產(chǎn)業(yè)升級背景下的技能短缺及治理框架分析

呂建強(qiáng) 許艷麗

摘 要 充足的技能供給是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。當(dāng)前，技能短缺已成為我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要阻礙，技能短缺表現(xiàn)為兩大方面：宏觀上不能滿足產(chǎn)業(yè)升級需求，微觀上不能匹配企業(yè)轉(zhuǎn)型節(jié)奏。二元經(jīng)濟(jì)政策、職業(yè)教育的單一性、技術(shù)的創(chuàng)造性破壞、人口紅利消退是造成技能短缺的主要原因。針對技能短缺問題，可以構(gòu)建由技能供給評估、技能需求預(yù)測、政策干預(yù)和績效評估構(gòu)成的技能治理框架。在此基礎(chǔ)上，技能短缺的治理對策包括：推行錨定未來技能需求的終身學(xué)習(xí)策略，重新定位企業(yè)在技能培養(yǎng)中的角色，構(gòu)建多元參與的技能供需預(yù)測制度，深化產(chǎn)教融合育人機(jī)制。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;技能供給;技能需求;技能短缺;治理框架

一、問題緣起與研究回顧

（一）問題緣起

工業(yè)強(qiáng)國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程表明，充裕的技能供給是保證產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。自2015年5月國務(wù)院頒布強(qiáng)化高端制造業(yè)的國家十年戰(zhàn)略規(guī)劃《中國制造2025》以來，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，技能人才需求增量明顯。高等職業(yè)院校也積極響應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，持續(xù)提升技能人才培養(yǎng)質(zhì)量。2019年1月24日，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（國發(fā)[2019]4號）指出，隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，各行各業(yè)對技術(shù)技能人才的需求越來越緊迫[1]。2019年5月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《職業(yè)技能提升行動方案（2019-2021年）》（國辦發(fā)[2019]24號），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)技能人才對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，要求加強(qiáng)技能培訓(xùn)[2]。

目前，我國已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，技能短缺日益成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要阻礙。許多研究證據(jù)表明，技能短缺會降低生產(chǎn)率，影響產(chǎn)品質(zhì)量，并嚴(yán)重制約國家經(jīng)濟(jì)競爭力[3]。英國國家經(jīng)濟(jì)與社會研究所的相關(guān)測算表明，英國與德國的生產(chǎn)力差距有20%要?dú)w咎于英國工人的低技能水平[4]。隨著人工智能等新技術(shù)與經(jīng)濟(jì)加速融合并持續(xù)發(fā)酵，勞動密集型、低技能工作正快速被高附加值、高技能含量的工作所取代，同時，客戶期望的提高和管理的去分層化也不斷提高技能需求?！皼]有足夠的人具備完成需要完成的工作所需的技能”[5]的現(xiàn)象日益凸顯。如何彌合技能供需差距，滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對高職畢業(yè)生的技能需求，是今后職業(yè)教育人才培養(yǎng)的重要發(fā)力點(diǎn)。

（二）研究回顧

對技能短缺的界定與觀測是一項復(fù)雜工程。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出，“技能短缺并不容易衡量，同時也沒有一個普遍適用的定義”[6]。一方面，技能短缺是動態(tài)變化的，與技術(shù)進(jìn)步的密切關(guān)系決定了技能短缺內(nèi)涵會隨著技術(shù)進(jìn)步而不斷變化;另一方面，作為一個跨學(xué)科概念，學(xué)科站位和理解視角的不同導(dǎo)致對技能短缺的解釋有很大差別。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，隨著研究視域的拓展與研究內(nèi)容的不斷深化，對技能短缺的認(rèn)識經(jīng)歷了技能短缺等同于勞動力短缺、技能短缺有別于勞動力短缺、技能短缺包含外部技能短缺與內(nèi)部技能不足三個發(fā)展階段。

1.將技能短缺等同于勞動力短缺

勞動力短缺理論認(rèn)為，工業(yè)化經(jīng)濟(jì)體具有動態(tài)性特點(diǎn)，隨著一個行業(yè)的衰落和另一個行業(yè)的擴(kuò)張，先前被視為熟練工人的員工會發(fā)現(xiàn)，他們的技能不再有用，實(shí)際上他們變成了非熟練工人。因此，在工業(yè)化不斷加速的過程中，熟練勞動力將出現(xiàn)短缺[7]。

圖1給出了勞動力短缺的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義。假設(shè)D0和S0曲線分別代表熟練工人的需求和供給，初始平衡點(diǎn)為E0，工資率為W0，雇傭熟練工人為L0。假設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對勞動力的需求增大，轉(zhuǎn)移到D1。如果工資率是靈活的，而未就業(yè)的勞動力儲備是充足的，那么工資率將上升到W1，這將吸引熟練勞動力流向市場進(jìn)而導(dǎo)致更高的就業(yè)率L1，最終出現(xiàn)新的平衡點(diǎn)E1，而靈活的工資率和充分的勞動力儲備在實(shí)際中難以實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，勞動力需求增加的直接后果是，以現(xiàn)有工資率W0衡量的技能短缺（L2～L0）。一般來說，工資往往是黏性的，在短期內(nèi)，熟練勞動力的數(shù)量不能顯著增加，因此技能短缺可能會持續(xù)一段時間。然而，隨著時間推移，投入資源培訓(xùn)更多的熟練工人或增加招聘力度可能導(dǎo)致技術(shù)工人的供應(yīng)曲線向S1轉(zhuǎn)變，如果工資不變，可能會降低技能短缺的程度，由（L2～L0）縮小為（L2～L3）。

2.技能短缺有別于勞動力短缺

相當(dāng)一部分研究將技能短缺和勞動力短缺相提并論，但技能短缺并不等于勞動力短缺，因?yàn)閯趧恿Χ倘敝傅氖莿趧恿?shù)量不足，而技能短缺針對的則是勞動力中的特定技能。而且，技能具有行業(yè)屬性，某些技能在特定行業(yè)中是有用的，但在其他行業(yè)中可能是無用的。如果建筑業(yè)面臨熟練砌磚工人的短缺，很可能影響所有建筑企業(yè)的勞動力搜尋成本。然而，這些熟練砌磚工人在電子行業(yè)中則不能作為熟練工人聘用，他們可能不得不接受一份工資較低的非熟練工作。因此，技能短缺需要按行業(yè)考慮，并考慮到不同的產(chǎn)業(yè)周期，在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張階段技能短缺可能比收縮階段更嚴(yán)重[9]。而且，技能質(zhì)量與相關(guān)性比勞動力數(shù)量更重要。技能質(zhì)量與相關(guān)性降低了技能差距和技能不足，而勞動力數(shù)量的單純增加往往加劇了技能不匹配。例如，由于與大多數(shù)雇主要求的技能越來越不匹配，菲律賓2017年畢業(yè)的約120萬名大學(xué)生很難找到工作。同樣的情況也存在于印度尼西亞，盡管勞動力供給不斷增加，但政策制定者表示，大約10%～20%的畢業(yè)生將面臨技能不匹配的問題[10]。

3.技能短缺包含外部技能短缺與內(nèi)部技能不足

Green和Ashton認(rèn)為，以外部招聘困難形式出現(xiàn)的技能短缺常常與內(nèi)部技能不足混為一談，外部勞動力市場技能供給短缺和企業(yè)內(nèi)部技能不足是技能短缺的兩個維度[11]。Marchante和Ortega認(rèn)為，外部技能短缺是由于技能需求大于外部勞動力市場供給導(dǎo)致的某一特定工作招聘勞動力出現(xiàn)困難;當(dāng)雇主認(rèn)為其現(xiàn)有員工的技能低于實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)所需的技能或老員工的技能低于新員工的技能時則屬于內(nèi)部技能不足[12]。研究視角的不同導(dǎo)致對技能短缺理解的差別。宏觀經(jīng)濟(jì)視角使用既定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（包括崗位空缺率和工資）對技能短缺進(jìn)行分析，認(rèn)為技能短缺是在現(xiàn)有市場條件下，特別是現(xiàn)行工資條件下，愿意工作的合格工人供應(yīng)不足。微觀雇主視角利用對雇主招聘的研究得到技能短缺的信息，認(rèn)為技能短缺是雇主遇到的招聘困難，見圖2。

二、技能短缺的表征

無論從哪種單一視角來審視技能短缺都可能導(dǎo)致對是否存在技能短缺以及短缺形式的不同評估，因此，需要從宏觀和微觀結(jié)合的雙重視角來審視技能短缺。技能短缺的宏觀視角表現(xiàn)為現(xiàn)有技能人才不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，微觀視角則表現(xiàn)為員工現(xiàn)有技能與企業(yè)轉(zhuǎn)型節(jié)奏不匹配。

（一）宏觀視角：不能滿足產(chǎn)業(yè)升級需求

以制造業(yè)為例，人工智能的發(fā)展對技能人才產(chǎn)生了倍數(shù)級增長需求，但由于人才培養(yǎng)周期的固定性以及我國高等職業(yè)教育對智能制造相關(guān)專業(yè)開設(shè)還處于探索階段，技能缺口短期內(nèi)很難有效填補(bǔ)。2016年12月27日，教育部、人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息化部等部門發(fā)布的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》預(yù)測，到2025年制造業(yè)十大領(lǐng)域有半數(shù)人才缺口過百萬，其中新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為950萬、電力裝備為909萬、高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人為450萬、新材料為400萬、節(jié)能與新能源汽車為103萬，技能人才缺口率高達(dá)40%～85%[13]。上述數(shù)據(jù)一方面表明我國制造業(yè)正在加速向新材料、新技術(shù)、新裝備方向轉(zhuǎn)型升級，另一方面顯示制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨技能人才短缺的突出問題，而且這種趨勢隨著智能化日益加深而變得愈發(fā)嚴(yán)峻。2019年4月，人社部等部門發(fā)布了人工智能工程技術(shù)人員、物聯(lián)網(wǎng)工程技術(shù)人員、大數(shù)據(jù)工程技術(shù)人員、云計算工程技術(shù)人員、數(shù)字化管理師、工業(yè)機(jī)器人系統(tǒng)操作員等13個新職業(yè)，幾乎全部與智能制造密切關(guān)聯(lián)。新型職業(yè)的出現(xiàn)預(yù)示著智能制造行業(yè)成熟度逐漸增加，對相關(guān)技能人才產(chǎn)生了大量需求。而我國相關(guān)專業(yè)技能人才數(shù)量遠(yuǎn)跟不上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的節(jié)奏，例如2019年第三季度全國招聘求職100個短缺職業(yè)中，直接與制造業(yè)相關(guān)的達(dá)36個，技能供需差距明顯。

（二）微觀視角：不能匹配企業(yè)轉(zhuǎn)型節(jié)奏

微觀技能短缺表現(xiàn)在兩個方面：一是技能準(zhǔn)備不足。我國經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段，智能制造快速發(fā)展對人才的技能需求迭代升級。隨著智能化的不斷提高，企業(yè)生產(chǎn)過程中對低技能一線操作工的需求急劇下降，減員比例在30%～60%，對智能設(shè)備管理和維護(hù)人員的需求則顯著提升，同時明確要求新進(jìn)員工掌握智能制造知識、智能設(shè)備操作與維修、智能化產(chǎn)品與服務(wù)等智能制造技能[14]。調(diào)查顯示，不論是雇主還是青年都認(rèn)為畢業(yè)生對工作領(lǐng)域的準(zhǔn)備不足[15]。對包括中國在內(nèi)的43個國家或地區(qū)的近4萬名雇主的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，填補(bǔ)職位空缺比以往更加困難，45%的受訪雇主表示難以找到擁有所需技能的人才[16]。二是技能供需錯配明顯。在不斷變化的技術(shù)社會中順利生活和工作所要求的理解和使用新興技術(shù)的能力，是未來勞動力的最基本競爭力。目前，我國職業(yè)院校的人才培養(yǎng)，在很大程度上突出了實(shí)際操作技能訓(xùn)練，培養(yǎng)的學(xué)生往往技能比較單一、綜合素質(zhì)不高，與熟練操作工區(qū)分不大。這樣的勞動者很容易被智能機(jī)器所取代，也很難服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之后的需求[17]。

三、技能短缺的成因分析

多個因素導(dǎo)致了技能短缺，其中經(jīng)濟(jì)政策的二元化導(dǎo)致的低技能均衡是技能短缺的深層經(jīng)濟(jì)原因，職業(yè)教育的單一性造成的技能片面性和局限性是技能短缺的組織原因，技術(shù)的創(chuàng)造性破壞引發(fā)技能貶值和技能需求更新是技能短缺的技術(shù)原因，人口紅利消退形成的技能存量短缺是技能短缺的人口原因。這四個因素共同導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的技能短缺。

（一）二元經(jīng)濟(jì)政策

技能短缺背后深層的經(jīng)濟(jì)原因，是我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式之間的不協(xié)調(diào)，即經(jīng)濟(jì)政策的二元化[18]。我國長期以來寬松的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式為企業(yè)提供了輕松的獲利途徑，比如削減工資、到落后地區(qū)生產(chǎn)和銷售、上市融資等，使企業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)部動力，企業(yè)更愿意采取低成本策略來獲得競爭優(yōu)勢。這種經(jīng)營策略弱化了對技能需求的水平，降低了企業(yè)參與技能培訓(xùn)的積極性。由于缺少政策強(qiáng)制性，企業(yè)通常將技能培訓(xùn)視為一種公共產(chǎn)品。盡管企業(yè)也需要技能人才，但由于勞動力流動性強(qiáng)和培訓(xùn)成本較高、擔(dān)心其他競爭者“搭便車”或泄露商業(yè)機(jī)密，企業(yè)更加偏愛“挖墻腳”的策略，高薪聘請技能人才而不直接投資技能培訓(xùn)。相互挖人的企業(yè)越多，帶來的外部效應(yīng)越明顯，企業(yè)參與技能培訓(xùn)的意愿就越低。由此導(dǎo)致企業(yè)的“低成本競爭—低技能需求—低技能培訓(xùn)投資”的自我強(qiáng)化惡性循環(huán)，最終形成企業(yè)的低技能均衡狀態(tài)。過于寬松的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和制造業(yè)必須轉(zhuǎn)型升級到以智能制造為主的高端制造業(yè)上來的經(jīng)濟(jì)政策二元性，不僅難以激發(fā)企業(yè)升級生產(chǎn)技術(shù)以提高產(chǎn)品質(zhì)量的動力，而且缺乏參與技能培訓(xùn)的積極性，勞動者缺乏學(xué)習(xí)技能的積極性，最終導(dǎo)致技能不足。

（二）職業(yè)教育的單一性

職業(yè)教育作為單一組織的局限性與對技能理解的片面性加劇了技能不足。一方面，現(xiàn)代社會的產(chǎn)品和服務(wù)只有通過組織之間的密切合作才能實(shí)現(xiàn)，單個組織往往只能在某一細(xì)分領(lǐng)域發(fā)揮作用。組織及組織間的協(xié)作關(guān)系是技能形成的重要載體，其不僅深刻影響技能習(xí)得的過程與成效，也內(nèi)嵌于技能養(yǎng)成與學(xué)習(xí)過程本身[19]。職業(yè)教育作為教育組織所能承載的技能是有限的，而且由于缺少與其他組織的深度合作，人才培養(yǎng)過程處于單一的學(xué)校環(huán)境中，缺少技能遷移和轉(zhuǎn)換的復(fù)雜環(huán)境，導(dǎo)致培養(yǎng)的人才無法適應(yīng)日益豐富的工作環(huán)境和快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)變革。技能不足的另一個原因是職業(yè)教育領(lǐng)域缺少關(guān)于技能本身的信息和數(shù)據(jù)。將工作要求分為“知識、技能和能力”的標(biāo)準(zhǔn)分類表明，教育只映射到“知識”類別這個部分，沒有考慮到工作要求的其他屬性。關(guān)注教育有許多重要的原因，但把它看作技能的等價物則是偏頗的[20]。當(dāng)前職業(yè)教育仍專注于培養(yǎng)只掌握“知識”的勞動力，這就導(dǎo)致教育體系越有效，勞動力就越缺少競爭力。

（三）技術(shù)的創(chuàng)造性破壞

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有技能偏向型技術(shù)進(jìn)步（Skill-Biased Technical Change）的特性，在減少對低技能勞動力需求的同時對高技能勞動力需求增加，進(jìn)而引發(fā)勞動力結(jié)構(gòu)變革。一方面，人工智能的就業(yè)替代效應(yīng)降低了產(chǎn)業(yè)對低技能勞動力的需求，大批簡單、重復(fù)性和標(biāo)準(zhǔn)化程度高的工種面臨被首先淘汰的命運(yùn)。麥肯錫研究表明，截至2015年，全球范圍內(nèi)制造業(yè)勞動時間共計4780億小時，其中45%的時間可以自動化。如果廣泛采用新技術(shù)，3.31億全職員工中將有2.38億人會被機(jī)器取代或重新變換工作崗位[21]。另一方面，人工智能的就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)引發(fā)了就業(yè)需求放大?！叭斯ぶ悄?制造”能夠生產(chǎn)出諸如智能汽車、智能家電等新產(chǎn)品，引領(lǐng)消費(fèi)需求，開拓新的消費(fèi)市場，同時培育出新材料、新裝備等新產(chǎn)業(yè)，細(xì)化社會分工，進(jìn)而創(chuàng)造更多新的職業(yè)和崗位。研究表明，工業(yè)4.0將帶動就業(yè)人數(shù)提高6%，僅德國因?yàn)橹悄苤圃鞂?chuàng)造39萬個崗位，生產(chǎn)率提升5%至8%[22]。軟件、互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)分析等新興技能需求將越來越大。例如，無人機(jī)取代了飛行員，同時在維護(hù)、遠(yuǎn)程控制、數(shù)據(jù)分析和網(wǎng)絡(luò)安全方面創(chuàng)造出了更多的工作機(jī)會。美國每派出一架無人機(jī)，就需要30名地面操作人員，所需數(shù)據(jù)分析師也多達(dá)80名[23]。

（四）人口紅利消退

人是技能的載體，技能只有依附于人才能得以延續(xù)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已過劉易斯拐點(diǎn)，勞動力開始從無限供給轉(zhuǎn)向有限供給[24]，對技能人才的接續(xù)培養(yǎng)和持續(xù)供給帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。20世紀(jì)60年代初至70年代，我國出現(xiàn)嬰兒潮現(xiàn)象，人口激增，期間全國新生人口近2.6億，約占當(dāng)前全國總?cè)丝诘?0%，為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。隨著“嬰兒潮”一代逐漸進(jìn)入退休年齡，老齡化社會也隨之而來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨失去一大批骨干人才的困境。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)表明，我國已成為世界上老年人口最多的國家，截至2018年年末，60周歲及以上人口為24949萬人，占人口總數(shù)的17.9%。我國勞動參與率從2016年開始逐年降低，未來十年適齡勞動人口可能會以每年1000萬的速度遞減。美銀美林團(tuán)隊報告預(yù)計，2050年我國人口將下降約6000萬，60歲以上人口為3.488億，而工作年齡段人口將下降33.3%。老齡化社會的到來對產(chǎn)業(yè)技能供給無異于釜底抽薪，技能缺口將隨退休人口的急劇增多而擴(kuò)大。而且，隨著大規(guī)模有經(jīng)驗(yàn)勞動力的退休，導(dǎo)致大量關(guān)鍵的行業(yè)技能隨之流失。即使這些勞動力的退休是在預(yù)期之內(nèi)，企業(yè)也很難有充分的時間和精力獲取所需的技能，因?yàn)檫@些技能大多是經(jīng)驗(yàn)性知識或緘默知識，難以被記錄轉(zhuǎn)化為顯性知識，其他員工很難傳承。

四、技能短缺的治理框架

技能短缺治理是將供應(yīng)預(yù)測與需求預(yù)測相匹配的過程，確定關(guān)鍵的預(yù)期技能短缺領(lǐng)域和供應(yīng)過剩領(lǐng)域，然后研究可能的解決方案。以往研究注重人力資源分析的技術(shù)手段，如考試、招聘、選拔、晉升、離職等，但這些僅僅是勞動力規(guī)劃的一個方面，而且在很大程度上是孤立的，忽略了更廣泛的勞動力市場需求。大衛(wèi)·里普爾（David Ripley）就勞動力規(guī)劃范式提供了一個簡單有效的實(shí)踐者視角，將其描述為“對未來勞動力需求的系統(tǒng)評估，以及為滿足這些需求所需行動的確定”[25]。這一視角為技能短缺治理提供了有益啟示。通過提煉整合不同勞動力規(guī)劃實(shí)踐的共同要素，形成技能短缺的治理框架，見圖3。該框架包括技能供給評估、技能需求預(yù)測、政策干預(yù)和績效評估四個部分。首先，通過技能供給評估和預(yù)測以了解當(dāng)前技能供給水平;其次，通過觀測技術(shù)、人口、市場需求等因素預(yù)測未來技能需求的數(shù)量與結(jié)構(gòu);再次，依據(jù)技能供需差距有針對性地實(shí)施政策干預(yù)，促進(jìn)技能供需的動態(tài)匹配;最后，基于客觀實(shí)踐的反饋進(jìn)行績效評估，檢驗(yàn)政策實(shí)施效果。

（一）技能供給評估

技能供給評估包含技能供給現(xiàn)狀評估和技能供給預(yù)測兩方面，前提是基于當(dāng)前與未來趨勢評估潛在技能的可用性。一是通過審視基線技能供給來評估技能供給現(xiàn)狀。首先是建立計劃團(tuán)隊，評估當(dāng)前的勞動力技能、現(xiàn)有核心能力和觀察到的損耗率，根據(jù)組織和信息數(shù)據(jù)評估未來需求，并預(yù)測基于外部信息的未來勞動力供給。專業(yè)部門中的勞動力規(guī)劃通常通過“分段”分析進(jìn)行，分析特定職業(yè)或技能的供求變化率，并通過時間推斷技能供應(yīng)情況。如醫(yī)療部門，起點(diǎn)可以是“基線需求”（基于客戶對醫(yī)療服務(wù)的需求或政策考量），然后根據(jù)服務(wù)對象之間的人口趨勢、技術(shù)變化率、經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)等進(jìn)行分析。二是基于當(dāng)前與未來的技能供給情況分析，評估潛在技能的可用性。利用時間序列和其他相關(guān)的歷史和現(xiàn)實(shí)信息，預(yù)測技能供給的未來變化趨勢?；蛘呤褂脠鼍敖Ｉ善瘘c(diǎn)，然后對勞動力供應(yīng)進(jìn)行推演，預(yù)測按年齡和性別分解的工作和職業(yè)，加上新的求職者，減去損耗的勞動力，并計算工作時間、性別和年齡參與隨時間變化的預(yù)期差異。

（二）技能需求預(yù)測

所謂預(yù)測，就是根據(jù)獲取的信息，借助一定的方法，對事物的發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)判，作為未來行動的指引，減少后續(xù)行動的盲目性。技能需求預(yù)測是基于數(shù)量和結(jié)構(gòu)預(yù)測未來技能需求，以指導(dǎo)技能供給實(shí)踐。簡要而言，主要通過四個方面的分析來預(yù)測未來技能需求。一是分析技術(shù)變革的趨勢，以發(fā)現(xiàn)技能更替變化。在技術(shù)變遷加速的情況下，生產(chǎn)要素配置出現(xiàn)新的變化，比如生產(chǎn)設(shè)備的日益高端化，工作組織的扁平化和在線化，生產(chǎn)過程的智能化和數(shù)字化等，都需要新的技能加以應(yīng)對。二是通過對人口和經(jīng)濟(jì)趨勢分析，發(fā)現(xiàn)未來符合技能需求的勞動力數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化趨勢。通過借助統(tǒng)計工具的測算，預(yù)估今后一段時期內(nèi)勞動力供給情況，為做好相應(yīng)規(guī)劃提供支撐。三是通過對客戶服務(wù)需求趨勢分析，預(yù)測未來更有效滿足客戶需求的技能?？蛻粜枨鬀Q定了企業(yè)和組織的存在方式，進(jìn)而決定了生產(chǎn)方式和技能。四是通過分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，來預(yù)測未來的技能需求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向決定了未來技能需求的內(nèi)容和類型，產(chǎn)業(yè)智能化和數(shù)字化要求勞動者具備智能化和數(shù)字化的一系列技能。

（三）政策干預(yù)

整合技能供給評估和技能需求預(yù)測，可以發(fā)現(xiàn)兩者的匹配程度。如果預(yù)期的技能需求和技能供給之間存在差距，那么這些預(yù)測將建議整合教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域進(jìn)行政策干預(yù)。政策干預(yù)可以分為短期策略和長期對策。短期策略是通過對技能供給的預(yù)測，調(diào)整當(dāng)前技能供給舉措以匹配未來的技能需求。長期策略是以未來技能需求為前提和基準(zhǔn)，指導(dǎo)當(dāng)前的技能供給和未來的技能供給預(yù)測。前者屬于臨時補(bǔ)救措施，后者則是長期規(guī)劃，在實(shí)際政策實(shí)踐中兩者通常結(jié)合使用，以更有效化解技能供需不匹配的問題。

（四）績效評估

績效評估就是運(yùn)用定性或定量等多種方式對技能供需匹配政策措施所產(chǎn)生的短期或長遠(yuǎn)影響進(jìn)行分析、比較和評價，并根據(jù)評估結(jié)果指導(dǎo)今后政策實(shí)踐。由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的多變性和技能供需的復(fù)雜性，對政策措施的績效評估難以做到精確。這就要求績效評估應(yīng)基于客觀實(shí)踐反饋，通過循證研究與決策的方法論，有機(jī)整合研究人員的專業(yè)智慧、政策實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)、勞動者的主動參與及管理者的協(xié)調(diào)，促進(jìn)研究成果的應(yīng)用并縮短研究與實(shí)踐的距離，做到以評估指導(dǎo)實(shí)踐、用實(shí)踐檢驗(yàn)評估，從而促進(jìn)績效評估與實(shí)踐協(xié)同發(fā)展。

五、技能短缺的治理對策

技能短缺是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的正?，F(xiàn)象，一定意義上也是對中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的反映。然而，目前普遍存在的各技術(shù)等級勞動者供不應(yīng)求的狀況對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成的嚴(yán)重制約仍然不容忽視[27]。面對新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)的持續(xù)深化，應(yīng)積極響應(yīng)工作世界變革，精準(zhǔn)對接技能需求，提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的能力，實(shí)現(xiàn)技能供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)的動態(tài)匹配。

（一）推行錨定未來技能需求的終身學(xué)習(xí)策略

隨著經(jīng)濟(jì)社會的加速發(fā)展，通過延長教育年限來應(yīng)對信息爆炸和社會巨變已不再可行。事實(shí)上，一個人在大學(xué)畢業(yè)時，其在大學(xué)里學(xué)到的知識幾乎已經(jīng)過時。某個行業(yè)內(nèi)的從業(yè)者如果不能緊跟趨勢，那么只需幾個月他就會感覺到自己已經(jīng)完全落伍了。同時，以人工智能為代表的新技術(shù)正在迅速取代常規(guī)工作的從業(yè)者，對靈活性和思維的要求不斷增加，要求人們必須持續(xù)學(xué)習(xí)新知識和新技能并貫穿終身，以應(yīng)對加速變化的生活和工作。據(jù)報道，近90%的美國在職員工認(rèn)為，為了跟上工作場所的變化，他們必須在工作生活中經(jīng)常接受培訓(xùn)，培養(yǎng)新的工作技能。這意味著教育要不斷重組和調(diào)整以應(yīng)對技術(shù)和社會的持續(xù)變化，將人才培養(yǎng)的首要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)會如何學(xué)習(xí)和學(xué)會找到有用的資源，培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的理念和學(xué)習(xí)能力。人才培養(yǎng)的各主體應(yīng)深入研究未來工作需求與教育的關(guān)系，將未來的能力需求有效嵌入教育與培訓(xùn)過程之中，為社會成員提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會，特別是向那些在職業(yè)生涯中需要發(fā)展新技能的成年人提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會。

（二）重新定位企業(yè)在技能培養(yǎng)中的角色

協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)技能形成方面比過于寬松的市場經(jīng)濟(jì)更具有優(yōu)勢[28]，其更加強(qiáng)調(diào)政策在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的調(diào)控與引導(dǎo)。有效回應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的技能需求，需要由寬松的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，重新定位企業(yè)在技能人才培養(yǎng)中的角色，改變職業(yè)教育包辦技能人才培養(yǎng)的教育模式，使企業(yè)由技能人才培養(yǎng)的贊助者變?yōu)橹鲗?dǎo)者，促進(jìn)企業(yè)深度參與技能人才培養(yǎng)。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的宏觀政策已經(jīng)開始倒逼企業(yè)改革經(jīng)營戰(zhàn)略。為此，許多企業(yè)開始采取提升產(chǎn)品質(zhì)量的策略，重視技能人才在企業(yè)發(fā)展中的重要作用，大幅提高技能人才待遇。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也表明，協(xié)調(diào)性市場機(jī)制下政策法規(guī)的強(qiáng)制性，是企業(yè)持續(xù)有效參與技能人才培養(yǎng)的保障。如德國企業(yè)每年在學(xué)徒上的花費(fèi)為生均1.8萬歐元，而每位學(xué)徒每年為企業(yè)創(chuàng)造的價值約為1.2萬歐元，企業(yè)處于凈投入狀態(tài)。因此，應(yīng)從政策層面調(diào)整、規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量的經(jīng)營意識，推廣促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的新型企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高企業(yè)參與技能人才培養(yǎng)的積極性。

（三）構(gòu)建多元參與的技能供需預(yù)測制度

技能供給轉(zhuǎn)變的速度決定了國家應(yīng)對持續(xù)變化的技能需求的能力。為破解職業(yè)教育的單一性與滯后性問題，使職業(yè)教育有效應(yīng)對勞動力市場需求變化，技能供需預(yù)判非常必要。建議從制度層面建立一個由政府部門、企業(yè)行業(yè)協(xié)會、行業(yè)類企業(yè)、職業(yè)院校、第三方機(jī)構(gòu)等代表和學(xué)者專家組成的多元參與的技能委員會，通過審視勞動力市場狀況、勞動力培訓(xùn)情況以及企業(yè)技能需求情況，分析評估當(dāng)前及未來產(chǎn)業(yè)的技能供應(yīng)、技能需求、技能供需差距，進(jìn)而提出行之有效的對策建議。同時，借助大數(shù)據(jù)分析、循證教育等多元工具及方法，探索技術(shù)進(jìn)步帶來的就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式轉(zhuǎn)變以及新的技能需求，加強(qiáng)人工智能產(chǎn)業(yè)技能需求預(yù)測，完善技能人才信息庫，依托人工智能產(chǎn)業(yè)人才評價制度和信息發(fā)布平臺，完善勞動力市場預(yù)警機(jī)制，及時發(fā)布技能供需信息，降低信息獲取成本，有效完善人才培養(yǎng)隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)技能供給與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求的適配性。

（四）深化產(chǎn)教融合育人機(jī)制

技能供需匹配的根本之策是產(chǎn)教融合協(xié)同育人。作為企業(yè)與學(xué)校系統(tǒng)的組織協(xié)作產(chǎn)物，產(chǎn)教融合為技能習(xí)得提供了良好的環(huán)境，從而有助于應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所帶來的挑戰(zhàn)。一是優(yōu)化人才培養(yǎng)載體。探索建立集政策、教育、培訓(xùn)、科研于一體的區(qū)域共享型產(chǎn)教融合人才培育組織，化解人才培養(yǎng)中的信息不對稱、合作不順暢等矛盾，促進(jìn)校企各類需求精準(zhǔn)對接，降低校企合作的制度性交易成本[29]。二是創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式。推行工作場所學(xué)習(xí)的培養(yǎng)方式，采取面向企業(yè)真實(shí)生產(chǎn)環(huán)境的任務(wù)式培養(yǎng)。推動企業(yè)參與職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置、課程開發(fā)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等，參與學(xué)校教學(xué)與配套環(huán)境搭建，將業(yè)界經(jīng)驗(yàn)有機(jī)融入職業(yè)教育過程。三是創(chuàng)新人才培養(yǎng)內(nèi)容。積極開展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，大力推廣“人工智能+職業(yè)教育”，推動云計算、大數(shù)據(jù)、移動智能終端等新技術(shù)在技能人才培養(yǎng)中的應(yīng)用，提高培訓(xùn)的便利度和可及性。四是創(chuàng)新職業(yè)教育質(zhì)量評價機(jī)制。將職業(yè)教育質(zhì)量評價主動對接行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)資格和崗位要求，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求進(jìn)行技能培養(yǎng)，切實(shí)促進(jìn)學(xué)生技能水平與就業(yè)能力的提升。

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