開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式存在的問題及對(duì)策

王銅璐

摘要：開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)改革工作中的排頭兵，大力發(fā)展開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，形成產(chǎn)業(yè)化集聚效應(yīng)，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。傳統(tǒng)的政府投資方式有一定的局限性，PPP模式的發(fā)展為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了新的方向。近年來，PPP模式在我國(guó)得到了廣泛運(yùn)用，但還是存在諸多問題。基于此，文章分析了當(dāng)前PPP模式所存在的缺乏統(tǒng)一政策、政府認(rèn)識(shí)不足、多方主體存在合作沖突、融資難度大、缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才等問題，從建立完善的政策體制、提高政府認(rèn)識(shí)、平衡合作與沖突、創(chuàng)造良好的融資環(huán)境、重視對(duì)人才的培養(yǎng)等方面提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū);基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式

當(dāng)前，大力發(fā)展開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，形成產(chǎn)業(yè)化集聚效應(yīng)，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，近年來單純靠政府為主體的傳統(tǒng)投資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面優(yōu)勢(shì)越來越不明顯。一方面，政府作為建設(shè)主體，靠發(fā)行地方政府債來獲取資金，給政府帶來了巨大的債務(wù)壓力。另一方面，傳統(tǒng)的建筑行業(yè)市場(chǎng)過度飽和，施工毛利潤(rùn)的下降不能吸引工程建造商的眼球，導(dǎo)致市場(chǎng)空間縮小。開發(fā)區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資金瓶頸的雙重壓力，創(chuàng)新投資管理形式勢(shì)在必行。2017年1月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)）明確指出，鼓勵(lì)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，為園區(qū)建設(shè)指明了方向。

一、PPP模式簡(jiǎn)述

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府與社會(huì)資本合作模式，以實(shí)現(xiàn)平等互利、合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的局面。社會(huì)資本承載著融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的功能，而政府的身份不僅僅是PPP項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者，也是PPP項(xiàng)目的監(jiān)督者、合作者。二者發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以將公共產(chǎn)品供給過程中出現(xiàn)的不同風(fēng)險(xiǎn)，以“誰(shuí)最有控制能力誰(shuí)去承擔(dān)”的角度出發(fā)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率。PPP模式運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，不僅僅是一種新的融資模式，更是政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制改革的重要體現(xiàn)。

二、開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式產(chǎn)生的問題

（一）政策缺乏統(tǒng)一性

目前關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)尚不完善，立法位階較低。而PPP模式涉及發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部等部委之間的協(xié)調(diào)，流程比較復(fù)雜，涉及行業(yè)較多，對(duì)于PPP的理解會(huì)有所不同。比如，項(xiàng)目公司分包這一行為，由于缺乏PPP項(xiàng)目立法，需要結(jié)合《合同法》、《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》來共同研究這一行為的法律依據(jù)，定位再去實(shí)施。再如，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》中提到，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。但是，在項(xiàng)目公司申請(qǐng)銀行貸款方面，銀行對(duì)項(xiàng)目收益的條件提出明確要求，項(xiàng)目使用者付費(fèi)及政府付費(fèi)獲得的收入全額覆蓋貸款本息。因此，在實(shí)行全生命周期績(jī)效管理的情況下，針對(duì)收入全額覆蓋貸款本息的要求，還需要國(guó)家出臺(tái)PPP模式貸款的具體政策。

（二）政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足

政府大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，快速上項(xiàng)目，為獲得資金支持，緩解當(dāng)?shù)卣Y金壓力，將PPP模式當(dāng)做一種簡(jiǎn)單的融資手段，為后期實(shí)施埋下了一定的隱患。表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段工作不到位。在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，選取的一些項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)效益，不按規(guī)定進(jìn)行“兩個(gè)論證”或包裝過于粗糙，造成后期階段難以為繼。比如在付費(fèi)方式的選擇上，為缺乏付費(fèi)來源保障的項(xiàng)目打捆、包裝成少量使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，實(shí)際上增加了地方政府支出壓力。二是項(xiàng)目采購(gòu)階段工作不規(guī)范。有些項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)存在硬傷，選取的社會(huì)資本大多是建筑工程行業(yè)內(nèi)企業(yè)，一直以來對(duì)施工建設(shè)方面輕車熟路，從中獲取建設(shè)利潤(rùn)，而融資主體能力差、運(yùn)營(yíng)方面沒有太多經(jīng)驗(yàn)。這幾乎把PPP招標(biāo)做成了BT招標(biāo)，項(xiàng)目難以實(shí)施下去，甚至?xí)黾拥胤秸畟鶆?wù)，事與愿違。

（三）多方主體存在合作沖突問題

在PPP模式中，政府與社會(huì)資本的關(guān)系一直強(qiáng)調(diào)“平等”二字，然而在傳統(tǒng)的基建模式中政府包攬，在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面，形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，一時(shí)間很難與企業(yè)建立平等的合作模式。政府善于運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)項(xiàng)目參與各方的分歧，保證項(xiàng)目管理的合法性。但是，一些社會(huì)資本往往從商業(yè)的角度考慮問題，更加關(guān)注權(quán)衡成本與收益的配比。二者在合作過程中會(huì)因管理與思維方式不同產(chǎn)生沖突，給項(xiàng)目實(shí)施帶來不小的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期性特點(diǎn)，項(xiàng)目各方又參與眾多，在未來很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以預(yù)料，可能會(huì)因當(dāng)時(shí)合同制定不完備或其他原因，導(dǎo)致各方利益沖突出現(xiàn)，嚴(yán)重情況下甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止。

（四）項(xiàng)目融資難度大

PPP模式投資量大，融資需求量大，融資成功與否關(guān)乎一個(gè)項(xiàng)目能否最終成功落地。目前融資難度大的原因有多種：一是項(xiàng)目自身能力較弱，由于前期被包裝粗糙、急于入庫(kù)導(dǎo)致整體質(zhì)量差，難以達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期收益。二是縣區(qū)級(jí)政府信用不足、財(cái)力有限、宣傳不到位。三是傳統(tǒng)的投資方式與PPP項(xiàng)目的投資方式期限錯(cuò)配問題明顯，傳統(tǒng)投資方式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前PPP項(xiàng)目需求。此外，部分金融機(jī)構(gòu)理念尚未轉(zhuǎn)變，專業(yè)能力較弱，項(xiàng)目公司融資無(wú)望，融資難度大成為社會(huì)資本方堅(jiān)持做好做強(qiáng)PPP項(xiàng)目的攔路虎。

（五）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才匱乏

無(wú)論是政府還是社會(huì)資本，人才的儲(chǔ)備至關(guān)重要。一些項(xiàng)目就是因?yàn)榫幹迫藛T和參與主體專業(yè)能力不足，設(shè)計(jì)的可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案及合同等文件過于粗糙，再加上市場(chǎng)物價(jià)上漲的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致評(píng)審?fù)ㄟ^的投資金額超過擬定金額（簡(jiǎn)稱預(yù)算超概算），造成建設(shè)資金短缺的后果，引發(fā)項(xiàng)目退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。如果新的財(cái)政承受能力論證不符合政府公共預(yù)算支出10%紅線要求，導(dǎo)致項(xiàng)目終止。還有的項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)方面的專業(yè)人才，對(duì)項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)過程缺乏知識(shí)儲(chǔ)備與管理經(jīng)驗(yàn)，影響公眾產(chǎn)品的質(zhì)量、損壞公眾利益。

三、開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用PPP模式采取的優(yōu)化對(duì)策

（一）建立完善的政策體制

PPP項(xiàng)目各參與方依托項(xiàng)目合同共同成長(zhǎng)，健全的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目有效實(shí)施的環(huán)境保障。一是理清目前出臺(tái)的PPP政策之間的關(guān)系，在資格預(yù)審、項(xiàng)目選定方式、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、爭(zhēng)議解決等方面做出明確規(guī)定，解決原有法律之間的矛盾沖突，建立統(tǒng)一的高層次、高位階立法。二是針對(duì)新基建市場(chǎng)的冉冉升起，要制定符合當(dāng)前國(guó)情及市場(chǎng)環(huán)節(jié)需要的法律法規(guī)。規(guī)范推動(dòng)PPP引入私人資本，對(duì)信息類新基建給與專項(xiàng)配套政策支持，注意科學(xué)規(guī)劃和分步實(shí)施，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。

（二）提高政府認(rèn)識(shí)

政府要提高認(rèn)識(shí)，明確PPP模式是政府轉(zhuǎn)變工作觀念，利用市場(chǎng)機(jī)制分配風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是加強(qiáng)項(xiàng)目前期預(yù)審管理，選取優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。政府需要充分了解和準(zhǔn)確界定項(xiàng)目情況，審慎決定PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、投融資成本及風(fēng)險(xiǎn)邊界等，提高物有所值評(píng)估準(zhǔn)確度，以便吸引到高水平的社會(huì)資本。二是明確政府職責(zé)，強(qiáng)化合作精神。PPP項(xiàng)目體量大、涉及政策梳理范圍廣。政府各部門之間要協(xié)調(diào)配合，按照相關(guān)政策協(xié)助項(xiàng)目公司獲得相關(guān)許可或批準(zhǔn)，并及時(shí)有效地處理項(xiàng)目實(shí)施過程中土地劃撥、供水供電等配套設(shè)施、項(xiàng)目場(chǎng)地周邊環(huán)境等出現(xiàn)的問題。

（三）平衡合作與沖突之間的關(guān)系

要建立處理糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)制，官民共同謀事，協(xié)調(diào)好這一關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功落地的關(guān)鍵點(diǎn)。為處理合作過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，建議兩方各選取代表共同建立一個(gè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)來解決問題與爭(zhēng)議，盡可能避免再談判風(fēng)險(xiǎn)甚至仲裁、訴訟。還要建立面臨風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制與應(yīng)對(duì)機(jī)制，貫穿于建設(shè)、融資以及運(yùn)營(yíng)過程。要深入研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，從項(xiàng)目類別、項(xiàng)目階段、層次等不同角度去詳細(xì)劃分風(fēng)險(xiǎn)類別，將風(fēng)險(xiǎn)成本降到最低。例如：公共政策及法律法規(guī)變化風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)、政府支付風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)由政府方來承擔(dān);金融風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司來承擔(dān);不可抗力的自然風(fēng)險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司來承擔(dān);通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)可以由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)，以達(dá)到降低或分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（四）創(chuàng)造良好的融資環(huán)境

融資成功不僅僅與篩選的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目有關(guān)，還與良好的融資環(huán)境、寬廣的融資渠道密不可分。創(chuàng)造良好的融資環(huán)境需要政府金融配套政策來支持，建立符合開發(fā)區(qū)建設(shè)的投融資體系;還需要政府在完善流程手續(xù)的同時(shí)，提高辦事效率;更需要政府利用行政手段加大對(duì)PPP項(xiàng)目的宣傳力度，協(xié)助社會(huì)資本融資成功。另外，融資需要多元化，通過提高金融機(jī)構(gòu)及政府官員的專業(yè)能力，深入分析PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)，從PPP項(xiàng)目基金、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等多種融資工具中選取最適合的，并貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期。

（五）重視對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)、投資額大、要求穩(wěn)定的投資回報(bào)，這些特點(diǎn)決定了對(duì)專業(yè)人才的迫切需要。因此，從政府相關(guān)部門如住建、交通、水務(wù)、國(guó)土、投資等部門中挑選人才共同建立專業(yè)的PPP研究團(tuán)隊(duì)，立在培養(yǎng)創(chuàng)新型、復(fù)合型、協(xié)作型人才;此外，還需引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)管理技術(shù)及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，近年來國(guó)家大力支持民資和外資企業(yè)作為社會(huì)資本參與進(jìn)入公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，外來人才的涌入為市場(chǎng)化體制改革注入了新的活力。

四、結(jié)語(yǔ)

開發(fā)區(qū)是對(duì)外開放的重要窗口和集約發(fā)展的示范區(qū)，是推動(dòng)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要引擎與增長(zhǎng)極。其發(fā)展的快慢直接關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、質(zhì)量、水平?；A(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)功能是開發(fā)區(qū)全力打造的硬件建設(shè)，能夠以更高的標(biāo)準(zhǔn)吸引區(qū)外企業(yè)入駐。PPP模式的應(yīng)用為各地開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新鮮血液，將政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，相信在以后的發(fā)展道路中會(huì)逐漸趨于科學(xué)化、規(guī)范化。

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（作者單位：河北黃驊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)）