領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗中的廉政風(fēng)險(xiǎn)及治理

張浩舟 肖惠朝

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗? 廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制? 廉政風(fēng)險(xiǎn)? ? 【中圖分類(lèi)號(hào)】D63? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

所謂領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗，是指公務(wù)員在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部不同職位之間的交流或者交流到參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)單位工作人員職位。而廉政風(fēng)險(xiǎn)指的是部分權(quán)力和資源占有者在運(yùn)用權(quán)力或生活過(guò)程中做出不廉行為的可能性。權(quán)力運(yùn)行始終隱藏著一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，以職務(wù)為核心的權(quán)力和資源成為促使廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主要?jiǎng)右?。因此，?quán)力運(yùn)作和職務(wù)資源隨著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗，廉政風(fēng)險(xiǎn)也隨之發(fā)生相應(yīng)流動(dòng)。在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗過(guò)程中滋生的腐敗風(fēng)險(xiǎn)一定程度上削弱了基層黨組織的廉政建設(shè)效能，不利于黨的隊(duì)伍建設(shè)，也進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)反腐敗工作常態(tài)化的必要性和重要意義。完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，打造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，就必須不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)防治意識(shí)和防治能力。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)的特征

一些地方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗使得廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制部分功能被弱化，原單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗引發(fā)的廉政流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，為廉政風(fēng)險(xiǎn)留下了空間。

總體而言，領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)有以下特征：一是廉政風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)速率較高。具有隱蔽性和強(qiáng)變異性，而現(xiàn)有的治理路徑和風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)信息建設(shè)相對(duì)滯后，導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)速率不斷加快。二是廉政風(fēng)險(xiǎn)的破壞力具有流動(dòng)性。在“一把手觀念”和“小圈子文化”等不良觀念的影響下，基層廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性大大增加，一旦原單位形成了不良的政治生態(tài)，這些觀念會(huì)進(jìn)一步加速腐敗觀念和行為的傳播，不僅會(huì)弱化領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗防腐拒變能力，還容易形成一種慣性。三是廉政風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)容易形成惡性循環(huán)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗?fù)瑫r(shí)也伴隨著作風(fēng)習(xí)慣觀念的“轉(zhuǎn)崗”，如果轉(zhuǎn)崗后的單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不夠完善，這些風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)性演變?yōu)橄嗷サ呐时群透瘮?huì)使得新舊機(jī)制交織下的腐敗問(wèn)題更加嚴(yán)重。四是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)具有多樣化和復(fù)雜化的特點(diǎn)。轉(zhuǎn)崗伴隨著廉政風(fēng)險(xiǎn)防控新舊機(jī)制的相互對(duì)抗，必然會(huì)產(chǎn)生更加多樣復(fù)雜的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)的宏觀表現(xiàn)

廉政風(fēng)險(xiǎn)是影響地方一級(jí)行政組織工作的隱患，對(duì)思想道德、崗位責(zé)任、業(yè)務(wù)流程以及外部條件造成的危害是非常直觀的。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗中，廉政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)誘發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)。

其一，廉政風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)思想道德風(fēng)險(xiǎn)。思想政治教育環(huán)境如果受到廉政風(fēng)險(xiǎn)的侵蝕，易對(duì)黨員干部的思想道德學(xué)習(xí)造成危害。加之思想道德方面不能與學(xué)習(xí)機(jī)制形成協(xié)同，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)崗后較容易放松對(duì)自己的思想要求，在利益面前就有可能懈怠，產(chǎn)生腐敗隱患。

其二，廉政風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)崗位責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制對(duì)瀆職犯罪和崗位腐敗的威懾作用會(huì)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任心，同時(shí)也能夠在崗位目標(biāo)考核和績(jī)效管理方面產(chǎn)生一定約束力。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗的廉政風(fēng)險(xiǎn)在崗位責(zé)任方面的宏觀表現(xiàn)以影響和傳導(dǎo)為主要方式，崗位責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生就會(huì)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，形成的腐敗行為會(huì)產(chǎn)生流動(dòng)性，影響整體工作環(huán)境。從廉政風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性來(lái)看，它所產(chǎn)生的負(fù)面影響和相應(yīng)的流動(dòng)性概率在政策傳導(dǎo)機(jī)制下可能加重對(duì)崗位責(zé)任制度的影響。對(duì)部分關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅會(huì)造成思想風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)有崗位責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

其三，廉政風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)。一些關(guān)鍵部門(mén)在日常的業(yè)務(wù)流程中存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，例如，部分干部對(duì)自身要求不嚴(yán)，對(duì)子女和配偶的管理存在問(wèn)題，導(dǎo)致子女和配偶以利益關(guān)聯(lián)者的方式出現(xiàn)在業(yè)務(wù)流程中。不光可能會(huì)產(chǎn)生政策傾斜，還可能在根本上對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制造成沖擊。領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后，這種風(fēng)險(xiǎn)隨之轉(zhuǎn)移，也會(huì)根據(jù)環(huán)境發(fā)生轉(zhuǎn)變，會(huì)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵影響要素進(jìn)行洗牌，但是一些長(zhǎng)期形成的風(fēng)險(xiǎn)還是不能得到遏制，而業(yè)務(wù)流程的管控和風(fēng)險(xiǎn)，則對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后的要求更高。

領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)的微觀表現(xiàn)

其一，監(jiān)管難度較大。一般意義上的廉政風(fēng)險(xiǎn)在輿論監(jiān)督和紀(jì)檢約束下能夠得到相對(duì)有效的監(jiān)管，但部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗，其行事習(xí)慣作風(fēng)通常會(huì)被帶到新工作單位，原單位的圈子和腐敗風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之遷徙，且具有極強(qiáng)的傳遞性。因此，在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后，原單位和新單位廉政風(fēng)險(xiǎn)交織存在，新單位原有的防控機(jī)制很難對(duì)其產(chǎn)生有效制約力?，F(xiàn)實(shí)中，主要領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗?fù)ǔ０殡S著原單位核心領(lǐng)導(dǎo)的同步轉(zhuǎn)移，這種陳規(guī)將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)和完善帶進(jìn)了瓶頸期。在領(lǐng)導(dǎo)分權(quán)意識(shí)日益強(qiáng)化的業(yè)態(tài)下，集權(quán)管理環(huán)境下的分權(quán)，似乎更適應(yīng)一把手作風(fēng)，導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加，流動(dòng)速度加快，群體性監(jiān)管力量和紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)管力量都較難發(fā)揮有效的直接制約力。

其二，風(fēng)險(xiǎn)不易控制。風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)加快不易控制主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗后，新舊單位廉政風(fēng)險(xiǎn)相互交融，而新單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制無(wú)法在短期內(nèi)有效掌握新進(jìn)入廉政風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)方式，由此會(huì)帶來(lái)次生風(fēng)險(xiǎn)的干擾，阻礙新單位廉政建設(shè)進(jìn)程。另外，由于廉政風(fēng)險(xiǎn)本身的多樣化和復(fù)雜性，新舊廉政風(fēng)險(xiǎn)相互交織進(jìn)一步增加風(fēng)險(xiǎn)控制的難度。二是廉政風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)速度較快。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，廉政風(fēng)險(xiǎn)在接受上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督影響力也在強(qiáng)化。一方面，過(guò)快的風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)使得廉政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模快速增大;另一方面，由此帶來(lái)的損毀力也在加強(qiáng)。

其三，廉政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)越發(fā)復(fù)雜化，對(duì)制度形成了一定抗性。廉政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)越發(fā)復(fù)雜化對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制而言是利弊共存的，利在對(duì)腐敗分子警鐘長(zhǎng)鳴，弊在滋生新的腐敗土壤。一些投機(jī)的腐敗分子對(duì)崗位轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的腐敗土壤更快適應(yīng)，使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作難度加大。而轉(zhuǎn)崗單位的廉政風(fēng)險(xiǎn)管控制度會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)的沖擊，形成一定抗性?；陲L(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)直觀、流動(dòng)快、多元化與動(dòng)態(tài)化程度越來(lái)越顯著，也越發(fā)復(fù)雜，廉政風(fēng)險(xiǎn)管控制度因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)抗性非常明顯，其敏銳度與管理能力都呈下降趨勢(shì)。

其四，風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)增多加劇負(fù)面影響。由風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)增多而出現(xiàn)的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在兩方面：第一，政治生態(tài)的負(fù)面影響。因?yàn)椴糠诸I(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)習(xí)慣和政治生態(tài)兩者間的內(nèi)在聯(lián)系極為密切，致使風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)增多，讓本來(lái)的輿論風(fēng)險(xiǎn)朝著權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)或管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。對(duì)于新單位政治生態(tài)建設(shè)來(lái)講，基于監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)行空間越來(lái)越窄，增強(qiáng)了腐敗者的集權(quán)能力。第二，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)增多，防范機(jī)制無(wú)法與其相匹配，加大了風(fēng)險(xiǎn)破壞力。第三，基于風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)不斷增多，在流動(dòng)領(lǐng)域較大的情況下，廉政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)變化，其他腐敗風(fēng)險(xiǎn)因此出現(xiàn)。

進(jìn)一步加大廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)力度，開(kāi)辟全新有效的預(yù)防腐敗路徑

就我國(guó)當(dāng)下的反腐工作而言，廉政風(fēng)險(xiǎn)基于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗而增多，產(chǎn)生的危害也增大。進(jìn)一步加大廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)力度是黨中央統(tǒng)一部署的路徑，也是將現(xiàn)代預(yù)警管控方法融入到建設(shè)中、在反腐倡廉實(shí)踐過(guò)程中植入科學(xué)方法、在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗實(shí)際工作中增強(qiáng)治理的操作性與實(shí)效性、開(kāi)辟全新有效的預(yù)防腐敗路徑。

其一，構(gòu)建流動(dòng)性監(jiān)管機(jī)制。不定時(shí)、不定點(diǎn)、不定期是流動(dòng)性監(jiān)管機(jī)制的典型特征，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督要基于權(quán)力制衡、制度與監(jiān)督者流動(dòng)的方式進(jìn)行運(yùn)作，使其不想、不敢、不易腐敗。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗廉政風(fēng)險(xiǎn)而言，其防治主要路徑之一就是流動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，要做到點(diǎn)、線、面結(jié)合，基點(diǎn)就是現(xiàn)任崗位，線即轉(zhuǎn)崗崗位，面即廉政監(jiān)督。形成防控網(wǎng)絡(luò)，將小圈子思維打破，進(jìn)行差異化人事制度的構(gòu)建，使權(quán)力制衡機(jī)制切實(shí)有效。除此之外，還需要預(yù)防機(jī)制與流動(dòng)性警示教育相結(jié)合。充分利用群眾多元監(jiān)督方式，嚴(yán)格執(zhí)行新單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度。既要進(jìn)一步加大制度和監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)力度，也要積極構(gòu)建監(jiān)管文化內(nèi)涵，促使監(jiān)管機(jī)制的人文性、完整性以及體系性真正實(shí)現(xiàn)，制度常態(tài)化要基于長(zhǎng)期而艱巨反腐過(guò)程中文化內(nèi)涵的積淀、機(jī)制自身內(nèi)涵的持續(xù)深化來(lái)獲得保證。

其二，治理過(guò)程和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相結(jié)合。長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的典型特點(diǎn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相結(jié)合是構(gòu)建動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制的必然選擇。防范預(yù)警要根據(jù)轉(zhuǎn)崗領(lǐng)導(dǎo)在原來(lái)單位的工作作風(fēng)與行為來(lái)識(shí)別量化風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)量化標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的考核評(píng)價(jià)因素，這對(duì)于及時(shí)糾正部分領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗而出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)是意義非凡的。此外，治理過(guò)程與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相結(jié)合要基于集權(quán)分化與對(duì)小圈子文化的打破為重點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這不僅要切實(shí)依靠申報(bào)與匯報(bào)制度，也要依靠風(fēng)險(xiǎn)交叉治理機(jī)制的有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)集權(quán)的淡化。

其三，創(chuàng)新優(yōu)化廉政風(fēng)險(xiǎn)止損工具。止損廉政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)工具就是“人民來(lái)信”，即基于收集的原單位群眾信息，調(diào)整廉政風(fēng)險(xiǎn)偏好。動(dòng)態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)崗領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)將其腐敗欲望從思想源頭上遏制。同時(shí)，在新時(shí)代廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)背景下，要將自媒體應(yīng)用于廉政風(fēng)險(xiǎn)治理，從新舊單位輿論監(jiān)督上及時(shí)糾正問(wèn)題。除此之外，還要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工具進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化，將區(qū)塊鏈技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)反腐充分應(yīng)用到廉政風(fēng)險(xiǎn)止損工作中。

其四，加大廉政風(fēng)險(xiǎn)治理力度。由于廉政風(fēng)險(xiǎn)具有流動(dòng)性，難以預(yù)估發(fā)展方向和量化影響大小，對(duì)此需要積極打造深層次廉政文化，并進(jìn)一步創(chuàng)新，加大反腐斗爭(zhēng)力度。既要深度鏟除腐敗土壤，也要完善防控措施，使防控機(jī)制的社會(huì)效應(yīng)得以體現(xiàn)，讓全民參與到廉政風(fēng)險(xiǎn)治理工作中來(lái)。應(yīng)善于工具創(chuàng)新、監(jiān)管創(chuàng)新和監(jiān)督創(chuàng)新，進(jìn)一步量化治理目標(biāo)。同時(shí)內(nèi)化廉政風(fēng)險(xiǎn)宏觀和微觀之間關(guān)聯(lián)性，科學(xué)分析廉政風(fēng)險(xiǎn)走向及影響。積極運(yùn)用績(jī)效考評(píng)、制度創(chuàng)新、目標(biāo)量化與策略合理性選擇，探索治理廉政風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)量變引發(fā)的相關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)路徑。

其五，基于領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗下廉政風(fēng)險(xiǎn)全要素管理能力培養(yǎng)。廉政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗機(jī)制形成的沖擊是客觀可測(cè)的。在領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗機(jī)制中，盡管更替機(jī)制加快了廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程優(yōu)化和目標(biāo)量化，卻不能有效統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全面管理。解決這一問(wèn)題，一方面，全面風(fēng)險(xiǎn)管理必須要形成全要素管理能力戰(zhàn)略，堅(jiān)持以能力為驅(qū)動(dòng)，治理結(jié)構(gòu)上做到能力戰(zhàn)略協(xié)同績(jī)效目標(biāo)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，廉政風(fēng)險(xiǎn)全要素管理要協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)管理的所有條件和資源，實(shí)現(xiàn)管理驅(qū)動(dòng)和戰(zhàn)略能力協(xié)同，創(chuàng)新模式、目標(biāo)、工具和制度。不斷完善全要素管理中領(lǐng)導(dǎo)崗位更替機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與評(píng)價(jià)，形成有效的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防治在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系中占據(jù)著十分重要的地位，同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗風(fēng)險(xiǎn)治理需要符合“注重治本、注重預(yù)防、注重制度建設(shè)”的要求，方可超前化解權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。由于系統(tǒng)由表及里和內(nèi)外兼?zhèn)涞奶卣?，廉政風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)化管理框架設(shè)計(jì)不僅改善了廉政風(fēng)險(xiǎn)因制度變遷、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和目標(biāo)不穩(wěn)定的局面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)崗具體的行為、制度、績(jī)效、思想道德建設(shè)和廉潔自律水平也能納入系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的控制中，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)再造。

（作者分別為湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生;洛陽(yáng)理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①胡仙芝、李晴：《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)及機(jī)制優(yōu)化》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2020年第17期。

②閆偉：《對(duì)開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的探討》，《理論學(xué)習(xí)與探索》，2020年第4期。

③姜寧、朱學(xué)洪：《抓住關(guān)鍵崗位，構(gòu)建創(chuàng)新性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系》，《檢察風(fēng)云》，2020年第2期。

責(zé)編/鄧楚韻（見(jiàn)習(xí)）? ? 美編/王夢(mèng)雅