公益訴訟檢察大案指揮中心建設(shè)構(gòu)想

王莉　韋達(dá)澤　劉勝鳳

摘 要：檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟大案具有跨區(qū)劃、調(diào)查受限、影響范圍較大等特點(diǎn)。為滿足辦理公益訴訟大案的實(shí)際需求，提升公益訴訟檢察工作的質(zhì)量和效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立公益訴訟檢察大案指揮中心，充分發(fā)揮其統(tǒng)一管理重要案件線索、辦理重要案件、指揮協(xié)調(diào)跨行政區(qū)劃案件辦理、管理使用辦案人才等職能作用。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 大案指揮中心 定位 職能作用

公益訴訟檢察大案是指跨行政區(qū)劃、涉案范圍廣、公益受損嚴(yán)重、涉及國(guó)家重大工程建設(shè)或戰(zhàn)略布局、人民群眾關(guān)注度高等案情復(fù)雜的公益訴訟案件。目前，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟大案較少，未能充分發(fā)揮公益訴訟檢察工作“辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方”的作用。為提升公益訴訟檢察大案的辦案數(shù)量，提高公益訴訟檢察工作的辦案質(zhì)效和影響力，亟需建立公益訴訟檢察大案指揮中心。

一、建設(shè)指揮中心符合公益訴訟檢察發(fā)展的趨勢(shì)

（一）建設(shè)指揮中心有利于推進(jìn)大案辦理工作

檢察機(jī)關(guān)辦理大案有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。公益訴訟檢察工作與職務(wù)犯罪偵查工作的主動(dòng)性以及調(diào)查方式、取證的有效性等方面有著相似和共通之處。監(jiān)察體制改革之前，全國(guó)市級(jí)以上檢察院均成立了偵查指揮中心，凡是查辦有影響有震動(dòng)的大案或涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等大要案，指揮中心立即啟動(dòng)，為查辦職務(wù)犯罪大要案提供強(qiáng)有力的保障。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)建立公益訴訟指揮中心辦理大案進(jìn)行了有益探索。隨著公益訴訟檢察工作的發(fā)展，各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)辦案需要，探索建立了公益訴訟指揮中心，在指揮中心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，辦理了一批有影響的公益訴訟案件。如最高人民檢察院直接立案辦理的萬(wàn)峰湖專案，采取類似于指揮中心的辦案方式，實(shí)現(xiàn)了四級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案模式，案件辦理取得了顯著成效。

（二）建設(shè)指揮中心是辦好公益訴訟檢察大案形勢(shì)需要

一是有利于提高辦案質(zhì)效。2020年1月至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件109626件，同比上升19.4%，在案件數(shù)量逐年上升的同時(shí)，案件質(zhì)效并不高。建立指揮中心的目的就是為了辦理有震動(dòng)、有影響的公益訴訟大案，提高公益訴訟檢察辦案質(zhì)效，這也是促進(jìn)公益訴訟檢察健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

二是有利于落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)最高人民檢察院、省級(jí)檢察院要帶頭辦理大案的要求。當(dāng)前，公益訴訟90%以上的案件由基層檢察機(jī)關(guān)辦理，市級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理的案件較少，省級(jí)檢察院和最高人民檢察院直接辦理的案件更是寥寥可數(shù)?；鶎訖z察機(jī)關(guān)因受到層級(jí)、辦案能力、技術(shù)手段、績(jī)效評(píng)估等因素限制，無(wú)法適應(yīng)辦理大案的要求，建設(shè)公益訴訟大案指揮中心迫在眉睫。

三是有利于破解跨區(qū)劃公益訴訟案件辦案難題。辦理公益訴訟檢察大案，往往面臨跨行政區(qū)劃引發(fā)的案件管轄、異地調(diào)查取證、地方保護(hù)主義等困難和問(wèn)題。建立指揮中心，對(duì)跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件進(jìn)行集中辦理，可以有效解決上述問(wèn)題，有利于減少辦案阻力和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等難題，同時(shí)降低因地方保護(hù)主義而產(chǎn)生的不公平，維護(hù)司法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

二、關(guān)于指揮中心定位的思考

（一）指揮中心可作為固定的設(shè)置機(jī)構(gòu)

公益訴訟大案是重大、疑難、復(fù)雜案件。大案具有案件影響范圍較大、跨區(qū)劃、管轄權(quán)受限、調(diào)查權(quán)受限、涉及群體性事件等特點(diǎn)，這也是案件進(jìn)入指揮中心辦案模式的基本要求?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，公益訴訟檢察大案應(yīng)當(dāng)上提一級(jí)辦理，指揮中心可作為固定機(jī)構(gòu)設(shè)置于市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)，由市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮。

（二）指揮中心可作為辦理公益訴訟大案的專門(mén)機(jī)構(gòu)

一是成立專案組對(duì)大案進(jìn)行辦理。作為市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)專門(mén)辦理大案的辦案機(jī)構(gòu)，各指揮中心每年至少辦理1件在當(dāng)?shù)赜杏绊懙陌讣苊狻敖ǘ挥谩鼻闆r發(fā)生。上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)公益訴訟大案工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立專案組對(duì)大案的辦理工作進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、組織。專案組應(yīng)由指揮中心所在檢察機(jī)關(guān)的一名員額檢察官任專案組組長(zhǎng)，由若干名轄區(qū)內(nèi)檢察官、檢察官助理組成，即“1+N”模式。專案組組長(zhǎng)居于主導(dǎo)地位，對(duì)全案辦理負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)，專案組其他成員處于協(xié)助地位，服從專案組組長(zhǎng)的指揮。

二是專案組成員可行使的檢察職責(zé)。根據(jù)人民檢察院組織法第24條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定，上級(jí)人民檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件，但卻未明確被調(diào)用檢察人員可行使的檢察職責(zé)。目前，在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)被調(diào)用檢察人員如何行使職權(quán)作出具體規(guī)定的情況下，可參考人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第9條的規(guī)定，明確被調(diào)用的檢察官及檢察官助理可代表辦理案件的人民檢察院履行各項(xiàng)檢察職責(zé)。

三、指揮中心的主要職能作用

（一）重要案件線索統(tǒng)一管理

重要案件線索來(lái)源主要包括下級(jí)檢察機(jī)關(guān)上報(bào)、指揮中心自行發(fā)現(xiàn)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)交辦等情形。線索由指揮中心統(tǒng)一管理，并及時(shí)對(duì)案件線索可能涉及到的國(guó)家利益及社會(huì)公共利益受到侵害情況、涉案主體的情況、公益受損結(jié)果與涉案主體的違法行為之間的關(guān)系、案件性質(zhì)、管轄權(quán)、涉案法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容進(jìn)行研判，提出處置意見(jiàn)。

（二）重要案件的辦理方式

重要案件的辦理方式主要有督辦、交辦、直接辦理三種方式。督辦是指對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)或者正在辦理的重要案件，由指揮中心對(duì)案件進(jìn)行督辦;交辦是指對(duì)符合立案條件且地方檢察機(jī)關(guān)未辦理的案件，由指揮中心將案件交地方檢察機(jī)關(guān)辦理;直接辦理是指因案件疑難、復(fù)雜或者監(jiān)督對(duì)象層級(jí)較高，由指揮中心所在檢察機(jī)關(guān)直接辦理，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)需積極協(xié)助、配合。

（三）跨行政區(qū)劃案件辦理的指揮協(xié)調(diào)

案件協(xié)調(diào)主要包括檢察機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)以及檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的外部協(xié)調(diào)?？缧姓^(qū)劃案件的協(xié)調(diào)工作主要面臨案件管轄權(quán)不清、監(jiān)督主體較多，導(dǎo)致有關(guān)主體相互推諉、異地調(diào)查取證難等。指揮中心所在檢察機(jī)關(guān)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)相比，擁有層級(jí)、資源等天然優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展案件協(xié)調(diào)工作更為便利。大案辦理應(yīng)當(dāng)上提一級(jí)的定位，意味著案件協(xié)調(diào)工作應(yīng)由指揮中心所在檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)助、配合，通過(guò)協(xié)調(diào)工作，形成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下一體、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、指揮有力、協(xié)作密切、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作格局。同時(shí)，爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府、人大等多方支持，形成治理合力，確保國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的工作目標(biāo)。

（四）辦案人才的管理使用

辦案人才是支撐指揮中心運(yùn)行的基礎(chǔ)。人才可分為以下四類：一是具備制定調(diào)查方案、線索摸排、證據(jù)收集、案件分析、出庭訴訟等能力的業(yè)務(wù)型人才;二是具備對(duì)辦案人員進(jìn)行調(diào)配、與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的指揮協(xié)調(diào)型人才;三是具備對(duì)辦案遇到的問(wèn)題進(jìn)行研究分析的調(diào)研型人才;四是具備某一公益訴訟領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和技術(shù)的專業(yè)人才。

指揮中心根據(jù)辦案需要，將符合條件的檢察干警納入人才庫(kù)，通過(guò)“辦案+培訓(xùn)+研究”模式，不斷促進(jìn)人才庫(kù)成員成長(zhǎng)，同時(shí)在人才庫(kù)成員晉升、考核等方面要予以一定的政策支持。

（五）辦案基地的指導(dǎo)

各公益訴訟檢察辦案基地要充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，積極推動(dòng)市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)圍繞一體化辦案模式，打造能夠整合辦案資源、規(guī)范案件辦理、提高辦案質(zhì)效的指揮中心，并對(duì)指揮中心運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出意見(jiàn)建議，不斷豐富和完善指揮中心的功能，提升指揮中心辦理公益訴訟檢察大案的地位和作用。