāo)和行動(dòng)方案，鼓勵(lì)相關(guān)部門(mén)制定達(dá)峰專項(xiàng)行動(dòng)方案。

生態(tài)環(huán)境部將組織建立全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、全國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，以及全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)、全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，以規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，組織開(kāi)展全國(guó)碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。

中國(guó)國(guó)際環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)合會(huì)”）核心專家組成員張建宇在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，全國(guó)碳市場(chǎng)在進(jìn)一步促進(jìn)減排和降低相關(guān)成本的同時(shí)，也將在全社會(huì)范圍內(nèi)形成碳價(jià)信號(hào)，為整個(gè)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

李高說(shuō)，要向地方、行業(yè)明確地傳導(dǎo)壓力、傳導(dǎo)任務(wù)，要明確地方和重點(diǎn)行業(yè)的達(dá)峰目標(biāo)、路線圖、行動(dòng)方案和配套措施，相關(guān)的部門(mén)也要形成合力來(lái)推動(dòng)和支持這項(xiàng)工作。同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)督考核評(píng)估，進(jìn)一步強(qiáng)化相應(yīng)的措施，支持國(guó)家自主貢獻(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，確保2030年前達(dá)峰目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

關(guān)鍵是看執(zhí)法能力是否到位

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的一個(gè)最大挑戰(zhàn)就是在污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同推進(jìn)的背景下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體系、能力能否跟上。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰表示，“十四五”要全力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為夯實(shí)美麗中國(guó)建設(shè)支撐保障。他認(rèn)為，應(yīng)加快建立健全生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的生態(tài)環(huán)境治理體系。

排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易是用市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)節(jié)能減排減碳的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)⑷鎸?shí)施，強(qiáng)化企業(yè)持證排污和按證排污，強(qiáng)化固定污染源全過(guò)程管理、多污染物協(xié)同控制，通過(guò)市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易，優(yōu)化資源配置，激發(fā)地區(qū)、企業(yè)保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。

在第一財(cái)經(jīng)記者看來(lái)，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效如何，一個(gè)關(guān)鍵是看執(zhí)法能力是否到位。事實(shí)上，“環(huán)保垂改”“執(zhí)法效能”建設(shè)正在被各方重視。

“環(huán)保垂改”眼下到了“最吃勁的關(guān)鍵階段”。近期，生態(tài)環(huán)境部黨組書(shū)記孫金龍、生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋已先后赴廣西、黑龍江、遼寧等地調(diào)研環(huán)保垂改并召開(kāi)座談會(huì)。

通過(guò)生態(tài)環(huán)境部的公開(kāi)消息，這三次調(diào)研至少透露了兩個(gè)重要信息：環(huán)保垂改是“中央巡視反饋意見(jiàn)整改工作要求”之一。孫金龍?jiān)谡{(diào)研時(shí)稱，要“按照中央巡視反饋意見(jiàn)整改工作要求，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)保垂改任務(wù)如期落實(shí)落地”。黃潤(rùn)秋在調(diào)研時(shí)明確表示，“目前，改革到了最吃勁的關(guān)鍵階段”“確保如期全面高質(zhì)量完成環(huán)保垂改目標(biāo)任務(wù)”。

2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確要求，“十三五”時(shí)期全面完成環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù)，到2020年全國(guó)省以下環(huán)保部門(mén)按照新制度高效運(yùn)行。

有環(huán)保專家在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，環(huán)保垂改牽一發(fā)而動(dòng)全身，是“底盤(pán)性”的制度改革。

這位專家分析說(shuō)，與一般的、單項(xiàng)的、單純的制度改革不同，環(huán)保垂改要?jiǎng)芋w制、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革。同時(shí)，環(huán)保垂改也涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)。因此，垂直管理制度是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)治理制度。

為什么要進(jìn)行環(huán)保垂改？其實(shí)就一句話，打破地方保護(hù)和行政干預(yù)。有縣環(huán)保局工作人員透露，在環(huán)評(píng)、打擊環(huán)境違法的過(guò)程中，有時(shí)會(huì)接到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的電話；而在一些企業(yè)的大門(mén)上，也會(huì)掛上地方政府專門(mén)制作的“重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”的牌子，以規(guī)避環(huán)保監(jiān)管。近年來(lái)，一些地方政府出臺(tái)的限制環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”花樣繁多，屢禁不止。

據(jù)了解，長(zhǎng)期以來(lái)，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門(mén)的人權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上級(jí)環(huán)保部門(mén)。地方政府追求GDP增長(zhǎng)的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象大量存在。比如，第一財(cái)經(jīng)就曾報(bào)道過(guò)安徽省固鎮(zhèn)縣6位環(huán)保干部因監(jiān)管環(huán)境違法企業(yè)，卻被當(dāng)?shù)卣w停職的“怪事”。

黃潤(rùn)秋說(shuō)，環(huán)保垂改是為了從根本上解決以塊為主的地方生態(tài)環(huán)境管理體制存在的四方面突出問(wèn)題，即難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，難以解決地方保護(hù)主義對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的新要求，難以規(guī)范和加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

環(huán)保垂改主要是調(diào)整地方生態(tài)環(huán)境管理體制，其中有兩項(xiàng)最主要的改革：市級(jí)生態(tài)環(huán)境局實(shí)行以省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳（局）為主的雙重管理，仍為市級(jí)政府工作部門(mén)；縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出分局，由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局任免。同時(shí)，市、縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部日前印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），將建立執(zhí)法事項(xiàng)目錄；強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃制度，完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度，建立實(shí)施監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度，推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，完善區(qū)域交叉檢查制度，建立專案查辦制度，健全執(zhí)法監(jiān)測(cè)工作機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制等18項(xiàng)制度。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，可以說(shuō)是滿足新要求、適應(yīng)新形勢(shì)、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)以及解決老問(wèn)題的迫切需要?！痹谏鷳B(tài)環(huán)境部舉行的政策吹風(fēng)會(huì)上，執(zhí)法局局長(zhǎng)曹立平介紹，一方面是適應(yīng)疫情防控常態(tài)化背景下，要求環(huán)境執(zhí)法服務(wù)“六?！薄傲€(wěn)”，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；另一方面，是一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)，希望減少并規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)希望對(duì)企業(yè)激勵(lì)幫扶措施的落實(shí)落地。

而對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和統(tǒng)一制式服裝的問(wèn)題，曹立平表示，由于執(zhí)法制度建設(shè)和執(zhí)法隊(duì)伍管理是相對(duì)獨(dú)立的兩方面工作，與執(zhí)法資格管理、服裝證件、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、人員培訓(xùn)激勵(lì)等隊(duì)伍管理相關(guān)內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部將另行作出規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境部已明確要求各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)，“將生態(tài)保護(hù)監(jiān)管關(guān)鍵指標(biāo)納入各地高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系”，因地制宜出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，明確具體任務(wù)并組織實(shí)施。對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，加大環(huán)境信息公開(kāi)力度，健全環(huán)境決策公眾參與機(jī)制。完善監(jiān)督舉報(bào)、環(huán)境公益訴訟等機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境污染監(jiān)督治理。