網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下回應(yīng)式政策議程設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)及防范

馬小娟 馮鈺婷

[摘 要]政府回應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政民有效互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)民主治理的核心要義和衡量政府能力的重要維度。技術(shù)生態(tài)的變革使公共政策議程設(shè)置中的政民角色及其互動(dòng)方式發(fā)生了重大變化，回應(yīng)式政策議程設(shè)置應(yīng)運(yùn)而生?；貞?yīng)式政策議程設(shè)置使公眾議程中的討論議題快速進(jìn)入政府議程，這一社會(huì)倒逼型政策建構(gòu)模式對(duì)于優(yōu)化政府治理和化解社會(huì)矛盾起到了積極的作用，但同時(shí)也在政策質(zhì)量、政府權(quán)威、程序規(guī)范和回應(yīng)效度等方面存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府應(yīng)注重前瞻性決策，引導(dǎo)多元參與，發(fā)揮平衡協(xié)調(diào)作用，并加強(qiáng)信息甄別和規(guī)制不同主體行為，助力提高回應(yīng)實(shí)效。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)環(huán)境;政策議程設(shè)置;回應(yīng);風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63?????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A??????? [文章編號(hào)]1672-1071（2021）03-0075-05

政府回應(yīng)是民主理論研究的核心話(huà)題之一，是實(shí)現(xiàn)政民有效互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在國(guó)家存續(xù)的任何發(fā)展階段，政府都會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的呼聲和訴求有所回應(yīng)，當(dāng)然在不同社會(huì)形態(tài)中政府回應(yīng)的廣度、深度、頻度以及回應(yīng)的方式、動(dòng)機(jī)和效果會(huì)有較大差異。在相對(duì)集權(quán)和專(zhuān)制的政權(quán)下，政府回應(yīng)是一種低度的回應(yīng)，往往是政府履職過(guò)程中的偶發(fā)行為，且與當(dāng)政官員的個(gè)人作為密切相關(guān)，并未形成一種制度化和長(zhǎng)效性的機(jī)制。現(xiàn)代社會(huì)里，政府回應(yīng)逐漸成為實(shí)現(xiàn)民主治理的重要環(huán)節(jié)和衡量政府能力的重要維度。美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾指出：“民主政治的一個(gè)關(guān)鍵特征就是政府能夠持續(xù)地回應(yīng)民眾的偏好?！盵1]1需要指出的是，在長(zhǎng)期的民主政治實(shí)踐中，政府回應(yīng)主要和選舉制度聯(lián)系在一起，即候選人為了贏(yíng)取選票而在競(jìng)選中依據(jù)選民訴求做出某種承諾，并在當(dāng)選后一定程度上將這些承諾體現(xiàn)在具體的管理過(guò)程中，以便獲得認(rèn)同并有助于其在下一輪選舉中獲得選票。在此過(guò)程中，社會(huì)公眾的實(shí)質(zhì)性利益訴求是被裹挾在競(jìng)爭(zhēng)性選舉的政治過(guò)程中的，因此而產(chǎn)生的政府回應(yīng)，若要在具體的施政方案中體現(xiàn)，需要很多的中間機(jī)制。也就是說(shuō)，這一回應(yīng)性是通過(guò)一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的鏈條來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其中涉及多個(gè)階段的行為及其相互之間的聯(lián)結(jié)，只有當(dāng)制度安排有效地支持了每個(gè)階段中的行為并促進(jìn)了這一鏈條上的每個(gè)關(guān)鍵聯(lián)結(jié)時(shí)[2]，預(yù)期的效果才能達(dá)成。所以，這種借助選舉制度表現(xiàn)出來(lái)的政府回應(yīng)形態(tài)會(huì)產(chǎn)生回應(yīng)性不足、回應(yīng)效果大打折扣的問(wèn)題。現(xiàn)如今，無(wú)論在實(shí)踐還是理論研究層面，對(duì)政府回應(yīng)的關(guān)注已經(jīng)超越了選舉這一環(huán)節(jié)，公共政策過(guò)程中的回應(yīng)問(wèn)題日益凸顯。事實(shí)也表明，無(wú)論從民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還是從治理績(jī)效的提升來(lái)看，政策制定環(huán)節(jié)的政府回應(yīng)都至關(guān)重要。政策制定的過(guò)程是涉及議程設(shè)置、備選方案和決策等多環(huán)節(jié)的復(fù)雜過(guò)程。行政生態(tài)的變革為公民參與政策制定過(guò)程創(chuàng)造了諸多條件，其中技術(shù)生態(tài)的革新使公共政策議程設(shè)置中的政民角色及其互動(dòng)方式發(fā)生了重大變化，回應(yīng)式政策議程設(shè)置應(yīng)運(yùn)而生。

一、回應(yīng)式政策議程設(shè)置：網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府回應(yīng)的新形態(tài)

（一）回應(yīng)式政策議程設(shè)置的提出

政策議程設(shè)置作為公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，是政策問(wèn)題輸入決策系統(tǒng)并轉(zhuǎn)化為政策產(chǎn)品輸出的關(guān)鍵“門(mén)檻”，受政策資源、政府能力以及政治價(jià)值觀(guān)的影響。面對(duì)層出不窮的社會(huì)問(wèn)題，政策議程設(shè)置直接決定著哪些社會(huì)問(wèn)題能夠成為政治系統(tǒng)關(guān)注的焦點(diǎn)，更能體現(xiàn)政治系統(tǒng)的回應(yīng)性[3]?；诓煌难芯恳暯呛头治雎窂?，政策科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們對(duì)政策議程設(shè)置進(jìn)行了大量研究，理論成果頗豐。其中，美國(guó)學(xué)者Cobb等和國(guó)內(nèi)學(xué)者王紹光提出的模式最為本領(lǐng)域研究者熟知①。在不同的政策議程設(shè)置模式中，政府和公民的角色以及互動(dòng)方式各不相同，其中體現(xiàn)的政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)度差異也較大?？傮w而言，政治體系越封閉，政府獨(dú)立自主地進(jìn)行議題判斷和議題選擇的情形越普遍，政府回應(yīng)越存在界定需求不精準(zhǔn)的局限。反之，政治體系越開(kāi)放，政府與公民的互動(dòng)越頻繁，信息溝通越充分，政府回應(yīng)與公民需求的一致性越高。但在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，絕大多數(shù)的政府回應(yīng)只是作為議程設(shè)置過(guò)程中的要素和環(huán)節(jié)之一存在，完全以回應(yīng)社會(huì)關(guān)注或訴求為原動(dòng)力并在短期內(nèi)將原本不屬于政府計(jì)劃的議題提上日程的情況是極少的。但是，網(wǎng)絡(luò)的普及和對(duì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的滲透改變了這一局面。

一方面，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型積累了大量未解決的矛盾，公眾的關(guān)注點(diǎn)和需求也在發(fā)生變化，利益矛盾凸顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的新型溝通機(jī)制加快了信息傳播速度、降低了人際互動(dòng)成本，像催化劑一樣極易使公共事件放大并使社會(huì)輿論聚焦，從而使政府面臨更大的管理壓力和政策挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)政策議程設(shè)置的規(guī)范過(guò)程和理性程序受到?jīng)_擊，受以某焦點(diǎn)事件為指向的輿論壓力驅(qū)動(dòng)的議程設(shè)置不斷出現(xiàn)。很多情況下，政府部門(mén)已經(jīng)沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力和資源去識(shí)別問(wèn)題、解釋問(wèn)題、確定排序，而是需要即刻應(yīng)對(duì)和解決那些已經(jīng)直逼面前的問(wèn)題，快速進(jìn)行問(wèn)題合法化并提上議程，以緩解政府壓力，滿(mǎn)足公眾的關(guān)注需求。這逐漸演化為一種公共政策設(shè)置的策略模式，即回應(yīng)式政策議程設(shè)置模式[4]。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下回應(yīng)式政策議程設(shè)置的價(jià)值

作為技術(shù)變革催生的議程設(shè)置新模式，回應(yīng)式政策議程設(shè)置使公眾議程中的討論議題快速進(jìn)入政府議程，這一社會(huì)倒逼型決策模式對(duì)于推動(dòng)政府治理和化解社會(huì)矛盾起到了積極的作用。1.從內(nèi)容建構(gòu)來(lái)看，回應(yīng)式政策議程設(shè)置中的議題排序以社會(huì)需求為導(dǎo)向，提高了公共政策的針對(duì)性。一系列社會(huì)問(wèn)題經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)酵、熱議與傳播后，公眾表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的政策需求，產(chǎn)生了強(qiáng)大的公共輿論并對(duì)政府形成持續(xù)性壓力。政策制定者以此為導(dǎo)向分配注意力和政策資源，快速提出針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，體現(xiàn)了政策供給與政策需求的統(tǒng)一。2.從程序運(yùn)行來(lái)看，回應(yīng)式政策議程設(shè)置以公眾參與為核心，體現(xiàn)了民主的雙向互動(dòng)特征。一方面，互聯(lián)網(wǎng)的特性使政策議程設(shè)置中權(quán)力彌散化，決定議題輕重緩急的力量不再囿于政府權(quán)威，而是使社會(huì)公眾享有了前所未有的話(huà)語(yǔ)表達(dá)權(quán)和影響力，他們積極參與與自身利益密切相關(guān)的事務(wù)討論中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政策系統(tǒng)的輸入。另一方面，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境為政府充分感知社會(huì)問(wèn)題、體察公眾訴求提供了可能，通過(guò)便捷的溝通方式直接反饋和回應(yīng)，避免了代議制鏈條中可能存在的信息傳遞的時(shí)滯和失真。技術(shù)變革提升了表達(dá)和回應(yīng)的可操作性，從程序上保證了民主的雙向性進(jìn)程。3.從結(jié)果生成來(lái)看，回應(yīng)式政策議程設(shè)置以快速解決問(wèn)題為“輸出”，提升了政府管理的有效性。此種議程設(shè)置中政府面臨的壓力不同于尋常，常常是“不解決不行”。這種情境出現(xiàn)的前提往往是日常的某種訴求缺乏有效的表達(dá)路徑或表達(dá)后沒(méi)有被關(guān)注，而焦點(diǎn)事件、高壓輿論和各種形式的社會(huì)抗?fàn)幙赡軙?huì)打破原有的利益格局和政策均衡，此時(shí)政府回應(yīng)所建立的政策議程推動(dòng)了政策創(chuàng)新。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下回應(yīng)式政策議程設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)

回應(yīng)式政策議程設(shè)置是政府回應(yīng)的新形式，也是政策議程設(shè)置的新模式。這一現(xiàn)象從根本上說(shuō)是政府追求民主治理的體現(xiàn)，但直接的推動(dòng)力是互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用。就像每一枚硬幣都有兩面一樣，這一議程設(shè)置模式的價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)問(wèn)題的快速回應(yīng)上，同時(shí)這種快速回應(yīng)本身又潛藏著風(fēng)險(xiǎn)。我們必須在預(yù)知和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，客觀(guān)理性地認(rèn)識(shí)這一議程設(shè)置模式，以便在實(shí)踐中有效防范和應(yīng)對(duì)。

（一）政策議程設(shè)置緊迫，存在降低政策科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾激增、社會(huì)挑戰(zhàn)積聚，一旦發(fā)生關(guān)注度較高的公共事件，公眾便聚集于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行熱議與傳播，凸顯了事件的危機(jī)感，放大了事件的影響力，倒逼政府快速回應(yīng)和決策。由此，政策議程設(shè)置面臨著政策制定的科學(xué)性與解決沖突的緊迫性的矛盾。一方面，政策議程設(shè)置要考慮社會(huì)發(fā)展的整體需求和現(xiàn)有條件，兼顧不同政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和當(dāng)前任務(wù)的整合性，基于此，按照議題的輕重緩急和現(xiàn)實(shí)可行性進(jìn)行排序。當(dāng)然，議程設(shè)置中議題的排序還要受到政府價(jià)值觀(guān)的影響。另一方面，焦點(diǎn)事件的發(fā)生和公共輿論的高壓態(tài)勢(shì)要求政府在短時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)、提出對(duì)策、化解危機(jī)，以使社會(huì)秩序恢復(fù)正常運(yùn)行。在此情形下，政策議題本身的重要程度遠(yuǎn)不及事件熱度和公眾關(guān)注壓力對(duì)政府注意力的影響大，因此議程設(shè)置本身可能是一種短期效應(yīng)的行為，而且往往會(huì)忽略其他社會(huì)成本。結(jié)果是，政府在網(wǎng)絡(luò)輿情與突發(fā)事件的助推下采取回應(yīng)式政策議程設(shè)置方式來(lái)平息眾議，回應(yīng)訴求，滿(mǎn)足了問(wèn)題應(yīng)對(duì)的時(shí)效性要求。但是，這種源于對(duì)具體問(wèn)題作出回應(yīng)而即刻建立的議程模式往往缺少系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，導(dǎo)致公共政策碎片化，科學(xué)性不足[5]。

（二）訴求表達(dá)主體非均衡，存在偏離公共利益的風(fēng)險(xiǎn)

從規(guī)范意義上說(shuō)，政治民主倡導(dǎo)的是每個(gè)公民個(gè)體的平等參與權(quán)，因此政策議程設(shè)置中應(yīng)該吸納各類(lèi)不同群體的意見(jiàn)和訴求。而且，也只有在全面了解公眾需求的基礎(chǔ)之上，政策議程設(shè)置才更能符合公眾利益和整體社會(huì)發(fā)展的要求。然而在實(shí)踐中，不同群體和個(gè)體由于個(gè)人稟賦和資源占有方面的差異導(dǎo)致了他們政治參與能力和參與影響力的巨大差異。尤其在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，技術(shù)使用技能和網(wǎng)絡(luò)表達(dá)能力的不同又加劇了原有的社會(huì)分層，產(chǎn)生了“數(shù)字原住民”、“數(shù)字移民”和“數(shù)字難民”。這些因個(gè)體信息能力不同產(chǎn)生的社會(huì)分層又在地域、職業(yè)、年齡和學(xué)歷等方面呈現(xiàn)出較強(qiáng)的群體特征。在新的環(huán)境下，信息弱勢(shì)群體無(wú)法平等地享有參與和表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)，他們關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)入議程的可能性低于信息強(qiáng)勢(shì)群體，而其難度則高于后者?！澳切┎槐唤缍閱?wèn)題的社會(huì)狀況永遠(yuǎn)不會(huì)成為政策問(wèn)題，永遠(yuǎn)不會(huì)成為新聞，永遠(yuǎn)不會(huì)引起政府官員的關(guān)注。”[6]6回應(yīng)式政策議程設(shè)置迫于公共事件的危機(jī)感和公眾輿論的壓力對(duì)議題進(jìn)行排序，容易忽視信息弱勢(shì)群體的呼聲和訴求，也會(huì)因急于平息輿論和化解沖突而對(duì)整體性、根本性問(wèn)題考慮不周。不僅如此，也會(huì)存在網(wǎng)絡(luò)中的不同強(qiáng)勢(shì)群體表達(dá)著不同的利益需求的情形，他們之間相互較量和博弈，干擾政府對(duì)社會(huì)真實(shí)狀況的判斷和對(duì)全局問(wèn)題的關(guān)注。此外，在回應(yīng)式政策議程設(shè)置中，少數(shù)精英的意見(jiàn)發(fā)揮著重要作用?；貞?yīng)式政策議程設(shè)置其實(shí)是一種滯后應(yīng)急性的問(wèn)題處理方式。政府在社會(huì)矛盾凸顯或受焦點(diǎn)事件吸引之后才逐漸開(kāi)始關(guān)注問(wèn)題，缺乏事先的研判和充裕的決策時(shí)間。此時(shí)，政策精英憑借其專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和能力易成為政府決策的權(quán)威，影響著議程設(shè)置和政策出臺(tái)。但是，政策精英的個(gè)人偏好能否代表公共利益也具有較大的不確定性。

（三）滯后回應(yīng)和機(jī)械式回應(yīng)，存在侵蝕政府權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)

新技術(shù)的日益革新與應(yīng)用帶來(lái)了信息的超時(shí)空傳播，削弱了傳統(tǒng)媒體的中心地位和權(quán)威，強(qiáng)化了新媒體的輿論導(dǎo)向功能。與此同時(shí)，新技術(shù)的即時(shí)傳播也使各種信息瞬時(shí)聚集，焦點(diǎn)事件一旦發(fā)生，即刻便形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論倒逼政府快速?zèng)Q策，而政府總是與網(wǎng)民同時(shí)，甚至落后于網(wǎng)民才了解到事態(tài)信息，當(dāng)政府無(wú)法在第一時(shí)間做出回應(yīng)時(shí)，公眾容易對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，造成政府公信力的下降。當(dāng)政府無(wú)暇顧及其他相關(guān)問(wèn)題，過(guò)多關(guān)注社會(huì)呼聲容易導(dǎo)致回應(yīng)過(guò)載。奧爾森在闡述國(guó)家興衰之道時(shí)認(rèn)為，太過(guò)強(qiáng)大的利益集團(tuán)政治會(huì)使政府將很多精力用于回應(yīng)各種分散的社會(huì)偏好，這可能導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)不可治理的狀態(tài)?；貞?yīng)式政策議程設(shè)置受外部焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)，一定程度上有效地回應(yīng)了社會(huì)關(guān)注，表現(xiàn)出民主性的特質(zhì)。然而，如果只是機(jī)械性地不加整合地回應(yīng)，那么政府權(quán)威會(huì)下降，決策自主性會(huì)弱化。

（四）決策信息質(zhì)量受限，存在影響政府回應(yīng)實(shí)效的風(fēng)險(xiǎn)

回應(yīng)式政策議程設(shè)置情境中所面對(duì)的信息和意見(jiàn)是經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑反復(fù)傳播的，因其點(diǎn)擊量和傳播頻次高而容易被決策主體關(guān)注和重視，但這并不能保證信息本身的可信度和意見(jiàn)的代表性。相反，社會(huì)化群體的異質(zhì)性和人的理性的有限性都會(huì)導(dǎo)致這些海量信息和焦點(diǎn)意見(jiàn)在真實(shí)性和合理性方面存有偏差。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)參與的便捷一定程度上也使公眾意見(jiàn)的表達(dá)變得隨意而非深思熟慮，這與議程建立和公共決策的審慎性要求相背離。加之可能有一些人出于某種緣由有意曲解或夸大事實(shí)，致使真實(shí)的狀況被遮蔽。對(duì)于媒體而言，在新的技術(shù)環(huán)境下他們也面臨各種競(jìng)爭(zhēng)壓力，報(bào)道的即時(shí)性顯得非常重要，因此信息的審核過(guò)程會(huì)加速，一定程度上使低質(zhì)信息有了生存的空間。微信、微博等社交性網(wǎng)絡(luò)更是會(huì)使信息在未加甄別的情況下被復(fù)制和傳播。而對(duì)于政府而言，傳統(tǒng)議程設(shè)置過(guò)程應(yīng)該遵循理性規(guī)范原則，其過(guò)程包括對(duì)問(wèn)題的識(shí)別和界定、對(duì)信息的甄別篩選、對(duì)意見(jiàn)的梳理整合、對(duì)方案的咨詢(xún)論證以及多個(gè)回合的建議征集和回應(yīng)反饋等。但是，回應(yīng)式政策議程所面對(duì)的情境使政府沒(méi)有充裕的時(shí)間去審時(shí)度勢(shì)，責(zé)任追究的壓力推動(dòng)他們?cè)诙唐趦?nèi)全力以赴地迅速解決問(wèn)題，常規(guī)性程序被簡(jiǎn)化，由此可能導(dǎo)致回應(yīng)了“錯(cuò)誤的問(wèn)題”，降低回應(yīng)的時(shí)效性。

三、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下回應(yīng)式政策議程設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和應(yīng)用使政策系統(tǒng)運(yùn)行的技術(shù)生態(tài)發(fā)生了變革。技術(shù)革新本身不能改變社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，但隨之而來(lái)的強(qiáng)大輿論和傳播效應(yīng)會(huì)影響社會(huì)問(wèn)題的演進(jìn)軌跡和公眾態(tài)度。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾交織，公共事件帶來(lái)的即時(shí)回應(yīng)壓力使政府必須快速做出反應(yīng)。要有效防范回應(yīng)式政策議程設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)，須從時(shí)、度、效三方面入手。

（一）樹(shù)立前瞻性決策思維，加強(qiáng)事前研判，提高議程設(shè)置的主動(dòng)性

一方面我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府即時(shí)回應(yīng)是時(shí)代發(fā)展的要求，更是切實(shí)解決社會(huì)問(wèn)題、滿(mǎn)足公眾需求的關(guān)鍵之舉。面對(duì)焦點(diǎn)事件引致的輿情，政府要快速反應(yīng)并采取相應(yīng)措施，遏制事態(tài)惡性發(fā)展和輿情的不良走向。另一方面，各種危機(jī)事件所顯露出來(lái)的沖突常常體現(xiàn)了潛藏已久的矛盾。首先，政府要樹(shù)立未雨綢繆、防患于未然的前瞻性意識(shí)，加強(qiáng)日常管理中的溝通反饋機(jī)制，積極回應(yīng)有可能激化矛盾或尚在萌芽狀態(tài)的社會(huì)問(wèn)題，避免“焦點(diǎn)事件發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)輿情施壓，政府被動(dòng)回應(yīng)”這一議程設(shè)置路徑的高頻率發(fā)生，防止應(yīng)急回應(yīng)狀態(tài)下建立政策議程對(duì)政策質(zhì)量的影響和決策規(guī)范性的破壞。其次，政府要善于利用現(xiàn)代技術(shù)輔助決策，加強(qiáng)政策分析和政策研究能力，做好長(zhǎng)期規(guī)劃，協(xié)調(diào)好具體政策事項(xiàng)與整體政策布局關(guān)系。政府各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)信息共享和協(xié)同治理，借助大數(shù)據(jù)工具分析研判社會(huì)輿論動(dòng)態(tài)和公眾密切關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以領(lǐng)先于公眾的認(rèn)知水平主動(dòng)及時(shí)地識(shí)別并科學(xué)界定政策問(wèn)題，前瞻性地設(shè)置政策議程，并建立常態(tài)化回應(yīng)公眾訴求的機(jī)制和渠道，提高議程設(shè)置的主動(dòng)性。

（二）引導(dǎo)多主體、多渠道參與，提升議程設(shè)置中公眾意見(jiàn)的代表性

如今，單純依靠政府力量已難以提升社會(huì)治理實(shí)效，政策議程設(shè)置也非政府一方的“獨(dú)角戲”，而是愈加呈現(xiàn)出多方主體交織互動(dòng)的特征。建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多主體協(xié)同決策結(jié)構(gòu)是提升公共政策民主性和科學(xué)性的客觀(guān)要求，加強(qiáng)政民互動(dòng)也是優(yōu)化公共政策過(guò)程的重要一環(huán)。但需要注意的是，公眾參與和社會(huì)訴求是否具有普遍性和代表性是影響政府回應(yīng)效果和議程設(shè)置科學(xué)性的重要因素。引導(dǎo)多主體參與和多渠道參與是防范回應(yīng)式政策議程設(shè)置中公共利益偏離風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。一是要培育普通公眾的參與意識(shí)，廣泛動(dòng)員社會(huì)公眾參與公共事務(wù)，進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)。在網(wǎng)絡(luò)媒介高度融合的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)有力地削弱了等級(jí)秩序和互動(dòng)邊界，每個(gè)公民都有機(jī)會(huì)成為政策制定過(guò)程中的“權(quán)利人”。政府引導(dǎo)公眾提高參與認(rèn)知和強(qiáng)化參與認(rèn)同是促進(jìn)參與行動(dòng)的先導(dǎo)之舉。二是要提升公眾信息素養(yǎng)和信息技能，使更多的人，特別是信息弱勢(shì)群體，具有利用新技術(shù)條件表達(dá)意見(jiàn)和呈現(xiàn)訴求的能力。三是要暢通利益表達(dá)渠道，提高政治參與容納度。一方面要拓展制度化的公眾參與渠道，切實(shí)提升政策議程設(shè)置的正當(dāng)性和公眾認(rèn)同感。在新技術(shù)條件下，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，利用官方互動(dòng)平臺(tái)引導(dǎo)公眾通過(guò)制度化途徑常態(tài)化參與政策討論。另一方面要規(guī)范非制度化參與路徑，提高公眾政策參與的有序性。政府需要密切關(guān)注輿情信息和輿論發(fā)展態(tài)勢(shì)，借助微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)公布官方信息，避免輿情的負(fù)面效應(yīng)。

（三）加強(qiáng)輿論疏導(dǎo)和利益整合，發(fā)揮政府平衡協(xié)調(diào)作用

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)也出現(xiàn)了利益分化，不同群體和階層之間的利益矛盾逐漸顯現(xiàn)，多元主體之間的利益博弈日趨常態(tài)，這加劇了社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和社會(huì)秩序的變動(dòng)性，也為政府治理帶來(lái)了更大挑戰(zhàn)。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)訴求和規(guī)模龐大的輿情信息，政府應(yīng)該承擔(dān)發(fā)揮主導(dǎo)作用的“元治理”角色，充分展示其自主決策和把控社會(huì)的能力。政府要密切關(guān)注各類(lèi)輿情信息，高度重視不同群體間的利益差異和利益矛盾，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的互動(dòng)，及時(shí)疏導(dǎo)公眾情緒，引導(dǎo)輿論向理性、客觀(guān)的方向發(fā)展，避免政策問(wèn)題與公眾期望處于矛盾甚至對(duì)立狀態(tài)。面對(duì)眾多的社會(huì)訴求，要有利益整合和利益平衡意識(shí)，不能一味為平息事端倉(cāng)促?zèng)Q策或被某種“鬧大”的呼聲吸引，而應(yīng)更加主動(dòng)地去識(shí)別弱勢(shì)群體的訴求，在議程設(shè)置中不被表面的焦點(diǎn)問(wèn)題和強(qiáng)勢(shì)輿論綁架，始終發(fā)揮平衡協(xié)調(diào)作用，把握好回應(yīng)社會(huì)與權(quán)力自主性的關(guān)系。

（四）注重信息甄別和引導(dǎo)規(guī)制，提升議程設(shè)置中的政府回應(yīng)實(shí)效

社會(huì)的良性運(yùn)行是多元主體合作共贏(yíng)的過(guò)程。要使回應(yīng)式政策議程設(shè)置體現(xiàn)民主性和科學(xué)性的統(tǒng)一、政策供給和政策需求的統(tǒng)一、政策目標(biāo)和政策效果的統(tǒng)一，需要議題網(wǎng)絡(luò)中的多方主體在理念認(rèn)知上的共同提升和實(shí)踐行動(dòng)上的共同努力。簡(jiǎn)單形式化的應(yīng)急性回應(yīng)只能在短期內(nèi)弱化沖突和回避問(wèn)題，要使政府回應(yīng)提高實(shí)效必須加強(qiáng)信息甄別和引導(dǎo)規(guī)制。首先，要注重信息的甄別和篩選，提高輿情收集質(zhì)量。官方?jīng)Q策者應(yīng)充分合理地利用現(xiàn)代技術(shù)手段了解輿情態(tài)勢(shì)，對(duì)一些非理性的言論加以引導(dǎo)規(guī)制，發(fā)揮輿情對(duì)政策議程設(shè)置的積極作用，減少議程設(shè)置中的偏差和失誤。其次，要通過(guò)多途徑的引導(dǎo)和規(guī)制，使“表達(dá)—回應(yīng)”鏈條上的各個(gè)環(huán)節(jié)都規(guī)范有序。一方面，政府要重視網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)，提升社會(huì)群體的信息素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)，營(yíng)造尊重程序的社會(huì)風(fēng)尚，增強(qiáng)相關(guān)主體的使命感和責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)公眾形成理性參與的共識(shí)。另一方面，要加強(qiáng)制度約束和規(guī)范，多措并舉推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理，避免網(wǎng)絡(luò)空間成為逃脫約束和監(jiān)管的真空地帶，使真正的社會(huì)關(guān)注和公共訴求能夠有效暢通的表達(dá)，使有意擴(kuò)散不實(shí)信息和干擾政府決策過(guò)程的相關(guān)主體受到相應(yīng)的懲罰。只有引導(dǎo)和規(guī)制并舉，才能形成有序的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。這是新技術(shù)條件下推進(jìn)有效政民互動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，也是提高政策議程設(shè)置中政府回應(yīng)有效性的重要保障。

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①Cobb等根據(jù)政策問(wèn)題的提出者在議程設(shè)置中的作用和影響力將政策議程分為內(nèi)在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型和外在創(chuàng)始型三種基本類(lèi)型。參見(jiàn)Roger W.Cobb，Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross. Agenda Building as a Comparative Politics Process[J]. The American Political Science Review，1976（1）：126。王紹光依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與程度區(qū)分了六種議程設(shè)置的模式，分別是關(guān)門(mén)模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書(shū)模式、外壓模式。參見(jiàn)王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006（5）：86.

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（責(zé)任編輯：安 然）

（校? 對(duì)：向 媛）

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公共決策中公民有效參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（16YJAZH045）。

[收稿日期]2020-12-08

[作者簡(jiǎn)介]馬小娟，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，030006;馮鈺婷，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，210095。