城市生活垃圾分類(lèi)“上海模式”的政策擴(kuò)散研究

李 遞

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢：430072)

1 問(wèn)題的提出

伴隨城市人口高度集中及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，“垃圾圍城”現(xiàn)象已成為困擾人類(lèi)的世界性難題。垃圾分類(lèi)制度作為一項(xiàng)社會(huì)治理政策，許多學(xué)者傾向于研究城市生活垃圾分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)以及運(yùn)用模糊-沖突模型[1]、政策網(wǎng)絡(luò)[2]、史密斯模型[3]、馬薩模型[4]等理論分析其實(shí)施過(guò)程中所遇到的梗阻，較少?gòu)闹杏^層面剖析垃圾分類(lèi)典型政策經(jīng)驗(yàn)的推廣問(wèn)題。2019年，作為垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市之一的上海率先出臺(tái)《上海市垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，將生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)納入法治化軌道，其政策經(jīng)驗(yàn)引領(lǐng)著生活垃圾分類(lèi)“新時(shí)尚”，隨后全國(guó)各省市紛紛開(kāi)始效仿，效果卻不盡如人意。因此，城市生活垃圾分類(lèi)政策由點(diǎn)到面過(guò)程中的動(dòng)力與阻力有待揭示，其推廣路徑有待探尋。

本文嘗試以公共政策過(guò)程理論中的政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論為研究視角，聚焦于上海生活垃圾分類(lèi)政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行案例分析。政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論起源于西方并已經(jīng)得到廣泛運(yùn)用，許多相關(guān)研究都是在以美國(guó)為典型的聯(lián)邦體制下進(jìn)行，在像中國(guó)這樣單一制環(huán)境中運(yùn)用的研究卻較為缺乏。近幾年我國(guó)學(xué)者才將關(guān)注點(diǎn)從政策制定和執(zhí)行轉(zhuǎn)移到政策擴(kuò)散和采納，將該理論用于解釋醫(yī)療改革[5]、環(huán)境衛(wèi)生[6-7]、基層管理[8-9]等領(lǐng)域。然而，現(xiàn)有研究更多地關(guān)注各類(lèi)政策擴(kuò)散的特征、路徑、影響因素等，作為富有中國(guó)特色的政策擴(kuò)散形式——政策試驗(yàn)——并未得到充分研究，政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)如何實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域擴(kuò)散的問(wèn)題也尚未解決。

本文旨在探析以下幾個(gè)主要問(wèn)題：(1)以上海為例，城市生活垃圾分類(lèi)政策的典型經(jīng)驗(yàn)是什么？其效能如何？(2)上海生活垃圾分類(lèi)政策經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駥?shí)現(xiàn)全國(guó)性擴(kuò)散？哪些因素可能制約擴(kuò)散進(jìn)程？(3)如何實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類(lèi)政策經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散？其擴(kuò)散路徑是什么？

2 城市生活垃圾分類(lèi)政策的“上海模式”

2016年6月，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，《垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度方案(征求意見(jiàn)稿)》提出“把生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)作為推進(jìn)綠色發(fā)展和創(chuàng)新城市管理的一項(xiàng)重要舉措”[10]，并于次年在46個(gè)城市推行生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。當(dāng)前，上海作為試點(diǎn)城市，其垃圾分類(lèi)政策成效顯著，更以2019年出臺(tái)的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)引領(lǐng)生活垃圾分類(lèi)“新時(shí)尚”，形成了生活垃圾分類(lèi)“上海模式”。

2.1 厘清工作職責(zé)，建立層級(jí)責(zé)任機(jī)制

上海于2012年推進(jìn)由市相關(guān)部門(mén)和區(qū)人民政府組成的聯(lián)席會(huì)議，并于2014年出臺(tái)《上海市促進(jìn)生活垃圾分類(lèi)減量辦法》，確立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)的生活垃圾分類(lèi)減量推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議制度，根據(jù)“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)組織、街鎮(zhèn)落實(shí)”指導(dǎo)思想，建立了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的責(zé)任體系。市綠化市容部門(mén)主管，其他各部門(mén)配合，各區(qū)政府統(tǒng)籌本地區(qū)生活垃圾處理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及以下負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)工作的落實(shí)，形成了各方溝通順暢、協(xié)作有力、配合密切的工作格局。在此基礎(chǔ)上，還建立了生活垃圾管理綜合考核制度，將考核結(jié)果納入政府所屬部門(mén)及下一級(jí)政府的績(jī)效考核內(nèi)容。

2.2 聚焦監(jiān)管重點(diǎn)，促進(jìn)全程閉環(huán)銜接

一直以來(lái)，垃圾“混裝混運(yùn)”是被居民詬病最多的一個(gè)問(wèn)題，既使各類(lèi)垃圾得不到有效處理，又打擊了居民對(duì)垃圾分類(lèi)的積極性。上海市立足找問(wèn)題、補(bǔ)短板、求實(shí)效，總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在統(tǒng)一各類(lèi)垃圾收運(yùn)專(zhuān)用車(chē)輛標(biāo)識(shí)，利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)打造“互聯(lián)網(wǎng)+車(chē)載稱(chēng)重系統(tǒng)”和專(zhuān)用車(chē)輛GPS定位系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，實(shí)行垃圾分類(lèi)各環(huán)節(jié)“雙向監(jiān)督”。通過(guò)建立“不分類(lèi)，不收運(yùn)，不處理”的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)的閉環(huán)管理，一定程度上迫使居民個(gè)人及企業(yè)養(yǎng)成良好的垃圾分類(lèi)習(xí)慣，為垃圾分類(lèi)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管控奠定了基礎(chǔ)。

2.3 強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，構(gòu)建協(xié)同共治體系

上海借助“垃圾分類(lèi)+社區(qū)治理”，將居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)的知曉度、參與度等情況納入群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)中，充分發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的巨大優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建垃圾分類(lèi)共治善治的社會(huì)參與體系。通過(guò)兩委班子聯(lián)合黨員骨干、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、志愿者、媒體等進(jìn)行宣傳，推動(dòng)垃圾分類(lèi)知識(shí)遍及城市每一角落；鼓勵(lì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，支持各類(lèi)社會(huì)組織參與生活垃圾管理活動(dòng)；建立生活垃圾管理社會(huì)監(jiān)督員制度，公開(kāi)選聘社會(huì)監(jiān)督員參與生活垃圾管理全過(guò)程監(jiān)督工作，實(shí)行垃圾分類(lèi)信息透明化，接受全社會(huì)監(jiān)督。

2.4 注重引逼結(jié)合，營(yíng)造垃圾分類(lèi)氛圍

2019年上海出臺(tái)的《條例》明確，產(chǎn)生生活垃圾的單位和個(gè)人是生活垃圾分類(lèi)投放的責(zé)任主體，將行為規(guī)范上升為法定義務(wù)，將垃圾分類(lèi)與單位和個(gè)人信用掛鉤，依法對(duì)失信主體采取懲戒措施。上海在采取諸多硬性措施的同時(shí)，更注重習(xí)慣的培養(yǎng)，建立健全“綠色賬戶(hù)+”激勵(lì)機(jī)制，逐步推行定時(shí)定點(diǎn)分類(lèi)投放制度、生活垃圾處理收費(fèi)制度，引導(dǎo)市民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類(lèi)，并在對(duì)違法主體實(shí)施處罰前，給予其限期改正機(jī)會(huì)。上海恩威并重的政策規(guī)定，為其形成“人人參與、準(zhǔn)確分類(lèi)”的社會(huì)氛圍提供了保障。

自《條例》實(shí)施以來(lái)，上海垃圾分類(lèi)“整體成效好于預(yù)期”[11]。2020年全市每天可回收物回收量同比增長(zhǎng)57.5%，有害垃圾收運(yùn)量同比增長(zhǎng)3倍多，濕垃圾收運(yùn)量同比增長(zhǎng)27.5%，干垃圾處置量同比減少20%[12]，已基本形成垃圾全程分類(lèi)收運(yùn)體系?！坝布s束+軟引導(dǎo)”的上海模式兼具鼓勵(lì)性和強(qiáng)制性、操作性和引領(lǐng)性，以培養(yǎng)市民分類(lèi)習(xí)慣為目的，逐步推進(jìn)，垃圾分類(lèi)新時(shí)尚蔚然成風(fēng)，成為各地借鑒的對(duì)象。

在線(xiàn)教育包括兩個(gè)階段，課程的制作開(kāi)發(fā)階段和學(xué)習(xí)支持服務(wù)階段，微課作為在線(xiàn)教育的一種形式，其可持續(xù)性發(fā)展離不開(kāi)多功能平臺(tái)的開(kāi)發(fā)，以支持學(xué)習(xí)者在討論、交流、答疑、作業(yè)的批改等微課應(yīng)用環(huán)節(jié)。微課平臺(tái)的開(kāi)發(fā)者應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到學(xué)習(xí)支持階段評(píng)價(jià)、反饋、互動(dòng)的重要性，可適當(dāng)加入學(xué)習(xí)討論、學(xué)習(xí)監(jiān)控、成績(jī)光榮榜等功能，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的主動(dòng)性。

3 城市生活垃圾分類(lèi)“上海模式”政策擴(kuò)散的動(dòng)力與阻力分析

作為第一個(gè)將生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)法治化的城市，上海的政策經(jīng)驗(yàn)成為垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散的對(duì)象。上海的垃圾分類(lèi)政策特殊屬性、政治行政結(jié)構(gòu)及智媒融合發(fā)展提供了政策擴(kuò)散動(dòng)力，同時(shí)政策取向不同、地區(qū)社會(huì)資本及文化氛圍等也制約著上海生活垃圾分類(lèi)政策的擴(kuò)散。

3.1 “上海模式”政策擴(kuò)散的動(dòng)力剖析

3.1.1 政策特殊屬性奠定擴(kuò)散基礎(chǔ)

政策屬性是影響政策擴(kuò)散的根本原因。Rogers指出，相對(duì)優(yōu)勢(shì)、兼容性、易觀察性、可試用性和復(fù)雜性五種屬性會(huì)影響特定政策的采納和擴(kuò)散[13]，且已有大量實(shí)證研究表明，前四種屬性會(huì)對(duì)政策擴(kuò)散產(chǎn)生積極影響。城市生活垃圾分類(lèi)政策的特殊屬性體現(xiàn)在：①相對(duì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)比垃圾填埋焚燒，垃圾分類(lèi)可以在避免“鄰避困局”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)垃圾處理減量化、無(wú)害化、資源化目標(biāo)；②兼容性，城市生活垃圾分類(lèi)各項(xiàng)政策逐步推進(jìn)，為新舊政策的過(guò)渡預(yù)留了較長(zhǎng)的緩沖期；③可試用性，上海按照試點(diǎn)小區(qū)先行、創(chuàng)建垃圾分類(lèi)示范區(qū)的方式推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策效果顯著。實(shí)踐表明，城市生活垃圾分類(lèi)政策可試用性強(qiáng)。④易觀察性，城市生活垃圾分類(lèi)政策關(guān)乎生活方方面面，既改善了人居環(huán)境，又促進(jìn)了城市健康發(fā)展，社會(huì)效應(yīng)凸顯。

3.1.2 政治行政結(jié)構(gòu)營(yíng)造擴(kuò)散環(huán)境

我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府在擁有各項(xiàng)方針政策制定權(quán)的同時(shí)，以其層級(jí)權(quán)威垂直干預(yù)地方政府政策制定過(guò)程。一方面，我國(guó)地方政府權(quán)力來(lái)自中央，這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系使得中央政府可以對(duì)地方任何事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)；另一方面，分稅制改革又給予了地方政府一定自主性，調(diào)動(dòng)了其政策創(chuàng)新的積極性。目前實(shí)行的多層次指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)綜合體系，使得政府不得不關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的其他事務(wù)領(lǐng)域。這種特殊的政治行政結(jié)構(gòu)為城市生活垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散營(yíng)造了良好環(huán)境。

3.1.3 智媒融合發(fā)展促進(jìn)信息流通

如今，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的推動(dòng)下，信息通過(guò)多形態(tài)、多模式的傳播渠道進(jìn)行傳遞，媒介性質(zhì)的弱化消融了傳播者與接受者之間層級(jí)與地域的界限。智媒的發(fā)展意味著人的智力與機(jī)器能力的結(jié)合，這也為信息的無(wú)阻礙流通提供了可能。智媒時(shí)代的到來(lái)無(wú)疑成為城市生活垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散的最佳契機(jī)，各級(jí)政府間更加平等、雙向溝通的新型互動(dòng)模式將更加有利于其他地區(qū)對(duì)上海垃圾分類(lèi)政策創(chuàng)新內(nèi)容的采納。另一方面，城市生活垃圾分類(lèi)政策能否被上海以外地區(qū)采納，實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)散，取決于這些地區(qū)政府進(jìn)行的成本收益分析，獲取信息的邊際成本愈低，將愈能使它們更加積極主動(dòng)地進(jìn)行政策創(chuàng)新。

3.2 “上海模式”政策擴(kuò)散的阻力分析

3.2.1 政策取向方面

“政策試驗(yàn)”以“先行先試→典型示范→以點(diǎn)促面→逐步推廣”的固定模式成為我國(guó)歷來(lái)推行新政策的必經(jīng)階段。這一過(guò)程形成的政策“首創(chuàng)者”和“追隨者”兩類(lèi)主體在創(chuàng)新或采納的動(dòng)力上存在顯著差異[14]。上海經(jīng)過(guò)多年經(jīng)驗(yàn)積累形成了獨(dú)具特色的政策經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑蔀檫@場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的“領(lǐng)跑人”，出臺(tái)的《條例》在全國(guó)亦屬首創(chuàng)。相較之下，城市生活垃圾分類(lèi)耗資大，短期收益小，工作成效不能立竿見(jiàn)影，其他地區(qū)政府或是致力于短期內(nèi)能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)政策，或是不切合實(shí)際盲目推崇上海分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，成為這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的“追隨者”。地方政府往往遵從上級(jí)政府權(quán)威，通過(guò)“表態(tài)話(huà)語(yǔ)”[15]傳遞形式化的態(tài)度與行為信號(hào)，這種方式取得的往往是次優(yōu)績(jī)效。

3.2.2 地區(qū)社會(huì)資本與文化氛圍影響

首先，資金不足會(huì)成為政策創(chuàng)新的阻礙。城市生活垃圾分類(lèi)政策作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，無(wú)論是硬件還是軟件，都需要投入大量的資金進(jìn)行設(shè)施配置和人員培訓(xùn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2020年上海GDP總額為3.87萬(wàn)億元[16]，領(lǐng)跑全國(guó)。雖然政策追隨對(duì)財(cái)力要求低一些，但不是每個(gè)城市都有上海如此的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更多地區(qū)只能選擇配置“低標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)施、縮減人員規(guī)模，然而運(yùn)營(yíng)資金短缺使得低配設(shè)施也無(wú)法得到有效利用，從而為垃圾分類(lèi)可持續(xù)性留下隱憂(yōu)[9]。

其次，文化氛圍會(huì)影響政策擴(kuò)散的效果。從《條例》出臺(tái)前的調(diào)查研究、聽(tīng)取意見(jiàn)到垃圾分類(lèi)實(shí)施中社會(huì)力量的參與，上至政府、下至公民無(wú)不體現(xiàn)出上海開(kāi)放、創(chuàng)新、包容的品格。上海在生活垃圾分類(lèi)工作中取得的成效并非僅依靠《條例》強(qiáng)制而來(lái)，長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)造就的政府社會(huì)動(dòng)員能力以及市民自覺(jué)垃圾分類(lèi)意識(shí)才是取得成效的根本原因，也是《條例》出臺(tái)的基礎(chǔ)。重視“法”的力量，而忽視“人”的作用，往往無(wú)濟(jì)于事，這也成為城市生活垃圾分類(lèi)政策無(wú)法有效擴(kuò)散的痛點(diǎn)。

最后，技術(shù)條件會(huì)牽制政策創(chuàng)新的深度。垃圾處理問(wèn)題要得到解決，每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)技術(shù)的支撐，上海引進(jìn)“綠色賬戶(hù)+支付寶”、智能垃圾廂房、全程監(jiān)管系統(tǒng)等，不僅減少了人力物力的消耗，還全過(guò)程提高了分類(lèi)效率。上海擁有數(shù)目眾多的高等院校、科研機(jī)構(gòu)和科技公司，相比其他很多地區(qū)，在技術(shù)創(chuàng)新和信息化建設(shè)方面擁有得天獨(dú)厚的條件，而其他很多地區(qū)這方面優(yōu)勢(shì)卻不明顯。技術(shù)條件不足與績(jī)效考核的雙重壓力牽制了城市生活垃圾分類(lèi)政策創(chuàng)新的深度，出現(xiàn)“象征性移植”的現(xiàn)象。

3.2.3 不同地區(qū)發(fā)展條件差異巨大

許多研究表明，不論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際之間，地理鄰近有利于政府之間政策創(chuàng)新擴(kuò)散[17]。上海獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)及開(kāi)放政策使得其與國(guó)外往來(lái)密切，能較好吸收來(lái)自國(guó)外的典型垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，與其相鄰的地區(qū)由于地理上的優(yōu)勢(shì)亦可將上海形成的經(jīng)驗(yàn)在本地區(qū)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，從而實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)散。然而我國(guó)各地的外部環(huán)境及發(fā)展條件差異大，信息傳遞成本高，面對(duì)上海種種生活垃圾分類(lèi)政策措施，更多地區(qū)表現(xiàn)出心有余而力不足。

4 城市生活垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散的路徑選擇

政策擴(kuò)散有利于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域互動(dòng)，提高政策合理性。上海的成功經(jīng)驗(yàn)要向全國(guó)擴(kuò)散，必須兼顧內(nèi)外環(huán)境，充分發(fā)揮政策屬性、政治結(jié)構(gòu)、智媒發(fā)展所創(chuàng)造的特殊優(yōu)勢(shì)，培育擴(kuò)散新動(dòng)能的同時(shí)，助力中央政府、大眾媒體、非試點(diǎn)地區(qū)各顯神通，提升垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散新效能。

4.1 打造“軟環(huán)境”，培育擴(kuò)散新動(dòng)能

4.1.1 建立健全制度，實(shí)施有效監(jiān)督

首先，擬定城市生活垃圾分類(lèi)政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣方案。待時(shí)機(jī)成熟，要對(duì)上海垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，歸納一批可復(fù)制、可推廣的一般經(jīng)驗(yàn)供擴(kuò)散點(diǎn)借鑒，同時(shí)也要鼓勵(lì)各個(gè)地方創(chuàng)新垃圾分類(lèi)工作，形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的特色經(jīng)驗(yàn)。其次，完善地方政府績(jī)效考核體系。要充分發(fā)揮我國(guó)地方官員由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任命的體制優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)增加民生考核在整個(gè)干部評(píng)價(jià)體系中的比重，扭轉(zhuǎn)各地區(qū)、各層級(jí)政府的政績(jī)觀；同時(shí)要建立《城市生活垃圾分類(lèi)工作考核辦法》，細(xì)化各項(xiàng)考核指標(biāo)，建立多元主體評(píng)估體系，對(duì)地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督。

4.1.2 暢通交流渠道，跨域共建共享

一方面開(kāi)展跨區(qū)域交流，上海鄰近地區(qū)通過(guò)區(qū)域交流會(huì)分享經(jīng)驗(yàn)做法，實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的可復(fù)制性，同時(shí)也要發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，開(kāi)展全國(guó)性交流會(huì)，為上海與欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行交流提供平臺(tái)，增強(qiáng)生活垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散的動(dòng)力。另一方面實(shí)行跨領(lǐng)域互動(dòng)，生活垃圾治理需要多元化知識(shí)，因此，要定期開(kāi)展全國(guó)性垃圾分類(lèi)論壇，邀請(qǐng)各地方政府官員、專(zhuān)家學(xué)者、企業(yè)代表一同就生活垃圾分類(lèi)工作交流經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作成效不顯著的地區(qū)在技術(shù)上予以指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的共建共享，為城市生活垃圾分類(lèi)政策的擴(kuò)散架起橋梁。

4.2 亮出“硬功夫”，提升擴(kuò)散新效能

4.2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中央政府鼓勵(lì)引導(dǎo)創(chuàng)新

垃圾處理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性意味著地方政府需要投入大量經(jīng)費(fèi)，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)法達(dá)到垃圾有效處理標(biāo)準(zhǔn)，因此需要中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段向這些地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，以實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類(lèi)政策的有效擴(kuò)散。除此之外，各地方政府在摸索適合本地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的生活垃圾分類(lèi)方法的過(guò)程中，免不了會(huì)進(jìn)行一些無(wú)效嘗試，中央政府要允許地方政府試錯(cuò)，確定適當(dāng)?shù)恼呤∪蒎e(cuò)機(jī)制，最大程度上包容地方的政策失敗，并及時(shí)予以指導(dǎo)，創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境[18]，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新。

4.2.2 搭建橋梁，大眾媒介傳播分類(lèi)信息

擴(kuò)散初期，大眾媒體可以讓機(jī)器作為人的感官的延伸，采集上海生活垃圾分類(lèi)方面的政策信息，提高信息采集效率，拓展報(bào)道的廣度、深度，形成合法性壓力，打開(kāi)垃圾分類(lèi)政策創(chuàng)新“窗口”；擴(kuò)散中期，大眾媒體要深入挖掘上海垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合專(zhuān)家對(duì)這些政策的剖析，指引垃圾分類(lèi)政策潛在采納者思考方向；擴(kuò)散后期，大眾媒體可以借助機(jī)器預(yù)判上海生活垃圾分類(lèi)政策的擴(kuò)散效果，反向指導(dǎo)擴(kuò)散內(nèi)容編排，提高擴(kuò)散的有效性。此外，大眾媒體要充分運(yùn)用“第四種權(quán)力”對(duì)整個(gè)政策擴(kuò)散過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，尤其是潛在采納者是否依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行城市生活垃圾分類(lèi)政策創(chuàng)新，避免“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象的出現(xiàn)，在增加擴(kuò)散廣度的同時(shí)，提高擴(kuò)散質(zhì)量。

4.2.3 主動(dòng)吸納，潛在地區(qū)自主提能增效

具體的垃圾分類(lèi)措施由于不同地區(qū)、不同情境帶有明顯的地域特征，并非放之四海而皆準(zhǔn)，但推行該項(xiàng)政策所具備的條件卻大同小異。“上海模式”表明，政府社會(huì)動(dòng)員能力以及公民分類(lèi)意識(shí)是所有措施實(shí)施的基礎(chǔ)，因此，其他垃圾分類(lèi)政策潛在采納者在平時(shí)處理各項(xiàng)事務(wù)的過(guò)程中就要著重提高自身動(dòng)員能力，為政策的執(zhí)行掃清障礙；充分利用大眾媒體宣傳分類(lèi)科學(xué)知識(shí)，強(qiáng)化自覺(jué)分類(lèi)意識(shí)。除此之外，也要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和智能化手段，發(fā)揮“外腦”智庫(kù)作用，提高公共政策的科學(xué)化水平，打通城市生活垃圾分類(lèi)政策擴(kuò)散的“最后一公里”。

5 結(jié)論與展望

本研究從新的角度對(duì)我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)政策進(jìn)行了分析，豐富了這一政策的相關(guān)研究，提出的路徑為今后城市生活垃圾分類(lèi)政策典型模式擴(kuò)散至全國(guó)提供了決策依據(jù)。同時(shí)也實(shí)證支持了政策擴(kuò)散是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，通過(guò)具有中國(guó)特色的“政策實(shí)驗(yàn)”檢驗(yàn)了政策擴(kuò)散理論的解釋力。當(dāng)然，本研究尚存不足：其一，基于單一案例“上海生活垃圾分類(lèi)”分析“地區(qū)社會(huì)資本約束”阻力可能缺乏對(duì)比性；其二，研究聚焦的城市生活垃圾分類(lèi)政策具有特殊的發(fā)展型社會(huì)政策屬性，該結(jié)論是否適用于其他領(lǐng)域內(nèi)公共政策擴(kuò)散過(guò)程有待證實(shí)。未來(lái)，進(jìn)一步的探討可以從多案例對(duì)比、相關(guān)利益主體訪(fǎng)談等深入挖掘，也可以對(duì)政策擴(kuò)散路徑過(guò)程的其他公共政策進(jìn)行檢驗(yàn)修正思考。