機制設(shè)計理論視角下同級監(jiān)督運行機制的完善路徑

摘要：機制設(shè)計理論作為社會行為分析工具，為研究完善同級監(jiān)督運行機制提供了一種理論視角。針對同級監(jiān)督實踐中存在的監(jiān)督意愿不強、監(jiān)督范圍受限、監(jiān)督制度不完善等困境，可從監(jiān)督主體、監(jiān)督環(huán)境兩個方面進行內(nèi)因、外因的全面分析，并通過運用機制設(shè)計理論，提出改進參與者組織關(guān)系、優(yōu)化監(jiān)督外部環(huán)境、完善監(jiān)督內(nèi)部環(huán)境的方案。

關(guān)鍵詞：機制設(shè)計理論；同級監(jiān)督；運行機制；完善路徑

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0122-05

基金項目：湖南省委黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2020年度社會科學(xué)規(guī)劃課題（2020DX048）。

作者簡介：李霞，中共衡陽市委黨校法律教研室講師。

同級監(jiān)督即紀委對同級黨委和黨委委員的監(jiān)督，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。隨著全面從嚴治黨的深入推進，同級監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位日益重要。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定，“加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”，從黨內(nèi)基本法規(guī)的高度，為紀委更好地履行監(jiān)督責任提供了重要依據(jù)。由于領(lǐng)導(dǎo)體制機制環(huán)境等多方面原因，盡管已有相關(guān)制度授權(quán)和政策支持，但紀委在監(jiān)督同級黨委和黨委委員的實踐中面臨監(jiān)督軟化的困境。黨的十九屆四中全會提出破解同級監(jiān)督難題，是對新時代黨和國家監(jiān)督體系發(fā)展問題的重要回應(yīng)。文章通過對H市Z區(qū)的同級監(jiān)督實踐進行運行機制的實例分析，運用機制設(shè)計理論分析同級監(jiān)督運行機制的構(gòu)成要素、影響監(jiān)督效力的主客觀原因，探尋其完善路徑。

一、機制設(shè)計理論視角下的同級監(jiān)督運行機制分析框架

機制設(shè)計理論最早產(chǎn)生在經(jīng)濟領(lǐng)域，隨后拓展到行政管理、制度設(shè)計、法律實施等管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)領(lǐng)域。機制設(shè)計理論實質(zhì)上是一種分析問題的理論框架，主要是指在信息不對稱的條件下，如何設(shè)計一套制度或規(guī)則，實現(xiàn)合作或競爭行為中各利益相關(guān)方之間的信任，從而保障機制設(shè)計目標的實現(xiàn)。

同級監(jiān)督運行機制是指為實現(xiàn)同級監(jiān)督的目標，基于權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在運行規(guī)律，以現(xiàn)實條件為基礎(chǔ)，設(shè)計同級監(jiān)督參與者權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督行為規(guī)范、監(jiān)督流程等在內(nèi)的一整套實施方案。其目的，是通過合理地設(shè)計同級監(jiān)督參與者之間的關(guān)系和行為規(guī)范，確保同級監(jiān)督運行機制發(fā)揮最大效力。基于機制設(shè)計理論分析同級監(jiān)督運行機制的效果，有兩個方面的分析視角。

1.從參與者角度

“機制存在的目的是使各參與者在存在約束的環(huán)境中都能獲得相對滿意的收益，這就要求圍繞目標分析該機制有哪些參與者以及其在機制運行中的地位?！盵1]同級監(jiān)督運行機制的參與者包括權(quán)力的支配主體、權(quán)力的執(zhí)行主體、監(jiān)督的實施主體。權(quán)力的支配主體主要是指各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子。權(quán)力的執(zhí)行主體包括同級黨委（黨組）、黨的工作部門和各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。權(quán)力的支配主體和執(zhí)行主體是同級監(jiān)督的監(jiān)督對象。同級監(jiān)督的實施主體既包括同級黨委（黨組），也包括同級紀委。機制運行過程中，參與者的思想、行為、交流方式都會影響同級監(jiān)督機制的實施結(jié)果，宏觀上包括社會環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)等，微觀上包括參與者本身的職位、責任、權(quán)力、利益和情感等。

2.從環(huán)境角度

機制的運行環(huán)境也是影響其運行效果的重要因素。具體而言，包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。同級監(jiān)督機制運行的外部環(huán)境是指同級監(jiān)督的外部條件，主要指權(quán)力運行的民主化、法治化程度；其內(nèi)部環(huán)境是指針對同級監(jiān)督參與者的激勵約束機制。一方面根據(jù)同級監(jiān)督的目標，通過各種激勵措施激發(fā)參與者，使其主動產(chǎn)生接受監(jiān)督、實施監(jiān)督的積極性；另一方面規(guī)定約束措施，確保監(jiān)督行為符合機制運行的目的。

二、H市Z區(qū)同級監(jiān)督制度的實例分析

2015年初，H市Z區(qū)被確定為湖南省“加強紀委對同級黨委特別是常委會成員監(jiān)督”工作試點單位。幾年來，Z區(qū)為了提升同級監(jiān)督效力，共出臺了《關(guān)于落實黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的實施辦法》《關(guān)于加強紀委對同級黨委及常委會成員監(jiān)督辦法（試行）》等15個相關(guān)文件，在建立制度、理順機制、強化保障等方面進行了一系列的嘗試。試點工作形成了一些有益的工作經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了制度落實的現(xiàn)實困境。

1.同級監(jiān)督機制運行的困境

（1）監(jiān)督參與者方面的困境。一是監(jiān)督意愿不強。在調(diào)研座談中，有黨委書記提出同級紀委過多干預(yù)決策會影響黨委書記的權(quán)威性，而同級紀委書記也表明不敢較真碰硬地真正監(jiān)督黨委書記。就黨委班子整體而言，黨委班子成員主動接受監(jiān)督的意愿不強，而紀委主動監(jiān)督班子成員的積極性也不高。二是監(jiān)督能力不夠。同級監(jiān)督涉及社會治理的各個領(lǐng)域，要求紀檢干部對所監(jiān)督領(lǐng)域有較強的專業(yè)認識。在工程招投標、公共資源分配、金融投資等腐敗案件的高發(fā)領(lǐng)域，部分紀檢干部不了解具體的制度、政策、流程，即使出現(xiàn)在決策現(xiàn)場，也只是擺樣子、走過場、搞形式。

（2）監(jiān)督范圍方面的困境。機制設(shè)計理論在各領(lǐng)域都要解決信息不對稱的問題。在權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，權(quán)力運行不公開造成監(jiān)督困難的現(xiàn)狀一直存在。同級監(jiān)督面臨監(jiān)督權(quán)難以介入權(quán)力運行關(guān)鍵領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)的問題。從監(jiān)督流程上看，對權(quán)力的決策階段監(jiān)督多，決策實施階段監(jiān)督少；從監(jiān)督的覆蓋面上看，對領(lǐng)導(dǎo)干部的8小時工作時間以外的日常情況難以掌握，但多種違紀違法行為又多發(fā)生在8小時以外的社交圈、生活圈。

（3）制度建設(shè)方面的困境。黨的十八大以來，黨中央制定和修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）等一系列黨內(nèi)鐵規(guī)。同級監(jiān)督的制度依據(jù)在黨章、相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度以及黨的有關(guān)決定、決議中均有體現(xiàn)。例如，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第二十七條規(guī)定，黨的地方委員會“應(yīng)當自覺接受上級黨委領(lǐng)導(dǎo)和工作監(jiān)督，并接受上級和同級紀律檢查機關(guān)監(jiān)督”。黨章第四十六條對紀委監(jiān)督同級黨委和黨委委員也作了具體規(guī)定，概況性地授予了紀委對同級黨委的監(jiān)督權(quán)。但同級監(jiān)督真正要在實踐中發(fā)揮作用，需要詳細的制度安排。就全國范圍而言，部分市縣級地方特別是各試點地區(qū)相繼出臺了一些規(guī)定，但總體制度設(shè)計比較原則化，缺乏具體的監(jiān)督程序規(guī)定、行為規(guī)范規(guī)定。雖然，Z區(qū)的區(qū)黨委、區(qū)紀委也出臺了相關(guān)規(guī)定，但在區(qū)紀委干部座談會上，仍普遍反映在具體的監(jiān)督實踐中，存在沒有制度依據(jù)，或制度規(guī)定多于原則，難以操作等問題。例如，“三重一大”事項是重要的監(jiān)督內(nèi)容，即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用。但由于各個工作部門工作職責不同，掌握的公共資源不同，對事項決策、資金支出等方面的同級監(jiān)督，并沒有細化的規(guī)定。紀委書記作為班子成員，在出席黨委會時還能掌握一些情況，各工作部門的派駐紀檢組則面臨監(jiān)督?jīng)]有具體制度依據(jù)的尷尬，導(dǎo)致重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)無人監(jiān)督，成為腐敗的高風(fēng)險領(lǐng)域。

2.同級監(jiān)督機制運行失效的原因分析

同級監(jiān)督機制運行效果與同級監(jiān)督機制的運行主體、運行環(huán)境、運行流程設(shè)計相關(guān)。在機制設(shè)計理論的分析框架下，可以從三個角度具體分析H市Z區(qū)同級監(jiān)督運行機制存在的問題，尋找機制運行失效的可能原因。

（1）運行主體方面的原因。作為同級監(jiān)督的參與者，無論是黨委成員，還是同級紀檢干部，從本質(zhì)上都具有社會人、經(jīng)濟人的雙重屬性，從而影響其行為選擇。作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，其社會屬性使得他們有自覺遵守黨紀國法的意愿；作為經(jīng)濟人，他們都有追求自己利益最大化的動機。從運行主體方面尋找機制運行失效的原因有兩個：一是監(jiān)督主體獨立性不夠?！霸跈C制設(shè)計、執(zhí)行、完成的整個過程中，參與者本身的職位、責任、權(quán)力、利益、情感對其行為有著決定性的作用?！盵2]同級監(jiān)督的重要監(jiān)督主體紀委書記接受同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)。其在上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)下，身負監(jiān)督同級黨委班子的重任，同時也是同級黨委班子成員之一，與黨委書記之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。雖然紀委書記的提名任免權(quán)在上級紀委，但同級黨委書記可以影響同級紀委其他領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用。因此，同級紀委作為監(jiān)督主體，從職位、權(quán)力、利益、情感上都無法保持與被監(jiān)督對象的獨立性，從而產(chǎn)生不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。二是監(jiān)督主體與被監(jiān)督對象信息資源不對稱。一方面，調(diào)研中普遍反映的紀檢力量不夠、能力不足的問題，其根源是監(jiān)督主體信息資源缺乏。隨著社會的發(fā)展，社會治理分工細化是必然趨勢。我國紀檢監(jiān)察體制改革就是監(jiān)督權(quán)專業(yè)化的表現(xiàn)。但是，“分工之后，每一個人只是掌握局部的知識，形成‘隔行如隔山的局面，……信息的分散也意味著欺騙行為更不容易被發(fā)現(xiàn)”[3]。近年來，紀檢工作人員的人數(shù)、學(xué)歷、能力都在提高，但一個人所學(xué)有限，加之紀檢工作人員無法觀察到權(quán)力運行的具體過程，所以難以進行有效監(jiān)督。另一方面，權(quán)力運行者在擁有信息壟斷的條件下，更容易認為其濫用權(quán)力行為不會被發(fā)現(xiàn)，從而更易受到利益的誘惑，提高了違紀違法的道德風(fēng)險。

（2）運行環(huán)境方面的原因。第一，從外部環(huán)境看，權(quán)力運行機制的法治化、民主化程度一定程度上制約了同級監(jiān)督效力的發(fā)揮。其中，最為突出的是權(quán)力運行不透明。從近幾年Z區(qū)查處的案件可知，工程項目、土地審批、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃等領(lǐng)域是腐敗案件的重災(zāi)區(qū)。其根源就在于權(quán)力運行不公開，為權(quán)力的暗箱操作提供了機會。紀檢工作人員只有收到舉報信息，才能發(fā)現(xiàn)這些隱蔽的權(quán)力交易。第二，從內(nèi)部環(huán)境看，缺乏系統(tǒng)有效的激勵約束機制。首先，職業(yè)保障機制未建立。從個人職業(yè)發(fā)展考慮，除了紀委書記的個人升遷不受同級黨委影響外，其余一般紀檢干部，甚至紀委委員，個人職業(yè)發(fā)展的決定權(quán)都在同級黨委。當出現(xiàn)損害自身利益的危險時，有監(jiān)督者難免產(chǎn)生顧慮，甚至出現(xiàn)與被監(jiān)督者形成利益共同體，一起規(guī)避監(jiān)督風(fēng)險等情況。其次，程序性約束機制不健全。公職人員的職業(yè)特點決定其職業(yè)行為很難量化考核。比如，以提高破案率作為考核激勵的指標，可能造成紀檢工作人員的不當監(jiān)督行為；以減少違紀違法率作為考核激勵的指標，又可能造成紀檢工作人員消極立案、人為掩蓋案件等狀況。更何況，再多的物質(zhì)激勵都不會超越公權(quán)力本身可以帶來的利益。因此，對公權(quán)力最有效的控制是規(guī)范程序約束，以確保權(quán)力在陽光下運行。

三、機制設(shè)計理論視角下同級監(jiān)督運行機制的完善路徑

“在一個管理系統(tǒng)中，最好的運行狀態(tài)是這樣的：機制能夠引導(dǎo)每個參與者各司其職，做好自己的角色，共同為組織目標的實現(xiàn)貢獻自己的智慧和力量。”[4]根據(jù)機制設(shè)計理論，無論是外部因素還是內(nèi)部制度都會影響參與者行為。就外部因素而言，我國監(jiān)督體系是建立在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行功能性分權(quán)的理論邏輯之上，即在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)形成系統(tǒng)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，三種權(quán)力的運行機制之間相互制約又彼此協(xié)調(diào)。因此，同級監(jiān)督有效運行的前提，是權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠系統(tǒng)合理地進行功能性分權(quán)。就內(nèi)部制度而言，要有激勵和約束制度，引導(dǎo)參與者主動、規(guī)范地進行監(jiān)督、接受監(jiān)督。

1.完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，改善參與者的組織關(guān)系

（1）強化同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)責任。這是權(quán)力監(jiān)督體系穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)。增強紀委在同級監(jiān)督中的權(quán)威性，不能簡單地將監(jiān)督權(quán)獨立出來，相反，要強化同級黨委對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，以黨委的權(quán)威性提高同級監(jiān)督效力。只有強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正約束公權(quán)力，協(xié)調(diào)監(jiān)督資源，增強監(jiān)督力量，確保權(quán)力運行的有序性。因此，要構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督工作機制，細化黨委的主體責任。通過健全議事決策機制、部門協(xié)作機制、考核問責機制，發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

（2）精準定位紀委的同級監(jiān)督目標。目標是任何組織機制存在的基礎(chǔ)。作為監(jiān)督的大目標，無論黨委還是紀委，都以監(jiān)督權(quán)力運行、營造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境為目標。但同級監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中，是與上級監(jiān)督、下級監(jiān)督并列的一種監(jiān)督方式。其優(yōu)勢是縮短了監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的距離，解決了上級監(jiān)督太遠、下級監(jiān)督太難的問題，確保了權(quán)力監(jiān)督的全程化、持續(xù)性、經(jīng)常性。而其劣勢在于與上級監(jiān)督相比，缺乏一定的強制力，監(jiān)督手段受制約；與下級監(jiān)督相比，受紀檢干部人數(shù)所限，監(jiān)督的領(lǐng)域有限。如果寄希望于同級監(jiān)督具有上級監(jiān)督的強制力、下級監(jiān)督的廣泛性，就要各級紀委人財物完全獨立于地方，這對紀檢干部的人數(shù)提出了不現(xiàn)實的任務(wù)。因此，針對同級監(jiān)督的特點，應(yīng)定位其目標是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的關(guān)口前移，監(jiān)督方式側(cè)重于參與式監(jiān)督，主要是監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的運用，通過參加同級黨委（黨組）會議，接受各種決策的備案、報告，進行日常紀律檢查，與領(lǐng)導(dǎo)干部進行提醒談話等方式，開展監(jiān)督。

2.健全權(quán)力清單制度，營造良好的外部環(huán)境

公權(quán)力被濫用的根源之一，就是權(quán)力運行的信息不對稱，如此降低了權(quán)力主體濫用權(quán)力的風(fēng)險成本，增加了監(jiān)督的難度。應(yīng)對信息不對稱的最好方法就是建立健全權(quán)力清單制度，明晰決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力邊界，將權(quán)力明明白白地關(guān)進制度的籠子。政府權(quán)力清單制度在實踐中已經(jīng)探索多年，就提升同級監(jiān)督效力方面而言，可從三個方面進一步改善。

（1）提升權(quán)力清單的法律效力?？茖W(xué)、合理、有效的權(quán)力清單是開展同級監(jiān)督的基本依據(jù)。實踐中，各地方權(quán)力清單從權(quán)力范圍的確立到權(quán)力清單的執(zhí)行都有一定的隨意性，直接影響了權(quán)力的權(quán)威性和有效性。權(quán)力清單細化了法律授予的公權(quán)力，應(yīng)賦予其地方法規(guī)的效力。

（2）明確權(quán)力清單重點。從對象上講，權(quán)力清單重點在于公開黨委成員尤其是常委會成員的權(quán)力，使其權(quán)力和責任明確具體。從具體內(nèi)容上講，重點在于進一步規(guī)范落實“三重一大”決策制度，加強對決策的風(fēng)險管控和監(jiān)督管理，將其職責、權(quán)力進行細化。

（3）建立健全配套的監(jiān)督制度。在規(guī)范完善責任清單內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立對應(yīng)的監(jiān)督體系，明確具體的監(jiān)督流程，細化監(jiān)督責任，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督。

3.健全激勵約束制度，優(yōu)化監(jiān)督的內(nèi)部環(huán)境

（1）建立多元化的激勵機制。根據(jù)馬斯洛的需求理論，人有五個層次的需求，因此，激勵機制要考慮被激勵對象在不同階段的不同需求，設(shè)計相匹配的階段性激勵措施。應(yīng)構(gòu)建滿足個人生存需求、職業(yè)成長需求、社會尊重需求、價值實現(xiàn)需求的多元化激勵體系。例如，對于年輕的紀檢干部，要提供教育培訓(xùn)機會，滿足其追求個人成長的需求；對于經(jīng)驗豐富的資深干部，要得到重要崗位的任用或職務(wù)提升等。

（2）建立限制監(jiān)督參與者自利行為的約束機制。公權(quán)力的行使過程中，“不同的價值之間沖突在所難免，即使是出于善意或公心的目的以及具體訴求，相互之間也有抵牾之處，需要適當?shù)臋?quán)衡和調(diào)整”[5]。監(jiān)督權(quán)的行使也必然存在公利與私利的沖突。為確保同級監(jiān)督參與者的行為始終符合監(jiān)督機制的目標，有必要建立約束機制，引導(dǎo)參與者避免因追求私利而不當行使公權(quán)力。一是建立程序制約機制，確定監(jiān)督的范圍、強度、方式、時限、程序。二是健全個人利益報告機制。監(jiān)督參與者都是公權(quán)力的行使者，其個人的合法權(quán)益應(yīng)該得到法律的保護，但是要避免對公權(quán)力的行使產(chǎn)生影響。健全公職人員個人事項報告制度、財產(chǎn)公開制度、回避制度、離職審查制度等，可以有效防范個人利益與公共利益的沖突。三是完善問責機制，強化監(jiān)督參與者的監(jiān)督意識。首先，明確問責范圍，科學(xué)、公正、合理地確定責任人，做到用權(quán)受監(jiān)督、有錯必追責。其次，規(guī)范問責程序，增強問責的可操作性。最后，擴大問責范圍。應(yīng)突破出現(xiàn)嚴重后果才問責的局限，進一步建立完善對領(lǐng)導(dǎo)用人失察、道德失信、為官不為等問題的問責制度。

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責任編輯：鐘雪