西部地區(qū)第三部門參與公共政策制定探討

馮碧楠 糜小夫

[摘? ? 要] 目前公共政策研究“范式”逐步轉(zhuǎn)變，第三部門開始在我國(guó)發(fā)展壯大，逐漸參與公共政策制定，徹底改變了原來由政府領(lǐng)導(dǎo)的單一制、自上而下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使自下而上的草根參與意識(shí)不斷增強(qiáng)。盡管在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的背景下，西部地區(qū)在各方面取得了快速的發(fā)展，由于其特殊的原因限制等，使得公共政策的制定和執(zhí)行更加復(fù)雜，科學(xué)性較低。本文從第三部門參與公共政策制定的內(nèi)涵及其必要性、困境、優(yōu)化對(duì)策三個(gè)部分展開論述，以期更好地為西部地區(qū)公共政策的制定提供建議，服務(wù)于西部地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 西部地區(qū);第三部門;公共政策;制定

1? ? ? 第三部門參與政策制定的內(nèi)涵及其必要性

1.1? ?第三部門參與公共政策制定的內(nèi)涵

要理解第三部門參與的前提并理解第三部門的含義，第三部門也稱“非政府組織”或“社會(huì)中介組織”，它是和公共部門、私人部門相對(duì)而言的另外一個(gè)部門，指的是各種非政府、非營(yíng)利性的民間組織。約翰·霍普金斯大學(xué)Lester M. Salamon教授把組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性稱為“非政府公共組織”。而第三部門的公共政策參與，是指第三部門通過各種途徑，向政府轉(zhuǎn)達(dá)民眾利益和要求，或者提出各種政策意見和建議，協(xié)助政府改進(jìn)公共政策，以保證公共政策制定的公共利益取向，政策的執(zhí)行不偏離預(yù)定的軌道，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和個(gè)人利益的整合。

1.2? ?第三部門參與公共政策制度的必要性

1.2.1? ?第三部門參與確保了公共政策制定的科學(xué)性

第三部門是公民參與公共政策的合理、有效的途徑，是公民社會(huì)參與公共政策不可或缺的細(xì)胞載體。第三部門的公共政策參與，是實(shí)現(xiàn)由“群眾社會(huì)”向“參與社會(huì)”轉(zhuǎn)換的紐帶。亨廷頓在《變動(dòng)中的社會(huì)秩序》一書中探討社會(huì)的政治安定問題時(shí)，曾提到過兩種社會(huì)類型：群眾社會(huì)和參與社會(huì)。在這兩種社會(huì)里，都具有高水平的政治參與，但在群眾社會(huì)里，政治參與是無結(jié)構(gòu)的，無常規(guī)的，漫無目的和雜亂無章的，因?yàn)槿罕娙狈δ軌虬衙癖姷恼卧竿驼位顒?dòng)與他們領(lǐng)袖的政治目標(biāo)和決定聯(lián)系起來的組織結(jié)構(gòu)。而第三部門作為公民社會(huì)的載體，以其靈活的形式和積極的行為參與到公共政策過程中，可以增加公民利益表達(dá)的渠道及有效性，提高公民參與政策的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)制度化、理性化的政策參與。

1.2.2? ?第三部門參與提高了決策信息充分性

第三部門組織在社會(huì)中具有廣泛的基礎(chǔ)性，包括一切既不屬于政府部門，又不屬于以營(yíng)利為目的所有社會(huì)組織，其目的又是維護(hù)組織及組織內(nèi)成員的共同利益，履行社會(huì)事務(wù)的管理功能。第三部門在歸納、總結(jié)單個(gè)人的信息基礎(chǔ)上形成集中的，能反映本組織成員最大利益的信息并通過直接與決策者交流的形式反饋給他們，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑。另外，第三部門是反映、表達(dá)和代表各種利益要求的利益表達(dá)主體，可以強(qiáng)化利益表達(dá)主體的自主性，加強(qiáng)利益表達(dá)的清晰度和透明度，暢通利益表達(dá)渠道，使不同利益主體的不同要求明晰化，擴(kuò)大不同利益主體之間以及不同利益主體與政府決策部門的信息交流和溝通。

1.2.3? ?第三部門參與為政策執(zhí)行提供依據(jù)

第三部門不僅承擔(dān)相當(dāng)部分的公共政策的執(zhí)行任務(wù)，而且對(duì)于那些必須由政府執(zhí)行的公共政策還可以進(jìn)行有效的監(jiān)督。第三部門可以通過“顧客主權(quán)”對(duì)政府公共政策的執(zhí)行施加壓力，迫使政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。另外，第三部門對(duì)社會(huì)政策的積極參與，不僅有助于提高公共政策的社會(huì)認(rèn)同度和接受度，而且有助于減少公共政策貫徹執(zhí)行的成本和阻力，使公共政策的實(shí)施獲得積極的社會(huì)支持環(huán)境，提高政策的執(zhí)行效率。由于第三部門其在社會(huì)公私領(lǐng)域的獨(dú)特地位，能夠達(dá)到組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間以及對(duì)社會(huì)公民之間利益的整合，在政府和公民之間搭起一座溝通的橋梁，它一方面?zhèn)鲗?dǎo)政府政策，另一方面又能夠反映民眾的訴求，使不同人的要求找到一個(gè)合法的表達(dá)途徑和利益代言人，第三部門的參與增強(qiáng)了公眾社會(huì)訴求的表達(dá)效力和對(duì)公共政策的影響力。

2? ? ? 西部地區(qū)第三部門參與公共政策存在的困境

在西部地區(qū)雖然有不少第三部門在不同的領(lǐng)域以不同的方式參與政府的決策過程，以期通過影響政府的決策來獲取自己的利益，但從總體上來看，我國(guó)第三部門對(duì)政策制定過程的參與程度仍然比較低。造成我國(guó)第三部門公共政策制定參與不足的原因有以下幾個(gè)方面。

2.1? ?能力不足導(dǎo)致對(duì)政府的依賴性比較強(qiáng)

首先，我國(guó)第三部門中有相當(dāng)一部分團(tuán)體掛靠于政府，官方色彩比較濃厚。比如我國(guó)的工會(huì)、婦聯(lián)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等群眾團(tuán)體，由于歷史原因形成了與政府的特殊關(guān)系，雖然掛著第三部門的牌子，有正規(guī)的組織體系，以其非營(yíng)利性的特征服務(wù)公眾，但這些組織在人員構(gòu)成和運(yùn)作方式上卻是官本位的，官方色彩比較濃;其次，與國(guó)際社會(huì)相比，我國(guó)第三部門的資金來源過分依賴于政府。對(duì)政府的依賴必然造成第三部門在開展工作時(shí)始終難以擺脫行政化色彩，勢(shì)必會(huì)影響其自治性的特征和自主性的發(fā)揮。

2.2? ?第三部門參與公共政策渠道的非廣泛性

我國(guó)社會(huì)公眾參與公共政策過程，目前有兩種可以利用的正式渠道：一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議;二是黨和政府開設(shè)了來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等渠道，但參與的機(jī)會(huì)比較少，不足以對(duì)政府決策造成很大的影響，也不足以使政策存在的問題得到很好地解決。這對(duì)第三部門進(jìn)入政府的政策過程構(gòu)成了障礙，也影響了其政策參與的效用，同時(shí)，第三部門的政策參與缺乏制度保障，政府對(duì)第三部門的政策建議和意見常常重視不夠，有時(shí)甚至置之不理。

2.3? ?參與方式形式化

第三部門參與方式形式化，即表現(xiàn)為走一走過程，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。究其原因，主要體現(xiàn)在：一是政府面臨的環(huán)境因素等多方面的原因?qū)е?，而真正要使政策得到第三部門的同意和支持，其中需要耗費(fèi)的人力和物力等成本是相當(dāng)大的;二是政府艱辛萬苦制定出來的政策，不想通過第三部門參與的方式被一票否決，但又想避免在執(zhí)行過程中遭到各方的阻力，只能走過場(chǎng)的形式，通過一定的方式讓第三部門支持該項(xiàng)政策?？傊?，西部地區(qū)由于其特殊的原因，使得第三部門參與公共政策存在形式化。

3? ? ? 優(yōu)化西部地區(qū)第三部門參與公共政策制定的途徑

面對(duì)西部地區(qū)第三部門參與公共政策的困境，我們必須選擇一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑，從而來消除第三部門參與的壁壘，最終實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化、民主化。具體改進(jìn)和完善措施探討如下。

3.1? ?提升第三部門在西部地區(qū)公共政策制定中的自身參與能力

第三部門自身的能力是影響對(duì)政策過程影響力的主要因素之一，而當(dāng)前第三部門自身能力不足導(dǎo)致對(duì)政府形成較強(qiáng)的依賴，無形當(dāng)中失去了自主權(quán)利。因此，第三部門能力的提升是實(shí)現(xiàn)其有效政策參與的重要條件。首先，第三部門應(yīng)該解決自身對(duì)政府的依賴問題，因?yàn)橹挥羞@樣才能體現(xiàn)第三部門的自治性，發(fā)揮自主性，真正參與公共政策過程;其次，第三部門要制定出適合自身的發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)自身的活力和獨(dú)立性，逐步擺脫對(duì)政府的依賴;最后，第三部門應(yīng)有參與公共政策過程的參與意識(shí)，樹立積極的參與理念，意識(shí)到第三部門在公共政策制定過程中的重要作用。

3.2? ?以制度建設(shè)來拓寬第三部門參與渠道

基于西部地區(qū)第三部門參與公共政策渠道的非廣泛性，缺乏制度保障，因此要以制度建設(shè)來拓寬第三部門參與渠道。首先，避免流于形式，要以法律的形式確保第三部門參與政策制定;其次，政府要建立回應(yīng)機(jī)制，因?yàn)檎偷谌块T之間是一個(gè)雙向的互動(dòng)過程，政府要及時(shí)地對(duì)第三部門的訴求做出回應(yīng)，并采取相應(yīng)的措施來解決，使政府與第三部門形成一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系;最后，拓寬第三部門參與的渠道，就是要加強(qiáng)內(nèi)外的監(jiān)督，實(shí)行獎(jiǎng)懲制、群眾評(píng)議等方式。此外，還可以通過網(wǎng)上咨詢和調(diào)查及實(shí)地調(diào)查相結(jié)合等多種方式來實(shí)現(xiàn)第三部門參與公共政策的制定，充分體現(xiàn)民主的原則。

3.3? ?加強(qiáng)政府信息公開化

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共政策必須以法律為準(zhǔn)繩，而目前我國(guó)對(duì)第三部門的立法還很不健全，所以導(dǎo)致第三部門參與流于形式的現(xiàn)象普遍存在，如西部地區(qū)政府與第三部門的角色關(guān)系，第三部門的職能范圍，第三部門的權(quán)利和義務(wù)等方面的內(nèi)容，還存在許多空白和模糊之處。為此，要避免西部地區(qū)第三部門參與公共決策流于形式，第一，應(yīng)對(duì)第三部門的政策參與進(jìn)行法律賦權(quán)，并對(duì)其在公共政策過程中的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行法律明確，使第三部門的參與具有明確的法律依據(jù);第二，要做到政策參與過程的公開，包括各種參與信息的發(fā)布和有關(guān)渠道的公告要及時(shí)公開，實(shí)現(xiàn)政策信息的公開透明，參與結(jié)果的公布要包括對(duì)過程的說明、結(jié)論的理由等。只有加強(qiáng)政府信息公開化，第三部門才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策制定的理性、有效參與，才不至于流于形式。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

本文基于西部地區(qū)第三部門參與公共政策制定的實(shí)際情況和問題，提出了一些對(duì)策，以便促進(jìn)政府和公民之間良性發(fā)展，更好地構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)民主制度的不斷完善和發(fā)展。第三部門參與公共政策制定的廣度和深度也得到了增強(qiáng)，并且取得了一定的成效?？偟膩碚f，西部地區(qū)第三部門參與公共政策制定對(duì)西部地區(qū)民主化進(jìn)程具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，不僅能夠充分體現(xiàn)公民的個(gè)人民主權(quán)利，保障自身的合法權(quán)益，還可以促進(jìn)公共政策決策的科學(xué)化、合理化、合法化民主化。

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