缺失與重構(gòu)：基層社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中的定位變遷

陶玲玲 東 曉

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢：430072)

社區(qū)，作為人們生活的主要場(chǎng)所和社會(huì)的基本單元，毫無(wú)疑問(wèn)成為各種災(zāi)害發(fā)生的“第一現(xiàn)場(chǎng)”與承受主體。因此，基層社區(qū)能否及時(shí)響應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)，社區(qū)居民能否積極配合、自救互救，不僅在很大程度上影響本轄區(qū)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處理，也直接關(guān)系到國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)大局和社會(huì)治理現(xiàn)代化全局。而增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力的起點(diǎn)，是將其還原到社會(huì)和國(guó)家治理體系中，恰切厘定社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中的角色和定位。

新中國(guó)成立以來(lái)，由于黨和國(guó)家在不同時(shí)期政治、社會(huì)管理路線的不同以及社區(qū)本身發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，社區(qū)在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)與防范中的定位有所區(qū)別。鑒于此，本文著力于分析建國(guó)以來(lái)我國(guó)基層社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中的定位變遷，探尋蘊(yùn)含其中的轉(zhuǎn)化邏輯，從而為進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力奠定基礎(chǔ)，對(duì)于推進(jìn)基層治理體系和應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 基層社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中的定位變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著公共安全形勢(shì)的變化和政府治理模式的調(diào)整，社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中的定位大體呈現(xiàn)如下變遷過(guò)程：

1.1 社區(qū)角色缺失：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系以政府為單一主體(1949-2003年)

從新中國(guó)成立到“SARS事件”前的54年間，我國(guó)面對(duì)的是以自然災(zāi)害為主的單一災(zāi)種，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性相對(duì)不高，且受一元化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的影響，形成了以政府為主體的單一突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，也就產(chǎn)生了“全國(guó)救災(zāi)找中央”的局面。

值得一提的是，這一時(shí)期政府雖然強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民群眾的力量，但是國(guó)家對(duì)城市社會(huì)的管理主要通過(guò)單位制度來(lái)完成，單位制度以部門和行業(yè)為主線將城市居民組織到各個(gè)單位之中，這實(shí)際上就形成了國(guó)家—單位—個(gè)人的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范鏈條。因此，在以政府為單一應(yīng)對(duì)主體的社會(huì)大背景下，在我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系中很難看到社區(qū)的身影，社區(qū)基本上處于缺失的地位。

1.2 開始發(fā)揮作用：應(yīng)急管理體系以“一案三制”為核心(2003-2008年)

2000年11月《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的出臺(tái)預(yù)示著我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)開始進(jìn)入全面推進(jìn)的階段。社區(qū)逐漸取代單位，成為聯(lián)系國(guó)家和社會(huì)的橋梁，在社會(huì)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

2003年“非典”事件暴露了我國(guó)對(duì)突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對(duì)不足的缺陷，由此，我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理建設(shè)正式起步，以“一案三制”即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制為核心的綜合性應(yīng)急管理體系初步建立?！稇?yīng)急預(yù)案編制指南》對(duì)各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案的制定提出，縱向通行各級(jí)政府，橫向覆蓋政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的要求。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系開始產(chǎn)生“一元”向“多元”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，社區(qū)作為在政府指導(dǎo)下, 群眾自治、社會(huì)參與的地域性社會(huì)生活共同體[1]，開始逐漸發(fā)揮其應(yīng)急管理的作用。

1.3 輔助地位：基層應(yīng)急管理體系建設(shè)(2008-2018年)

2008年，在汶川地震的救援、恢復(fù)和重建工作中，社會(huì)組織和社區(qū)公眾發(fā)揮了不可或缺的作用。我國(guó)政府全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更加關(guān)注包括社區(qū)、社會(huì)公眾在內(nèi)的基層應(yīng)急管理體系的建設(shè)，增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力，對(duì)完善應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理整體工作質(zhì)量具有顯著影響。

2010年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入深化提升階段。我國(guó)社區(qū)組織體系不斷完善、規(guī)范化制度化的保障體制逐步建立，健康有序的運(yùn)行機(jī)制逐步形成，社區(qū)工作者隊(duì)伍也不斷壯大，社區(qū)在改善民生、促進(jìn)和諧、維護(hù)穩(wěn)定方面的地位和作用也日益凸顯。尤其在國(guó)家強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)基層應(yīng)急管理意識(shí)和能力的背景之下，社區(qū)不僅在培育居民應(yīng)急意識(shí)、授予應(yīng)急知識(shí)和增強(qiáng)應(yīng)急能力方面發(fā)揮著不可或缺的作用，更是積極主動(dòng)地參與到公共危機(jī)事件的處理和應(yīng)對(duì)中來(lái)，有效配合其他應(yīng)急管理主體工作的開展，在國(guó)家整體應(yīng)急管理格局中扮演著輔助性角色。

1.4 基礎(chǔ)防線與最后屏障：多方參與的應(yīng)急管理新格局(2018年至今)

2018年，應(yīng)急管理部成立，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”的應(yīng)急管理新格局的構(gòu)建表明我國(guó)應(yīng)急管理主體已由政府單一主導(dǎo)到社會(huì)多方參與，治理主體呈多元化發(fā)展，社區(qū)在國(guó)家應(yīng)急管理體系中的地位越來(lái)越重要。

同時(shí)，2020年新冠肺炎疫情的抗擊過(guò)程也進(jìn)一步證實(shí)了社區(qū)作為突發(fā)公共事件第一現(xiàn)場(chǎng)所發(fā)揮的基礎(chǔ)防線和最后屏障作用。在疫情防控中，各社區(qū)在人員少、任務(wù)重、壓力大、危險(xiǎn)系數(shù)高的情況下，不僅承擔(dān)著維護(hù)區(qū)域秩序的責(zé)任，全面排查、嚴(yán)防死守、嚴(yán)厲打擊，同時(shí)要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)居民日常生活設(shè)施的修理維護(hù)以及生活必備品的購(gòu)置供應(yīng)，還肩負(fù)著關(guān)懷居民心理健康、照顧特殊居民群體的職責(zé)。社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中處于指揮體系最末端、應(yīng)急體系最前沿，充分發(fā)揮了其戰(zhàn)斗堡壘作用，廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾、凝聚群眾，構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的人民防線[2]。

2 影響社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范中定位變遷的因素

在過(guò)去70多年間，基層社區(qū)在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與防范中的定位并不是一成不變的，從建國(guó)初期的“完全缺失”，到2003年非典之后的“開始發(fā)揮作用”，到2008年汶川地震之后的“輔助地位”，再到今天的“基礎(chǔ)防線與最后屏障”，其角色和定位在不斷地變化，本文將從以下幾個(gè)方面探討其影響因素：

2.1 突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的變化

突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的高低直接決定了應(yīng)對(duì)和預(yù)防的難易程度，突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)越高，應(yīng)對(duì)和防范的難度就越高，就更需要多方主體共同協(xié)作、發(fā)揮作用。

從新中國(guó)成立到21世紀(jì)以前，我國(guó)面對(duì)的主要是洪澇、森林火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害為主的單一災(zāi)種，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性相對(duì)不高，依靠政府這一單一治理主體基本上能解決。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)突發(fā)事件管理體系所面對(duì)的不再是傳統(tǒng)的以自然災(zāi)害為主的單一災(zāi)種，傳播快、危害大、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的多災(zāi)種突發(fā)事件決定了應(yīng)急管理體系需要來(lái)自于政府之外的市場(chǎng)和社會(huì)各力量的支持和輔助。因此，社區(qū)作為突發(fā)事件發(fā)生的“第一現(xiàn)場(chǎng)”，理應(yīng)在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和防范中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

2.2 國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整深刻影響著我國(guó)整體政治格局，對(duì)社區(qū)在國(guó)家治理體系中的定位也有著不可忽視的影響。

新中國(guó)建立初期，國(guó)家建立了以“單位”為基礎(chǔ)的人員管理體制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員的整合和控制，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府處于主導(dǎo)地位，是救災(zāi)活動(dòng)的實(shí)際承擔(dān)和執(zhí)行者。改革開放后，在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的雙重因素作用下，傳統(tǒng)政治領(lǐng)域壟斷權(quán)力的單極格局逐步瓦解，國(guó)家向社會(huì)讓渡空間并提供資源，公共服務(wù)、應(yīng)急管理等職能具體落地到社區(qū)層面，社區(qū)逐漸開始在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮更多的作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家積極拓展與社會(huì)的協(xié)作，應(yīng)急管理的執(zhí)行模式不斷朝著“政府主導(dǎo)，社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”的格局轉(zhuǎn)變。公民、社區(qū)在應(yīng)急管理中扮演著越來(lái)越重要的角色，進(jìn)一步提高了應(yīng)急管理的靈活性和有效性。

2.3 社區(qū)本身的發(fā)展和建設(shè)目標(biāo)

作為基層應(yīng)急管理體系的核心組成部分，社區(qū)本身的發(fā)展和建設(shè)目標(biāo)的變化也會(huì)影響到其在應(yīng)急管理體系中的定位。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，由于管理范圍、管理能力和管理人員的有限性，社區(qū)在早期的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中基本處于缺失的地位。進(jìn)入新世紀(jì)，管理職能目標(biāo)的擴(kuò)張、管理體制機(jī)制的完善、管理人員資源的加碼，為社區(qū)加強(qiáng)與政府的協(xié)作，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了充足的基礎(chǔ)和條件。新時(shí)代以來(lái)，社區(qū)的功能定位更加明確為接應(yīng)國(guó)家和回應(yīng)社會(huì)，應(yīng)急管理作為國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，需要社區(qū)充分發(fā)揮其接應(yīng)國(guó)家和回應(yīng)社會(huì)的功能，加強(qiáng)與政府、居民的合作，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控等方式，構(gòu)建全方位、多主體、整體性的應(yīng)急管理體系。

2.4 應(yīng)急管理體系的不斷完善

應(yīng)急管理體系建設(shè)目標(biāo)、思路的不同，直接導(dǎo)致了社區(qū)在其中的定位差異。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體系的演變和發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：以單災(zāi)種應(yīng)對(duì)為主的第一代應(yīng)急管理體系(1949-2003)，強(qiáng)調(diào)以政府機(jī)構(gòu)作為應(yīng)急管理的單一主體，完全忽略市場(chǎng)和社會(huì)的力量，在多部門協(xié)同運(yùn)作和綜合應(yīng)對(duì)能力方面顯得效率低下；第二代應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)了由單一突發(fā)事件應(yīng)對(duì)向綜合應(yīng)急治理轉(zhuǎn)變，建設(shè)核心是“一案三制”，開始強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府之外基層社會(huì)力量的作用，將社區(qū)納入到“一案三制”的應(yīng)急框架中來(lái)；第三代應(yīng)急管理體系的主要特征是以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外全災(zāi)種、全領(lǐng)域的突發(fā)事件，社區(qū)作為社會(huì)的基本單元，是編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)必不可少的關(guān)鍵一環(huán)。

3 提高基層社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與防范能力的路徑

3.1 優(yōu)化機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)防和響應(yīng)能力

首先，完善應(yīng)急預(yù)防機(jī)制。一方面，預(yù)案應(yīng)當(dāng)詳細(xì)明確其具體責(zé)任承擔(dān)主體、響應(yīng)決策程序、協(xié)調(diào)人力動(dòng)員、資源合理調(diào)配等各個(gè)方面的具體內(nèi)容，確保預(yù)案的科學(xué)合理以及可操作性。另一方面，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的演練，力戒形式主義，把演練當(dāng)成是實(shí)戰(zhàn)，鼓勵(lì)全員參加和深度參與，不斷增強(qiáng)和提高社區(qū)各類應(yīng)急工作隊(duì)伍專業(yè)化能力及社區(qū)全體居民的安全自救、互助能力。其次，建立社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，形成包括應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍體系、信息網(wǎng)絡(luò)體系、保障體系在內(nèi)的立體網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)響應(yīng)格局。最后，必須完善"政府引導(dǎo)+社區(qū)運(yùn)作+社會(huì)參與"的多元化應(yīng)急治理參與機(jī)制,把更多權(quán)力下放到社區(qū)和社會(huì)，充分發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)急治理中的基本功能和主體作用。

3.2 補(bǔ)齊資源，提升應(yīng)急保障能力

突發(fā)事件防控力量下沉到社區(qū)的過(guò)程中，往往忽視了社區(qū)的資源配置，突發(fā)事件的預(yù)防、處置和災(zāi)后的恢復(fù)重建工作都需要有人、財(cái)、物的有效保障。首先，要打造一支專業(yè)性、精干性、可靠性的常態(tài)化社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍，作為專業(yè)應(yīng)急救援力量的有益補(bǔ)充，對(duì)社區(qū)危機(jī)進(jìn)行有效預(yù)防、及時(shí)響應(yīng)和專業(yè)處置；其次，確保社區(qū)應(yīng)急資源的充足，探索建立與社區(qū)企業(yè)、社區(qū)超市等第三方組織的應(yīng)急物資征用補(bǔ)償合作機(jī)制，使這些社區(qū)組織成為第二應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)，“平時(shí)”正常開展經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，“戰(zhàn)時(shí)”這些社區(qū)組織可以按照合作機(jī)制及時(shí)為應(yīng)急處置補(bǔ)充需要的應(yīng)急物資[3]。最后，要建立應(yīng)急資金分?jǐn)偦I集機(jī)制。街道辦和社區(qū)居委會(huì)應(yīng)設(shè)置應(yīng)急管理工作專項(xiàng)資金；銀行等金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)放應(yīng)急貸款，對(duì)社區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件提供貸款支持；應(yīng)該鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社會(huì)保險(xiǎn)、自然災(zāi)害保險(xiǎn)等，從而有效轉(zhuǎn)移突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，減低突發(fā)事件所帶來(lái)的損失。

3.3 落實(shí)網(wǎng)格，擴(kuò)大社區(qū)應(yīng)急覆蓋面

網(wǎng)格化能較好地滿足高風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)率、高異質(zhì)性的城市基層治理需求，最大限度地消除影響社會(huì)穩(wěn)定的“盲區(qū)”和“死角”。借助社區(qū)網(wǎng)格，激活了各社區(qū)人、財(cái)、物等資源，社區(qū)網(wǎng)格成為“縱向到底，橫向到邊”聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制堅(jiān)實(shí)的制度保障和執(zhí)行保障[4]。

基層政府和街道社區(qū)利用網(wǎng)格化平臺(tái)和網(wǎng)格員力量，形成轄區(qū)應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控工作的量化、動(dòng)態(tài)機(jī)制，有效提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)速度和擴(kuò)大社區(qū)應(yīng)急管理覆蓋面。一方面，網(wǎng)格化的管理方式有助于社區(qū)全方位、無(wú)死角地掌握居民信息，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建防控安全網(wǎng)，從而實(shí)現(xiàn)有效、全面的應(yīng)急防控管理；另一方面，網(wǎng)格化精準(zhǔn)到個(gè)人的數(shù)據(jù)采集也有助于社區(qū)了解居民的實(shí)時(shí)情況，針對(duì)不同的居民群體精準(zhǔn)推送不同的應(yīng)急動(dòng)員、疏散、救援信息，有效增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。

3.4 加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與應(yīng)對(duì)能力

社區(qū)是重大突發(fā)公共事件發(fā)生的第一現(xiàn)場(chǎng)和最初單元，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培養(yǎng)至關(guān)重要。思想上重視應(yīng)急，才能從行動(dòng)上參與應(yīng)急。具體而言，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)，定期開展日常性的、集中性的、形式多樣的應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)演練，加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)，從而有效提升社區(qū)居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。

一是培育社區(qū)應(yīng)急文化。培育居民社區(qū)志愿精神和社區(qū)意識(shí)，提高應(yīng)急管理的參與程度，豐富社區(qū)應(yīng)急管理的物資和服務(wù)供給，將防災(zāi)減災(zāi)、自救互救內(nèi)化為保護(hù)社區(qū)、保護(hù)家庭、保護(hù)自己的責(zé)任和義務(wù)。二是提升社區(qū)居民的應(yīng)急逃生、自救互救等能力。通過(guò)定期開展防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)講座、應(yīng)急自救技能培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案演練等不斷豐富社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)儲(chǔ)備、增強(qiáng)居民的自救互救意識(shí)和能力。

3.5 科技賦能，搭建智慧應(yīng)急平臺(tái)

根據(jù)社區(qū)應(yīng)急建設(shè)需求，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家智慧社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)從以下幾個(gè)方面搭建智慧社區(qū)應(yīng)急平臺(tái)：第一，構(gòu)建完備的社區(qū)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，其中涵蓋人口信息、日常軌跡信息、建筑信息、應(yīng)急設(shè)備信息等，要注意確保信息的完備性、準(zhǔn)確性和公開性；第二，構(gòu)建有效的社區(qū)交流服務(wù)系統(tǒng)，為社區(qū)居民內(nèi)部之間的溝通以及居民與社區(qū)工作人員之間的溝通搭建橋梁，確保在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，信息反饋的及時(shí)性；第三，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置系統(tǒng)?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)和地理信息系統(tǒng)對(duì)社區(qū)進(jìn)行可視化檢測(cè)，針對(duì)潛在危機(jī)，及時(shí)預(yù)警并提供解決潛在危機(jī)的方案方法。針對(duì)已發(fā)生危機(jī)，準(zhǔn)確定位風(fēng)險(xiǎn)源，及時(shí)提供救援和疏導(dǎo)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源所在位置以及社區(qū)居民所處位置，為居民定制個(gè)人逃離路線。