產(chǎn)教融合背景下高職學校治理體系的供給障礙與創(chuàng)新路徑

何 潤，崔 延 強

(西南大學 教育學部，重慶 400715)

推進高職學校治理體系現(xiàn)代化，推動高職教育由政府統(tǒng)籌管理向社會多元治理轉(zhuǎn)變，是促進高職教育深化產(chǎn)教融合的關(guān)鍵。2017年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出，加快學校治理結(jié)構(gòu)變革，促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，用10年左右時間，總體形成教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合、良性互動的發(fā)展格局。2019年4月，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》指出，創(chuàng)新高等職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的運行模式，推動高職學校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體，提高高職學校治理水平，健全內(nèi)部治理體系，健全學校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等共同參與的學校理事會或董事會。治理體系實際是一系列激勵和約束人們行為的正式或非正式的制度體系，它是高職學校治理主體深化產(chǎn)教融合動力源泉。“制度是一個社會的博弈規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟領(lǐng)域進行交換的激勵?！盵1]目前來看，高職學校現(xiàn)存的一些制度安排無法為高職學校深化產(chǎn)教融合提供有效的激勵約束，導(dǎo)致一些產(chǎn)教融合主體的行為受個體理性驅(qū)使偏離了高職學校深化產(chǎn)教融合的集體理性目標。為此，有必要系統(tǒng)總結(jié)高職學校深化產(chǎn)教融合的制度障礙，并通過學校制度變革調(diào)動利益相關(guān)者深化產(chǎn)教融合的積極性，約束他們的機會主義行為，化解個體理性與集體理性的沖突，為深化產(chǎn)教融合提供有效的制度保障。

一、高職學校的治理體系框架

教育治理體系是由誰治理、治理什么、如何治理這三個基本要素組成的邏輯結(jié)構(gòu)[2]。從治理的主體看，參與高職學校治理的群體及組織包括高職院校的內(nèi)部治理主體(學校管理者、教師、學生及學校的各類機構(gòu)部門)和外部治理主體(政府、行業(yè)、企業(yè)、校友、社區(qū)等)。從治理的內(nèi)容看，高職學校治理體系核心要處理好政府、學校和社會(包括市場)的關(guān)系，促進高職教育系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及高職教育和經(jīng)濟社會的合作協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)更加公平、更有效率、更高質(zhì)量、更有活力、更加有序的高等職業(yè)教育現(xiàn)代化。從治理的過程看，高職學校治理體系包括保障以產(chǎn)教融合為核心的治理目標實現(xiàn)的一整套治理原則、治理方法、治理制度和治理機制。從制度結(jié)構(gòu)的視角來看，高職學校治理體系大致包括以下內(nèi)外兩大相互影響、相互作用的制度集群。

(一)協(xié)調(diào)政府、學校和社會關(guān)系的學校外部治理體系

高職學校外部治理體系一方面解決如何讓學校的外部主體(政府和社會)更好參與學校治理，支持高職學校發(fā)展，促進高職教育和經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展。政府參與高職學校治理主要涉及政府及其教育行政部門和學校的關(guān)系，治理的目標是讓政府為高職學校發(fā)展提供良好的資金、政策、法律、服務(wù)等條件和環(huán)境，同時避免政府不傷害高職學校的辦學自主權(quán)以保證高職院校辦學的自主性、積極性和靈活性。當前我國政校關(guān)系治理的主要訴求是擴大和落實高職學校辦學自主權(quán)并提升政府教育服務(wù)質(zhì)量，核心制度創(chuàng)新措施是推進教育“管辦評”分離和“放管服”結(jié)合。社會參與高職學校治理主要涉及行業(yè)、企業(yè)、家長、社區(qū)、校友、第三方組織等社會主體和學校的關(guān)系，治理的目標是讓多元社會治理主體支持、參與和監(jiān)督高職院校辦學，努力變革育人模式，提升辦學質(zhì)量，滿足社會對高職教育的多樣化訴求。當前我國校社關(guān)系治理的主要訴求是提升多元社會治理主體參與高職學校治理的動力和能力，讓他們主動并高質(zhì)量的參與高職學校治理，核心制度創(chuàng)新措施是成立學校董事會、理事會、校友會、基金會、產(chǎn)教融合聯(lián)盟、校企合作聯(lián)盟等聯(lián)合治理機構(gòu)，以及讓社會及第三方組織參與教育質(zhì)量評估與監(jiān)督。

高職學校的外部治理體系另一方面解決如何綜合利用權(quán)威(等級)治理、市場治理和自主(自組織或網(wǎng)絡(luò))治理共同治理高職教育。權(quán)威治理是通過服從某一權(quán)力擁有者的指令和干預(yù)解決問題，是政府和學校組織內(nèi)部進行治理的主要方式。市場治理主要由分散的個體基于自身的利益和自由選擇在市場這只“看不見的手”的引導(dǎo)下通過自由競爭、優(yōu)勝劣汰解決問題。自主治理主要依靠成員間的自愿合作以民主協(xié)商的形式解決問題，關(guān)系和信任是自主治理發(fā)揮作用的兩大關(guān)鍵因素[3]。權(quán)威治理的權(quán)力運行向度是自上而下的，市場治理和自主治理則是自下而上的。三類治理機制各有優(yōu)劣，相互之間既有替代、擠占效應(yīng)，又能相互制約、相互補充，綜合利用三類治理機制已經(jīng)成為全球教育治理的普遍共識。當前我國高職學校治理體系的主要訴求是，充分發(fā)揮市場治理和自主治理的作用，同時更好發(fā)揮權(quán)威治理尤其是政府治理的作用，核心創(chuàng)新措施是減少政府對高職學校的微觀干預(yù)，讓高職學校面向市場和社會依法自主辦學，優(yōu)化政府對高職教育的宏觀管理。

需要指出，政府簡政放權(quán)和社會力量參與學校治理一定程度上擴大了市場治理和自主治理在高職學校治理中的作用，但這并不意味著只要構(gòu)建高職學校的多元治理格局就能夠充分發(fā)揮市場治理和自主治理在高職學校治理中的作用。事實上，國內(nèi)目前建立的諸多高職學校多元治理組織無法有效發(fā)揮作用的一個重要原因在于，這些多元治理組織實際上仍是以權(quán)威治理機制主導(dǎo)教育治理，自主治理機制和市場治理機制沒有真正在高職學校治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(二)以學校章程為統(tǒng)領(lǐng)的學校內(nèi)部治理體系

高職學校章程是辦學治校的根本綱領(lǐng)和制定學校各項規(guī)章制度的基本依據(jù)，是學校內(nèi)部制度體系的“憲法”或“母法”。學校章程賦予高職學校法人地位及辦學自主權(quán)，明確了高職學校內(nèi)部組織的體制機制，在內(nèi)容上對政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力進行邊界定位，勾勒出學校內(nèi)部黨政治理、行政治理、學術(shù)治理以及學校與社會關(guān)系等結(jié)構(gòu)要素的規(guī)制與程序，并使其相互之間有序互動，將具體的人員與特定的職責連接起來，彰顯學校內(nèi)部利益相關(guān)者的話語權(quán)，提高他們共同治理學校的積極性，建立依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代職業(yè)學校制度體系。

高職學校的基本治理制度是在學校章程引領(lǐng)下對學校內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力分配及其組織結(jié)構(gòu)規(guī)范的一系列規(guī)則框架結(jié)構(gòu)。政治權(quán)力的基本制度是體現(xiàn)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)和治理高職學校的框架制度，以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制為核心，涉及機構(gòu)包括學校及二級學院的黨委、宣傳部門、組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、紀檢部門、團委等。行政權(quán)力的基本制度是指對學校的人才培養(yǎng)、教學科研、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等教育教學業(yè)務(wù)運行的制度規(guī)范，涉及學校及二級學院的學校發(fā)展規(guī)劃、教務(wù)、科研、財務(wù)、人事、招生與就業(yè)、學生管理、國際交流與合作、保衛(wèi)等部門。學術(shù)權(quán)力的基本制度是對一切與學術(shù)有關(guān)事務(wù)的決策、審議、評議、咨詢等職能及行使規(guī)則進行規(guī)范的制度，主要執(zhí)行機構(gòu)為學術(shù)委員會和學位評定委員會。民主權(quán)力的基本制度是指保障校內(nèi)主體參與民主管理和監(jiān)督，維護他們合法權(quán)益的制度安排，涉及工會、教代會、學生會等。

基于四種權(quán)力的基本治理制度又涵蓋相應(yīng)的具體制度：(1)政治權(quán)力范疇，涉及從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)、意識形態(tài)、思想政治、統(tǒng)戰(zhàn)群團、干部管理、安全穩(wěn)定等方面的具體制度；(2)行政范疇，包括學校決策、教學、科研、人事、薪酬、財務(wù)、學校發(fā)展規(guī)劃、學生管理、后勤服務(wù)、國際交流與合作、安保等方面的具體制度；(3)學術(shù)范疇，即學術(shù)生產(chǎn)、學術(shù)團隊建設(shè)、學術(shù)規(guī)范、學術(shù)獎懲、學術(shù)評議等方面的具體制度；(4)民主范疇，包括師生民主參與學校治理、申訴維權(quán)、矛盾調(diào)節(jié)等方面的具體制度。

制度影響和形塑人的行為，進而影響教育改革的最終博弈結(jié)果。好的制度可以讓人努力追求治理目標，不好的制度則會使組織成員或社會成員的行為結(jié)果偏離預(yù)期的治理目標。高職學校深化產(chǎn)教融合的關(guān)鍵在于，通過制度創(chuàng)新調(diào)動利益相關(guān)者追求產(chǎn)教融合目標的積極性，同時約束利益相關(guān)者背離產(chǎn)教融合目標的機會主義行為。然而，制度創(chuàng)新經(jīng)常面臨制度功能殘缺、制度設(shè)計不周、“路徑依賴”“時滯”、制度執(zhí)行失靈等障礙。事實上，很多潛在收益較高的制度創(chuàng)新之所以長期得不到實現(xiàn)，其原因往往在于沒有及時發(fā)現(xiàn)并清除相應(yīng)的制度創(chuàng)新障礙。從教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度看，高職院校深化產(chǎn)教融合，既要改革學校外部治理體系，弱化政府對高職學校的管控，擴大社會參與支持高職學校辦學，也要創(chuàng)新內(nèi)部的學校治理制度體系(核心的學校內(nèi)部制度包括人事制度、薪酬制度、教學制度和科研制度)，還要重構(gòu)高職院校、政府和社會之間的制度關(guān)系，會不可避免地遭遇一系列制度障礙。

二、高職學校深化產(chǎn)教融合的制度障礙

推動高職教育深化產(chǎn)教融合需要從建設(shè)職業(yè)教育治理體系的高度，設(shè)計具體的產(chǎn)教融合、校企合作制度[4]。高職學校產(chǎn)教融合的學校制度障礙總體表現(xiàn)為兩大方面：一是現(xiàn)存制度功能殘缺，部分制度不適應(yīng)產(chǎn)教融合的目標，嚴重阻礙了教育鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機融合；二是制度創(chuàng)新的實施集團(學校行政人員和教師)推行改革的預(yù)期收益低，部分制度創(chuàng)新的成本較大——這些成本包括設(shè)計和組織實施新制度的費用、清除舊制度的費用、消除制度變革阻力的費用、制度創(chuàng)新造成的損失和隨機成本等，制度創(chuàng)新的“路徑依賴”和“時滯”現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致產(chǎn)教融合工作推進舉步維艱。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)外部治理制度障礙

外部治理制度障礙主要表現(xiàn)為政府在推進高職學校深化產(chǎn)教融合中的缺位和越位現(xiàn)象，以及行業(yè)企業(yè)參與高職學校治理的動力和能力有限，進而導(dǎo)致高職學校無法在政府和社會的支持與監(jiān)督下面向市場和社會依法自主深化產(chǎn)教融合。

政府缺位表現(xiàn)為政府對產(chǎn)教融合、校企合作的支持僅僅停留在政策層面，在區(qū)域人才需求預(yù)測、校企合作、資金政策支持等方面責任落實不到位。中央政府追求增進國家社會利益，是深化產(chǎn)教融合的重要推動力量。但是，地方政府尤其是市、區(qū)、縣級政府對產(chǎn)教融合的支持力度相對薄弱。出現(xiàn)這種情況的原因有：一是市場經(jīng)濟的擴展和教育管理權(quán)力的下放，在很大程度上弱化了政府對行業(yè)企業(yè)和高職學校的控制力，導(dǎo)致政府在沒有共同利益激勵下很難利用行政干預(yù)推動行業(yè)企業(yè)和高職學校深度合作；二是很多高職學校隸屬省級政府管理，市、區(qū)、縣級政府缺乏干預(yù)產(chǎn)教融合的動力與能力；三是政府作為校企合作中的中介力量，推進產(chǎn)教融合的成本較大、效果不一定好，政府出于個體理性可能選擇不作為或少作為；四是深化產(chǎn)教融合涉及諸多政府部門，教育行政部門無力推動，其他政府部門又經(jīng)常容易忽視產(chǎn)教融合事宜；五是由于沒有嚴格的監(jiān)督懲罰來約束政府缺位，學生及其家長、高職學校和行業(yè)企業(yè)等社會組織都沒有監(jiān)督政府的動力和能力。

政府越位表現(xiàn)為作為高職學校監(jiān)管者和利益相關(guān)者的政府的政治權(quán)力對高職學校辦學自主權(quán)的過度干預(yù)，限制了其深化產(chǎn)教融合的能力和活力。政府是我國高職教育最重要的舉辦者、管理者和評價者，長期管控著高職學校的辦學自主權(quán)。改革開放以來，政府不斷推進簡政放權(quán)，取得了一定成效。但是，高職學校的一些辦學自主權(quán)依然沒有落實，政府對高職學校的辦學始終擁有絕對影響力。政府的支持和管理是職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，政府的深層次、無邊界的介入，也造成市場和社會在職教教育治理中缺乏足夠的決策權(quán)和話語權(quán)，形成一種“合法地邊緣性參與”狀態(tài)[5]。政府力量和社會(市場)力量是此消彼長的，政府放松管制是社會力量和市場治理與自主治理參與高職學校治理以及高職學校面向市場與社會培養(yǎng)人才的前提條件。政府對高職學校管得越多，市場力量和社會力量越難介入高職學校，高職學校也越依賴和順從政府，高職學校越?jīng)]有自由、生機和活力，越?jīng)]有自主約束和自我超越的能力與勇氣，越無法適應(yīng)和引領(lǐng)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，這反過來又延緩了政府對高職學校的放權(quán)改革進程。而且，政府對高職學校管得過多、過死，客觀上加重了高職學校管理的官僚主義作風和行政化傾向。一些高職院校的產(chǎn)教融合制度變革往往取決于學校領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，而不是立足于學生、教育和經(jīng)濟社會的發(fā)展，學校領(lǐng)導(dǎo)的意志變了，產(chǎn)教融合改革的進程和路向也會隨之改變。

行業(yè)企業(yè)主要通過學校理事會、董事會、產(chǎn)教融合或校企合作聯(lián)盟等產(chǎn)教融合治理組織參與學校治理。目前來看，許多高職學校雖然聯(lián)合政府、行業(yè)企業(yè)設(shè)立了理事會或董事會，建立了區(qū)域校企合作聯(lián)盟，但行業(yè)企業(yè)參與高職學校治理的權(quán)力有限，實質(zhì)性的涉及專業(yè)與產(chǎn)業(yè)對接、校企協(xié)同育人方式變革等產(chǎn)教融合的推進措施較少，“呈現(xiàn)出‘弱參與事實’與‘弱治理能力’之特征”[6]。總體來看，行業(yè)企業(yè)有和高職學校合作的愿望和需求，但在參與高職學校的決策、人才培養(yǎng)方案制定、育人模式變革等關(guān)鍵治理內(nèi)容上的動力和能力不夠充足。許多產(chǎn)教融合聯(lián)盟或者學校理事會舉行了一些以論壇、會議為主的常規(guī)性活動，但并沒有深刻改革高職學校的產(chǎn)教融合進程。目前來看，高職學校本身在產(chǎn)教融合治理過程中仍是絕對的主角，多元共治在高職教育治理中仍是美麗的童話[7]。

(二)人事制度障礙

從學校外部的人事制度看，事業(yè)單位編制管理體制是高職學校深化產(chǎn)教融合的核心障礙。建國初期，國家對各級各類教育機構(gòu)進行公立化改造，高職學校由此被政府接管并作為事業(yè)單位管理。事業(yè)單位編制管理體制具有穩(wěn)定性和控制性兩大特點：穩(wěn)定性即通常所說的“鐵飯碗”；控制性意味著高職學校的人事行為要受到政府直接或間接的控制。

產(chǎn)教融合需要遵循各方利益訴求和市場機制調(diào)動各方參與的積極性，但政府多高校人事制度的直接或間接的管控，不僅造成高職學校無法自主根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求、學校發(fā)展規(guī)劃和學生規(guī)模調(diào)整人員編制，還消減了高職學校人事制度的激勵約束效應(yīng)。例如，建設(shè)“雙師雙能型”教師隊伍，關(guān)鍵在于引進行業(yè)企業(yè)師資并清退一批不適合產(chǎn)教融合的教師。然而，政府分配給學校的事業(yè)編制本就有限，除去引進高層次學術(shù)人才編制和預(yù)留編制外，學校用于引進行業(yè)企業(yè)師資的名額所剩無幾。此外，高職學校也不好清退那些為學校奉獻多年卻不符合產(chǎn)教融合發(fā)展要求的教師，暫時還沒有探索出妥善的教師轉(zhuǎn)置辦法。

事業(yè)單位編制管理制度的穩(wěn)定性和控制性，使人事制度成了空中樓閣，學校很難運用人事制度激勵和約束教職工積極投身學校的產(chǎn)教融合工作。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，多數(shù)中老年教師已經(jīng)解決了基本的物質(zhì)需求和職稱榮譽，他們只想按部就班完成基本的教學科研任務(wù)，高職學校固化的人事制度根本無法對其產(chǎn)生任何激勵，學校產(chǎn)教融合改革最后往往成為部分校領(lǐng)導(dǎo)和年輕老師單線連接。而且，事業(yè)單位的特征是直接向政府負責，深化產(chǎn)教融合要求向市場負責，這兩種責任取向上的沖突是阻礙高職學校深化產(chǎn)教融合的深層矛盾。

聘任制度中教師職稱轉(zhuǎn)換機制供給滯后不利于“雙師型”教師隊伍建設(shè)。《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出，建立健全職業(yè)院校自主聘任兼職教師的辦法，推動企業(yè)工程技術(shù)人員、高技能人才和職業(yè)院校教師雙向流動[8]。教師雙向流動面臨最大的阻礙之一就是直接同薪酬待遇掛鉤的職稱的轉(zhuǎn)換困難：(1)是否對應(yīng)職稱級別引進行業(yè)企業(yè)師資。如果對應(yīng)，學校的教師會覺得不公平；如果不對應(yīng)，行業(yè)企業(yè)師資很難引進。(2)現(xiàn)有教師的評價體系是否適用于行業(yè)企業(yè)師資的考評。行業(yè)企業(yè)師資在企業(yè)工作多年，缺乏教學經(jīng)驗和科研能力，很難適應(yīng)高等教育現(xiàn)行評價標準。(3)如何設(shè)計相應(yīng)的制度實現(xiàn)教育類職稱與其他系類專業(yè)技術(shù)職稱的互通轉(zhuǎn)化，這涉及整個國家人事政策體系的調(diào)整。

(三)薪酬制度障礙

以物質(zhì)需求和人的自私性為基礎(chǔ)的利益是產(chǎn)教融合主體參與高職學校治理的動力源泉。由于當前高職學校薪酬制度激勵效應(yīng)弱，教師投身產(chǎn)教融合的積極性不高。產(chǎn)教融合要求教師到行業(yè)企業(yè)掛職學習，切實提高自身教育教學水平，在教育內(nèi)容上要體現(xiàn)知識技能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的融合，并采用適宜的教學方法，加強實踐教學。然而，高職學校教師的工資總體偏低，工資結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，獎勵性績效工資微薄，教師工作投入增加無法帶來明顯的報酬增加，教師努力投入教育教學工作的邊際收益很低，多數(shù)教師缺乏參與教育教學改革的熱情。

鑒于以上情形，薪酬制度改革是激勵教師支持產(chǎn)教深度融合的首要出路。事實上，學校薪酬制度變革的成本和風險非常大，多數(shù)高職學校不敢輕易嘗試。薪酬制度變革要經(jīng)過學校多個部門的反復(fù)修訂，征得多數(shù)教職工的“一致同意”，還要上報主管行政部門批準和備案，其間要耗費巨額的交易成本。薪酬制度事關(guān)教職工的切身利益，一旦無法實現(xiàn)能夠增進所有人利益的“帕累托改進”，很容易誘發(fā)風險。而且，高職學校內(nèi)部的學科間、部門間差異很大，每個人對新的薪酬制度的理解和判斷不一，很難制定出一個完全公平、科學、合理的薪酬分配方案，學校薪酬制度變革稍有差池就可能誘發(fā)集體抵制事件。

(四)教學制度障礙

《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出，職業(yè)學校要完善教育教學相關(guān)標準，實現(xiàn)專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求對接、課程內(nèi)容與職業(yè)標準對接、教學過程與生產(chǎn)過程對接，完善教育教學相關(guān)標準，及時將新技術(shù)、新工藝、新規(guī)范納入教學標準和教學內(nèi)容[8]。當前對教師的教學評價重點關(guān)注課時量、教學獎項、教改項目，缺乏對教師教學投入、教學方式、教學內(nèi)容、努力水平和教學效果的評估(這客觀上是由于教師人力資本投入的衡量和監(jiān)督面臨巨大的交易成本和技術(shù)困難)，無法有效激勵教師改進教學內(nèi)容和教學方法，實現(xiàn)教育教學與產(chǎn)業(yè)、職業(yè)和生產(chǎn)過程的有效對接。教學評價總體采用教師自評、學生評教、專家評價的“三位一體”的教學評價方式，看起來全面、客觀，實際結(jié)果很難對教師的待遇和聲譽產(chǎn)生實質(zhì)影響。

教學督導(dǎo)制度無法有效約束教師改進教學內(nèi)容和教學方法。高職學校的教學督導(dǎo)部門(主要是教務(wù)處或?qū)W校督導(dǎo)部門)人員有限，有些還承擔著專業(yè)建設(shè)、課程設(shè)置、實習基地建設(shè)、課題立項等工作，難以有效監(jiān)督教師的教學質(zhì)量。為加大督導(dǎo)力度，一些教學督導(dǎo)部門將其工作重心放在新入職教師的督導(dǎo)上，并將督導(dǎo)責任下放到二級學院，這卻延長了教學督導(dǎo)的委托代理鏈條，增加了教學督導(dǎo)中的交易費用和機會主義行為，很多教學督導(dǎo)成了“走過場”。學校為鼓勵教師改進教學內(nèi)容和教學方法設(shè)立了教改項目，但許多教師拿了項目，卻沒有真正去改。因為，教改項目錢太少，改起來太難，相應(yīng)的教材和教學設(shè)施還不到位，學校對教改項目結(jié)題的要求也不夠嚴格。

(五)科研制度障礙

“雙高計劃”提出促進創(chuàng)新成果與核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，重點服務(wù)企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品升級，表明高職學?？蒲袑?dǎo)向應(yīng)以應(yīng)用研究為主。然而，多數(shù)高職學校的科研制度受“路徑依賴”影響沒有突出應(yīng)用研究導(dǎo)向，阻礙了產(chǎn)教深度融合。盡管高職學校在科研成果統(tǒng)計上區(qū)分了基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，但在科研成果的獎勵上并沒有作差別對待，看重的仍是期刊和項目的級別，對橫向項目也不夠重視。橫向項目一般是企業(yè)或地方政府委托研究機構(gòu)幫助其解決生產(chǎn)工作中的實際問題，具有很強的應(yīng)用性，符合高職學校打造具有特色的產(chǎn)教融合平臺要求。高職學校的科研制度側(cè)重獎勵縱向項目，橫向項目對教師晉升、學院績效和學校排名的意義不大。這主要是因為縱向項目數(shù)量有限、獲準難度大、評審規(guī)范，是政府和社會評價組織衡量科研機構(gòu)、學校和教師科研水平的通用標準。而且，變革長期以來的重視縱向項目的科研制度，可能造成高職學校脫離政府和社會的主流評價標準，擾亂學校內(nèi)部的評價生態(tài)[9]。

三、基于產(chǎn)教融合的高職學校治理制度創(chuàng)新路徑

制度的創(chuàng)新變遷從來不是一帆風順的?！坝捎诜N種原因，新的制度安排往往無法在現(xiàn)存的制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，只有那些創(chuàng)新出能夠克服這些障礙的制度安排的個人(或團體)才能夠獲得制度創(chuàng)新的潛在收益。”[10]制度創(chuàng)新的實質(zhì)是通過改變制度的激勵約束規(guī)則，促使利益相關(guān)方改變自身的行為，從而實現(xiàn)目標收益。高職學校產(chǎn)教融合治理制度創(chuàng)新，核心是為產(chǎn)教融合的利益相關(guān)者提供權(quán)力、評價、情感方面的制度激勵，以及競爭、責任、監(jiān)督方面的制度約束。

(一)建立“放權(quán)+賦責”式政校治理關(guān)系

一定的辦學自主權(quán)是高職學校深化產(chǎn)教融合的基礎(chǔ)和前提，也是高職學校保持活力和靈活性的必要條件。高職學校治理必須遵循大學的組織特性、職業(yè)教育的規(guī)律，尊重學術(shù)自治傳統(tǒng)[11]。因此，必須認真貫徹落實《高等教育法》《國家職業(yè)教育改革實施方案》等要求，推進高職教育“管辦評”分離和“放管服”結(jié)合，依據(jù)標準，結(jié)合學校辦學定位，自主用人治事，自主制訂人才培養(yǎng)方案，依據(jù)目錄靈活自主設(shè)置專業(yè)，突出專業(yè)類別特點，賦予高職學校相應(yīng)的辦學自主權(quán)。政府放權(quán)，并不是要弱化政府教育職責。恰恰相反，政府要積極制定地方性的校企合作機制扶持政策，加強并規(guī)范校企合作項目管理，創(chuàng)新校企合作機制，引導(dǎo)高職院校和行業(yè)企業(yè)深化產(chǎn)教融合[12]。

全世界的高等教育都在與被稱為“自主權(quán)與責任義務(wù)的交易”的情形作斗爭[13]，政府要為高職學校的獨立自主和靈活變革放棄一定的權(quán)力，高職學校也要承諾為政府及其代表的教育利益相關(guān)者實現(xiàn)相應(yīng)的產(chǎn)教融合績效。政府，也不是放任高職學校不受約束地辦學，而是要在擴大高職學校辦學自主權(quán)的同時，盡快探索建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單，減少政府在高職學校治理中的越位和缺位，并完善政府與高職學校的契約考核，引入市場競爭機制和社會監(jiān)督評價機制，建立健全民辦高職學校退出機制，讓高職學校在政府、市場和社會的約束下依法自主辦學。

(二)提升社會參與高職學校治理的動力與能力

第一，明確和落實行業(yè)企業(yè)參與高職學校產(chǎn)教融合的激勵政策。國家政策文件一再提出為行業(yè)企業(yè)參與高職學校辦學提供優(yōu)惠，但由于國家政策設(shè)計不明確等原因使相關(guān)政策沒有很好貫徹落實，許多行業(yè)企業(yè)根本不知道國家可以提供政策優(yōu)惠。缺乏長期的利益激勵，是行業(yè)企業(yè)參與高職學校治理動力不足的主要原因?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》提出，在開展國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度，對進入目錄的產(chǎn)教融合型企業(yè)給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并按規(guī)定落實相關(guān)稅收政策。試點企業(yè)興辦職業(yè)教育的投資符合條件的，可按投資額一定比例抵免該企業(yè)當年應(yīng)繳教育費附加和地方教育附加。為避免這些優(yōu)惠政策落空，管理部門應(yīng)該迅速出臺組合式激勵和稅費減免的制度執(zhí)行標準，加大宣傳力度，吸引優(yōu)秀的行業(yè)企業(yè)參與高職學校治理。

第二，適當擴大社會參與高職學校治理的權(quán)限。保證社會力量在學校董事會或理事會中的成員比例達到三分之一以上，擴大高職學校理事會或董事會的職能，擴大社會力量在學校辦學中的決策權(quán)，探索建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長辦公會、學校董事會或理事會、學術(shù)委員會共同決定學校重大事務(wù)的“三會”治理機構(gòu)。

第三，嚴格社會機構(gòu)遴選，加強社會治理主體對教育的理解。建立公開透明規(guī)范的民辦職業(yè)教育準入、審批制度，嚴格審查和規(guī)范社會力量舉辦和參與高職學校辦學。嚴格“1+X”證書企業(yè)和產(chǎn)教融合型企業(yè)遴選，建立產(chǎn)教融合試點企業(yè)退出機制，堅決治理“假參與、濫發(fā)證”現(xiàn)象。嚴格第三方教育質(zhì)量評價機構(gòu)認定，規(guī)范招標程序，公開發(fā)布第三方教育質(zhì)量評估報告。加強制度設(shè)計論證，充分考慮制度執(zhí)行的成本和阻力，落實責任制，確保好的產(chǎn)教融合制度能夠被社會力量執(zhí)行。通過教育培訓(xùn)和多方交流，讓社會主體明確教育發(fā)展的目標和矛盾，提升其參與高職學校治理的素質(zhì)和能力。

(三)優(yōu)化高職學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

其一，優(yōu)化頂層治理結(jié)構(gòu)?！爸卫硎鞘瓜嗷_突的或者不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵14]在組織治理過程中，需要不斷地協(xié)調(diào)不同“力量”之間的利益關(guān)系，以確保他們能夠聯(lián)合行動，共同促進組織目標的實現(xiàn)。各種“力量”及其相互之間的關(guān)系就是組織結(jié)構(gòu)[15]。為確保高職學校發(fā)展目標的實現(xiàn)，需要做好決策機制和執(zhí)行機制的頂層設(shè)計，吸納多方利益主體共同參與學校治理，挖掘各方價值訴求，尋找利益共同點，在產(chǎn)教融合過程中以需求對接促成價值交換的良好局面。

其二，劃清行政權(quán)力邊界。劃清行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的邊界，確立行政為學術(shù)發(fā)展服務(wù)的理念，重構(gòu)行政的服務(wù)性角色及服務(wù)性職能，通過行政手段創(chuàng)設(shè)有利于產(chǎn)教融合的制度環(huán)境和工作環(huán)境，在與產(chǎn)業(yè)或企業(yè)合作時打通人才培養(yǎng)、行業(yè)應(yīng)用研究、產(chǎn)教資源相互轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使行政組織管理的價值體現(xiàn)在服務(wù)于產(chǎn)與教的協(xié)同與貫通中。劃清行政層級與部門之間的權(quán)力邊界，明確和落實院長、副院長、行政職能部門在決策工作中的責任[16]。

其三，重視民主管理和監(jiān)督。民主參與能夠有效防止權(quán)力濫用，調(diào)動教職工和學生參與高職學校治理的積極性，促進高職學校產(chǎn)教融合決策更加民主化、科學化、規(guī)范化。因此，要擴大教代會和學生會在學校決策中的表決權(quán)，建立良好的學校制度執(zhí)行反饋機制，尤其要增加教代會和學生會在學校領(lǐng)導(dǎo)任命中的審議權(quán)，約束學校管理層優(yōu)化制度設(shè)計，及時進行制度調(diào)整與創(chuàng)新。

(四)加快人事制度和薪酬制度改革

人事制度改革是創(chuàng)新職業(yè)教育制度體系的要津。人事制度僵化，造成高職學校無法根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求靈活地調(diào)劑人員，無法有效激勵教職工支持產(chǎn)教融合各項工作的深入推進，是學校運行低效和教育改革難以推進的“源頭性”因素。因此，必須加快人事制度改革，引入競爭機制，為高職學校產(chǎn)教融合掃除根源性制度障礙。

人事制度變革主要靠政府推動。政府應(yīng)積極推動高職學校人事制度變革，實現(xiàn)政事分離，弱化編制管理，讓高職學校根據(jù)市場需求自主、靈活地實施產(chǎn)教融合。政府要加快深化高職學校人事制度改，要盡快讓高職學校面向市場與企業(yè)自主用人治事，將市場競爭壓力傳導(dǎo)到高職學校內(nèi)部，倒逼地方高職學校制度創(chuàng)新。

薪酬制度創(chuàng)新可以從三方面努力：提高教師課時費標準，將教學績效和教學質(zhì)量密切掛鉤，增加教學報酬的激勵效應(yīng)；擴大項目薪酬支出，以項目成果及薪酬分配為導(dǎo)向，激發(fā)教師深化產(chǎn)教融合的動力；提高青年教師薪酬待遇，優(yōu)化教師工資結(jié)構(gòu)，建立相對獨立的行業(yè)企業(yè)師資薪酬體系，激勵廣大教師積極投身產(chǎn)教融合。

(五)以教育評價改革為核心推動教學科研制度創(chuàng)新

評價制度改革事關(guān)教育資源分配和教師切身利益，是教育教學質(zhì)量提升的重要保障，是制度體系創(chuàng)新的切入點。評價制度改革可以帶動教學制度、人事制度、薪酬制度、科研學術(shù)制度的變革。評價制度是高職學校辦學真正的指揮棒。在人事制度變革緩慢的情況下，評價制度改革必然成為推動高職學校產(chǎn)教融合發(fā)展的“樞紐”。

評價制度改革的核心是通過基于“制度-激勵-行為-目標”關(guān)系的評價規(guī)則體系調(diào)整，激發(fā)高職院校和行業(yè)企業(yè)深化產(chǎn)教融合的動力，實現(xiàn)產(chǎn)教融合利益相關(guān)者的多元化個體理性與高職教育產(chǎn)教深度融合的集體理性之間的激勵相容。從影響產(chǎn)教融合主體行為的激勵因素的角度看，高職教育評價體系改革需要從五方面入手：(1)重塑高職學校質(zhì)量評價標準。變“向上(政府)看”傾向為“向企業(yè)看”傾向，落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》要求，以學習者的職業(yè)道德、技術(shù)技能水平和就業(yè)質(zhì)量，以及產(chǎn)教融合、校企合作水平為核心，重構(gòu)職業(yè)教育質(zhì)量評價標準，強化對高職學校在產(chǎn)教融合、應(yīng)用型技術(shù)技能型人才培養(yǎng)、應(yīng)用研究與橫向項目、服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展方面的考核。(2)改革高職學校內(nèi)部評價體系。充分發(fā)揮評價制度的導(dǎo)向和激勵功能，強化市場導(dǎo)向，聚焦產(chǎn)教深度融合，改革教師薪酬、教師晉升、教學質(zhì)量、科研應(yīng)用、人才培養(yǎng)質(zhì)量等評價體系，采用信息化手段實行階段性跟蹤考核機制，實現(xiàn)教育鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈真正貫通融合。(3)完善評價方式。根據(jù)《國家職業(yè)教育改革實施方案》要求完善政府、行業(yè)、企業(yè)、高職學校等共同參與的質(zhì)量評價機制，引入第三方力量提升評價的社會認可度，讓高職學校畢業(yè)生的用人單位參與到對高職學校的評價之中，由此將真正融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高職學校與其他學校區(qū)分開，并將考核結(jié)果作為政策支持、績效考核、表彰獎勵的重要依據(jù)。(4)注重評價制度創(chuàng)新的內(nèi)在動力培育?！袄斫庾冞w過程的關(guān)鍵在于促動制度變遷的參與者的意向性以及他們對問題的理解?！盵17]有效的制度創(chuàng)新首先需要獲得人們的普遍認同，讓人們形成對制度變遷的認識、信念和意向性。政府正在積極推動高職學校評價體制機制創(chuàng)新，如果這種制度創(chuàng)新得不到產(chǎn)教融合主體的內(nèi)在認同，高職學校評價制度變遷將會面臨巨大的交易成本和執(zhí)行成本。(5)評價與督導(dǎo)相結(jié)合。由多方治理主體協(xié)商確定高職教育質(zhì)量標準和評價體系，建立多層級督導(dǎo)機構(gòu)和問責機制，通過行政問責、合法問責、資格問責和績效問責等多種方式，督促各治理主體對各自應(yīng)負責領(lǐng)域進行實時質(zhì)量監(jiān)控、改進和調(diào)節(jié)[18]。

四、結(jié) 語

高職學校深化產(chǎn)教融合關(guān)鍵在于創(chuàng)新高職教育治理體系，綜合利用好市場、政府、自組織多種治理機制，讓多元、多層級的產(chǎn)教融合主體共同治理高職教育。高職教育治理體系創(chuàng)新既要創(chuàng)新高職學校外部治理體系，加快高職教育治理體制變革，理順政府和高職學校的關(guān)系，充分調(diào)動行業(yè)企業(yè)和社會組織參與高職學校治理，也要完善內(nèi)部治理體系，以大學章程為引領(lǐng)，從具體的人事制度、薪酬制度、教學制度、科研制度、評價制度、學校文化等方面推進學校制度體系協(xié)同創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的目的在于獲取合作紅利，制度創(chuàng)新必須以潛在的現(xiàn)實利益為支撐。如果制度創(chuàng)新的預(yù)期收益超出制度創(chuàng)新的成本，再好的制度也無法制定實施。從這個角度看，如何提高高職學校的教育經(jīng)費、教師待遇和辦學質(zhì)量，如何為行業(yè)企業(yè)深化產(chǎn)教融合提供充足的利益激勵，如何實現(xiàn)高職教育和地方產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，如何降低深化產(chǎn)教融合的管理成本和交易成本，從而為產(chǎn)教融合主體提供充足的利益激勵，是未來高職學校治理體系創(chuàng)新必須解決的首要問題。