WTO改革進程及中國方案

孫茜 饒新月

上海對外經(jīng)貿(mào)大學

一、改革的背景

一直以來，世界貿(mào)易組織在全球貿(mào)易治理當中都起到舉足輕重的作用，多邊貿(mào)易體制也是經(jīng)濟全球化發(fā)展的重要制度保障。雖然WTO取得很多佳績，但自2017年以來，關(guān)于WTO改革的問題不斷升溫，這一部分來自于WTO內(nèi)部本身存在一些問題，世貿(mào)組織規(guī)則已經(jīng)跟不上經(jīng)濟潮流，比如電子商務(wù)與數(shù)字經(jīng)濟的興起；還有一部分則來自于美國的單邊主義、貿(mào)易保護主義的外在沖擊，使得其權(quán)威性受到嚴重挑戰(zhàn)，被雙邊貿(mào)易以及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定邊緣化。

（一）WTO現(xiàn)有體制無法解決新的國際矛盾

世界經(jīng)濟日新月異，新的科技變革正在上演，全球產(chǎn)業(yè)鏈不斷升級改革，但WTO規(guī)則不但未能與時俱進，其作用反而被不斷無視，權(quán)威性也在被不斷挑戰(zhàn)。WTO框架下的多邊談判很多時候只能取得有限的進展，在一些關(guān)鍵議題上一直無法取得令人滿意的結(jié)果。為了維護世貿(mào)組織的權(quán)威性和有效性，進行WTO的現(xiàn)代化改革極其必要。

（二）WTO爭端解決機制陷入僵局

WTO爭端解決機制一直致力于解決成員國之間的貿(mào)易爭端問題，保障WTO原則及相關(guān)規(guī)則的有效落實。但美國多次對爭端解決機制表達出不滿的情緒，并阻擾上訴機構(gòu)法官遴選進程，如果上訴機構(gòu)成員一直無法納新，上訴機構(gòu)將面臨“停擺”局面。一旦出現(xiàn)這種局面，相當于全球貿(mào)易治理倒退20年。[7]加之在2020年，WTO總干事阿澤維多宣布提前離職，本就不多的干事又少一員，這對WTO爭端解決機制的正常運行提出極大的挑戰(zhàn)。

（三）貿(mào)易保護主義抬頭

近年來，多個國家出臺了貿(mào)易保護政策，與此同時，全球貿(mào)易明顯放緩。美國在特朗普登臺之后，不斷退出曾參加的雙邊或區(qū)域貿(mào)易，以自身利益做大化出發(fā)，屢次無視WTO的規(guī)則，采用自己的國內(nèi)法對其他國家加征關(guān)稅甚至發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，特朗普更口頭威脅要退出世貿(mào)組織。為了維護WTO的完整性，將美國留在WTO體系框架內(nèi)，美歐日聯(lián)盟共同提出改革WTO的方案。這對中國參與WTO改革增添了困難，因為歐美日的聯(lián)盟針對中國提出了很多不合理的條件，包括要求改變經(jīng)濟體制，取消中國發(fā)展中成員身份等?？傮w來說，除了對上訴機構(gòu)的改革以外，關(guān)于透明度和通報方面的改革和貿(mào)易規(guī)則現(xiàn)代化所涉及的焦點問題，針對中國或?qū)χ袊焕囊鈭D非常明顯。今年，拜登大選成功，似乎讓各方又對美國的多邊動態(tài)抱有希望，認為其可能會重新加入各種多邊貿(mào)易，促進WTO貿(mào)易協(xié)定的進程，但這一切還是未知數(shù)，塵埃落定之前一切都是未知。

二、改革的現(xiàn)狀

（一）多哈回合陷入停滯

對于多哈回合陷于停滯的根本原因，在體制機制受人詬病最多的就是WTO“協(xié)商一致”決策原則以及“一攬子承諾”的談判原則。協(xié)商一致原則是指WTO在對重要議題決策時，即使根據(jù)相關(guān)條款可以進行投票表決，但并不真正付諸于表決，而是經(jīng)過事先的協(xié)商談判，以所有成員方達成共識（無異議）的方式加以決策?！耙粩堊映兄Z”原則是指要求“所有議題都必須由全體成員進行協(xié)商，且必須由全體成員同時采納通過”的談判原則。有方案傾向于對以上兩個體制原則進行修改，提出了諸如以真正的“票決一致”取代“協(xié)商一致”，以所謂“開放的諸邊協(xié)定”取代“一攬子承諾”等改革方案。

（二）各國改革重點

WTO改革涉及的領(lǐng)域較廣、參與的成員國也較多，目前涉及的熱點問題有：發(fā)展中成員國地位及特殊有區(qū)別待遇；電商多邊規(guī)則；透明度與通告義務(wù)履行；上訴機構(gòu)遴選程序以及爭端解決機制等。部分改革爭議問題的源頭主要是美國針對發(fā)展中國家提出的，為了打擊和制約發(fā)展中國家的發(fā)展勢頭，甚至簽署備忘錄，要求美國貿(mào)易代表適應(yīng)一切可用手段確保世界貿(mào)易組織進行改革，以此來阻止發(fā)展中國家成員在WTO規(guī)則和談判中享受特殊和差別待遇。

歐盟在《關(guān)于WTO現(xiàn)代化的概念文件》中闡述了自己的一些觀點。建議主要在于解鎖美國對上訴機構(gòu)成員任命的阻擾，希望有更加透明的貿(mào)易政策和更加有效率的爭端解決機制。歐盟在改革中表現(xiàn)活躍，目的性也很明確，即在盡力維護多邊貿(mào)易穩(wěn)定的情況下，通過規(guī)則實現(xiàn)自身利益最大化。

日本主要以追隨歐美為主，以期在談判中謀取利益。日本一方面積極參加美、歐的“三方合作”，共商改革方案。另一方面又在加拿大的渥太華會議上，主動提出要與中國就WTO問題建立磋商平臺。但其與歐美聯(lián)合提交的WTO改革方案，其中的條例針對中國經(jīng)濟體制的意圖十分明顯，包括對非市場經(jīng)濟導向的抨擊、強迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題以及產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)問題。

中國在《中國關(guān)于WTO改革的立場文件》中對于改革的核心要求就是非歧視，力爭公平的貿(mào)易環(huán)境，尊重不同國家的發(fā)展階段和相應(yīng)的義務(wù)。同時建議加強特殊與差別待遇條款的推進和監(jiān)管力度，增強技術(shù)援助的針對性和具體性，確保發(fā)展中國家也可以融入多邊貿(mào)易體制和全球價值鏈的構(gòu)建中，在第二次發(fā)布的改革文件中，強調(diào)了是世貿(mào)組織的生存問題以及提高談判效率，并希望WTO保持其包容性和公平競爭的原則。

（三）改革的分歧

所謂眾口難調(diào)，WTO改革的分歧幾乎存在于所有領(lǐng)域，而且隨著改革議題不斷升溫，政治性也越來越明顯。首先是除了美國以外，幾乎所有成員國都提交了關(guān)于爭端解決機制上訴機構(gòu)程序改革的聯(lián)合提案，要求盡快啟動上訴機構(gòu)大法官的遴選程序，共同保障爭端解決機制的正常運行，但美國利用協(xié)商一致原則一再阻擾大法官的遴選及產(chǎn)生，在這一問題上美國處于孤立位置。

關(guān)于爭端解決機制的效率問題，起初WTO成員國較少，且由歐美發(fā)達國家主導，協(xié)商一致原則尚可執(zhí)行，但隨著成員國不斷增加，新型經(jīng)濟體不斷發(fā)展強大不再甘于被動位置，國際環(huán)境也越加復(fù)雜，協(xié)商一致原則明顯降低爭端解決的效率問題，若改為多數(shù)票決定，又可能損害部分不發(fā)達國家的利益，降低WTO的公平性原則。

三、改革的困難

（一）全球治理環(huán)境的改變

金融危機之后，發(fā)展中國家經(jīng)濟一直保持快速平穩(wěn)增長，成為拉動世界經(jīng)濟增長的主要力量之一，新興經(jīng)濟體開始崛起，發(fā)達國家的地位有所下降，因此在新一代國際貿(mào)易規(guī)則的制定中，發(fā)展中國家更多的是從被動變主動，積極參與。之前的談判多是掌握在歐美日及加拿大“四巨頭集團”手中，由于主導方較少，協(xié)商一致原則并未沖擊多邊談判體系，但在金融危機后，發(fā)展中國家不在一味的接受發(fā)達國家提出的要求，而是要求增加話語權(quán)，積極參與全球貿(mào)易規(guī)則重塑，這也對WTO提出了更高開放標準和自由化要求的挑戰(zhàn)

（二）各國的利益沖突加大

隨著新興經(jīng)濟體的不斷發(fā)展，為了維護自身在全球經(jīng)濟體中的地位，以美國為首的發(fā)達國家展開了一系列貿(mào)易保護措施，國際貿(mào)易和投資保護主義升溫，全球貿(mào)易摩擦不斷。為了進一步帶動本國經(jīng)濟發(fā)展，各國加快了區(qū)域經(jīng)濟一體化，發(fā)達國家和發(fā)展中國家圍繞國際貿(mào)易新規(guī)則的制定加大了競爭，發(fā)展中國家希望在制定規(guī)則和全球治理中重視公平權(quán)力，但發(fā)達國家卻希望通過多種手段鞏固自己規(guī)則制定者的地位。而且，隨著貿(mào)易需求的不斷變化，各國的競爭優(yōu)勢也在發(fā)生改變，發(fā)達國家的競爭優(yōu)勢由制造業(yè)變?yōu)榉?wù)業(yè)，而新興經(jīng)濟體也有勞動密集型向制造業(yè)轉(zhuǎn)變。因此，若想在國際貿(mào)易中獲利，發(fā)達國家希望發(fā)展中國家開放投資市場及服務(wù)業(yè)的準入標準，增強知識產(chǎn)權(quán)的保護力度以及加強貿(mào)易政策的透明度；而發(fā)展中國家則希望發(fā)達國家開放市場，減少關(guān)稅保護。

從各國公開發(fā)布的聲明或者提交的提案來看，大家都是從自身利益或者聯(lián)盟國的共同利益出發(fā)，就自己關(guān)心的問題提出改革意見，政治性明顯，這使得WTO改革雖然一直是討論的熱點卻沒有明確的改革思路，無法取得實質(zhì)性進展。

四、中國方案

當前WTO改革局勢復(fù)雜，涉及領(lǐng)域較多且主導權(quán)仍掌握在發(fā)達國家手中。中國雖然也是個大國，但在國際規(guī)則的籌劃方面仍然不夠成熟，處于較為被動的地位。因此，中國在參與國際治理的過程中，應(yīng)該不斷擴大共同朋友圈，在避免陷入孤立的同時積極主動的發(fā)揮自己的作用，以便達成改革WTO的共識。

（一）維護WTO的公正性

首先，中國認為WTO應(yīng)該堅持并強化原有規(guī)則中的“所有制中立”特色，反對在規(guī)則制定中增加對于國有企業(yè)的歧視性條款以及市場經(jīng)濟的界定標準。因為如果遵從美國的建議，不僅違反WTO基本非歧視原則，而且會降低WTO原有的對于所有制性質(zhì)和經(jīng)濟發(fā)展模式的包容性。其次，對于WTO協(xié)商一致原則持有支持和肯定的態(tài)度，在這一議題上持防守狀態(tài)，畢竟，這是WTO大廈的政治基石，維護了發(fā)達成員國與發(fā)展中國家的同等話語權(quán)。在于其他世貿(mào)成員溝通討論時，努力尋求各方在改革方面的最大公約數(shù)，同時團結(jié)其他發(fā)展中國家一起維護發(fā)展中國家的基本權(quán)力，可以在能力范圍內(nèi)承擔更多的義務(wù)但絕不會放棄應(yīng)有的權(quán)力，積極應(yīng)對特殊與差別待遇條款的審查，共同推進改革議程。

（二）積極建立新型大國關(guān)系

面對美國對于中國未遵守入世承諾的質(zhì)疑，我國是問心無愧的，包括遵守規(guī)則、搞市場經(jīng)濟，開放市場、降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。美國的不滿主要在于中國未達到其高標準的要求。因此，對待中美關(guān)系應(yīng)該追求“求同存異”，作為當今世界的兩個大國，任何一方離開WTO，都會在一定程度上削減WTO的影響力。中美可以在WTO改革問題上尋求合作途徑，加強溝通、建立互信。中國在國際場合多次表明，中國的崛起是和平崛起，不會挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際政治秩序和美國既有地位，提出要構(gòu)建中美之間的新型大國關(guān)系，以求得共識和開展合作；而在一些具體方案上，在協(xié)商談判的基礎(chǔ)上，相互妥協(xié)、并存共贏，避免有些國家刻意利用中美的微妙關(guān)系制造矛盾。

（三）利用G20峰會為WTO改革提供新思路

由我國主導的《G20全球投資指導原則》是在多邊層面上首次達成的投資規(guī)則框架，具有里程碑式的重要意義。G20成員的國內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的約 85%，貿(mào)易額占全球的近 80%，對外投資額占全球約 80%，關(guān)鍵在于該峰會的20個國家全都是世貿(mào)組織協(xié)會的成員，因此可見G20是推動多邊貿(mào)易體制規(guī)則制定的核心力量。在討論WTO改革的同時，可以利用該峰會凝聚維護多邊貿(mào)易規(guī)則的共識，再在全球范圍的貿(mào)易規(guī)則中提供指引，制定出具體的改革路線圖。