邊境牧區(qū)安全穩(wěn)定對策探討

杜富林 王慧 蘇日雅

關鍵詞：邊境牧區(qū)牧戶 守邊戍邊 認知 安全穩(wěn)定

一、引言

習近平總書記于2014年明確提出要將內(nèi)蒙古自治區(qū)打造成中國北方重要的生態(tài)安全屏障和祖國北疆安全穩(wěn)定屏障?；趪也粩嗤七M治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策導向，邊境地區(qū)的治理問題顯得尤為重要。內(nèi)蒙古自治區(qū)在全國有著十分重要的戰(zhàn)略，是我國的民族區(qū)域自治制度最早進行實踐的地區(qū)。邊境牧區(qū)具有與其他國家接壤、少數(shù)民族聚居、以放牧為生等基本特征，是構(gòu)筑國家安全與社會穩(wěn)定的重要陣地，同樣也是牧民賴以生存的家園，牧民對于祖國北疆這片熱土的戍守起到了極其重要的作用。因此，充分掌握邊境地區(qū)牧戶對守邊戍邊的認知是促進祖國北疆地區(qū)安全穩(wěn)定的重要動能之一。

作為內(nèi)蒙古的一個邊境旗縣，阿拉善左旗與寧夏和甘肅毗鄰，北部與蒙古國接壤。作為我國的“北大門”，阿拉善左旗地理位置特殊，集聚了“環(huán)京”“環(huán)疆”“環(huán)邊境一線”“環(huán)周邊省區(qū)”等多個特點，邊境線全長188.68公里，因此，該地區(qū)更是我國維護穩(wěn)定工作的重要戰(zhàn)地之一。除了特殊的地理區(qū)位，阿拉善左旗還擁有著生態(tài)地區(qū)、資源地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的多重優(yōu)勢，這樣得天獨厚的亮點為內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)建設和邊疆穩(wěn)定工作均作出了重要的貢獻。然而，阿拉善左旗境內(nèi)地廣人稀、居民點分散，生存環(huán)境惡劣，生活條件艱苦，這些因素也同樣制約著該地區(qū)的發(fā)展。因此，要以“興邊富民”的邊境地區(qū)治理政策為指導，從維護和鞏固國家安全大局、維護民族團結(jié)邊疆安寧角度出發(fā)，切實改善邊境牧戶的生計問題，期望能夠從源頭解決邊境地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實困境;讓守邊戍邊牧戶留得下、呆得住，不斷提升他們的獲得感、幸福感、安全感。這樣才能真正為筑牢祖國北疆安全穩(wěn)定屏障奠定堅實的基礎。本研究以阿拉善左旗烏力吉和銀根2個蘇木鎮(zhèn)6個嘎查守土戍邊牧戶為研究對象，分析牧戶守邊戍邊面臨的問題，提出北疆安全穩(wěn)定對策。

二、邊境牧戶基本特征

本文涉及邊境牧戶共49戶，其中，烏力吉蘇木23戶、銀根蘇木26戶。牧戶基本特征主要考慮戶主年齡、戶主學歷、家庭收入、資金資產(chǎn)等方面。從戶主年齡特征看，31-40歲占比32.65%、41-50歲占比26.53%、51-60歲占比30.61%、60歲以上占比10.21%，與非邊境牧區(qū)相比戶主年齡偏老齡化。從戶主受教育程度看，有48.98%的牧戶受教育程度在小學及以下，30.61%的牧戶初中文化，僅有14.29%的牧戶能夠達到高中文化，大專及以上僅占6.12%，可見，八成戶主僅停留在初中及以下水平。絕大多數(shù)牧戶年收入低于20萬元，超過20萬元只占12.24%。78.16%牧戶承包草場面積5萬畝及以下，大于5萬畝占10%。按綿羊單位折算牧戶飼養(yǎng)牲畜頭數(shù)，牧戶飼養(yǎng)規(guī)模200只以下占比26.54%，201-300只、301-400只占比均為24.49%，401-500只及500只以上占比均為12.24%。

三、邊境牧戶守土戍邊面臨的問題

（一）基礎設施建設滯后，公共服務能力不強

一是水資源短缺。眾所周知，水是生命之源。水資源對人們生產(chǎn)生活至關重要，尤其對干旱牧區(qū)而言其重要性和稀缺性可想而知。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前有50%的牧戶日常生產(chǎn)生活用水得不到滿足。阿拉善左旗地處典型的干旱荒漠地區(qū)，受制于特殊的氣候條件，該地區(qū)全年少雨干旱，平均年降水量一般在80-220毫米，且越向荒漠中心越少;日照時數(shù)3316小時，無霜期120-180天，蒸發(fā)量高達3300毫米以上，風大沙多，總之，該地區(qū)對水資源的開發(fā)利用及有效供給方面存在短板。二是電力供應不足。目前，烏力吉蘇木的溫都爾毛道嘎查15戶、銀根蘇木18戶，共33戶邊境牧戶尚未電網(wǎng)覆蓋，占邊境牧戶的67.35%。三是道路交通不便。77.27%的牧戶距最近的學校超過了100公里，68.18%的邊境牧戶距離最近的醫(yī)院為10-50公里，在被調(diào)查的邊境牧戶中，多數(shù)牧戶認為交通狀況一般甚至很差，僅有31.82%的邊境牧戶主觀認為周邊的道路交通情況較好。四是通訊信號不強。邊境牧戶對移動、聯(lián)通和電信三大運營商的網(wǎng)絡信號幾乎均不滿意，非常滿意不到10%，比較滿意15.91%，近八成牧戶均不滿意。

因阿拉善左旗邊境特殊的自然地理條件，以及高原、山地、沙漠、戈壁廣泛分布以及人口密度稀疏等要素致使水、電、路、訊等基礎設施普及建設艱難、成本較高。在市場化運作條件下，對投資建設企業(yè)而言施工風險大、維護成本高、運營效益低，影響企業(yè)參與或承攬積極性，因此，政府主導建設完善邊境牧區(qū)基礎設施刻不容緩。

（二）利己慣性思維嚴重，合作意識依然薄弱

在家庭承包制實施之后，衍生的利己慣性思維嚴重，由“我”變成“我們”的難度大，人們的合作意識和合作能力變得較弱，不利于規(guī)模經(jīng)營，不利于草原畜牧業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。由于人們的利己慣性思維嚴重，合作意識不強，組建行之有效且長期穩(wěn)定的牧民合作經(jīng)濟組織非常困難。近十年來，雖然牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織不斷增多，但多數(shù)合作社合而不做，實際上早已名存實亡，多數(shù)是有殼無核的“休眠體”或者“僵尸體”。雖然聯(lián)合經(jīng)營模式能夠在一定程度上解決草場利用不合理和勞動力短缺等問題，但是抵御自然、市場和疫病風險的能力較弱，牧業(yè)機械設備使用率也不高。邊境牧戶作為草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體仍然以單戶經(jīng)營為主，這種小生產(chǎn)、分散決策的局面勢必會遭受大自然和大市場的不利沖擊。在調(diào)查中雖有65.31%的牧戶愿意與其他牧戶合作經(jīng)營，但與實際行動可能還很遙遠，34.69%的牧戶根本沒有合作意向。其實，與其他地區(qū)相比邊境牧區(qū)更需要合作。通過牧戶間的合作，可以為轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)經(jīng)營方式，如游牧或輪牧創(chuàng)造條件。有25.58%的牧戶認為，游牧或輪牧可擴大可利用草場面積而降低草場壓力，有13.95%的牧戶認為調(diào)整牲畜結(jié)構(gòu)是實行游牧或輪牧的重要內(nèi)容，有9.30%的牧戶認為勞動力不足的現(xiàn)實需要游牧或輪牧。但是，31.40%的牧戶認為水資源短缺是實行游牧或輪牧的主要瓶頸，另外，智能放牧管理在游牧或輪牧中的應用方面，仍有38.78%的牧戶不了解，即使了解，也有40%的人不打算采用智能管理手段。

（三）戍守邊境責任不實，守土戍邊意愿減弱

邊境牧戶對自己的身份認知較高，72%邊境牧戶認為由于祖祖輩輩在邊境生產(chǎn)生活從而自然成為守土戍邊戶，27%是被嘎查委員會認定的，通過新聞媒體報道得知的僅占1%。由于邊境地區(qū)聯(lián)防機制不完善（22.39%）、政治責任不強（11.94%）、政府宣傳引導不到位（8.96%）、聯(lián)防人員數(shù)量嚴重不足（39.32%）、聯(lián)防人員知識水平不高（30.34%）等原因?qū)δ翍羰剡吺叺呢熑我庾R產(chǎn)生不利影響，使命擔當在虛化。然而，由于年齡老化（44.44%）、健康問題（44.44%）和生計困難（11.12%）等原因，牧戶守土戍邊意愿在減弱，22.45%的邊境牧戶有向城鎮(zhèn)搬遷的打算，50%的牧戶將放棄守邊戍邊的責任。

（四）戶主年齡老化凸顯，特優(yōu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

我國社會的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年狀態(tài)，這對于社會、經(jīng)濟等各方面的發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。特別是邊境地區(qū)，本就人口稀少，老年人占比較大，加上年輕人外流現(xiàn)象普遍，他們向往更加優(yōu)越的教育與醫(yī)療資源，形成單項流動，使得邊境牧區(qū)大多由老年人留守，后備力量嚴重不足，并且這種趨勢沒有得到明顯的改善。

由于烏力吉口岸尚未運營，邊境貿(mào)易格局還沒形成，邊境旅游潛力未被挖掘釋放，因此畜牧業(yè)仍然是守邊戍邊牧戶主要的收入來源。雖然邊境地區(qū)集聚了生態(tài)環(huán)境資源和民族文化資源等優(yōu)勢，但現(xiàn)實中邊境地區(qū)獨特的自然景觀尚未被完全開發(fā)。邊境牧區(qū)獨有的民族風情旅游資源和沙漠景色卻因為偏遠的地理位置，而無法快速轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化通道不暢，不能有效地帶動當?shù)靥厣糜谓?jīng)濟的發(fā)展，也不能有效帶動改善民生、提升生活水平。

四、對策建議

（一）完善邊境牧區(qū)基礎設施

邊境牧區(qū)地域遼闊，基礎設施建設滯后，牧民出行不便。因此，要盡快修建完善通往各個蘇木與嘎查的道路。加大力度建設牧區(qū)的通信設施，滿足邊境牧戶的基本通信業(yè)務需求。針對邊境牧區(qū)地廣人稀、施工難度大的特征，避免采用投資成本高、施工難度大、覆蓋范圍有限的固定網(wǎng)覆蓋方式，而應優(yōu)先采取移動網(wǎng)信息覆蓋。總之，要進一步增強援助力度，不斷改善邊境牧區(qū)的公共基礎設施水平、提升公共服務能力，促使邊疆的物質(zhì)基礎日益堅實。

（二）加大政策制度扶持力度

政府及相關部門應對邊境地區(qū)實施政策傾斜，出臺針對性強的惠邊政策，以邊疆的安全穩(wěn)定發(fā)展助推全社會的發(fā)展進步。加大力度鼓勵邊境牧民守邊戍邊，積極完善邊境地區(qū)的補貼制度。在放牧設備方面，為一線牧民創(chuàng)造優(yōu)越的條件學習智能放牧技術，并且在不加重生態(tài)壓力的前提下允許牧民增加牲畜數(shù)量。在補貼方面，對護邊員家庭和一線邊民實施保障兜底措施，提高固守邊防的補助;建立護邊員公益性補貼制度，在合理確定崗位的前提下，每人每月按月發(fā)放補貼;將年老體弱多病的護邊員優(yōu)先納入免費短期康復治療范疇內(nèi)，并且積極幫助護邊員及其親屬子女解決上學與就業(yè)等實際困難。

（三）加強口岸經(jīng)濟快速發(fā)展

加快烏力吉口岸的投入運營，拉動阿拉善左旗邊境地區(qū)經(jīng)濟。烏力吉口岸聯(lián)通歐亞大陸橋，對內(nèi)輻射西北、華北與華中等地區(qū)，對外打通中國與蒙古國之間的陸路通道，將成為國家、國際“北開南連”“西進東出”的重要樞紐。融入雙循環(huán)，大力發(fā)展邊境貿(mào)易。充分發(fā)揮國內(nèi)巨大的需求潛力，高度重視口岸基礎設施建設，例如口岸道路與驗收貨場，不斷完善口岸配套設施布局，為國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展格局打通通道。與此同時，加強物流體系的建設，鼓勵承接西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動邊境地區(qū)加工貿(mào)易發(fā)展。相關部門可根據(jù)邊境民族地區(qū)的資源特點，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設計與規(guī)劃，加強宣傳引導，重點將其打造成為知名品牌，并定期進行牧戶培訓、開設貿(mào)易知識講座等，讓邊境牧民從發(fā)展中得到切身利益。

（四）轉(zhuǎn)變邊境牧戶經(jīng)營方式

政府應主導牧戶轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，未來以合作社或聯(lián)合為主要經(jīng)營模式，指導牧民將草場、人力、牲畜和牧業(yè)機械等資源進行整合利用，加深邊境牧戶的組織化程度，發(fā)揮其自身優(yōu)勢，減少人力、時間及牧業(yè)設備成本，幫助邊境牧民實現(xiàn)“安居”夢想，用實際行動促進邊境牧民實現(xiàn)安居樂業(yè)。此外，政府應引導鼓勵牧民積極使用智能放牧設備，發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，轉(zhuǎn)變觀念，通力合作進行輪牧或小游牧，形成規(guī)模經(jīng)濟形態(tài)，能夠更加靈活有效地守邊戍邊的同時，傳承和發(fā)揚以游牧文化為精髓的草原文化。

總之，各級政府及相關部門要加快推動邊境牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，為邊境穩(wěn)定、邊防鞏固提供堅實的物質(zhì)基礎和強大的內(nèi)在凝聚力，這才是國家長治久安的基礎保障，對維護邊疆穩(wěn)定、增進民族團結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識具有重要意義。