我國農(nóng)村干部治理能力現(xiàn)狀與提升對(duì)策

于文成，李 俊，李敬鎖，劉新民*

(1.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，山東青島 266109)

在黨的十九大上，習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并要求“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)村、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍”。農(nóng)村干部身處農(nóng)村社會(huì)，直面鄉(xiāng)村治理問題，是連接政府和農(nóng)民的核心紐帶，其治理能力的高低直接決定了整個(gè)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平，也影響著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)效率[1]。但當(dāng)前我國部分農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、公共服務(wù)等方面依然存在短板，而治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，這便要求村干部以此為突破口，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力。那么，如何進(jìn)一步提升農(nóng)村干部的治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化對(duì)我國更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，以發(fā)揮農(nóng)村巨大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和需求潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重要意義。

一、鄉(xiāng)村治理中農(nóng)村干部的關(guān)鍵作用

習(xí)近平總書記指出，“農(nóng)村要發(fā)展好，很重要的一點(diǎn)就是要有好班子和好帶頭人”。首先，農(nóng)村干部是政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵抓手，是黨和國家政策能夠在農(nóng)村實(shí)施落地的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國提升綜合國力的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，直接關(guān)系到農(nóng)村千家萬戶的切身利益。當(dāng)前在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)格局，城鄉(xiāng)不斷融合發(fā)展的背景下，農(nóng)村常住居民發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。由于很多優(yōu)秀的農(nóng)村年青人進(jìn)入城市，參與工業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)，而留在農(nóng)村的農(nóng)民年齡偏大，獲取國家政策信息，參與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力不強(qiáng)。農(nóng)村干部是經(jīng)過層層考察和選拔的優(yōu)秀人才，對(duì)于國家政策的理解和把握更精準(zhǔn)，同時(shí)長期工作在鄉(xiāng)村基層一線，他們對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際情況的了解比較透徹，在傳達(dá)各項(xiàng)政策信息方面起著重要的橋梁作用。

其次，農(nóng)村干部是多元主體參與鄉(xiāng)村治理的核心。現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系中，多元參與主體的作用不可或缺。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，不能只依賴政府通過行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行管理，也不能單純地強(qiáng)調(diào)弱化政府。如果過度地依靠其他參與主體對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理，政府與社會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)弱錯(cuò)置”[2]。在政府弱化鄉(xiāng)村治理的職能的情況下，農(nóng)村社會(huì)并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理有效，甚至可能出現(xiàn)黑社會(huì)、灰社會(huì)及邪教組織的跟進(jìn)。實(shí)現(xiàn)多元參與主體共建、共治、共享的治理有效的社會(huì)，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。而黨的領(lǐng)導(dǎo)作用要依靠農(nóng)村干部在各個(gè)參與主體中發(fā)揮作用來體現(xiàn)。

再次，農(nóng)村干部是實(shí)現(xiàn)“自治、法治、德治”三治融合的關(guān)鍵。只有依靠農(nóng)村干部的組織、引導(dǎo)，才能充分發(fā)揮農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的主體作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治[3]。農(nóng)村干部走村進(jìn)戶，暢通民情、代理民事，創(chuàng)新村民協(xié)商議事形式，能強(qiáng)化農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)機(jī)和能力。而農(nóng)村干部遵法守法，依法行事是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治的關(guān)鍵。因?yàn)檗r(nóng)村干部在村民中具有標(biāo)桿示范作用，其行為會(huì)被村民不斷放大宣傳。農(nóng)村干部身體力行，依法行事，不僅有利于自身各種工作的開展，也有助于提升村民法律素養(yǎng)，遇事依法解決，提升治理效率。此外，德治作為體現(xiàn)地域文化特點(diǎn)的“軟治理”，需要依靠農(nóng)村干部根據(jù)不同鄉(xiāng)村文化、社情民意、輿論環(huán)境等進(jìn)行針對(duì)性的治理[4]。

二、農(nóng)村干部治理能力的診斷分析

(一)樣本的描述性分析

依托中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部軟科學(xué)“鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”課題組在全國范圍內(nèi)獲取的調(diào)查問卷，剔除答案存在缺失項(xiàng)的問卷樣本，最終獲得村干部有效調(diào)研問卷1010份，村民有效調(diào)研問卷1845份。

通過對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，被調(diào)研的村民平均年齡約為44歲，村干部平均年齡約為50歲，村干部年齡標(biāo)準(zhǔn)差(8.42)小于村民樣本(13.62)。這表明，當(dāng)前農(nóng)村干部年齡偏大，年富力強(qiáng)的中青年干部相對(duì)缺乏，這也可能成為未來提升村干部治理能力的一個(gè)重要切入點(diǎn)。村民年齡13.62的標(biāo)準(zhǔn)差值，表明村民調(diào)研的樣本年齡分布較散，也說明此次調(diào)研較全面覆蓋了各年齡段的村民。此外，被調(diào)研對(duì)象中，村干部年齡跨度17歲至78歲，而村民年齡跨度17歲至86歲，表明調(diào)研涉及各年齡群體，獲取的樣本能基本反映農(nóng)村干部和村民視角下的我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。

表1 被調(diào)研對(duì)象的基本描述性信息

村干部樣本中，村書記樣本占比約52%，村主任樣本占比約31%，兩者兼任樣本16%，雖然村書記的樣本比重略高，但該樣本恰巧可以為分析我國農(nóng)村基層黨組織建設(shè)情況提供可能。根據(jù)村干部受教育程度的調(diào)研統(tǒng)計(jì)結(jié)果，約62%的樣本對(duì)象具有高中及以上學(xué)歷，學(xué)歷水平相對(duì)普通村民較高，也反映出大部分村干部具備一定的教育背景，為鄉(xiāng)村治理有效提供了較好的人才基礎(chǔ)。對(duì)村干部以往工作經(jīng)歷的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)入村干部序列的比例占50%，有過打工、承攬工程和政府部門任職經(jīng)歷的比例也都超過了10%。這種經(jīng)歷說明，一方面，當(dāng)前農(nóng)村干部來源開始逐步多元化，吸引各方面人才加入“三農(nóng)”工作隊(duì)伍的目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)；另一方面，來自農(nóng)村生產(chǎn)一線的農(nóng)民仍然是村干部的主要來源，雖然保證了對(duì)本村事務(wù)的高度熟悉，但也可能會(huì)限制其視野與工作魄力。

在村民樣本中，黨員村民僅占9.16%，說明被調(diào)查的村莊中，農(nóng)民黨員的數(shù)量很少。而在被調(diào)查者受教育程度的結(jié)果反饋上，高中及以上學(xué)歷人員僅占35%，僅為村干部高中及以上學(xué)歷比重的一半，說明在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的道路上，村民的教育問題仍然有著較大施力空間。

(二)農(nóng)村干部治理能力現(xiàn)狀分析

根據(jù)村民問卷結(jié)果，村民對(duì)于村干部總體評(píng)價(jià)均值為2.83，說明在村干部的工作問題上，大部分村民滿意。為清晰展示結(jié)果，將滿意度評(píng)分換算為百分制模式，可以得到圖1，即滿意度得分大致57分，高于一般水平。其中，進(jìn)一步的細(xì)分題項(xiàng)顯示，村民幸福度均值2.92、標(biāo)準(zhǔn)差0.82，村民普遍處于較幸福狀態(tài)，這也從村民視角證明了村干部的鄉(xiāng)村治理水平與效果良好。從調(diào)研情況來看，23.4%的村莊獲得過市級(jí)以上鄉(xiāng)村治理獎(jiǎng)勵(lì)，即使在未獲得鄉(xiāng)村治理獎(jiǎng)勵(lì)的村莊，村民幸福度也較高，體現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)村干部工作當(dāng)中，能夠以實(shí)現(xiàn)人民幸福和滿意為第一位的發(fā)展宗旨。

圖1 村民對(duì)村干部的滿意程度

此外，根據(jù)課題組對(duì)村干部的訪談?wù){(diào)研，邀請(qǐng)被調(diào)查者對(duì)村干部工作中的關(guān)鍵能力進(jìn)行選擇與排序，獲得了重要性排在前五位的能力，如圖2所示，排名由高到低依次為執(zhí)行能力、溝通能力、學(xué)習(xí)能力、宣傳能力和資源獲取能力。因此，本部分著重結(jié)合村干部對(duì)于能力的反饋，進(jìn)行類別性分析。

圖2 村干部能力類型的重要性

1.執(zhí)行能力

首先，執(zhí)行過程堅(jiān)持身先士卒?！耙幻h員一盞燈，一名干部一面旗”，村干部的執(zhí)行力很重要的一項(xiàng)要求，就是發(fā)揮好黨員干部模范帶頭作用、爭做行動(dòng)上的排頭兵。根據(jù)調(diào)研，村中黨員干部模范帶頭作用評(píng)價(jià)較好(均值2.68分，標(biāo)準(zhǔn)差0.91)，表明樣本間整體穩(wěn)定，而且村干部號(hào)召力較強(qiáng)(均值2.82)，上述兩個(gè)指標(biāo)肯定了村干部的模范帶頭作用，也充分表明村干部普遍能抓住鄉(xiāng)村振興大有可為的歷史機(jī)遇期，放下架子、俯下身子、邁出步子，到一線去，到群眾中去，爭做人民群眾的“知心人”，了解群眾的“貼心人”，反應(yīng)群眾意愿的“發(fā)言人”。此外，村干部的工作復(fù)雜而全面，實(shí)際工作執(zhí)行中需要班子團(tuán)隊(duì)的協(xié)作，因此村干部能自覺在自身隊(duì)伍中相互扶持，擰成一股繩，做到補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)，形成村干部隊(duì)伍的合力，也是強(qiáng)大工作執(zhí)行力的保障。調(diào)研結(jié)果顯示，村兩委班子的配合效果較好，得分3.55，處于非常好的水平，助力了村干部的良好治村。

其次，執(zhí)行過程堅(jiān)持公平公正。村干部的當(dāng)選，雖是眾望所歸，但同時(shí)也背負(fù)了群眾的殷切期待。在實(shí)際工作中必須要求真務(wù)實(shí)，公道正派，不斷樹立和維護(hù)良好威望[5-6]。根據(jù)調(diào)研，村民對(duì)村干部辦事公平性的整體評(píng)價(jià)得分2.84，屬于較公平等級(jí)，而且標(biāo)準(zhǔn)差0.92，表明從村民得到的反饋意見基本統(tǒng)一。為了保證檢驗(yàn)結(jié)果，通過細(xì)化題項(xiàng)的檢測(cè)，即評(píng)價(jià)村干部在救濟(jì)金發(fā)放、貧困戶評(píng)定等事項(xiàng)上的公平性得分2.82，標(biāo)準(zhǔn)差0.94，與公平性的整體評(píng)價(jià)結(jié)果相近，說明當(dāng)前村干部的工作執(zhí)行過程中基本能夠較好堅(jiān)持公平原則。在關(guān)于村干部是否有照顧親友現(xiàn)象的調(diào)查上，得分1.6，說明現(xiàn)實(shí)中村干部工作即使總體公平，但村民認(rèn)為還存在偏向照顧親友的問題。

最后，執(zhí)行過程堅(jiān)持事無巨細(xì)。在村干部的日常工作中，面臨的需求多種多樣，尤其在2020年新冠疫情防疫期間，更成為了對(duì)農(nóng)村干部村莊治理效果的重要檢驗(yàn)。在調(diào)研中，通過詢問村民“當(dāng)面對(duì)像新冠疫情等重大突發(fā)安全事件時(shí)，您對(duì)村集體采取的應(yīng)對(duì)措施滿意嗎”，該項(xiàng)得分3.23，屬于滿意狀態(tài)，且標(biāo)準(zhǔn)差0.79，充分說明在新冠疫情等突發(fā)公共事件上，村干部的執(zhí)行能力滿意度較好。而在日常生活垃圾處理的及時(shí)性上，被調(diào)研者反饋得分3.02，標(biāo)準(zhǔn)差0.87，也屬于較好狀態(tài)，這都反映出村干部對(duì)村莊的日常管理質(zhì)量。不過，“普通民眾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映問題后的及時(shí)反饋”題項(xiàng)得分2.4，說明當(dāng)前存在農(nóng)村干部為求穩(wěn)定，確保問題不上交，而出現(xiàn)“能治則治，不能治則捂”的情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層村民的信息溝通上需要提高效率與質(zhì)量，也可以成為村干部執(zhí)行紐帶作用的一項(xiàng)重要施力點(diǎn)。

2.溝通能力

一方面，干部溝通能力取決于信息的傳遞。這其中，既包括村干部入戶走訪，掌握基層群眾的切實(shí)需求信息，又包括國家方針政策、村務(wù)決策等相關(guān)事項(xiàng)的民主協(xié)商與傳達(dá)質(zhì)量。通過對(duì)“村中黨員干部入戶走訪的頻繁程度”與“村中每年村民代表大會(huì)的召開頻率”題項(xiàng)得分進(jìn)行分析，得分分別為2.04和2.09，說明村干部的走訪頻次與村民代表大會(huì)的召開次數(shù)都不算多，這也可能是制約農(nóng)村干部鄉(xiāng)村治理能力提升的關(guān)鍵原因之一。

另一方面，在村民切實(shí)的困難時(shí)刻，村干部的處理能力能否起到最大效用，也是溝通能力的重要體現(xiàn)。不過，根據(jù)題項(xiàng)“遇到困難時(shí)找誰更有用”對(duì)村民的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部僅占比36.7%，位列第二，明顯落后于排名第一占比48.5%的親戚朋友。農(nóng)村村民對(duì)村干部的信任度較高，但遇到困難卻認(rèn)為找村干部解決問題并不是最有用的，說明農(nóng)村干部更多地將精力集中在普遍性的公共事務(wù)上，在解決個(gè)別村民日常困難上做得不夠。

3.學(xué)習(xí)能力

隨著形勢(shì)的發(fā)展，農(nóng)村工作出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn)，作為村干部，干工作光憑熱情不行，若不更新自己的知識(shí)，提升自己的能力，就會(huì)出現(xiàn)“舊辦法不敢用、新辦法不會(huì)用、軟辦法不頂用”的情況。因此，只有不斷學(xué)習(xí)，把握政策、上情，提升學(xué)習(xí)能力，才能頭腦清醒、思路清楚。

可從以下三方面來間接考察村干部的學(xué)習(xí)能力：其一，聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)次數(shù)較少，表明村干部帶領(lǐng)下的全村并沒有積極借助農(nóng)業(yè)技術(shù)員等途徑學(xué)習(xí)科學(xué)務(wù)農(nóng)知識(shí)；其二，村干部依法治村的效果較好。合理運(yùn)用法律是一種在積極學(xué)習(xí)培養(yǎng)下方才具有的素養(yǎng)與能力，而此項(xiàng)得分3.26，標(biāo)準(zhǔn)差0.67，說明村干部學(xué)習(xí)并合理運(yùn)用法律手段治理村莊的能力較好，獲得村民的認(rèn)可度也普遍較高；其三，村干部利用現(xiàn)代信息化手段傳遞信息較好。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)等新興信息傳播渠道不斷拓展，村干部對(duì)信息傳遞技術(shù)的使用也是其學(xué)習(xí)能力的重要體現(xiàn)，借助村網(wǎng)站、公眾號(hào)、微信群、朋友圈來實(shí)現(xiàn)信息傳遞的占比已高達(dá)93.3%，其中擁有且運(yùn)營本村網(wǎng)站、公眾號(hào)來傳遞信息的樣本量達(dá)到52%，進(jìn)一步表明村干部能夠及時(shí)學(xué)習(xí)，利用新信息手段輔助治村。

4.宣傳能力

村干部在農(nóng)村工作中承擔(dān)著承上啟下的角色，上級(jí)的各項(xiàng)政策是否按時(shí)按質(zhì)地傳達(dá)到群眾當(dāng)中，村干部發(fā)揮著重要作用。因此，村干部的宣傳能力需要被重視，才能保證政策等宣傳到位。根據(jù)題項(xiàng)“您知道國家惠農(nóng)政策嗎”對(duì)村民進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果得分2.21，標(biāo)準(zhǔn)差1.02，表明農(nóng)村干部政策宣傳力度較為一般。村干部宣傳能力較弱，主要體現(xiàn)在部分農(nóng)村宣傳工作的方法和手段比較單一，側(cè)重靜態(tài)宣傳，比如大多時(shí)候還是采取橫幅、標(biāo)語、黑板報(bào)、宣傳櫥窗、宣傳資料等形式進(jìn)行，缺少信息動(dòng)態(tài)跟進(jìn)與反饋，容易造成農(nóng)民對(duì)宣傳內(nèi)容的理解與掌握程度不夠全面。

堅(jiān)持動(dòng)員全民參與是提升農(nóng)村干部宣傳能力的重要手段和途徑。在農(nóng)村進(jìn)行的政策宣傳中，村民的參與程度與積極性是考驗(yàn)村干部宣傳質(zhì)量的重要指標(biāo)，只有村民全員參與，才能在保證宣傳覆蓋面的前提下順利推進(jìn)宣傳工作。題項(xiàng)“村民在普法宣傳參與度”得分3.04，標(biāo)準(zhǔn)差0.77，說明村民參與普法宣傳的熱情整體非常高漲。

5.獲取資源能力

發(fā)展動(dòng)力不足、農(nóng)民增收緩慢是農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，這也是考驗(yàn)村干部能力優(yōu)勢(shì)，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)向，獲取優(yōu)勢(shì)資源與實(shí)際，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民致富帶頭的重要考驗(yàn)。這需要村干部以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，準(zhǔn)確獲取并把握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策機(jī)遇，采取各種措施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力源泉。根據(jù)題項(xiàng)“村干部獲取資源的及時(shí)性”判斷，得分均值2.81，標(biāo)準(zhǔn)差0.67，說明整體而言，村干部獲取資源能力勉強(qiáng)屬于及時(shí)狀態(tài)。此外結(jié)合村干部自評(píng)的任期內(nèi)致富項(xiàng)目效果得分3.03和村民評(píng)價(jià)村干部帶領(lǐng)全村致富能力得分2.24，可以認(rèn)為，村干部的致富帶頭能力屬于一般偏好，仍有很大的上升空間，這也間接說明村干部在對(duì)發(fā)展性資源的判斷與獲取上，還需要進(jìn)行能力提升。雖然對(duì)于不同的村集體來說，經(jīng)濟(jì)的落差也相對(duì)較大，但是，村干部對(duì)于自己的致富能力評(píng)價(jià)和村民對(duì)于村干部致富能力評(píng)價(jià)存在著出入，村民的評(píng)價(jià)更低一些。由于農(nóng)村的生產(chǎn)特殊性，村干部的治理能力必須要和致富增收相掛鉤，這也是最直觀體現(xiàn)鄉(xiāng)村干部治理能力的重要指標(biāo)。

6.村干部治理能力的綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)上述五方面能力的分析，課題組通過專家會(huì)議篩選并確定了評(píng)價(jià)五種能力的核心指標(biāo)及其權(quán)重，構(gòu)建了村干部鄉(xiāng)村治理能力的五元評(píng)價(jià)體系，具體的評(píng)價(jià)權(quán)重體系如表2所示。

綜上，為了清晰理解村干部五維能力的評(píng)價(jià)與差異狀況，使用雷達(dá)圖形式進(jìn)行展示(見圖3)。根據(jù)圖中結(jié)果，村干部五種能力水平的評(píng)價(jià)現(xiàn)狀由高到低為執(zhí)行能力、溝通能力、資源獲取能力、宣傳能力與學(xué)習(xí)能力，該順序與村干部認(rèn)為的五種能力重要程度排序略有差異。一方面，當(dāng)前村干部五種能力水平呈現(xiàn)“一者獨(dú)大”現(xiàn)象，即過度發(fā)展執(zhí)行能力，而忽略與溝通能力、學(xué)習(xí)能力、資源獲取能力、宣傳能力的協(xié)同提升。資源獲取能力的現(xiàn)實(shí)地位增加，而學(xué)習(xí)能力卻成為現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)中最弱一項(xiàng)，這也表明村干部在治村過程中，可能容易以實(shí)際結(jié)果為導(dǎo)向，因而堅(jiān)持不斷提高執(zhí)行能力，反而忽略對(duì)學(xué)習(xí)能力的強(qiáng)化，這將無法為鄉(xiāng)村治理的長效發(fā)展提供根本的治理能力保障。

圖3 村干部治理能力多維評(píng)價(jià)

三、農(nóng)村干部治理能力提升的阻礙因素分析

(一)農(nóng)村干部的學(xué)習(xí)能動(dòng)性不強(qiáng)，治理能力難以均衡發(fā)展

現(xiàn)有農(nóng)村基層干部高等教育以上學(xué)歷比重不大，大專及以上學(xué)歷的僅24%。大多數(shù)農(nóng)村干部過度依賴過去的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行村莊治理工作。我國鄉(xiāng)村治理從“管理民主”向“治理有效”轉(zhuǎn)變后，很多農(nóng)村干部不能及時(shí)轉(zhuǎn)變工作理念，工作作風(fēng)粗暴。這一方面是過去鄉(xiāng)村管理的慣性思維引起的，另一方面，也與農(nóng)村干部學(xué)習(xí)的動(dòng)機(jī)和意愿不足有關(guān)。即使基層政府組織了很多的學(xué)習(xí)活動(dòng)，農(nóng)村干部的學(xué)習(xí)效果也不好。與此同時(shí)，農(nóng)村干部普遍學(xué)習(xí)主動(dòng)性不夠，對(duì)于新技術(shù)、新思維、新理念的學(xué)習(xí)培訓(xùn)參與質(zhì)量不高，導(dǎo)致農(nóng)村干部“輕理論學(xué)習(xí)”的困境，表現(xiàn)為學(xué)習(xí)能力僅位列重要性評(píng)價(jià)調(diào)查結(jié)果的第五位。這也造成農(nóng)村治理工作缺乏創(chuàng)新，面對(duì)復(fù)雜情況難以及時(shí)處理，某些鄉(xiāng)村治理的短板嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)村干部年齡偏大，思想守舊，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)

由于我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村年輕人才不斷流失，造成農(nóng)村干部趨于老齡化。在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有的村里的支部書記、村主任年齡甚至已經(jīng)高達(dá)70多歲。由于隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)不斷優(yōu)化完善，越是優(yōu)秀的農(nóng)村年輕人越容易在城市賺取高薪，流向城市，這就導(dǎo)致村莊本身的后備人才不足，有的村甚至無法發(fā)展年輕黨員。村干部群體中缺乏年輕人才，年齡偏大的農(nóng)村干部思想保守，管理思維陳舊，更傾向于在自己熟悉的領(lǐng)域參與鄉(xiāng)村治理，偏重追求穩(wěn)定而非創(chuàng)新。

(三)農(nóng)村工作繁重，體驗(yàn)較差，壓力太大

由于新時(shí)期農(nóng)村基層工作既要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，又要抓好社會(huì)治安、興辦民生實(shí)事，加之時(shí)間緊、任務(wù)重，上級(jí)職能部門分派的工作任務(wù)也比較多，現(xiàn)有在職干部人數(shù)少，導(dǎo)致平均工作量加重，在工作上耗費(fèi)大量時(shí)間精力，造成部分干部離職，從而加劇了供需矛盾。在高強(qiáng)度、高壓力下，農(nóng)村干部可能會(huì)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的代理，幫助政府管理農(nóng)村，而忽視發(fā)揮組織村民自治的功能。進(jìn)一步地，農(nóng)村干部與群眾之間互相不夠信任、不夠和諧，導(dǎo)致農(nóng)村工作體驗(yàn)差，群眾認(rèn)為干部不作為，干部則認(rèn)為農(nóng)村工作難做[7]。農(nóng)村基層干部工作缺乏職業(yè)成就，職業(yè)發(fā)展空間和工作待遇提升受限，對(duì)人才的吸引力不強(qiáng)。

(四)農(nóng)村工作缺乏足夠的資金、政策、信息等資源的支持

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造成了較大的沖擊，很多村莊集體經(jīng)濟(jì)弱化。這就導(dǎo)致了農(nóng)村干部能夠組織和利用的資源十分有限，調(diào)研反饋80%左右的村莊以種植業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，難以助力其在村莊經(jīng)濟(jì)、村民收入、公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)更好的治理?，F(xiàn)在在職的農(nóng)村干部大多數(shù)是從本村農(nóng)民中培養(yǎng)出來的，獲取各級(jí)政府資金、政策支持方面的渠道和能力必然不足，導(dǎo)致他們?cè)卩l(xiāng)村治理中有心無力。在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)有駐村干部、第一書記等的村莊大多集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，基礎(chǔ)設(shè)施也較健全，鄉(xiāng)村治理水平較高，農(nóng)村干部治理能力較強(qiáng)。主要原因之一是這些駐村干部和第一書記是帶著資金、項(xiàng)目來到村里的，能夠充分利用所在單位的幫助和支持，獲取各種信息和政策[8]。

四、農(nóng)村干部治理能力的提升建議

(一)以培訓(xùn)為核心，提升農(nóng)村干部素質(zhì)能力

針對(duì)當(dāng)前村干部多元能力出現(xiàn)執(zhí)行維度的過度集中問題，可利用培訓(xùn)手段來提升與完善。

一是要建立和完善農(nóng)村干部教育培訓(xùn)的常態(tài)化機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化決定了農(nóng)村社會(huì)治理會(huì)面臨著不斷涌現(xiàn)出的新問題。農(nóng)村干部只有通過不斷的教育和培訓(xùn)，才能具備解決這些新問題的能力。首先，要建立農(nóng)村干部教育培訓(xùn)常態(tài)化的制度。干部教育培訓(xùn)不是一朝一夕就能完成的，干部能力提升不是一蹴而就的，必須通過制度建設(shè)規(guī)范干部教育培訓(xùn)，才能隨時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)村治理的需要，提升干部鄉(xiāng)村治理的各方面能力[9]。其次，要建立和發(fā)揮好農(nóng)村干部學(xué)院教育培訓(xùn)主要載體的功能。以農(nóng)村干部學(xué)院為載體，積極協(xié)調(diào)和整合高等學(xué)校、黨校等教育資源，發(fā)揮各方的長處，共同凝聚合力，為農(nóng)村干部教育培訓(xùn)提供最好的資源。農(nóng)村干部學(xué)院不僅要發(fā)揮思想政治教育的引領(lǐng)作用，還要開展市場(chǎng)經(jīng)營、信息技術(shù)等各方面的教育培訓(xùn)課程，讓農(nóng)村干部能夠更有針對(duì)性地補(bǔ)齊短板，均衡發(fā)展各種鄉(xiāng)村治理能力。

二是要以豐富的形式、扎實(shí)的內(nèi)容，做實(shí)農(nóng)村人才培訓(xùn)工作。學(xué)習(xí)形式上，要讓教育資源下村，積極利用“農(nóng)村書屋”、“村民學(xué)?！钡雀鞣N形式，為農(nóng)村干部和村民提供就近學(xué)習(xí)的條件。充分利用黨員遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)終端、QQ、微信等新媒體為農(nóng)村基層干部構(gòu)建遠(yuǎn)程互動(dòng)學(xué)習(xí)平臺(tái)，協(xié)調(diào)干部培訓(xùn)的時(shí)空矛盾，提供干部學(xué)習(xí)的便利，有力推動(dòng)農(nóng)村人才培訓(xùn)工作。各級(jí)政府把關(guān)，精心組織編寫和篩選出一批語言樸實(shí)、便于村民和干部理解的書籍，提高在職農(nóng)村干部學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，培養(yǎng)隨時(shí)學(xué)習(xí)的興趣。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，一方面，要有計(jì)劃地舉辦外出參觀、示范實(shí)作等現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)活動(dòng)，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的趣味性、針對(duì)性，提高培訓(xùn)效果。另一方面，要針對(duì)農(nóng)村干部工作的“萬金油”性質(zhì)，針對(duì)農(nóng)村干部短板，讓農(nóng)村干部到區(qū)縣政府業(yè)務(wù)部門掛職鍛煉，拓寬培訓(xùn)寬度和廣度，提升干部的綜合素質(zhì)。

(二)以育才選才為支撐，為農(nóng)村青年干部培養(yǎng)提供源頭活水

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，人才振興是關(guān)鍵，青年農(nóng)村干部的培養(yǎng)更是人才振興的重中之重。優(yōu)秀青年人才的培養(yǎng)和發(fā)掘，不僅僅有助于改善現(xiàn)有農(nóng)村干部年齡結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村治理的水平。更重要的是，農(nóng)村青年干部的出現(xiàn)會(huì)起到一定的示范帶動(dòng)作用，會(huì)引導(dǎo)一大批優(yōu)質(zhì)青年回村創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來勃勃生機(jī)。一方面，鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)高校招收公費(fèi)農(nóng)科生進(jìn)行針對(duì)性的教育培養(yǎng)，合理設(shè)置教學(xué)課程，提供入村實(shí)習(xí)的條件，提高他們的理論水平和實(shí)踐能力，打造農(nóng)村后備人才庫。另一方面，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村干部來源渠道，從政府機(jī)關(guān)、返鄉(xiāng)大學(xué)生、專業(yè)大戶、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等中間公開選聘專職農(nóng)村干部，保證和落實(shí)政策待遇，吸引有知識(shí)、有能力的有志青年投身農(nóng)村工作，為農(nóng)村干部提供增量供給[10]。

(三)以激勵(lì)為手段，保證農(nóng)村干部能力有效發(fā)揮

任務(wù)繁重、工資待遇低、晉升渠道窄是制約農(nóng)村干部工作主動(dòng)性的重要因素。要在一定程度上確定農(nóng)村干部的主要職責(zé)，劃清基層政府工作與農(nóng)村干部工作責(zé)任，不能將工作過度下壓。建立農(nóng)村干部激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

一是要落實(shí)工資待遇，建立“基本報(bào)酬+考核報(bào)酬+任職年限報(bào)酬”的結(jié)構(gòu)工資制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)村干部階段性工作進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)。如在環(huán)境整治、秸稈禁燒、信訪穩(wěn)定等階段性工作中對(duì)村居進(jìn)行考核，對(duì)于考核優(yōu)秀的村干部均給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

二是要拓展村干部晉升渠道。打通農(nóng)村干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和事業(yè)單位任職晉升的渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民群眾，招錄一定比例有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的村干部，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地履行職能。加大從村干部中定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的力度，并保持該項(xiàng)政策的連續(xù)性?；鶎邮聵I(yè)站所較之公務(wù)員的招錄范圍更廣，自主性更強(qiáng)。通過考試，擇優(yōu)招錄優(yōu)秀村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)編制工作人員，既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所提供了優(yōu)秀的實(shí)用人才，又增加了村干部上升空間。

(四)增強(qiáng)資源集聚和配置效率

當(dāng)前，嵌入農(nóng)村社會(huì)的各種非正式制度導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)某些方面的封閉、排外特征，這與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的開放、資源流動(dòng)和優(yōu)化配置形成了顯著的矛盾和沖突，是當(dāng)代農(nóng)村資源利用不足，配置低效的原因之一[11]。顯著的例子是某些村莊青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，土地閑置，而外來的企業(yè)希望流轉(zhuǎn)這些閑置土地的時(shí)候，往往會(huì)面臨困難。土地承包戶即使撂荒也不愿簽長期合同。更有些簽了長期合同的土地承包戶在企業(yè)經(jīng)營效益較好的時(shí)候就反悔，要求漲租金，這樣很難吸引村莊外的資金進(jìn)入。解決的辦法是由村集體出面，將承包戶手中的土地流轉(zhuǎn)過來，然后進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營或者轉(zhuǎn)租企業(yè)。這樣，既可以增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又可以吸引資金進(jìn)入農(nóng)村。對(duì)于自身資源土地和自然資源匱乏的農(nóng)村，應(yīng)加強(qiáng)政府的扶持，適當(dāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，給予一定集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動(dòng)資金。還可以繼續(xù)推進(jìn)第一書記、駐村干部幫扶等工作，利用駐村干部協(xié)調(diào)各方資源，通過外生力量助推農(nóng)村自身資源集聚能力，提高資源配置效率。通過各種手段增強(qiáng)農(nóng)村資源集聚，可以使農(nóng)村干部放開手腳，更好地發(fā)揮各種鄉(xiāng)村治理的能力。