基于審計視角的國家疾控管理體系建設研究

鄭鵬　田宛鑫

[摘要]本文從相關部門與審計機關的協(xié)同治理角度出發(fā)，研究協(xié)同治理程度對國家疾控管理體系建設完善程度的影響因素，研究結(jié)果顯示：衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關、管理部門與審計機關協(xié)同治理程度越高，國家疾控管理體系建設完善程度就越高。因此，需要加強衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關及管理部門與審計機關的協(xié)同治理，推動國家疾控管理體系現(xiàn)代化建設。

[關鍵詞]疾控? ? 管理體系建設? ? 審計機關? ? 協(xié)同治理

本文系遼寧省社科基金項目“綠色發(fā)展理念下自然資源資產(chǎn)審計研究”（項目號：L20BJY046）

當今世界，全球化趨勢發(fā)展迅速，由新冠肺炎流行所引起的公共衛(wèi)生危機已經(jīng)超出了公共衛(wèi)生部門的范圍，它不僅危害人民的身體健康和公共安全，還影響了國民經(jīng)濟的發(fā)展水平和國家社會的安全。這次疫情的暴發(fā)，反映出我國疾病預防控制管理體系的某些缺陷，因此，要把建設國家疾控管理體系作為一項基礎性工作，加強防疫人才、立法司法、衛(wèi)生執(zhí)法等建設，完善疫情防控體制機制建設，建立具有中國特色的疾病預防控制體系框架。國家疾病預防控制體系包括疾病預防和控制、現(xiàn)場救治及處置、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督、健康宣傳教育、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急等方面。推動疾病預防控制工作向縱深發(fā)展，可以從完善制度機制入手，理順關系，強化管理，使得衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關、管理部門等相關部門與審計機關同心協(xié)力、協(xié)同治理，從而通過審計監(jiān)督來提高治理水平。

一、文獻綜述

（一）疾控管理體系建設概況

國外的疾控管理體系建設已經(jīng)趨向成熟，因此國外文獻很少關注疾控管理體系建設情況。美國形成了聯(lián)邦、州和地方的三級垂直控制系統(tǒng)，形成了由中央部門直接管理的衛(wèi)生與公眾服務部的疾控中心及公共衛(wèi)生局;英國疾控中心實行垂直管理模式，包括中央和地方兩大部分，中央對全國傳染病進行檢測，分析判斷疫情傳染模式，制定應對政策，調(diào)節(jié)公眾情緒，地方將疫情現(xiàn)階段狀況報告給中央，并進行跟蹤診療;日本模式的特征是預防和治療相結(jié)合，由“國家—都道府縣—市町村”垂直行業(yè)體系管理和區(qū)域管理三個階段組成。我國的疾控管理體系建設以政府為主導，由國家、省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個層級組成，各個部門共同參與。國家衛(wèi)生健康委員會負責制定國民健康總體計劃，對疾病預防控制、國民免疫接種計劃進行總體把控，承擔突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的衛(wèi)生應急工作，指導和組織疾病防控和救治。國內(nèi)文獻主要從三方面分析了疾控管理體系建設還需要改進的部分：一是管理模式方面，采用多頭管理模式，體系內(nèi)部部門存在重復且交叉管理的情況，缺乏有效的考評體系，工作積極性不高（周立平、王俊玲和馬家奇，2012;桑英、仁青江村，2015）。二是人力資源方面，即人員總數(shù)呈下降趨勢，員工組成不合理，預防控制團隊工作能力不足，工作經(jīng)費缺乏（劉雪榮，2013;郝模、陳政和李程躍，2015）。三是財政投入方面，政府對疾控管理系統(tǒng)的投資總額不足，財務預算撥款比重不大，未補償專項疾控任務（趙宇，2011;孫小燕，2013）。

（二）相關部門與審計機關協(xié)同治理

協(xié)同治理是理想的政府審計治理模式與未來發(fā)展方向，相關部門與審計機關協(xié)同治理有利于完善國家疾控管理體系建設。國外文獻很少關注相關部門與審計機關的協(xié)同治理問題，由于大部分發(fā)達國家已成功建立了現(xiàn)代化國家治理結(jié)構(gòu)，擁有相對完整的問責機制，明確劃分部門權限以履行各自職責，部門協(xié)同治理方面出現(xiàn)的問題較少。國內(nèi)文獻主要從以下三個方面開展研究討論：一是在國家治理的框架下，從政府審計角度，引進協(xié)同理論與嵌入理論，系統(tǒng)展示了政府審計服務在國家治理中的協(xié)調(diào)與合作規(guī)律，深入研究以獲得有機協(xié)同效應，即政府審計治理的整體性大于部分性（王會金，2016;王素梅，2013）。二是基于國家審計協(xié)同視角，為了履行“免疫系統(tǒng)”的審計職能，探索有關部門和審計機關的協(xié)調(diào)治理機制，學習國家審計協(xié)同的內(nèi)容框架和具體實例，最終達成信息共享與溝通（王會金，2013;戚振東、王會金，2011）。三是從協(xié)作的角度分析政府審計管理機構(gòu)，并就政府審計中的特定協(xié)同模式進行分析（楊樹群，2019;李冬等，2013）。

本文從協(xié)同治理角度入手，建立國家疾控管理體系建設的內(nèi)容框架，即相關部門與審計機關的協(xié)同治理如何影響國家疾控管理體系建設，并通過實證分析進行檢驗。

二.理論分析與研究假設

（一）內(nèi)容框架

在國家疾控體系建設方面，審計系統(tǒng)的自我改進和監(jiān)督已經(jīng)無法適應社會需求，因此，既要展現(xiàn)審計機關自身效應，又要重視與其他部門相互合作、共同管理，建立相關部門和審計機關協(xié)同治理的內(nèi)容框架。

如圖1所示，相關部門與審計機關協(xié)同治理以完善疾控管理體系為目標，涉及衛(wèi)生機構(gòu)、司法機構(gòu)和管理部門，包括財務審計、咨詢服務和風險預警等方面。在疾控管理體系建設過程中，隨著審計對象和審計范圍的變化，如審計技術、治理機制、參與程度、平臺構(gòu)建等因素彼此相互影響，協(xié)同治理必然會影響國家疾控管理體系建設。協(xié)同治理的重要性在于整合審計資源，協(xié)調(diào)相應審計項目以及吸引公眾參與，以實現(xiàn)相關部門和審計機關的協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源共享。從縱向上看，協(xié)同治理包括國家治理、部門治理和治理機制等體系方面的協(xié)同;從橫向上看，包括審計機關與機關事業(yè)單位組織內(nèi)部審計之間的協(xié)同，以及審計機關與衛(wèi)生、司法等國家治理子系統(tǒng)之間的協(xié)同;從總體結(jié)構(gòu)上看，相關部門與審計機關協(xié)同治理包括戰(zhàn)略、管理和操作三個層面的協(xié)同。

（二）具體分析

本文結(jié)合疫情進展情況，在內(nèi)容框架下，找出與審計機關可能發(fā)生關聯(lián)的部門為衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關和管理部門，分析這三個部門與審計機關的協(xié)同治理如何對國家疾控管理體系建設產(chǎn)生影響，并提出以下三個假設。

1.衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理對國家疾控管理體系建設的影響。衛(wèi)生機構(gòu)包括醫(yī)療機構(gòu)、疾病預防控制中心（防疫站）、采供血機構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督及監(jiān)測（檢驗）機構(gòu)、醫(yī)學科研和在職培訓機構(gòu)。疾病預防控制機構(gòu)建立健全工作機制，履行疾病預防控制、突發(fā)事件衛(wèi)生應急處理、健康危害因素監(jiān)控與控制等職責。衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理，是指衛(wèi)生機構(gòu)先進行內(nèi)部審計，包括經(jīng)濟責任審計、項目資金審計和預算執(zhí)行情況審計等方面，找出各級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設管理的重點任務和薄弱環(huán)節(jié)，審計機關對財務支出不合理的部分進行審計監(jiān)督并提供咨詢服務，以提高疾病預防控制機構(gòu)的建設水平，最終完善國家疾控管理體系建設。采納審計機關提出的建議，完善疾控體制制度建設，加強審計結(jié)果運用，促進衛(wèi)生管理體制現(xiàn)代化。因此，本文提出假設1，即衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

2.司法機關與審計機關協(xié)同治理對國家疾控管理體系建設的影響。司法機關在面對衛(wèi)生安全防控工作中的違法犯罪行為時要快速精準地作出判斷和回應，同時也要提高疾控安全管理的知識儲備，將司法工作與衛(wèi)生防控工作進行有效銜接融合。司法機關與審計機關協(xié)同治理，主要是基于協(xié)同治理機制，從建設衛(wèi)生安全法律體系和提高衛(wèi)生安全管理的角度，完善國家疾控管理體系中的公共健康與安全的法律體系。一方面，司法機關編制相關的法律法規(guī)指引、提供司法措施建議、跟進執(zhí)法進程，審計機關對衛(wèi)生防控的財政和財務收支進行檢查和監(jiān)控;另一方面，審計機關可將違法案件涉及人員移送司法機關，然后由司法機關處理涉案人員，最終達到促進國家疾控建設的目的。因此，本文提出假設2，即司法機關與審計機關協(xié)同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

3.管理部門與審計機關協(xié)同治理對國家疾控管理體系建設的影響。管理部門是指被審計單位的業(yè)務主管部門。管理部門與審計機關協(xié)同治理，是當被審計單位的公共權力被侵犯時，管理部門擁有直接管轄權，因此，將出現(xiàn)的問題直接向管理部門移送，管理部門接收審計移送的信息后，通過查證使相關人員承擔責任，及時補救或制止損失產(chǎn)生。因此，本文提出假設3，即管理部門與審計機關協(xié)同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

三.研究設計

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文選取2013—2017年中國疾病控制預防和審計相關的數(shù)據(jù)，由于公開的滯后性無法獲取更近年份的數(shù)據(jù)，故本文以當前可用的數(shù)據(jù)作為樣本，并刪除短缺和無法量化的部分。疾控管理體系建設包括的全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)、全國衛(wèi)生人員數(shù)、全國衛(wèi)生技術人員數(shù)、全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位、全國衛(wèi)生總費用、疾控醫(yī)療服務診療人數(shù)和入院人數(shù)，數(shù)據(jù)來自2013—2017年的我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報;計算衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關和管理部門與審計機關協(xié)同治理程度以及審計信息提供力度所用的數(shù)據(jù)來自2013—2017年的中國審計年鑒;居民人均預期壽命數(shù)據(jù)來自2013—2017年的我國衛(wèi)生和計劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報;全國總?cè)丝诘慕y(tǒng)計數(shù)據(jù)來自2013-2017年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。由于各個要素的單位不同，本文將對數(shù)據(jù)進行零-均值規(guī)范化（z-score標準化）處理，使得處理后的數(shù)據(jù)符合標準正態(tài)分布。

（二）模型構(gòu)建與變量定義

本文構(gòu)建如下模型對假設進行驗證：

其中，DC為國家疾控管理體系，疾控管理體系的建設包括：疾控治理（全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)），疾控人才（全國衛(wèi)生人員數(shù)、全國衛(wèi)生技術人員數(shù)），疾控技術（全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位），疾控費用（全國衛(wèi)生總費用），疾控醫(yī)療服務量（疾控醫(yī)療服務診療人數(shù)、入院人數(shù)）。

在管理協(xié)同層面上審計機關與國家其他部門之間的協(xié)同程度難以進行量化處理，故衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關與審計機關的協(xié)同治理，主要體現(xiàn)在審計移送人員的跟進責任上;管理部門與審計機關協(xié)同治理，則體現(xiàn)在采納審計機關建議的數(shù)量上。因此，相關部門與審計機關協(xié)同治理程度的計算公式如下：

管理部門與審計機關協(xié)同治理程度，F(xiàn)T=移送后管理部門處理的事件數(shù)量/審計機關移送給管理部門處理事件的數(shù)量。

司法機關與審計機關協(xié)同治理程度，JT=移送后司法機關處理的人員數(shù)量/審計機關向司法機關移送的涉案人員數(shù)量。

衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理程度，PA=被采納審計建議數(shù)量/審計提出的建議數(shù)量。

控制變量包括我國基本醫(yī)療素養(yǎng)水平MI、居民人均預期壽命AL、全國總?cè)丝赑OPU、傳染病死亡率RO、傳染病暴發(fā)頻率IN、年度虛擬變量year。其中年度虛擬變量，若樣本數(shù)據(jù)屬于該年則賦值為1，否則為0。

四.實證結(jié)果及分析

（一）描述性統(tǒng)計

樣本數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計如表1所示。國家疾控管理體系均值過小，總體來看，國家疾控管理體系建設還不夠完善;國家疾控管理體系最低值為-10，而最高值為10.12，這意味著各年間疾控體系建設差距明顯，疾控工作安排不合理。國家疾控管理體系還需進一步提升。管理部門與審計機關協(xié)同治理程度平均值較高，約為84%，因此，管理部門對審計機構(gòu)移送的事件處理效率很高。衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理程度均值達到74%，說明衛(wèi)生機構(gòu)對審計建議的采納程度達到及格水平，但從總體上看，審計建議采納數(shù)量還需大幅度提升。

（二）相關性分析

如表2所示，國家疾控管理體系和衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理程度、居民人均預期壽命和全國總?cè)丝诘南嚓P系數(shù)接近1，其關聯(lián)程度最強;除傳染病暴發(fā)頻率外，其他變量之間的相關系數(shù)均在0.8以上，說明各個解釋變量、控制變量之間相關性顯著。

（三）面板回歸結(jié)果與分析

本文采用Stata15.0進行回歸分析，回歸結(jié)果如表3模型（1）所示，管理部門與審計機關協(xié)同治理程度在5%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關，司法機關與審計機關協(xié)同治理程度在5%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關，衛(wèi)生機構(gòu)與審計機關協(xié)同治理程度在10%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關。因此假設1、假設2和假設3得到驗證。其中我國基本醫(yī)療素養(yǎng)水平MI的回歸系數(shù)在10%水平上顯著為負，體現(xiàn)出如果居民醫(yī)療保障意識降低，國家將采取一系列政策提高醫(yī)保水平，疾控管理體系建設就會不斷完善;居民人均預期壽命AL的回歸系數(shù)在1%水平上顯著為正，說明居民壽命越長，疾控管理體系建設程度越高;傳染病死亡率RO的回歸系數(shù)在5%水平上顯著為正，說明疾病死亡率變高，進而國家政府部門意識到疾病控制預防的重要性，加強疾控管理體系建設。其余變量的回歸系數(shù)不顯著，模型整體擬合情況較好。

（四）穩(wěn)健性檢驗

本文從兩方面進行穩(wěn)健性檢驗。第一，檢驗回歸結(jié)果是否受固定年份數(shù)據(jù)影響而產(chǎn)生，本文采取改變函數(shù)的樣本區(qū)間，增加2010—2012年樣本數(shù)據(jù)，檢驗各變量是否產(chǎn)生變化。回歸結(jié)果如表3模型（2）所示，解釋變量的結(jié)果與（1）所得結(jié)果差別不大。第二，為檢驗結(jié)論是否由于回歸模型函數(shù)形式的特殊性而產(chǎn)生，本文改變回歸方程的函數(shù)形式，在OLS模型中加入交互項，驗證交互項對回歸結(jié)果是否有影響?；貧w結(jié)果如表3模型（3）所示，結(jié)果顯示自變量交互項無法得出結(jié)果，原結(jié)論依然成立。由此可以認為，本文的結(jié)論具有穩(wěn)健性。

五.研究結(jié)論與啟示

研究發(fā)現(xiàn)，疾控管理體系建設會受到不同部門與審計機關協(xié)同治理程度的影響。衛(wèi)生機構(gòu)、司法機關、管理部門和審計機關協(xié)同治理程度與疾控體系建設顯著正相關，其中管理部門的顯著性程度最高。因此，為改善國家疾控管理體系建設提出了以下政策建議。對于衛(wèi)生機構(gòu)，應提高疫苗接種率，提高衛(wèi)生人員的技術水平，對疾控人員進行培訓和業(yè)務考核，進行安全和健康教育;在司法方面，對違法行為進行嚴厲打擊，及時處理審計機關移送的違法事件，提高與審計機關的協(xié)同治理程度，完善疾控體系中的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系;在管理部門方面，應提高疾控財政方面的監(jiān)管力度，健全經(jīng)費管理制度，深入落實疾控建設過程中的公益性活動，從而減輕群眾的醫(yī)藥費用負擔。

（作者單位：大連海洋大學經(jīng)濟管理學院，郵政編碼：116023，電子郵箱：zhengpeng@dlou.edu.cn）

主要參考文獻

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桑英，仁青江村.疾病預防控制體系建設中存在的問題及建議[J].中國醫(yī)藥科學， 2015（21）：45-47

周立平，王俊玲，馬家奇.基于三維模型的疾控數(shù)據(jù)中心運維管理體系建設[J].醫(yī)學信息學雜志， 2012（4）：21-25