國家與國際組織互動(dòng)關(guān)系的“委托-代理”解釋框架

張 雪

一、問題的提出

隨著全球化的推進(jìn),國際組織在國際合作中的作用越發(fā)凸顯,盡管這并未從根本上動(dòng)搖大國競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)國際格局的趨勢(shì),但是主權(quán)國家尤其是大國與國際組織之間的頻繁互動(dòng)對(duì)國際關(guān)系所形成的影響越發(fā)重要。 進(jìn)入21 世紀(jì)后,國際制度競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為大國競(jìng)爭(zhēng)的主流形式,而國際組織則是國際制度競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)與新領(lǐng)域。 近年來,圍繞聯(lián)合國(United Nations)、世界貿(mào)易組織(World Trade Organization)、世界衛(wèi)生組織(World Health Organization)等全球主要政府間國際組織展開的話語權(quán)爭(zhēng)奪越來越激烈。 顯然,國際組織在國際體系中的功能、特性和角色已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化,凸顯出進(jìn)一步探討主權(quán)國家與國際組織之間互動(dòng)邏輯與互動(dòng)機(jī)制的必要性。 然而,長期以來主導(dǎo)國際組織研究的主流國際政治理論卻無法提供適合的研究工具:在理想主義的視域下,國際組織是“普世性”價(jià)值的集中體現(xiàn)。 理想主義以國內(nèi)政治為范本,希望在無政府狀態(tài)的國際社會(huì)中建立由國際組織主導(dǎo)的國際政治秩序[1]。 這種承載著理想主義集體安全目標(biāo)的“烏托邦式”設(shè)想,反映出一戰(zhàn)后國際關(guān)系學(xué)者對(duì)和平的迫切追求。 然而,從國際聯(lián)盟由創(chuàng)立到失敗的整個(gè)過程就可以看出,國際組織尚不能在國際社會(huì)中發(fā)揮“中央政府”的作用。 現(xiàn)實(shí)主義理論認(rèn)為,在國際社會(huì)的無政府狀態(tài)下,結(jié)構(gòu)控制國際主體的行為[2]。 而國際組織只是主權(quán)國家權(quán)力的附屬,并不能成為影響國際關(guān)系的獨(dú)立變量。 在現(xiàn)實(shí)主義龐大的理論體系中,“霸權(quán)穩(wěn)定論”對(duì)國際組織的產(chǎn)生、功能和發(fā)展進(jìn)行了比較完整的論述。 該理論認(rèn)為,國際組織是在霸權(quán)國的主導(dǎo)下建立和維系的,其作用在于體現(xiàn)和維護(hù)霸權(quán)國家的利益及其所倡導(dǎo)的國際秩序,使霸權(quán)國家的偏好和利益更加合法化[3]。 對(duì)于大多數(shù)現(xiàn)實(shí)主義者來說,國際組織的自主性會(huì)將成員國的利益置于風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中[4]。 因此,在現(xiàn)實(shí)主義的理論模型中,幾乎沒有為國際組織留下一席之地。 新自由主義與現(xiàn)實(shí)主義在國際政治的理論爭(zhēng)辯中長期占有主導(dǎo)地位。 在涉及國際組織的議題上,新自由主義比現(xiàn)實(shí)主義更加積極。 新自由主義強(qiáng)調(diào)國際制度在國際政治特定領(lǐng)域的治理作用,認(rèn)為國家可以通過國際組織、國際機(jī)制等規(guī)避現(xiàn)實(shí)主義所謂的國家間安全困境(security dilemma)。 需要指出的是,新自由主義在本體論上與現(xiàn)實(shí)主義存在通約性。 雖然新自由主義學(xué)者們普遍強(qiáng)調(diào)國際組織在解決國家合作的信息不對(duì)稱、交易成本和產(chǎn)權(quán)缺失等問題上發(fā)揮著重要作用[5],但是卻沒有將國際組織作為獨(dú)立變量,建構(gòu)起國家與國際組織互動(dòng)的理論框架。 有學(xué)者指出,新自由主義關(guān)注的是國際制度的形成、維系和衰落,而非國際組織本身,因此無法解釋國際組織的自主性行為[6]。 面對(duì)傳統(tǒng)國際政治理論對(duì)國際組織本體的忽視,以邁克爾·巴奈特(Michael Barnett)、 馬薩·費(fèi)麗莫(Martha Finnemore)等為代表的學(xué)者,嘗試運(yùn)用社會(huì)制度主義的研究工具打開國際組織的“黑匣子”。 他們將國際組織定義為國際官僚(International Bureaucrats),強(qiáng)調(diào)國際組織強(qiáng)大的自主性。 社會(huì)制度主義認(rèn)為國際組織憑借自身的頭銜擁有獨(dú)立于其他主體的權(quán)威[7],不會(huì)機(jī)械地執(zhí)行成員國交給它們的任務(wù),而是有選擇地推行那些符合組織文化和利益偏好的政策。 甚至有的時(shí)候,為了應(yīng)對(duì)和避免新出現(xiàn)的威脅,國際組織會(huì)改變成立之初的使命和現(xiàn)行政策。 可以說,在承認(rèn)國際組織的自主性上,社會(huì)制度主義比現(xiàn)有任何理論都要徹底,但是這一理論過于強(qiáng)調(diào)國際組織內(nèi)部科層文化對(duì)其自身行為和外部環(huán)境的影響和塑造,反而忽視了國際組織與成員國之間的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上對(duì)于很多政府間國際組織來說,成員國(尤其是成員國中的大國)仍掌握著它們的預(yù)算和撥款、主要工作人員的選拔和晉升、組織章程的制定和修改等關(guān)鍵控制機(jī)制[8]。

總而言之,無論是傳統(tǒng)國際政治理論還是社會(huì)制度主義理論,都沒有很好地回答主權(quán)國家與國際組織互動(dòng)的幾個(gè)關(guān)鍵問題:國家是如何對(duì)國際組織施加控制與影響的? 國際組織又是如何應(yīng)對(duì)來自成員國以及其他國際主體的外部壓力的? 主權(quán)國家與國際組織的互動(dòng)形態(tài)是否有規(guī)律可循? 又是哪些主要的變量影響著國家與國際組織的互動(dòng)關(guān)系? 對(duì)于這些無可避免的問題,來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)的“委托-代理”理論(Principal-Agent Theory)給出了相對(duì)完整的學(xué)理性解釋。 但是,作為理性選擇制度主義的中層理論,“委托-代理”理論常常被批指過于依賴非真實(shí)的基本假定,難以合理地描述和解釋國際組織的自主性行為,這在一定程度上限制了國際組織學(xué)者對(duì)該理論的客觀評(píng)價(jià)與運(yùn)用。 實(shí)際上,從理論本身的科學(xué)成長問題出發(fā)[9],一個(gè)理論的生成最初往往是基于特定時(shí)空維度的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)[10]而形成的知識(shí)譜系。 而這些暫時(shí)的、初步的猜想隨著“問題情境”的變化,都會(huì)遇到解釋不了的問題。 因此,我們對(duì)一個(gè)理論學(xué)派的評(píng)價(jià)不能以建立一個(gè)“放之四海皆有效”的理論為標(biāo)準(zhǔn),而是應(yīng)當(dāng)關(guān)注理論本身是否可以通過科學(xué)地成長,增加可靠的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容,以適應(yīng)實(shí)踐中遇到的反例或新穎事實(shí)。 基于此,本文將遵循拉卡托斯“科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論”的邏輯,嘗試對(duì)“委托-代理”理論的知識(shí)結(jié)構(gòu)以及在具體應(yīng)用中理論本身的成長問題做系統(tǒng)的梳理,以期更客觀全面地把握該理論不可通約的“硬核”與可變的“保護(hù)帶”,從而預(yù)見該理論在解釋國家與國際組織互動(dòng)中的研究興奮點(diǎn),為促進(jìn)大國競(jìng)爭(zhēng)背景下中國與國際組織的良性互動(dòng)提供借鑒。

二、從經(jīng)濟(jì)學(xué)到國際政治學(xué):“委托-代理”理論的跨學(xué)科發(fā)展

從西方科學(xué)哲學(xué)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā),認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)一個(gè)理論涉及兩個(gè)核心命題:一個(gè)是“科學(xué)區(qū)分”問題;另一個(gè)是“科學(xué)成長”問題[11]。 前者主要是指如何系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)理論的知識(shí)結(jié)構(gòu),而后者則主要指如何從整體上把握理論的發(fā)展與成長。 這兩個(gè)問題相互交叉和重疊,形成了諸多具有影響力的科學(xué)哲學(xué)結(jié)構(gòu)觀。 其中,匈牙利學(xué)者伊姆雷·拉卡托斯(Imre Lakatos)提出的“科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論”(Methodology of Scientific Research Program, MSRP)提供了一種分析和評(píng)價(jià)特定理論的啟發(fā)性規(guī)則。 針對(duì)“科學(xué)區(qū)分”問題,MSRP 將理論的知識(shí)結(jié)構(gòu)稱為“研究綱領(lǐng)”,認(rèn)為研究綱領(lǐng)由一個(gè)不可變的“硬核”(hard core)和一個(gè)可變的保護(hù)帶(protective belt)組成:硬核是研究綱領(lǐng)的核心,它由能夠預(yù)見新穎事實(shí)且具有啟發(fā)力的核心假定或命題構(gòu)成。 圍繞硬核的是由一系列輔助性假定(或理論)所組成的保護(hù)帶。 當(dāng)研究綱領(lǐng)遇到反駁或質(zhì)疑時(shí),保護(hù)帶將首先接受檢驗(yàn),并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚驼{(diào)整,以避免硬核被否定。 針對(duì)“科學(xué)成長”問題,MSRP 認(rèn)為判斷一個(gè)理論是否在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到了發(fā)展主要取決于研究綱領(lǐng)的保護(hù)帶是否可以通過進(jìn)步的問題轉(zhuǎn)換(intra-program problem-shift)獲得超余的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容,并能夠在實(shí)踐中不斷得到驗(yàn)證[12]。 如果研究綱領(lǐng)的內(nèi)容總是滯后于經(jīng)驗(yàn)增長,或只能通過退后的問題轉(zhuǎn)換被動(dòng)地對(duì)新穎事實(shí)進(jìn)行說明,那么它就是退步的[13]。

遵循拉卡托斯的“科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論”,“委托-代理”理論建構(gòu)研究綱領(lǐng)的早期探索始于對(duì)企業(yè)內(nèi)部委托代理關(guān)系的研究。 在早期股份制公司中,因?yàn)楣蓶|人數(shù)眾多,無法對(duì)公司進(jìn)行直接管理,所以必須將經(jīng)營權(quán)委托給特定的管理人員,使公司的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,委托代理關(guān)系由此產(chǎn)生并逐步拓展成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最常見的現(xiàn)象。 經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論的研究對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種委托代理關(guān)系,它依托經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義(new institutionalism)再度興起的重要背景,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種正式/非正式制度對(duì)委托代理關(guān)系的影響。 具體來說,經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論的兩個(gè)核心命題定義了該理論的知識(shí)架構(gòu):(1)在委托代理關(guān)系中,委托人和代理人都是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”。 委托人與代理人都希望能夠在委托代理關(guān)系中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。 這是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理性主義演變過程中逐漸形成的一個(gè)公理化、科學(xué)化立場(chǎng)和認(rèn)知觀[14],內(nèi)在規(guī)約了“委托-代理”理論的特質(zhì)和演進(jìn)方向。 (2)股東與經(jīng)理人之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(information asymmetries)[15],委托人無法確切地知道代理人做了些什么以及他們是否會(huì)努力完成授權(quán)任務(wù)。 基于這個(gè)原因,在委托代理關(guān)系中很容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)(moral hazard)與逆向選擇(adverse selection)等問題[16]。 面對(duì)這些可能出現(xiàn)的代理問題,經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論家們關(guān)注的主要是如何在委托人與代理人之間設(shè)計(jì)出最佳合同,通過有效的自我履行(self-enforcing)機(jī)制①自我履行(self-enforcing)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)系契約理論的重要特征之一,認(rèn)為交易雙方在契約關(guān)系中出現(xiàn)的問題可以通過合作和其他補(bǔ)償性技術(shù)來處理,從而代替古典契約完全依靠法律保障的機(jī)制。,誘導(dǎo)、激勵(lì)代理人努力工作[17],從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置以及授權(quán)效益的最大化。 相關(guān)的研究主要沿著兩個(gè)路徑展開:其一是通過簡(jiǎn)化變量的函數(shù)公式測(cè)算出委托人與代理人之間單次博弈的納什均衡(Nash equilibrium);其二則是運(yùn)用實(shí)證主義方法,試圖建立更加復(fù)雜的代理模型(Principle-Agency model, PAM),并加入經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。

政治學(xué)研究對(duì)“委托-代理”理論的借鑒和運(yùn)用有著深厚的理論淵源。 早在18 世紀(jì),以“社會(huì)契約論”和“人民主權(quán)說”為代表的自然法學(xué)派學(xué)者們就曾提出,在政治生活中也普遍存在著某種意義上的契約關(guān)系[18]。 20 世紀(jì)初,馬克思·韋伯(Max Weber)也在其經(jīng)典論述中指出,政治本質(zhì)上是一種契約關(guān)系[19]。 到了20 世紀(jì)80 年代,“委托-代理”理論作為一個(gè)正式的分析框架首先被運(yùn)用到美國國會(huì)的相關(guān)研究當(dāng)中,政治學(xué)意義上的“委托-代理”理論開始受到關(guān)注,并逐漸發(fā)展成為分析政府信用、政治交易等現(xiàn)象的主要理論工具[20]。 政治學(xué)“委托-代理”理論堅(jiān)持了經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論的基本研究邏輯,但不同的是,政治學(xué)“委托-代理”理論更加注重將委托代理問題內(nèi)嵌于一系列制度背景條件當(dāng)中,把歷史、政治等要素聯(lián)結(jié)起來去解釋國內(nèi)政治中委托人與代理人之間復(fù)雜的結(jié)構(gòu)關(guān)系,因而在一定程度上彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”理論在經(jīng)驗(yàn)范圍(empirical scope)上的狹隘性。

政治學(xué)“委托-代理”理論的成功運(yùn)用給很多國際組織研究者提供了重要啟發(fā):一方面,國際組織的確可以被視為是具有實(shí)體地位的、執(zhí)行成員國授權(quán)任務(wù)的代理方,雙方依托國際組織的章程或憲章等契約文本建立起委托代理關(guān)系[21],且這種委托代理關(guān)系與國內(nèi)政治中的委托代理關(guān)系在外部環(huán)境、關(guān)系模型以及存在的問題等方面都具有相似性。 另一方面,對(duì)于當(dāng)時(shí)的國際組織研究者來講,他們也的確沒有從主流國際政治理論中找到合適的分析工具來解釋國際組織在活動(dòng)范圍、自主性和功能上的可變性。 其中很大部分的原因是因?yàn)橹髁鲊H政治理論過于簡(jiǎn)單地概括了國際組織的性質(zhì),忽視了國際組織本身作為獨(dú)立因果變量(independent casual variable),將會(huì)對(duì)成員國利益以及國際組織自身的功能產(chǎn)生怎樣的影響。 而如果沒有一個(gè)賦予國際組織本體論的研究工具,就無法解釋“國際組織并非在任何情況下都被動(dòng)執(zhí)行成員國意志和命令”的經(jīng)驗(yàn)論斷[22]。 基于此,20 世紀(jì)90 年代末,隨著第二波國際組織研究浪潮的興起,一些從新自由制度主義陣營中分化出來的理性選擇制度主義(rational choice institutionalism)學(xué)者們開始將政治學(xué)意義上的“委托-代理”理論引入歐盟問題中,形成了一些具有轉(zhuǎn)折意義的作品[23],直接促進(jìn)了“委托-代理”理論在國際組織相關(guān)議題中的應(yīng)用與發(fā)展。 2002 年,戴倫·霍金斯(Darren G. Hawkins)、丹尼爾·尼爾森(Daniel L. Nielson)、戴維·萊克(David A.Lake)和邁克爾·蒂爾尼(Michael J. Tierney)四位學(xué)者以在美國猶他州召開的“授權(quán)國際組織”主題會(huì)議為基礎(chǔ),主編并出版了針對(duì)成員國與國際組織委托代理問題的著作《Delegation and Agency in International Organizations》[24],引起了巨大反響。 國內(nèi)學(xué)者如劉宏松、湯蓓、張建宏、鄭義煒、唐綱、韋進(jìn)深等也運(yùn)用“委托-代理”理論從不同視角分析國際組織的自主性等議題,形成諸多具有影響力的成果。 總而言之,“委托-代理”理論已經(jīng)成為分析國際組織以及國家與國際組織關(guān)系等問題的一種新的政治方法,被廣泛運(yùn)用到國內(nèi)外相關(guān)議題的研究當(dāng)中。

三、“委托-代理”理論關(guān)于國家與國際組織互動(dòng)的核心假定

“委托-代理”理論為研究國家與國際組織互動(dòng)關(guān)系提供了理性主義視角,采用這一分析工具研究國際組織的學(xué)者認(rèn)為,國家與國際組織之間的關(guān)系類似于委托代理關(guān)系:國家有條件地授權(quán)國際組織,使其為國家的利益行事。 雙方的關(guān)系依托契約建立和維系,它規(guī)定著國家和國際組織之間的互動(dòng)規(guī)則和方式。 在“委托-代理”研究綱領(lǐng)視閾下,國家與國際組織的互動(dòng)圍繞以下核心假定展開:

假定1:國家是理性的委托人

“委托-代理”理論認(rèn)為在與國際組織的互動(dòng)中,國家是有權(quán)決定、變更和撤銷授權(quán)的理性委托方,它們創(chuàng)立或者加入一個(gè)國際組織的根本目的在于最大程度獲取授權(quán)所帶來的收益。在與國際組織的互動(dòng)關(guān)系中,國家的理性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

首先,在決定是否與國際組織建立委托代理關(guān)系上,國家是理性的。 國家將部分權(quán)力讓渡給國際組織是權(quán)衡成本與收益的理性選擇結(jié)果。 在國際社會(huì)中,國家實(shí)現(xiàn)自身利益的方式有很多種,它們既可以采取單邊行動(dòng),也可以直接通過簽訂雙邊或多邊協(xié)議與其他國家開展合作,授權(quán)一個(gè)國際組織并非唯一方式。 那么,國際組織可以為國家?guī)砟男┦找婺? “委托-代理”理論認(rèn)為:第一,國際組織比國家更具專業(yè)性(specialization);第二,國際組織可以在一定程度上解決國家在合作中可能出現(xiàn)的政策溢出效應(yīng)(policy externalities)[25];第三,國際組織有助于緩解國家間合作的集體行動(dòng)困境,促進(jìn)國家間爭(zhēng)端的解決;第四,國際組織有助于增加國家間合作的承諾可信性;第五,國際組織有助于一些國家(尤其是實(shí)力較強(qiáng)的國家)合法地構(gòu)筑或鎖定(lock-in)政策邊界。

其次,在如何處理與國際組織的關(guān)系上,國家是自利的。 為了追求自身利益的最大化,國家需要約束國際組織的行為與偏好,并獲取足夠的信息以減少環(huán)境的不確定因素所帶來的互動(dòng)成本。 “委托-代理”理論認(rèn)為,委托人可以通過有限的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲策略以及激勵(lì)機(jī)制(incentives)來約束代理人的行為。 從這個(gè)邏輯出發(fā),國家會(huì)設(shè)計(jì)各種各樣的控制機(jī)制,并通過信息和制度來監(jiān)督和預(yù)測(cè)國際組織的行為,對(duì)采取不同策略的可能結(jié)果進(jìn)行比較,以最大化自身利益為標(biāo)準(zhǔn)做出選擇[26]。 在授權(quán)之初,成員國可以通過甄選機(jī)制(screening and selection procedure),謹(jǐn)慎地選擇加入那些符合自身利益需求的國際組織,并決定對(duì)這些國際組織的授權(quán)方式和授權(quán)程度。 當(dāng)國家將自己的資源部分讓渡給國際組織后,成員國還可以采取“警察巡邏式監(jiān)督”(police patrol oversight)或火警報(bào)警式監(jiān)督(fire alarms oversight) 機(jī)制①“警察巡邏式監(jiān)督”和“火警式監(jiān)督”這一對(duì)概念是美國政治學(xué)家馬修·麥克賓斯(Mathew D.McCubbins)與托馬斯·施瓦茨(Thomas Schwartz)于20 世紀(jì)80 年代提出的概念。 參見:Mathew McCubbins, Thomas Schwartz, Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms, Congress:Structure and Policy, edited by Mathew McCubbins and Terry Sullivan, New York: Cambridge University Press,1987, pp.409—425。對(duì)國際組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。 前者主要指成員國通過實(shí)地考察、直接詢問、質(zhì)問、舉行聽證會(huì)等方式積極主動(dòng)地審查國際組織的行為,歐盟根據(jù)《單一歐洲法案》設(shè)立的監(jiān)管委員會(huì)就是采取這種方式直接評(píng)估和糾正歐盟的違約行為的;后者則主要指成員國通過建立一套規(guī)則、程序以及非正式機(jī)制,賦予國際組織之外的第三方一定的權(quán)利,使他(它)們可以審查、檢舉、揭發(fā)國際組織的行為。例如,如果歐盟的行為影響到公民的利益,公民可以直接向歐洲法院起訴。 此外,國家還可以運(yùn)用制衡和獎(jiǎng)懲機(jī)制向國際組織施壓,例如通過授權(quán)一個(gè)以上彼此有重疊職能的國際組織,利用它們之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,獲得更多更好的信息[27]。 再如一些成員國還會(huì)以控制國際組織經(jīng)費(fèi)和預(yù)算的方式來確保它們的行動(dòng)在成員國所希望的范圍內(nèi)進(jìn)行。 最后,成員國通常會(huì)保留撤銷或修改授權(quán)作為其他控制機(jī)制難以奏效的兜底措施。

假定2:國際組織是理性的代理人

在“委托-代理”理論視域下的國際組織是擁有自主性(autonomy)的理性代理人,它們既不是成員國操控以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的被動(dòng)工具,也不是天生的合作推進(jìn)器,而是具有獨(dú)立于成員國偏好的自利主體[28]。 “委托-代理”理論認(rèn)為,為了使國際組織能夠順利履行它們的職責(zé),并減少成員國的監(jiān)督成本,成員國會(huì)授予國際組織一定的自由裁量權(quán)(discretion),允許它們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)按照特定的規(guī)則自主行動(dòng)。 這種自由裁量權(quán)給國際組織擴(kuò)展其自主性提供了空間和可能。 因?yàn)?作為理性代理人,國際組織最優(yōu)先和最重要的關(guān)切并非實(shí)現(xiàn)成員國的利益,而是追求自身生存與發(fā)展利益的最大化。 但這并不意味著國際組織一經(jīng)成立就完全不受成員國的控制。 實(shí)際上,根據(jù)“委托-代理”理論的觀點(diǎn),國際組織的自主性取決于成員國對(duì)國際組織控制機(jī)制的有效性和可信度[29]。 而在現(xiàn)實(shí)中,國際組織在多數(shù)情況下也的確都會(huì)受到成員國的影響和制約。 尤其是那些實(shí)力強(qiáng)大的國家往往掌握著關(guān)乎國際組織生存利益的主動(dòng)權(quán)(如財(cái)政預(yù)算決定權(quán)、關(guān)鍵職位的任免權(quán))。 只不過,一旦國際組織獲得了實(shí)質(zhì)性的授權(quán),不再為生存擔(dān)憂,那么它們就會(huì)利用自身的自主性,逐漸在互動(dòng)過程中釋放獨(dú)立于成員國的利益偏好[30],甚至可能違背國際組織成立時(shí)的初衷并對(duì)成員國的利益造成損害。 這種現(xiàn)象在國際社會(huì)中并不少見。 比如,在1994 年發(fā)生的震驚世界的盧旺達(dá)種族大屠殺中,聯(lián)合國在長達(dá)一百天的時(shí)間里并沒有采取任何行動(dòng)反對(duì)或阻止這場(chǎng)悲劇的發(fā)展,即便聯(lián)合國明明可以做到。 1996 年聯(lián)合國又在伊拉克“石油換糧食”(Oil for Food)項(xiàng)目中爆出了腐敗丑聞,聯(lián)合國的部分官員被指參與并利用該項(xiàng)目謀取高額私利。 顯然,聯(lián)合國的這些行為已然偏離了組織成立時(shí)的初衷和運(yùn)行的宗旨。 不僅如此,一些國際組織在特定議題上明確超越成員國的授權(quán)范圍甚至反過來影響和塑造成員國的偏好與行為已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象。 例如在烏拉圭回合談判中,世界貿(mào)易組織在遭到主要成員國反對(duì)的情況下,允許非政府組織參與談判。 在1999 年“歐共體石棉案”(the Asbesto Case)中,世貿(mào)組織的上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)正式接受了來自非政府組織的“法庭之友陳述”(Amicus Curiae Brief),并在此后頒布《補(bǔ)充程序規(guī)則》承認(rèn)非國家行為體在爭(zhēng)端解決程序中的主體資格[31]。

總而言之,對(duì)于“委托-代理”理論而言,國際組織在成立后并不總是按照成員國批準(zhǔn)的方式行事,它們有意愿也有能力在成員國控制的范圍外行動(dòng)。 所以,國家與國際組織互動(dòng)關(guān)系的變化不僅取決于國家的行為,在一些特定的情況下,互動(dòng)關(guān)系可能會(huì)更加依賴于國際組織自身的偏好、功能和行為[32]。

假定3:成員國與國際組織之間存在信息的不對(duì)稱

“委托-代理”理論認(rèn)為,主權(quán)國家在授權(quán)成立/加入特定國際組織之后,無法完全知曉或掌握國際組織行動(dòng)的所有情況,使得國際組織具備信息優(yōu)勢(shì),導(dǎo)致成員國與國際組織之間出現(xiàn)不同程度的信息不對(duì)稱。 這一方面是因?yàn)?在國際社會(huì)中,主權(quán)的邊界和信息的跨國性使單一國家搜集和獲取大量準(zhǔn)確、高質(zhì)量公共信息的能力捉襟見肘。 盡管國家可以設(shè)計(jì)出各種預(yù)測(cè)、監(jiān)督和控制國際組織的機(jī)制,加大對(duì)信息系統(tǒng)(information system)的投入,以減少它們之間的信息不對(duì)稱,但這些都需要國家付出高昂的成本。 而作為理性的委托人,國家不會(huì)希望授權(quán)成本高于授權(quán)收益,這也就意味著國家與國際組織之間的信息不對(duì)稱是不可避免的。 另一方面,國際組織作為理性代理人會(huì)利用各種可能的條件最大化自身利益,而信息優(yōu)勢(shì)則是國際組織增強(qiáng)自主性的必要條件。 如果成員國知曉某些信息后將有損于國際組織自身的利益,那么國際組織就會(huì)竭盡所能地隱匿相關(guān)的信息。 因此,對(duì)于國家來說,授權(quán)國際組織在帶來額外收益的同時(shí),也會(huì)帶來一定的“副作用”[33]。 然而需要說明的是,這種信息不對(duì)稱并不會(huì)必然導(dǎo)致授權(quán)的失敗,從國家與國際組織的互動(dòng)層面來講,信息不對(duì)稱的程度越強(qiáng),成員國的監(jiān)督成本就越高。 在這種情況下,成員國往往需要根據(jù)授權(quán)結(jié)果的可測(cè)量性(outcome measurability),以及對(duì)授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)排斥(risk aversion)的成本,選擇與國際組織的契約類型。 在授權(quán)結(jié)果可預(yù)測(cè)性較大的時(shí)候,成員國會(huì)越傾向于同國際組織訂立結(jié)果導(dǎo)向型合同(outcome-based contract),反之則更傾向于訂立行為導(dǎo)向型合同(behavior-based contract)[34]。 從“委托-代理”理論的邏輯出發(fā),不同國家與不同國際組織之間的互動(dòng)關(guān)系是不同的,而即便是同一國家與國際組織的互動(dòng)關(guān)系也是不斷變化。 這種變化性和差異性主要取決于雙方以各自利益為目標(biāo)的博弈結(jié)果,簡(jiǎn)單來說就是國際組織是否有能力將獨(dú)立的偏好轉(zhuǎn)化為實(shí)在的權(quán)力。 當(dāng)成員國與國際組織之間的授權(quán)契約是一種行為導(dǎo)向型合同,且成員國對(duì)國際組織的控制機(jī)制能夠發(fā)揮效用的時(shí)候,國際組織的行為將更加符合成員國的預(yù)期和偏好。

四、“委托-代理”理論在國際組織研究中的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)拓展

客觀地講,在解釋國家與國際組織的互動(dòng)機(jī)理方面,“委托-代理”理論具有不可替代的學(xué)理效用。 但不可否認(rèn)的是,如果機(jī)械地將制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或者政治學(xué)意義上的“委托-代理”模型直接套用在分析國家與國際組織的互動(dòng)關(guān)系上,那么這些高度簡(jiǎn)化的因果機(jī)制與認(rèn)知結(jié)構(gòu)將難以充分容納現(xiàn)實(shí)世界中國家與國際組織復(fù)雜的互動(dòng)實(shí)踐。 應(yīng)對(duì)研究中出現(xiàn)的理論和經(jīng)驗(yàn)“反?！?“委托-代理”理論通過幾次重要的問題轉(zhuǎn)換,拓展了研究綱領(lǐng)“保護(hù)帶”中的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)了理論本身的進(jìn)步與發(fā)展:

第一,引入“集體委托人”(collective principals)模型。 用來解釋國際組織成員國之間的偏好異質(zhì)性(preference heterogeneity)對(duì)國家與國際組織互動(dòng)產(chǎn)生的深刻影響。 在眾多“委托-代理”模型中,按照委托人數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分,大致可分為單委托人模型和多主體委托人(multiple-principals)模型。 政治學(xué)“委托-代理”理論的部分研究者在多主體委托人模型的基礎(chǔ)上引入了“集體委托人”概念[35],認(rèn)為集體委托人模型更能反映出選民和政府、立法者與政黨領(lǐng)袖之間的真實(shí)關(guān)系。 因?yàn)樵谶@些情況下,委托方內(nèi)部需要先達(dá)成統(tǒng)一意見,才能夠作為一個(gè)整體與代理人建立契約關(guān)系。 這恰好符合成員國授權(quán)國際組織的情況。

在一個(gè)國際組織中,所有的成員國構(gòu)成一個(gè)整體,成員國對(duì)國際組織的授權(quán)以及任何其他影響互動(dòng)關(guān)系的集體行動(dòng)都需要成員國內(nèi)部按照約定規(guī)則達(dá)成一致。 但是,由于每個(gè)成員國的實(shí)力、立場(chǎng)和利益需求都不可能完全相同,所以,在眾多成員國組成的集體委托人內(nèi)部存在著不同程度的偏好異質(zhì)性。 偏好異質(zhì)性程度會(huì)直接影響成員國內(nèi)部談判的成本與集體行動(dòng)的穩(wěn)定性[36]。 偏好異質(zhì)性越強(qiáng),成員國之間就越難靈活地對(duì)國際組織施加有效控制。 在實(shí)踐中,當(dāng)成員國的意見難以達(dá)成一致時(shí),那些實(shí)力較強(qiáng)的國家通常會(huì)選擇跳過國際組織單獨(dú)行動(dòng),如2003 年美國繞開聯(lián)合國發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)。 當(dāng)然,成員國在集體決策中表達(dá)和追求自身偏好的能力與他們?cè)诔蓡T國體系中的結(jié)構(gòu)位置有關(guān)。 如果成員國內(nèi)部能夠維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu),那么就能夠在很大程度上克服這種偏好異質(zhì)性,促進(jìn)集體委托人決策與行動(dòng)的一致,進(jìn)而強(qiáng)化成員國對(duì)國際組織的控制[37]。 例如在北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization)中,美國擁有軍事實(shí)力的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),且成員國中大部分是美國的傳統(tǒng)安全盟友或緊密安全伙伴。 因此,北約成員國之間形成了較為穩(wěn)定的、由美國所主導(dǎo)的安全結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)有效緩解了北約內(nèi)部成員國之間的偏好異質(zhì)性,使成員國能夠?qū)Ρ奔s進(jìn)行持續(xù)的有效控制。

第二,提出“復(fù)雜代理人”(complex agent)的概念。 打開國際組織的“黑匣子”,觀察到國際組織是由具有不同利益取向的各種集體所組成的廣義代理人。 持復(fù)雜代理人觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,在國際組織內(nèi)部,存在著:(1)由全體成員國代表組成的機(jī)構(gòu),如成員國大會(huì)(Contracting Parties)、部長會(huì)議(Ministerial Meetings)等。 這些機(jī)構(gòu)通常是國際組織名義上的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),它們表達(dá)所有成員國的利益與訴求,有權(quán)決定對(duì)國際組織的事前(ex ante)與事后(ex post)控制機(jī)制。 (2)為成員國或部分成員國集團(tuán)利益服務(wù)的主體,統(tǒng)稱“準(zhǔn)委托人”( Proximate Principals,PPs)[38]。 這些準(zhǔn)委托人在成員國與國際組織關(guān)系中發(fā)揮著重要作用,因?yàn)樗麄兗瓤梢员灰暈槭菄H組織的組成部分,作為代理人執(zhí)行成員國授權(quán)的各種日常事務(wù);同時(shí)還身兼成員國代言人的角色,從成員國那里獲得充分的支持,具體地實(shí)施對(duì)國際組織的控制與監(jiān)督。(3)由總干事、國際組織內(nèi)部各種國際公務(wù)員與其他工作人員所組成的狹義上的代理人。 從復(fù)雜代理人的觀點(diǎn)出發(fā),國際組織內(nèi)部的各機(jī)構(gòu)之間并非都是代表所有成員國利益的統(tǒng)一整體,還有一部分實(shí)際上是被部分國家代表所組成的小利益集團(tuán)所把控的。 在成員國主導(dǎo)型國際組織(member-driven organization)①與“成員國主導(dǎo)型”國際組織相對(duì)的是“行政首長主導(dǎo)型”國際組織,后者主要是指國際組織內(nèi)部的行政長官具有更高的影響國際組織政策的能力。中,這些國家的代表甚至有可能長期擔(dān)任著國際組織關(guān)鍵機(jī)構(gòu)的高級(jí)職位,通過各種非正式規(guī)則在國際組織的實(shí)際運(yùn)行中傳達(dá)宗主國的利益偏好,充當(dāng)宗主國與本組織和各部委之間的“過濾器”[39],進(jìn)而滿足部分成員國集團(tuán)在國際組織中的主要利益訴求[40]。 例如,冷戰(zhàn)期間,北約內(nèi)部主要軍事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人幾乎均由美國的代表擔(dān)任。 冷戰(zhàn)結(jié)束后,盡管這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大規(guī)模精簡(jiǎn)與調(diào)整,但美國依舊對(duì)歐洲盟軍司令部和大西洋盟軍司令部這兩個(gè)關(guān)鍵的軍事指揮機(jī)構(gòu)掌握著主要的控制權(quán)。 這使得美國具備了影響北約組織政策導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)能力。 無論是1999 年以美國為首的北約成員國在未經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)的情況下擅自對(duì)南聯(lián)盟實(shí)施軍事行動(dòng),插手干涉科索沃危機(jī),還是2018 年4 月,北約秘書長對(duì)美、英、法三國打擊敘利亞的軍事行動(dòng)表示明確支持[41],都體現(xiàn)出主要成員國在北約決策機(jī)構(gòu)中的縱橫捭闔。

第三,在國家與國際組織之間建構(gòu)了一個(gè)由多重委托代理關(guān)系相互作用而成的“授權(quán)鏈”(delegation chain),突顯出國家與國際組織“委托-代理”關(guān)系模型(PA framework)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)“委托-代理”模型以及政治學(xué)“委托-代理”模型之間的差異性。

圖1 成員國與國際組織的“委托-代理”模型[42]

這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào),國家與國際組織之間的“委托-代理”模型要遠(yuǎn)比其他“委托-代理”模型復(fù)雜得多,因?yàn)樵诩w委托人(成員國作為一個(gè)整體)與復(fù)雜代理人(國際組織作為一個(gè)整體)的委托代理關(guān)系(見圖1 中的①)之中,實(shí)際上內(nèi)嵌著很多錯(cuò)綜復(fù)雜的次委托代理關(guān)系:一是成員國(sovereign principals)與國際組織內(nèi)為該成員國利益服務(wù)的準(zhǔn)委托人(PPs)之間的委托代理關(guān)系(見圖1 中的②)。 不同成員國之間出于彼此利益的分歧,會(huì)借助它們?cè)趪H組織中的準(zhǔn)委托人們推動(dòng)各自的國際議程,保障對(duì)政策利益的所有權(quán)[43]。 為達(dá)到目的,成員國向這些準(zhǔn)委托人提供權(quán)力與資源,同時(shí),還會(huì)監(jiān)督和控制這些準(zhǔn)委托人,從而在一些涉及本國利益的事項(xiàng)上影響準(zhǔn)委托人的決策與行動(dòng)。 但需要指出的是,準(zhǔn)委托人是否能夠具備影響國際組織政策的行政權(quán)力以及他們可以參與哪些環(huán)節(jié)并施加影響在很大程度上取決于他們從成員國那里所獲資源的多寡。 因此,那些實(shí)力強(qiáng)大的成員國往往可以有效克服傳統(tǒng)“委托-代理”模型中委托方與代理方之間的信息不對(duì)稱,在國際組織中擁有更多可以發(fā)揮作用的準(zhǔn)委托人。 當(dāng)然,這些準(zhǔn)委托人是否能夠凌駕于成員國集體意志之上,還需要考察國際組織本身的制度設(shè)計(jì)等因素。二是成員國的準(zhǔn)委托人與國際組織秘書處、總干事以及其他工作人員(狹義上的代理人)之間的委托代理關(guān)系(見圖1 中的③)。 盡管有關(guān)國際組織制度設(shè)計(jì)的主要問題都是由成員國集體決定的,但在實(shí)踐中,對(duì)國際組織的日常監(jiān)督和管理工作卻是由成員國的準(zhǔn)委托人具體實(shí)施的。 成員國利用各種監(jiān)督機(jī)制向準(zhǔn)委托人表明對(duì)國際組織相關(guān)議題的偏好。 但是,準(zhǔn)委托人的雙重身份也決定了他們享有與成員國利益無關(guān)的自主性,作為國際組織的一部分,他們也希望能夠吸納更多資源、擴(kuò)充組織規(guī)模、提升在組織中的地位。 從這個(gè)意義上講,成員國對(duì)準(zhǔn)委托人的控制以及準(zhǔn)委托人對(duì)秘書處及其下屬機(jī)構(gòu)的控制都將直接影響成員國與國際組織之間的信息不對(duì)稱程度,進(jìn)而決定國際組織的自主性程度。

五、結(jié)論

經(jīng)過這幾次重要的問題轉(zhuǎn)換,“委托-代理”理論不僅擴(kuò)充了其在解釋主權(quán)國家與國際組織互動(dòng)問題上的可靠知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容,使其可以更好地適應(yīng)國家與國際組織互動(dòng)中的復(fù)雜事實(shí)、回應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性理論的挑戰(zhàn),同時(shí),也為理解國際組織的政策導(dǎo)向與行為特征創(chuàng)造了交叉學(xué)科的新切入點(diǎn)。 在國家與國際組織復(fù)雜的“委托-代理”模型下,國際組織的行為與政策偏好將綜合取決于成員國、成員國在國際組織內(nèi)部的代表、國際組織的秘書處和行政首長等主要行為體在國際組織的決策過程中處于什么位置以及能夠施加多大影響。 盡管實(shí)踐中,“委托-代理”研究綱領(lǐng)仍面臨著眾多難題與“反例”,但相關(guān)的觀點(diǎn)至少可以為我們更全面地認(rèn)識(shí)國際組織,提升我國在國際組織中的影響力與話語權(quán)帶來以下啟示:

首先,國際組織是一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)紛繁復(fù)雜、各方利益交織博弈的國際行為主體。 我們需要以一種動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的視角審視和預(yù)測(cè)特定國際組織的行動(dòng)。 其次,成員國在國際組織中的準(zhǔn)委托人是成員國向國際組織施加影響的關(guān)鍵媒介。 因此,未來我國深度參與國際組織,提升在世界主要國際組織中話語權(quán)的重要一環(huán)就是加強(qiáng)對(duì)國際組織人才的培養(yǎng)和輸送機(jī)制研究,讓更多優(yōu)秀的中國公民進(jìn)入國際組織工作,并擔(dān)任要職。 此外,在各方圍繞聯(lián)合國與現(xiàn)有國際多邊機(jī)制的博弈日漸升溫的背景下,中國不但要擅長在現(xiàn)有國際組織體系中按照既定的規(guī)則競(jìng)爭(zhēng),還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)國際組織的創(chuàng)設(shè)能力,成為新競(jìng)賽規(guī)則的重要制定者和主導(dǎo)者,進(jìn)而在國際組織的制度設(shè)計(jì)中提升中國對(duì)國際組織的政策影響力。