政策落實跟蹤審計研究

摘要：政策落實跟蹤是一種新型的審計模式，其蘊含的審計理念已超越了國家審計的傳統(tǒng)審計內(nèi)容。而我國目前開展的政策落實跟蹤審計在全球的政府審計領(lǐng)域里尚屬首創(chuàng)。因此，無論是對審計機(jī)關(guān)還是審計人員，如何更好的開展政策落實跟蹤審計都是一種全新的挑戰(zhàn)。2014 年，我國審計署積極組織全國各地的審計機(jī)關(guān)嘗試性開展政策落實跟蹤審計。但是，由于處于起步階段，尚未對政策落實跟蹤審計的具體審計內(nèi)容、審計范圍、審計方法、審計工作的組織形式等形成一套較為科學(xué)完整的體系，所以在政策落實跟蹤審計的實踐過程中遇到了不少問題。而這些都是需要審計機(jī)關(guān)和審計人員在審計實踐過程中一步步積累經(jīng)驗，進(jìn)而解決的關(guān)鍵性問題?，F(xiàn)今，如何發(fā)揮政策落實跟蹤審計對政策完善的積極推動作用，引領(lǐng)審計推動國家治理和國家建設(shè)，是審計機(jī)關(guān)和審計人員面臨的又一項新的課題。

關(guān)鍵詞：跟蹤審計;政策落實;政策效果;審計模式

一、引言

近年來，黨中央和國務(wù)院為全面深化改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，相繼頒布了系列政策措施。這些措施的落實與否直接關(guān)系到國家重大的戰(zhàn)略部署能否實現(xiàn)。隨著政策落實跟蹤審計的開展，我國對其重視程度也大大提高。2015年，《審計署關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實意見的通知》進(jìn)一步提出，要想更加有效的推動政策措施的落實，實現(xiàn)穩(wěn)增長，審計部門必須要加強(qiáng)審計力度?！丁笆濉闭畬徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》中也強(qiáng)調(diào)，國家審計應(yīng)對國家重大政策措施的執(zhí)行情況以及產(chǎn)生的影響效果進(jìn)行審計，及時發(fā)現(xiàn)和揭露有令不行以及違法違規(guī)的行為，保障中央出臺的重大政策措施能夠得到貫穿落實。同時，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的負(fù)責(zé)人失職褻瀆、懶怠作為或者是貪污腐敗的行為及時上報和揭露，從而推進(jìn)審計整改工作的開展。由此可見，政策落實跟蹤審計在國家治理中的作用面不斷擴(kuò)大，作用力度也不容小覷。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，隨著國家對政策落實的關(guān)注度的加深，各級審計機(jī)關(guān)逐漸意識到政策落實跟蹤審計的重要性和必要性，政策落實跟蹤審計也逐漸成為國家審計發(fā)展的主要方向。國內(nèi)對政策落實跟蹤審計的理論研究也層出不窮，主要集中在政策落實跟蹤審計的概念界定、特征、問題以及解決方案等方面。以下是近幾年政策落實跟蹤審計的一些研究成果：

在政策落實跟蹤審計的概念界定方面，侯全明（2016）認(rèn)為，政策落實跟蹤審計是一種公共政策審計類型，是國家審計機(jī)關(guān)根據(jù)《審計法》的規(guī)定，從事實、形式以及價值這三個不同維度對政策的落實以及政策的實施效果、政策影響進(jìn)行審計監(jiān)督、評價和建議的過程。而楊志軍（2015）認(rèn)為，政策落實跟蹤審計是一種審計對象寬泛且覆蓋面較廣，審計內(nèi)容特殊的全流程審計類型，重點關(guān)注的是政策的制定和落實，以及后續(xù)對政策的評價和建議。

在政策落實跟蹤審計的特征歸納方面，項文衛(wèi)（2015）認(rèn)為，政策落實跟蹤審計的基本特征主要包括：審計要求高，開展政策落實跟蹤審計的依據(jù)一般來源于審計署下發(fā)的規(guī)范性文件，高層次的依據(jù)使得政策落實跟蹤審計的審計要求要高于一般性的審計工作;審計內(nèi)容涉及廣，政策落實跟蹤審計的對象是體系性的政策，而政策措施的典型特征是既相對獨立又環(huán)環(huán)相連，涵蓋了金融投資、節(jié)能減排、民生保障等眾多領(lǐng)域;審計組織協(xié)調(diào)量大，政策落實涉及到眾多部門，因此政策落實跟蹤審計要求多個業(yè)務(wù)部門的配合，重視組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)信息溝通，從而更好的促進(jìn)政策措施的落實。

在做好政策落實跟蹤審計的應(yīng)對措施方面，李星吾、李滾源（2017）認(rèn)為應(yīng)從“六張清單”入手，即熟知政策清單：熟知政策的出臺背景和現(xiàn)實意義、熟知政策的內(nèi)容以及熟知政策的例外原則;報送資料清單：強(qiáng)調(diào)報送資料的完整、具體以及時限要求;審計重點清單：嚴(yán)格審計實施方案，重點研究事項集體研究;發(fā)現(xiàn)問題清單：做好證據(jù)分類并分析證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性;審計整改清單：整改內(nèi)容要完整、要求要具體并且時限要明確;成果轉(zhuǎn)化清單：成果轉(zhuǎn)化應(yīng)切中要害同時方式要合理，還應(yīng)加強(qiáng)跟蹤問責(zé)。

國內(nèi)對于政策落實跟蹤審計的研究更多的是停留在理論層面對于其概念、特征等方面，對于政策落實跟蹤審計在具體實施過程中存在的問題以及其解決對策的研究還局限于理論層面，很少是基于具體的實踐經(jīng)驗，因此剖析的問題以及提出的應(yīng)對策略過于寬泛，缺乏實踐意義和針對性，對政策落實跟蹤審計的實務(wù)工作的開展指導(dǎo)作用較小。

三、政策落實跟蹤審計的現(xiàn)狀分析

2008 年，審計署在審計工作規(guī)劃中提出，“對國家重大政策措施的執(zhí)行，試行全過程跟蹤審計”，這是審計署第一次正式提出政策落實跟蹤審計。2014 年，國務(wù)院決定由審計署牽頭，領(lǐng)導(dǎo)組織全國各地的審計機(jī)關(guān)對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等系列政策措施的落實情況開展跟蹤審計。近年來，審計署組織開展過多項政策落實跟蹤審計項目，包括城鎮(zhèn)保障性安居工程、擴(kuò)大內(nèi)需、地方政府性債務(wù)、社會保障資金以及土地及礦產(chǎn)資源等?？梢姡呗鋵嵏檶徲嫷陌l(fā)展逐漸趨于成熟和穩(wěn)定，完成了從“試行”、審計“單項政策”到“加強(qiáng)”、審計“系列政策”的轉(zhuǎn)變，成為值得期待和信任的審計新類型。

四、政策落實跟蹤審計普遍存在的問題

（一）審計信息化技術(shù)的發(fā)展與審計環(huán)境不匹配

由于審計對象的特殊性，在具體開展政策落實跟蹤審計的過程中，審計人員需要接觸眾多的部門和單位，全面掌握多種類型的信息以輔助審計判斷。然而，目前這些單位和部門之間的信息往往出現(xiàn)孤島現(xiàn)象，信息聯(lián)網(wǎng)和共享的程度不高，導(dǎo)致審計人員只能通過人工收集更多信息，這不僅大大降低了審計效率，也對審計質(zhì)量造成了一定程度的沖擊。近年來，雖然我國大力推進(jìn)審計信息化建設(shè)，但是審計信息化技術(shù)的發(fā)展仍然滯后于當(dāng)今審計環(huán)境的變化。在政策落實跟蹤審計中，人工收集和人工檢查仍然是當(dāng)前審計人員重點使用的方法，而利用信息化技術(shù)采集信息、篩選信息、審查復(fù)核以及分析數(shù)據(jù)仍未普及運用到審計工作中，審計信息化技術(shù)發(fā)展落后。因此，開展政策落實跟蹤審計應(yīng)創(chuàng)新審計方式方法，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審計和審計信息化技術(shù)的發(fā)展建設(shè)，以適應(yīng)審計大環(huán)境的變化，提高審計效率和審計質(zhì)量。

（二）政策落實跟蹤審計缺乏明確統(tǒng)一的評價指標(biāo)

一方面，審計獲取的信息或數(shù)據(jù)缺乏獨立性。審計機(jī)關(guān)在開展政策落實跟蹤審計時往往需要獲取大量的外部信息或數(shù)據(jù)來進(jìn)行審計判斷，而這些信息或數(shù)據(jù)大多來源于相關(guān)部門或單位對外公開發(fā)布的公告，因此其客觀性和真實性難以保障。因此，審計人員依據(jù)這些信息或數(shù)據(jù)得出的審計結(jié)論也就缺乏一定的獨立性，也就是說，審計并未真正意義上發(fā)揮其監(jiān)督作用。另一方面，政策落實跟蹤審計缺乏具體的評價指標(biāo)。目前，政策落實跟蹤審計的評價體系中并未對相關(guān)因數(shù)設(shè)定具體的定性和定量指標(biāo)，使得審計人員在開展政策落實跟蹤審計的過程中只能根據(jù)相關(guān)的法律條款，依據(jù)自己的價值判斷，對被審計事項進(jìn)行分析和評判。這在一定程度上降低了審計結(jié)果的科學(xué)性和合理性，不利于保障審計質(zhì)量。因此，政策落實跟蹤審計應(yīng)設(shè)定明確統(tǒng)一的評價指標(biāo)，指導(dǎo)審計人員審計工作的開展，降低審計評價的隨意性，提高審計質(zhì)量。

（三）審計人員素質(zhì)難以滿足政策落實跟蹤審計要求

政策落實跟蹤審計要求審計人員充分了解政策，吃透政策的每一條條款規(guī)定，對政策的條款、政策目標(biāo)以及政策影響能夠全面掌握，同時還要求審計人員具備敏銳的洞察能力和政治敏感性，能夠?qū)崟r追蹤政策新動態(tài)。但是目前我國審計機(jī)關(guān)的審計人員，尤其是基層審計人員，大多只具備扎實的財會或者審計等專業(yè)功底，知識面較為狹窄，知識結(jié)構(gòu)也較為單一，不符合政策落實跟蹤審計對審計人員的要求，影響審計工作的質(zhì)量。

五、政策落實跟蹤審計的優(yōu)化策略

（一）細(xì)化實施規(guī)范，提升審計質(zhì)量

現(xiàn)階段，隨著政策落實跟蹤審計的深入開展，我國對政策落實跟蹤審計的重視程度也越來越高。然而，與政策落實跟蹤審計相關(guān)的實施規(guī)范早已無法滿足審計人員對于開展該類審計工作的需求，同時，與其相關(guān)的法律法規(guī)也有待于進(jìn)一步的完善。這就對審計工作的法律制度建設(shè)提出了全新要求。只有加強(qiáng)對政策落實跟蹤審計的相關(guān)立法，細(xì)化審計實施規(guī)范，才能夠保障政策落實跟蹤審計的更好的開展，也為審計工作者執(zhí)行審計任務(wù)提供法律支撐。此外，政策落實跟蹤審計的高效開展同樣也離不開審計信息化技術(shù)。然而，我國目前開展的信息系統(tǒng)審計并沒有相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)或者法律規(guī)定對其進(jìn)行規(guī)范。如果信息系統(tǒng)審計缺乏標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的約束，審計人員在實施審計工作的過程中就不知道如何更好的利用審計信息化技術(shù)來輔助政策落實跟蹤審計，導(dǎo)致信息系統(tǒng)審計的工作水平降低。所以，要想使信息系統(tǒng)審計更好的服務(wù)于審計工作，促進(jìn)其健康良性發(fā)展，相關(guān)責(zé)任部門就應(yīng)當(dāng)制定出內(nèi)容全面，體系完整的信息系統(tǒng)審計準(zhǔn)則和法規(guī)，使信息系統(tǒng)審計有法可依。

（二）提升人才隊伍，強(qiáng)化審計能力

一是培養(yǎng)專業(yè)人才。各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極開展對政策落實跟蹤審計工作人員的系統(tǒng)性培訓(xùn)，提高審計人員的業(yè)務(wù)水平，豐富審計人員的知識結(jié)構(gòu)，整體上提高審計人員的綜合素質(zhì);鼓勵和支持審計人員了解和學(xué)習(xí)新技術(shù)，例如目前在稅收征管審計中使用頻繁的數(shù)據(jù)分析技術(shù);為審計人員多提供一些政策落實跟蹤審計的實際機(jī)會，促進(jìn)其更好的將學(xué)習(xí)的審計知識靈活的運用到審計實際當(dāng)中。

二是聘請社會專業(yè)人士。目前，政策落實跟蹤審計工作呈現(xiàn)出一種人少活多的不良現(xiàn)象。為解決這一困境，審計機(jī)關(guān)可以通過聘請社會專業(yè)審計人員來輔助內(nèi)部審計人員的審計工作。但是，必須明確的是，這種辦法只能用在審計機(jī)關(guān)人手不足而審計工作量大的情況。聘請社會專業(yè)人士并不是解決審計資源不足的長久之計，審計機(jī)關(guān)應(yīng)將關(guān)注點放在加強(qiáng)審計管理、提升審計效率以及擴(kuò)大跟蹤審計覆蓋面上。

三是促進(jìn)審計經(jīng)驗交流。由于政策落實跟蹤審計開展時間較短，所以審計人員中具有政策落實跟蹤審計實踐經(jīng)驗的人數(shù)也十分稀少。因此，針對政策落實跟蹤審計，審計機(jī)關(guān)可以積極組織審計經(jīng)驗交流會，可以是審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我交流，也可以是本審計單位與外部審計機(jī)構(gòu)的外部交流，豐富審計人員開展政策落實跟蹤審計的經(jīng)驗。

（三）提升方式方法，提高審計效率

機(jī)關(guān)應(yīng)積極鼓勵審計方式方法創(chuàng)新，提升審計效率。通過加強(qiáng)審計信息化建設(shè)，運用綜合審計手段來搭建政策落實跟蹤審計方式運作平臺，以解決審計資源上的困乏，助力審計效率的提升。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代悄然而至。審計機(jī)關(guān)在開展審計工作的過程中應(yīng)學(xué)會靈活運用大數(shù)據(jù)分析以提升審計效率，以更好的發(fā)揮審計在國家治理中的積極作用。通過利用數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化以及聯(lián)機(jī)分析等專業(yè)技術(shù)，審計人員可以將分散在各個行業(yè)、系統(tǒng)、部門或者區(qū)域的海量數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，對其進(jìn)行深入的分析和挖掘，從而輔助對政策落實情況的評估，得出客觀的審計結(jié)論。此外，在開展政策落實跟蹤審計的過程中，審計人員應(yīng)積極運用綜合審計分析方法。政策落實跟蹤審計是一項意義重大的審計工作，審計人員在對政策進(jìn)行建議和評估時，如果缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)支撐，其主觀判斷的傾向性可能會更強(qiáng)，不利于保障審計質(zhì)量。采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法可以有效提高政策評估的客觀性和公正性。審計人員可以充分利用反映政策落實效果的各類指標(biāo)，運用專業(yè)的數(shù)據(jù)分析軟件，進(jìn)行橫向和縱向的雙向?qū)Ρ确治?，深入挖掘各類指?biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而實現(xiàn)對政策效果的全方位剖析。

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作者簡介：

侯小妹（1991.11-），女，漢族，籍貫：甘肅天水人，蘭州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，18級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：審計，研究方向：政府審計。

蘭州財經(jīng)大學(xué)侯小妹