土地陷阱：社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的空間邏輯與調(diào)控機(jī)制

杜 鵬

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)正處于從鄉(xiāng)土中國(guó)走向城鄉(xiāng)中國(guó)的進(jìn)程中。在中國(guó)基層社會(huì)版圖中，城市社區(qū)的重要性日益凸顯，城鄉(xiāng)基層治理面臨著新形勢(shì)和新問(wèn)題。黨的十九屆五中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社會(huì)治理特別是基層治理水平要明顯提高[1]。如何在城鄉(xiāng)中國(guó)的時(shí)代背景下完善中國(guó)基層治理體系，彌補(bǔ)基層治理短板，具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。城市社區(qū)的空間形態(tài)是城市化過(guò)程塑造的產(chǎn)物，它迥然有別于村莊自然演化的空間形態(tài)。尤其是在城郊地帶上演的城鄉(xiāng)“拉鋸戰(zhàn)”深刻地塑造了城市化過(guò)程中社區(qū)的空間形態(tài)和治理格局，凸顯了城鎮(zhèn)治理的空間基礎(chǔ)和空間生產(chǎn)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，空間因而具有鮮明的社會(huì)政治屬性。

事實(shí)上，空間是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物[2]，它不僅是治理的基礎(chǔ)和對(duì)象，而且是權(quán)力實(shí)踐的媒介[3]。而城市化是塑造空間的力量，為空間的反思性研究提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)[4]。當(dāng)前城市空間研究主要沿著空間生產(chǎn)的市場(chǎng)邏輯與制度邏輯展開(kāi)，分別呈現(xiàn)了城市化進(jìn)程中社會(huì)空間與物理空間的分化。一是空間生產(chǎn)的市場(chǎng)邏輯。中國(guó)城市社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，市場(chǎng)是影響城市空間的重要因素，并產(chǎn)生了社會(huì)分異[5]。不同階層的居住空間與社會(huì)分層結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出高度的一致與契合，呈現(xiàn)出空間區(qū)隔與階層隔離的特點(diǎn)[6-7]。另有學(xué)者進(jìn)一步從“隔離社區(qū)”的視角揭示城市的空間分異，認(rèn)為其代表著一種城市空間私有化的生活方式[8]。城市空間分異與空間區(qū)隔導(dǎo)致城市公共空間的失落[9]。二是空間生產(chǎn)的制度邏輯。地方政府主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)導(dǎo)致人口城市化滯后于空間城市化，可能產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[10]。有研究者提出“半城市化”概念來(lái)概括人口城市化與空間城市化不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，認(rèn)為在部分區(qū)位、稟賦條件較好的農(nóng)村地區(qū)普遍發(fā)育形成的“似城非城”的空間格局實(shí)際上是大都市輻射、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鄉(xiāng)二元體制等多因素復(fù)合作用的產(chǎn)物[11]。“半城市化”導(dǎo)致“社區(qū)碎化”的空間格局。對(duì)此，有研究者基于規(guī)劃的政治屬性提出“空間治理”的可能路徑，以促進(jìn)城市更新和社區(qū)整合[12]。

可見(jiàn)，既有研究分別從社會(huì)空間和物理空間等不同層次揭示了城市化進(jìn)程中的空間分化邏輯。以上研究在一定程度上預(yù)設(shè)了城市空間的自主性，將城市空間視為資本與市場(chǎng)自由支配的要素。以此為參照，“半城市化”的空間破碎狀態(tài)主要源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制束縛，破除城鄉(xiāng)二元制度壁壘因而被視為暢通城市空間轉(zhuǎn)型路徑、促進(jìn)空間治理的出路。問(wèn)題在于，既有研究忽視了土地的經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性在城市化過(guò)程中的不兼容性。在城市化進(jìn)程中，由于土地本身不可移動(dòng)，土地的經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性存在結(jié)構(gòu)性張力，而土地要素的市場(chǎng)化放大了經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性之間的緊張性，以至于束縛城市空間轉(zhuǎn)型。城市化進(jìn)程中的空間轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出“去領(lǐng)域化”與“再領(lǐng)域化”的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程[13]。珠三角地區(qū)是中國(guó)工業(yè)化和城市化的先行者，自20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)相繼卷入工業(yè)化浪潮，且實(shí)際形成了集體土地直接入市的發(fā)展模式。但是，當(dāng)視野進(jìn)入珠三角地區(qū)的城市邊緣地帶，浮現(xiàn)的則是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不匹配的城鎮(zhèn)空間景象。尤其是破碎的城鎮(zhèn)社區(qū)空間格局不僅抑制了當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程，而且影響城市基層治理能力，可能導(dǎo)致基層治理轉(zhuǎn)型的空間困局。

事實(shí)上，土地不僅是經(jīng)濟(jì)要素，而且是空間生產(chǎn)和空間演化的基礎(chǔ)。完善城鄉(xiāng)中國(guó)時(shí)代的基層治理，需要立足城鄉(xiāng)關(guān)系的視角。在城市化進(jìn)程中，作為經(jīng)濟(jì)要素的土地面臨著郊區(qū)農(nóng)村社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的潛在約束，進(jìn)而影響土地空間屬性的表達(dá)。處于城鄉(xiāng)交接地帶的城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)型不僅遵循城市空間轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)邏輯，而且受制于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展路徑，尤其是土地開(kāi)發(fā)模式。土地是空間的載體，其附著的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系定義了空間的社會(huì)學(xué)意涵，故應(yīng)以開(kāi)放的視野審視社區(qū)空間形態(tài)，將社區(qū)空間轉(zhuǎn)型置于土地開(kāi)發(fā)過(guò)程和地權(quán)調(diào)控過(guò)程。城鎮(zhèn)社區(qū)是城市系統(tǒng)的末端，也是鄉(xiāng)村城市化轉(zhuǎn)型的前沿地帶。社區(qū)空間生產(chǎn)不僅服從于城市內(nèi)部的空間競(jìng)爭(zhēng)和空間配置，而且直接依賴于土地開(kāi)發(fā)秩序。土地開(kāi)發(fā)秩序的核心是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配置[14]，它決定了土地利用和地利分配的方式。作為土地開(kāi)發(fā)的重要主體，珠三角地區(qū)的村集體是基本發(fā)展單元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元的集體鎖定是社區(qū)陷入空間依附和治理困局的結(jié)構(gòu)根源。本文將基于珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)模式，揭示城市化進(jìn)程中社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱及其引發(fā)的治理困局，并從發(fā)展單元與治理單元的地權(quán)調(diào)控的層次反思超越土地陷阱的路徑。

本文的田野資料主要來(lái)源于珠三角地區(qū)中山市S鎮(zhèn)和東莞市H鎮(zhèn)的田野經(jīng)驗(yàn)(1)筆者隨同所在研究團(tuán)隊(duì)于2017年7月在中山市S鎮(zhèn)調(diào)研20天，2019年4月在東莞H鎮(zhèn)調(diào)研15天。調(diào)研主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，訪談對(duì)象包括普通農(nóng)民、社區(qū)干部、村組干部、企業(yè)老板、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，調(diào)研主題主要是土地開(kāi)發(fā)與城鄉(xiāng)基層治理。本文的田野資料來(lái)源于以上兩次田野調(diào)研。。需要說(shuō)明的是，作為田野來(lái)源地的S鎮(zhèn)與H鎮(zhèn)其實(shí)屬于“鎮(zhèn)區(qū)”，而其隸屬的中山和東莞都屬于不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政等級(jí)較高。在珠三角地區(qū)，S鎮(zhèn)和H鎮(zhèn)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中等水平，其工業(yè)化進(jìn)程始于20世紀(jì)80年代中后期。X社區(qū)和Q社區(qū)分別是兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的唯一社區(qū)，社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型見(jiàn)證了當(dāng)?shù)氐某鞘谢瘹v程。X社區(qū)和Q社區(qū)均是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的街區(qū)轉(zhuǎn)化而來(lái)，其管轄范圍主要包含兩個(gè)部分，一是原初的老舊小區(qū)，二是分散在各個(gè)村莊的樓盤小區(qū)，后者主要承接了新增人口的流入。目前，中山S鎮(zhèn)一共有55個(gè)樓盤小區(qū)，其中社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)僅8個(gè)樓盤，其余47個(gè)樓盤分布在S鎮(zhèn)的15個(gè)村莊中。東莞H鎮(zhèn)社區(qū)的情況類似，H鎮(zhèn)的居民人口分散居住在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的40個(gè)樓盤小區(qū)。社區(qū)居民的居住空間與村民的居住空間形成混雜交錯(cuò)的插花格局，插花式的、分散的社區(qū)居民居住格局直觀地反映了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的困局，深刻影響了社區(qū)治理效能。

二、集體經(jīng)營(yíng)：社區(qū)空間的依附性生產(chǎn)

土地城市化是城市空間擴(kuò)張和空間轉(zhuǎn)型的主要路徑，它具體體現(xiàn)為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐倪^(guò)程。土地城市化隱含了以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的“中心—邊緣”的空間格局。由于土地兼有經(jīng)濟(jì)屬性和空間屬性，社區(qū)空間生產(chǎn)邏輯貫穿于土地開(kāi)發(fā)的空間要素配置過(guò)程，而土地開(kāi)發(fā)的模式具體定義了社區(qū)的空間生產(chǎn)機(jī)制。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有土地制度的實(shí)踐原則，城鎮(zhèn)社區(qū)的空間形態(tài)通常是地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)人口集聚和土地性質(zhì)變更的產(chǎn)物，進(jìn)而形成以城鎮(zhèn)為中心的輻射模式和空間格局，由此推動(dòng)農(nóng)村的社區(qū)化轉(zhuǎn)型。在特殊歷史背景和政策條件下，珠三角地區(qū)的村組集體廣泛參與土地開(kāi)發(fā)，集體主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)秩序強(qiáng)化了集體的經(jīng)營(yíng)性，農(nóng)民和土地束縛在集體的發(fā)展單元之內(nèi)，侵蝕了社區(qū)空間生產(chǎn)的自主性。社區(qū)空間生產(chǎn)因而依附于集體的土地經(jīng)營(yíng)邏輯，缺乏作為城鎮(zhèn)空間的中心地位，難以實(shí)現(xiàn)土地要素的集聚與吸納。以下將分別從集體的土地經(jīng)營(yíng)、利益吸附、責(zé)任排斥等三個(gè)方面闡述社區(qū)空間碎片化的物理形態(tài)、區(qū)隔化的社會(huì)形態(tài)與邊緣化的制度形態(tài)，揭示社區(qū)空間的依附性生產(chǎn)邏輯。

(一)集體的土地經(jīng)營(yíng)與社區(qū)空間的碎片化

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體土地所有制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村土地因城市建設(shè)發(fā)生用途變更，須通過(guò)土地征用的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。在此過(guò)程中，地方政府主要以土地財(cái)政的方式分享土地增值收益，不僅體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”的憲法秩序，而且奠定了城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和空間基礎(chǔ)[15]。地方政府主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)路徑蘊(yùn)含了土地經(jīng)營(yíng)主體的轉(zhuǎn)變和發(fā)展單元層次的上移。然而，改革開(kāi)放以來(lái)珠三角地區(qū)普遍形成集體自主開(kāi)發(fā)土地的模式，其結(jié)果是農(nóng)民與集體利益關(guān)聯(lián)強(qiáng)化，進(jìn)而鎖定了土地要素的配置范圍，束縛了農(nóng)村土地要素的外溢和社區(qū)空間擴(kuò)展，導(dǎo)致社區(qū)空間的碎片化。

20世紀(jì)80年代初期，珠三角地區(qū)工業(yè)化和城市化逐漸起步，地方政府鼓勵(lì)各村集體自主開(kāi)發(fā)土地，以吸引外資進(jìn)入，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。珠三角地區(qū)普遍形成集體土地直接入市的土地開(kāi)發(fā)模式，集體分享了部分甚至全部土地的增值收益，并進(jìn)一步強(qiáng)化了集體參與土地開(kāi)發(fā)的動(dòng)力和預(yù)期。根據(jù)集體所有權(quán)歸屬主體的差異，集體經(jīng)營(yíng)通常包含行政村和村民小組兩個(gè)層次，因而形成“兩級(jí)經(jīng)濟(jì)”的治理結(jié)構(gòu)。集體深度參與土地開(kāi)發(fā)過(guò)程，具有鮮明的經(jīng)營(yíng)屬性，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是獲取持續(xù)的土地租金收入，注重“細(xì)水長(zhǎng)流”。所以，“一次性買斷”的“征地”對(duì)于集體而言并非最佳選擇，而自主開(kāi)發(fā)物業(yè)發(fā)展租賃經(jīng)濟(jì)(即“筑巢引鳳”，諸如建設(shè)工業(yè)廠房、商鋪或公寓樓并向外出租)則是相對(duì)穩(wěn)妥的經(jīng)營(yíng)方式。基于土地增值收益的高度自覺(jué)和長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，集體近乎本能地排斥地方政府的占地行為。事實(shí)上，即使是道路等公益性用地也普遍存在著地方政府與村組集體之間的利益博弈和討價(jià)還價(jià)，這其中隱含的邏輯是“路通財(cái)通”。

案例1：在東莞H鎮(zhèn)，道路修建的土地供給模式是，道路占用的土地由村集體供給，但道路建成后道路兩側(cè)的土地開(kāi)發(fā)則由村鎮(zhèn)兩級(jí)協(xié)商分成(通常方案是“五五分成”)。土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的增值收益預(yù)期是集體讓步的主要原因。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)的情況往往更為復(fù)雜。例如，縱貫H鎮(zhèn)的主干路寬度并不一樣。兩段道路的寬度差異源于道路占地涉及兩個(gè)不同的村莊。其中一個(gè)村在土地占用后的補(bǔ)償方案上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)未能達(dá)成共識(shí)，不同意占用更多土地修路，于是造成當(dāng)前不規(guī)則的道路格局。除了利用沿街的便利區(qū)位條件開(kāi)發(fā)商鋪之外，村組集體對(duì)于村莊內(nèi)部的土地利用也具有較高自主性。尤其是對(duì)于土地溢價(jià)較高的商住用地，主要通過(guò)私人開(kāi)發(fā)商向集體“買地”，并通過(guò)掛靠政府房地產(chǎn)公司，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)程序的合法化，而集體也得以分享土地增值收益。在村莊中于是形成了大量的樓盤小區(qū)，承接社區(qū)居民人口。城市化過(guò)程中新增的居民人口只能分流到村莊中的樓盤小區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)居民人口與社區(qū)空間的有效匹配。例如，Q社區(qū)的人口規(guī)模從1997年的3 800人增長(zhǎng)到2014年的8 000人，隨著2014年?yáng)|莞全面放開(kāi)戶籍政策，截至2019年調(diào)研時(shí)為止，已經(jīng)迅速增加到1萬(wàn)3千人，但人口急增的同時(shí)社區(qū)空間格局卻更為散亂。

集體的土地經(jīng)營(yíng)抑制了地方政府統(tǒng)籌土地開(kāi)發(fā)的權(quán)力，社區(qū)空間趨于碎片化，社區(qū)居民與集體農(nóng)民插花分布，逐漸形成“村中城”的低端格局。集體的土地經(jīng)營(yíng)分享了土地增值收益，導(dǎo)致了土地開(kāi)發(fā)空間格局的低效鎖定，呈現(xiàn)出混亂無(wú)序的特征。集體主要從村莊局部層次考慮土地利用和土地收益，缺乏全局性和總體性的規(guī)劃意識(shí)。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹坑谩皾M山放羊”的說(shuō)法形象描述了20世紀(jì)90年代以來(lái)的土地開(kāi)發(fā)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，地方政府的土地開(kāi)發(fā)被農(nóng)民視為侵占其土地利益的行為，因而與集體存在復(fù)雜的利益博弈和利益交換(2)2017年在中山S鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言，在珠三角地區(qū)城市化進(jìn)程中，中山市的土地開(kāi)發(fā)算是比較規(guī)矩的，即開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地性質(zhì)以國(guó)有土地為主。即便如此，進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然大量集體土地變更為國(guó)有土地，但很少通過(guò)嚴(yán)格的征地程序?qū)崿F(xiàn)。通常的情況是，集體先行開(kāi)發(fā)，地方政府為集體的土地開(kāi)發(fā)行為提供合法性的程序認(rèn)證服務(wù)，并共同分享土地增值收益，形成當(dāng)?shù)貞T用的“土辦法”。。集體的土地經(jīng)營(yíng)邏輯切割了鎮(zhèn)域空間的擴(kuò)張和分化過(guò)程，隨著一個(gè)個(gè)村莊成為自成一體的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，土地的經(jīng)濟(jì)屬性俘獲了其空間屬性，城鎮(zhèn)社區(qū)因缺乏完整的空間實(shí)體而虛化。S鎮(zhèn)建設(shè)局局長(zhǎng)描述該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“一個(gè)特殊的、奇怪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特殊之處在于沒(méi)有鎮(zhèn)區(qū)”。社區(qū)雖有自己的組織架構(gòu)和治理對(duì)象，其空間形態(tài)卻趨于碎片化，淹沒(méi)在村莊之中。

(二)集體的利益吸納與社區(qū)空間的區(qū)隔化

社區(qū)是居民集聚并共同生活的空間單元，城市化是農(nóng)民從村莊進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)并轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的過(guò)程。一般而言，社區(qū)的空間生產(chǎn)內(nèi)在于城市化過(guò)程，且在城市擴(kuò)張過(guò)程中呈現(xiàn)出較大的包容性，這具有彌合城鄉(xiāng)差異的社會(huì)整合功能。基于珠三角的經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件，城市化包含兩個(gè)維度，一是地方社會(huì)內(nèi)部的城鄉(xiāng)關(guān)系，二是東部沿海地區(qū)和中西部發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系。集體的土地經(jīng)營(yíng)固化了本地農(nóng)民與土地的關(guān)系，導(dǎo)致集體的福利化，集體不僅是一個(gè)政治共同體，而且是一個(gè)利益共同體。農(nóng)民與集體的利益關(guān)聯(lián)弱化了本地農(nóng)民市民化的動(dòng)力，束縛了“人的城市化”[16]。因此，社區(qū)新增居民人口主要來(lái)源于外地的流動(dòng)人口，社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型因而蘊(yùn)含著本地農(nóng)民與外地市民的區(qū)隔化過(guò)程。

社區(qū)空間區(qū)隔化源于集體的利益吸納。農(nóng)民與集體的利益關(guān)聯(lián)首先體現(xiàn)在農(nóng)民可以憑借其集體成員的身份獲得土地分紅收入。由于區(qū)位條件和發(fā)展程度的差異，珠三角地區(qū)的分紅收入存在較大差異，每股收入從一兩千元到十幾萬(wàn)元不等。S鎮(zhèn)和H鎮(zhèn)在珠三角地區(qū)均屬于中等發(fā)達(dá)程度，除個(gè)別村莊之外，集體股份收入一般不超過(guò)5 000元/股。其次，除分紅以外，出于資本積累需要和回應(yīng)農(nóng)民利益訴求，集體往往向農(nóng)民有償提供宅基地，農(nóng)民自建房屋出租給外來(lái)流動(dòng)人口而獲得房租收入。這種方式既可提高集體資本積累的效率，而且營(yíng)造了“家家有物業(yè)”的繁榮景象。以土地開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)的物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式顯化了農(nóng)民地利分配的預(yù)期，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)集體的依賴，集體的利益吸納和福利捆綁進(jìn)一步弱化了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的動(dòng)力。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)80年代末期和90年代初期，珠三角當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)廠打工的情況還較為常見(jiàn)，隨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房屋租賃收入增加，本地農(nóng)民逐漸退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，且農(nóng)民退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的程度與其福利性收入呈現(xiàn)正相關(guān)性。當(dāng)?shù)卮迕袢狈κ袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，普遍安于村莊無(wú)壓力的悠閑生活。為了獲得自由、體面、穩(wěn)定的工作，中青年人寧可選擇工資較低(每月3 000元左右)的辦公室工作。因此，當(dāng)?shù)厍嗄耆思热狈M(jìn)入城鎮(zhèn)買房的經(jīng)濟(jì)條件，也缺乏進(jìn)城買房的動(dòng)力。在具備經(jīng)濟(jì)條件的情況下，集體通過(guò)規(guī)劃建設(shè)居住小區(qū)的方式引導(dǎo)農(nóng)民從分散居住模式走向集中居住模式，在村莊中即可低成本地獲得便利的公共服務(wù)。農(nóng)民與集體的利益關(guān)聯(lián)抑制了農(nóng)民的城市化想象，遲滯了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的社區(qū)化轉(zhuǎn)型。社區(qū)居民身份對(duì)于本地農(nóng)民而言并不具有顯著優(yōu)越性。

案例2：針對(duì)S鎮(zhèn)目前城鎮(zhèn)人口不足的情況，當(dāng)?shù)卦噲D推動(dòng)“村改居”，但由于涉及集體資產(chǎn)處置的難題，“村改居”的工作一直難以推進(jìn)。2010年，S鎮(zhèn)本來(lái)計(jì)劃以各方面條件較好的L村為試點(diǎn)來(lái)推動(dòng)“村改居”的相關(guān)工作。但是，在開(kāi)村民代表會(huì)時(shí)，L村的村民不同意“村改居”?；仡櫘?dāng)時(shí)事件，該村的副書(shū)記分析認(rèn)為，群眾主要有以下?lián)鷳n：一是在現(xiàn)有集體體制下，戶口遷入需經(jīng)每個(gè)村民同意，難度較大。如果實(shí)行“村改居”，則需接納社區(qū)居民戶口，本村村民可能失去子女入學(xué)的優(yōu)先權(quán)等集體福利。第二，集體資產(chǎn)雖然已經(jīng)股份化，但是“村改居”意味著享受集體公共福利人員的范圍擴(kuò)大，也為集體資產(chǎn)的增值帶來(lái)了更大的變數(shù)。

“村改居”的停滯典型地反映了社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的困局。集體的福利捆綁固化了城鄉(xiāng)之間的社會(huì)差異。福利化集體不僅緩沖了市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)，而且為集體成員提供了有效的生活保障，維系了村莊生活方式的穩(wěn)定性。分散在各個(gè)村莊中的樓盤小區(qū)居民并非集體成員，他們既是土地開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)條件(作為消費(fèi)者)，又面臨著集體的社會(huì)排斥。因此，集體成員不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，而村莊中的社區(qū)居民也難以融入集體，社區(qū)空間生產(chǎn)缺乏本地人口、資源、關(guān)系的注入，難以打破集體與社區(qū)的社會(huì)區(qū)隔。擴(kuò)展中的社區(qū)空間主要限于村莊中的樓盤小區(qū)，淪為“外來(lái)人”的生活空間?？梢?jiàn)，作為社區(qū)居民潛在來(lái)源的本地農(nóng)民因集體利益的吸納而呈現(xiàn)出反城市化趨勢(shì)，維持了村莊共同體的穩(wěn)定性和封閉性。在這個(gè)意義上，社區(qū)空間的碎片形態(tài)和插花式格局難以構(gòu)筑村居良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)，社區(qū)空間碎片化的物理形態(tài)逐漸沉淀為區(qū)隔化的社會(huì)形態(tài)。

(三)集體的屬地責(zé)任與社區(qū)空間的邊緣化

社區(qū)空間不僅面臨著物理分割與社會(huì)區(qū)隔，而且面臨著治理體制的排斥。按照城市化的理想模式，社區(qū)是城鎮(zhèn)人口集聚的核心，并吸引農(nóng)村人口從相對(duì)邊緣的村莊向城鎮(zhèn)集聚。人口流動(dòng)和空間集聚通常伴隨著治理單元上移，而珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)模式在賦予集體較大經(jīng)營(yíng)空間的同時(shí)固化了集體的自主治理責(zé)任。因此，屬地責(zé)任配置源于兩個(gè)動(dòng)因，一是集體共同體意識(shí)和宗族認(rèn)同觀念強(qiáng)化了村組干部的當(dāng)家人角色，回應(yīng)村民的福利需求、維護(hù)集體利益是“守土有責(zé)”的內(nèi)在要求；二是地方政府在向集體讓渡土地開(kāi)發(fā)權(quán)的過(guò)程中向下壓實(shí)屬地責(zé)任，以調(diào)動(dòng)基層治理動(dòng)力。集體的內(nèi)生動(dòng)力與基層政府的治理定位相互呼應(yīng)。需要注意的是，有效的屬地管理依賴于治理單元空間范圍的明確性和完整性，以便動(dòng)員和整合治理資源。集體的屬地責(zé)任與其土地開(kāi)發(fā)權(quán)匹配，而社區(qū)則缺乏土地開(kāi)發(fā)權(quán)。因此，鎖定于基本治理單元(村莊和社區(qū))的屬地責(zé)任配置勢(shì)必凸顯城鎮(zhèn)社區(qū)在治理體制中的邊緣處境。

事實(shí)上，珠三角地區(qū)的基層干部通常將村級(jí)組織類比為“小政府”，村委會(huì)承擔(dān)了諸多本應(yīng)由基層政府承擔(dān)的工作，例如村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流動(dòng)人口管理、學(xué)校(小學(xué)、幼兒園等)建設(shè)等。為了回應(yīng)鄉(xiāng)村工業(yè)化背景下的復(fù)雜治理需求，村委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)增多、職能分工細(xì)化。集體的屬地責(zé)任與其土地經(jīng)營(yíng)匹配，后者不僅奠定了屬地管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且連帶性地生產(chǎn)了屬地治理內(nèi)容。例如，集體需要為集體物業(yè)的承租者提供諸如秩序維持、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的服務(wù)，保障承租人的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，協(xié)調(diào)租戶與村民的關(guān)系。在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，集體通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)而成為事實(shí)上的基本發(fā)展單元，形成以集體為中心的資源集聚和責(zé)任配置模式，從而弱化了基層政府支持社區(qū)的能力和意愿。面對(duì)社區(qū)治理資源有限與空間格局分散的結(jié)構(gòu)性張力，立足集體的屬地責(zé)任配置的結(jié)果是社區(qū)空間的邊緣化。

在應(yīng)對(duì)屬地責(zé)任的壓力時(shí)，S鎮(zhèn)與H鎮(zhèn)的社區(qū)呈現(xiàn)出兩種截然不同的方式。S鎮(zhèn)社區(qū)目前居委會(huì)工作人員5人，但歸屬于居委會(huì)名下的人口則有1.7萬(wàn)人，由于社區(qū)治理主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的財(cái)政撥款，缺乏自主經(jīng)營(yíng)能力，龐大且分散的居民人口導(dǎo)致社區(qū)治理呈現(xiàn)出鮮明的維持型特征。然而，H鎮(zhèn)的社區(qū)在其演變過(guò)程中卻呈現(xiàn)出“類集體化”的趨勢(shì)。

案例3：H鎮(zhèn)Q社區(qū)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，在政府鼓勵(lì)下社區(qū)開(kāi)始買地建廠房發(fā)展物業(yè)。90年代初期以3萬(wàn)/畝的價(jià)格向相鄰的三個(gè)村買了12畝地。通過(guò)銀行貸款、政府借款和民間集資等方式籌集資金，該社區(qū)自2003年開(kāi)始相繼建成共15 000 m2的廠房。目前兩套廠房的租金收入有100多萬(wàn)，另外還有幼兒園每年70萬(wàn)元的租金收入，這兩項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)近兩百萬(wàn)。與周邊村集體相比，這筆收入雖然不算高，但為社區(qū)居委會(huì)履行屬地責(zé)任提供了一定的自主空間。該社區(qū)書(shū)記說(shuō)：“我們社區(qū)能為居民解決的就給解決，政府的小事情是居民的大事情。一些路燈、巷道硬化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政能給錢最好，不能給我們就自己出了。畢竟政府的程序也麻煩，給錢要幾個(gè)月時(shí)間，但是居民不理解，只說(shuō)我們慢，反映好久也不回應(yīng)。所以不如自己出錢搞，尤其是緊急的基礎(chǔ)設(shè)施每年都會(huì)做一點(diǎn)。能幫他們做事，他們相信我們，我們有問(wèn)題也好解決了，都互相理解，互相幫忙，不是你只坐那就完了的……小錢不能等政府，要自己給，對(duì)治理也有幫助，不然(群眾)就投訴到市里省里了?！?/p>

事實(shí)上，案例3中Q社區(qū)的努力難以在根本上扭轉(zhuǎn)治理責(zé)任的配置格局，卻可能因脫卸基層政府治理責(zé)任而倒逼社區(qū)的經(jīng)營(yíng)行為，反而強(qiáng)化社區(qū)空間轉(zhuǎn)型對(duì)于集體的依附性。可見(jiàn)，集體的屬地治理塑造了政府的責(zé)任配置格局，導(dǎo)致社區(qū)空間在治理責(zé)任配置上的邊緣化。對(duì)于社區(qū)而言，一方面要承擔(dān)城市化進(jìn)程中新增人口的持續(xù)涌入，這意味著治理事務(wù)和治理壓力的增加；另一方面，屬地責(zé)任在一定程度上切割了社區(qū)治理內(nèi)容：本應(yīng)納入社區(qū)治理的樓盤小區(qū)在制度上轉(zhuǎn)化為屬地村莊的治理對(duì)象，而社區(qū)常態(tài)治理主要局限于初始的老舊小區(qū)空間。更復(fù)雜的是，因集體的屬地管理動(dòng)力源于其自我界定，面對(duì)碎片化和區(qū)隔化的社區(qū)空間單元，集體傾向于采取策略性和選擇性的治理邏輯。因此，屬地化的責(zé)任配置蘊(yùn)含了基層治理體制對(duì)于社區(qū)空間的排斥，從而在制度層面鎖定了碎片化和區(qū)隔化的社區(qū)空間格局。

三、社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱與治理縫隙

社區(qū)空間具有復(fù)雜多維的屬性。上文分別從社區(qū)空間的物理屬性、社會(huì)屬性和制度屬性三個(gè)維度闡釋了珠三角地區(qū)城市化轉(zhuǎn)型中的社區(qū)空間生產(chǎn)邏輯。在城市化進(jìn)程中，集體經(jīng)營(yíng)剝奪了社區(qū)的自主空間，造成了城鄉(xiāng)的社會(huì)區(qū)隔，并在體制層面制造了社區(qū)治理真空。社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的依附性與集體經(jīng)營(yíng)的自主性形成鮮明的對(duì)照。土地兼具經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性，而集體經(jīng)營(yíng)邏輯釋放了土地的經(jīng)濟(jì)屬性，從而束縛了社區(qū)空間生長(zhǎng)演化的載體，導(dǎo)致社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱。土地陷阱侵蝕了基層政府統(tǒng)籌配置治理資源的能力，從而鎖定了屬地責(zé)任配置格局(3)在珠三角地區(qū)，屬地管理是一種歷史事實(shí)，具有內(nèi)生的歷史社會(huì)基礎(chǔ)。這與當(dāng)前自上而下“壓實(shí)”屬地責(zé)任的邏輯有所差異。，凸顯了社區(qū)空間存在的問(wèn)題。作為治理媒介的社區(qū)空間日益問(wèn)題化，且產(chǎn)生了大量的治理縫隙，影響社區(qū)治理效能。社區(qū)中細(xì)小瑣碎的事務(wù)大量溢出，社區(qū)陷入治理困局。

(一)治理單元分裂與治理能力匱乏

一般而言，治理單元是特定人群在特定范圍空間中的聚合?？臻g不僅定義了治理的邊界，而且，空間的塑造貫穿于治理過(guò)程之中[17]。由于城鎮(zhèn)社區(qū)空間的碎片化、區(qū)隔化和邊緣化，社區(qū)治理單元陷入分裂，社區(qū)的治理能力缺乏沉淀的穩(wěn)固基礎(chǔ)。如前所述，社區(qū)治理單元在空間上分裂為居委會(huì)有限的轄區(qū)范圍和分散在村莊中的樓盤小區(qū)，呈現(xiàn)出“人戶分離”的局面。作為一個(gè)治理單元，社區(qū)主要是居民人口的集合體，是基于人的制度身份的組織集合，缺乏實(shí)體的空間基礎(chǔ)。社區(qū)對(duì)于樓盤小區(qū)的管理僅限于戶籍、人口信息，對(duì)于社區(qū)居委會(huì)而言，居民是抽象的“人口”。問(wèn)題是，社區(qū)的日常治理內(nèi)容源于豐富具體的生活情境，不可能局限于人口治理。只有將“人口”置于具體的空間情境，才能觸摸到居民的生活邏輯和交往模式，才能逐漸培育居民的社區(qū)認(rèn)同，促進(jìn)社區(qū)治理能力提升。

案例4：中山S鎮(zhèn)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)居民僅占20%，居委會(huì)干部以及200多個(gè)黨員分散在各個(gè)樓盤小區(qū)。2015年社區(qū)居委會(huì)換屆選舉時(shí)，臨時(shí)動(dòng)員了300個(gè)工作人員將100個(gè)流動(dòng)票箱拿到每個(gè)村，由村委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和聯(lián)系居民參與投票。更大的問(wèn)題是，由于社區(qū)居民分布在全鎮(zhèn)各個(gè)角落，社區(qū)干部難以深入掌握幾十個(gè)樓盤小區(qū)的情況和面臨的問(wèn)題。因?yàn)樯鐓^(qū)居民分散，很多文體活動(dòng)也不容易組織起來(lái)。對(duì)此，S鎮(zhèn)社區(qū)書(shū)記認(rèn)為：“一個(gè)是活動(dòng)在哪里搞，地方不好兼顧，一個(gè)個(gè)小區(qū)搞，沒(méi)有這個(gè)資源和精力，有選擇性搞，效果又不明顯?！?/p>

人戶分離導(dǎo)致社區(qū)缺乏凝聚力，社區(qū)既區(qū)隔于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會(huì)，又缺乏整合的空間基礎(chǔ)。居民發(fā)生矛盾和糾紛也較少找居委會(huì)干部，居委會(huì)干部難以通過(guò)具體的群眾工作來(lái)積累居民認(rèn)同?？梢?jiàn)，這種空間格局無(wú)助于培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)部的“積極分子”，干群關(guān)系缺乏連接紐帶。社區(qū)干部雖然了解業(yè)主的戶口信息，但治理單元的分裂導(dǎo)致社區(qū)對(duì)樓盤小區(qū)難以有效履行治理責(zé)任，無(wú)法及時(shí)回應(yīng)群眾需求。社區(qū)絕大部分新增人口分流至各個(gè)村莊中的樓盤小區(qū)，超出社區(qū)居委會(huì)的治理邊界，社區(qū)日常治理主要局限于有限的轄區(qū)范圍。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)而言，即使采取向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)的方式，仍然面臨如何發(fā)現(xiàn)和識(shí)別居民需求的難題。而且，空間分割與人口分散限制了服務(wù)的規(guī)模效益和溢出效應(yīng)，降低了資源利用效率。

此外，由于樓盤小區(qū)主要由集體開(kāi)發(fā)，集體之間存在著土地開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，集體相對(duì)有限的土地儲(chǔ)備、規(guī)劃意識(shí)和短期行為在很大程度上限制了單個(gè)樓盤小區(qū)開(kāi)發(fā)的規(guī)模和層次：一是壓縮了單個(gè)樓盤小區(qū)的規(guī)模，在非熟人社會(huì)的場(chǎng)景中，過(guò)小的社會(huì)規(guī)模不利于培育小區(qū)內(nèi)生自治組織；第二，集體之間的競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)發(fā)的核心目標(biāo)是分享土地增值收益，而非公共服務(wù)配套。因此，樓盤小區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)配套不足，且土地開(kāi)發(fā)中的灰色空間往往為后續(xù)的小區(qū)治理埋下隱憂。

案例5：20世紀(jì)90年代以來(lái)，H鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)都經(jīng)歷了樓盤小區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程。由于地方政府的保駕護(hù)航，集體通過(guò)私人進(jìn)行的小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)被合法化。一些私人開(kāi)發(fā)商先囤地再開(kāi)發(fā)，土地性質(zhì)由集體土地慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。有些開(kāi)發(fā)商在還沒(méi)有辦下土地證時(shí)就開(kāi)始售賣，導(dǎo)致一些房子沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，或者是開(kāi)發(fā)時(shí)對(duì)購(gòu)房者做出虛假承諾，事后并未轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，容易帶來(lái)上訪問(wèn)題。以H鎮(zhèn)的Z小區(qū)為例，該小區(qū)是2009年開(kāi)發(fā)的樓盤，600多戶，2 000多人，矛盾的起因是對(duì)物業(yè)管理服務(wù)不滿，主要是小區(qū)安全(大門失修、攝像頭不足)、綠化和衛(wèi)生等方面，人車出入的小門也直接被電動(dòng)車撞壞，小區(qū)的綠化、清潔等做得也不到位。由于不滿物業(yè)服務(wù)，小區(qū)業(yè)主有成立業(yè)委會(huì)訴求，其中少數(shù)人試圖以成立業(yè)委會(huì)名義換掉現(xiàn)在的物業(yè)，插手小區(qū)事務(wù)，謀取利益。

可見(jiàn)，碎片化空間限制了社區(qū)治理能力的積累和增長(zhǎng)。尤其是在城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)的樓盤小區(qū)不僅處于社區(qū)居委會(huì)的治理范圍之外，而且其集體主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式為小區(qū)治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。集體經(jīng)營(yíng)的核心是土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)收益而非樓盤小區(qū)的社會(huì)效益，土地開(kāi)發(fā)成本部分地轉(zhuǎn)嫁到小區(qū)日常治理實(shí)踐，進(jìn)一步增加了社區(qū)治理難度，消耗脆弱的社區(qū)治理能力。

(二)權(quán)責(zé)邊界模糊與治理責(zé)任錯(cuò)位

治理單元并非孤立存在，不同治理單元基于權(quán)責(zé)配置而形成特定的治理系統(tǒng)。治理的有效性既取決于治理單元的空間構(gòu)造，還取決于治理單元與治理系統(tǒng)的關(guān)系。治理系統(tǒng)從整體上定義了治理單元之間的權(quán)責(zé)配置模式。在城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社區(qū)空間逐漸與村莊空間混雜，進(jìn)而模糊了社區(qū)與村莊的權(quán)責(zé)邊界?；鶎邮聞?wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，在治理單元邊界模糊的情況下，過(guò)度依賴屬地管理反而可能產(chǎn)生治理縫隙和“空白地帶”，導(dǎo)致責(zé)任主體的模糊，治理內(nèi)容在治理單元之間游移不定?？梢?jiàn)，社區(qū)治理難題的根源在于，居民人口雖然歸屬社區(qū)管轄，卻大量分布于村莊之中。社區(qū)的人口管理缺乏空間載體，而村莊的屬地管理因缺乏制度通道而存在策略取向。樓盤小區(qū)的村莊屬地和居民身份導(dǎo)致其陷入“社區(qū)管不到，村里不愿管、不好管”的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為，樓盤小區(qū)位于村莊中，村委會(huì)對(duì)樓盤小區(qū)情況更為熟悉，理應(yīng)履行屬地管理責(zé)任。

案例6：在一些涉及需提供業(yè)主情況證明的情況時(shí)，通常由村委會(huì)出具證明，但村委會(huì)通常并不愿意開(kāi)具這些證明。2017年在S鎮(zhèn)L村調(diào)研時(shí)，該村的村干部直言：“小區(qū)是行政管理的真空。物業(yè)公司一般也不向我們反映情況。每個(gè)小區(qū)都有一個(gè)村的人口那么多，村里掌握不了，流動(dòng)性太大。一些證明，例如居住證明，還要在我們村里開(kāi)。居委會(huì)只管戶籍、人口的證明，物業(yè)公司都不敢給他寫個(gè)居住證明，反而要我們村里寫？”

由于村委會(huì)并不能掌握樓盤小區(qū)居住人口的情況，為了規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，村委會(huì)對(duì)樓盤小區(qū)采取了消極治理的取向，其屬地管理主要限于“不出事”的底線，諸如建筑安全和消防安全。即便如此，村委會(huì)對(duì)樓盤小區(qū)的屬地管理也常常面臨掣肘。事實(shí)上，在日常治理情境中，村委會(huì)與樓盤小區(qū)物業(yè)的管理范圍存在空間交錯(cuò)和重疊，難免發(fā)生一些摩擦(如小區(qū)外圍道路的環(huán)衛(wèi)責(zé)任的扯皮)，影響村委會(huì)與小區(qū)物業(yè)之間的協(xié)調(diào)。而且，由于村委會(huì)對(duì)于樓盤小區(qū)的定位主要是管理而非服務(wù)，物業(yè)對(duì)村委會(huì)工作往往比較排斥，認(rèn)為村委會(huì)介入是沒(méi)事找事。在治理體制上，樓盤小區(qū)的物業(yè)公司并不隸屬于村委會(huì)，增加了村委會(huì)與物業(yè)對(duì)接的成本，這進(jìn)一步約束了村委會(huì)對(duì)樓盤小區(qū)的屬地管理。

案例7：S鎮(zhèn)L村的土地開(kāi)發(fā)高潮已經(jīng)過(guò)去，截至調(diào)研時(shí)止，該村范圍內(nèi)有十多個(gè)樓盤小區(qū)。對(duì)于樓盤小區(qū)的管理，L村書(shū)記頗有抱怨：“我們只能與物業(yè)搞好關(guān)系了，多一點(diǎn)溝通。平時(shí)多一點(diǎn)宣傳，政府有什么政策，讓他們幫忙宣傳，貼一下公告。他們沒(méi)有責(zé)任，有時(shí)候也沒(méi)有張貼，但是住戶就可能打電話過(guò)來(lái)，說(shuō)是我們沒(méi)有張貼。”而且，一些事務(wù)的責(zé)任歸屬可能無(wú)法清晰界定。如居民有意見(jiàn)的垃圾、小廣告，他們向村里反映，村里將責(zé)任推到建設(shè)局，建設(shè)局的局長(zhǎng)無(wú)奈地說(shuō)：“這個(gè)很頭疼，我也很難管，我干脆也去投訴一下好了！物業(yè)公司只是在工商局登記，不是在建設(shè)局登記，很難管?！?/p>

可見(jiàn)，屬地責(zé)任的配置面臨著集體與社區(qū)的空間交錯(cuò)，進(jìn)而激發(fā)了屬地管理的策略性傾向。在治理資源有限和空間插花的情況下，社區(qū)治理主要局限于初始的屬地范圍(主要是老舊小區(qū))。而分散在村莊中的樓盤小區(qū)則面臨著集體屬地管理責(zé)任的排斥。集體的屬地管理并不能有效覆蓋樓盤小區(qū)，反而顯化了集體與社區(qū)空間治理的張力。城鎮(zhèn)社區(qū)始終受限于碎片化和區(qū)隔化的空間治理格局。這樣一來(lái)，地方政府越是依賴集體的屬地責(zé)任，城鎮(zhèn)社區(qū)越是不得不孤立地面對(duì)其破碎的空間格局，遭遇治理體制的排斥。

(三)治理縫隙與治理結(jié)構(gòu)的整合限度

社區(qū)是最基層的治理單元，治理單元的完整性是社區(qū)治理有效的空間條件。事實(shí)上，在傳統(tǒng)村莊，密集的社會(huì)關(guān)系編織起瑣碎的治理事務(wù)，由此形成的整體性治理弱化了空間的規(guī)定性。與村莊不同的是，社區(qū)具有較強(qiáng)的建構(gòu)性，其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相對(duì)稀薄，凸顯了空間作為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拓展、治理權(quán)責(zé)界定的作用。在這個(gè)意義上，空間的完整性是整體性治理的隱秘基礎(chǔ)。當(dāng)前學(xué)界研究往往預(yù)設(shè)了治理單元的完整性，進(jìn)而主要從組織結(jié)構(gòu)的層次探究整體性治理的實(shí)現(xiàn)邏輯[18]。上文通過(guò)分析珠三角地區(qū)城市化進(jìn)程中的社區(qū)空間轉(zhuǎn)型邏輯發(fā)現(xiàn)，不完整的社區(qū)空間形態(tài)導(dǎo)致治理能力和治理責(zé)任的雙重缺乏，從而在社區(qū)中形成治理縫隙。作為基層組織的社區(qū)居委會(huì)無(wú)法彌合這些治理縫隙，社區(qū)中細(xì)小瑣碎的治理事務(wù)因而沿著這些縫隙溢出社區(qū)治理單元之外，而這些治理事務(wù)難以根據(jù)部門權(quán)責(zé)歸類，淪為科層體制中的“剩余事務(wù)”。在兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)都發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中大量的問(wèn)題和矛盾都推到了建設(shè)局，建設(shè)局無(wú)奈地成為承接社區(qū)治理內(nèi)容的“剩余部門”[19]。治理縫隙反映了珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)空間轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的治理困境。為了彌合社區(qū)的治理縫隙，破解社區(qū)治理困局，當(dāng)?shù)鼗鶎诱饕铝τ趶闹卫斫Y(jié)構(gòu)層面探索完善之道。結(jié)合S鎮(zhèn)和H鎮(zhèn)的情況來(lái)看，基層政府采取了兩種不同的探索方式。

S鎮(zhèn)的思路是引導(dǎo)各個(gè)樓盤小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，即以業(yè)主自治的方式彌合社區(qū)治理縫隙。從2016年起，S鎮(zhèn)已經(jīng)開(kāi)始了這方面的探索和嘗試，但實(shí)際效果并不理想。由于社區(qū)居委會(huì)缺乏協(xié)調(diào)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的能力，業(yè)主自治常常不是彌合而是擴(kuò)大了治理縫隙。因此，S鎮(zhèn)在推動(dòng)成立業(yè)委會(huì)時(shí)采取了比較審慎的態(tài)度。業(yè)主自治思路在實(shí)踐中存在的首要問(wèn)題是，樓盤小區(qū)是否能夠產(chǎn)生積極的且具有公益心的業(yè)委會(huì)成員？其次，即使成立了業(yè)委會(huì)，物業(yè)公司是否愿意進(jìn)駐？樓盤小區(qū)居民的物業(yè)費(fèi)用的承受能力和物業(yè)服務(wù)預(yù)期水平是否能夠達(dá)成平衡，這都是影響物業(yè)服務(wù)主體進(jìn)入的重要變量。在居委會(huì)相對(duì)缺場(chǎng)的治理空間中，業(yè)主自治可能蛻變?yōu)樗饺酥\利的工具，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司之間關(guān)系的復(fù)雜化，這不僅難以彌合社區(qū)治理縫隙，反而進(jìn)一步撕裂社區(qū)秩序。

H鎮(zhèn)的思路是成立樓盤小組。2017年底，H鎮(zhèn)在原有治理結(jié)構(gòu)之外設(shè)立了一個(gè)管理小組(5個(gè)工作人員)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政法辦公室直接統(tǒng)籌，發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)的中介角色。通過(guò)體制資源和行政權(quán)力的下沉建立外生性的組織體系，樓盤小組建構(gòu)了彌合治理縫隙、上下聯(lián)動(dòng)的組織載體。樓盤小組的職能是發(fā)現(xiàn)和收集信息，反饋和協(xié)調(diào)問(wèn)題，及時(shí)傳達(dá)民情和政策。作為外生性組織，樓盤小組致力于發(fā)掘社區(qū)中的積極分子，培養(yǎng)自治組織，協(xié)調(diào)小區(qū)業(yè)主與物業(yè)的矛盾糾紛，將小矛盾小問(wèn)題及時(shí)化解在基層社區(qū)之內(nèi)，以提升樓盤小區(qū)的治理能力。

大體而言，彌合社區(qū)治理縫隙的兩種思路分別體現(xiàn)了“向下”和“向上”兩種傾向。無(wú)論是訴諸內(nèi)生性的業(yè)主自治，還是訴諸外生性的樓盤小組，其共同點(diǎn)是嘗試從組織結(jié)構(gòu)層面彌合社區(qū)治理縫隙。相對(duì)于業(yè)主自主實(shí)踐探索面臨的不確定性，樓盤小組通過(guò)援引行政資源取得了更大效果，但這始終難以轉(zhuǎn)化為社區(qū)的自主治理能力。因此，除了治理結(jié)構(gòu)的組織再造和治理縫隙的體制修復(fù)，還有必要立足社區(qū)治理縫隙的形成邏輯，反思社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的制度調(diào)控機(jī)制，進(jìn)而在治理單元的基礎(chǔ)層次探索破解社區(qū)治理困局的方法。

四、超越土地陷阱：發(fā)展與治理單元的地權(quán)調(diào)控

上文結(jié)合珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展與治理經(jīng)驗(yàn)，立足集體經(jīng)營(yíng)邏輯分析了社區(qū)空間的依附性生產(chǎn)及其引發(fā)的治理困局。社區(qū)是中國(guó)政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間[20]。相對(duì)于村莊空間的自發(fā)演化而言，社區(qū)空間受土地制度影響的程度更深，具有更強(qiáng)的建構(gòu)性。當(dāng)前中國(guó)正處于城市化加速推進(jìn)的階段，社區(qū)空間轉(zhuǎn)型內(nèi)在于城市化的平面擴(kuò)張過(guò)程?；仡欀槿堑貐^(qū)社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，集體土地直接入市促成城市化轉(zhuǎn)型中的空間競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致了空間的利益俘獲。在這個(gè)意義上，土地陷阱源于發(fā)展單元的集體鎖定。在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地要素主要服從集體支配，土地的空間屬性難以超越集體經(jīng)營(yíng)邏輯的限定，進(jìn)而抑制了城鎮(zhèn)社區(qū)的空間生產(chǎn)。社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱是社區(qū)治理困局的根源。走出社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱，不僅依賴于空間治理技術(shù)，而且需要立足土地開(kāi)發(fā)模式的土地制度調(diào)控，軟化農(nóng)民與土地、農(nóng)民與集體的利益關(guān)系，進(jìn)而形成集體與社區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的空間生產(chǎn)機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)空間的有序轉(zhuǎn)型。

空間是治理的載體，它界定了治理單元的邊界和規(guī)模。作為城鎮(zhèn)的基本治理單元，社區(qū)有效治理主要依賴如下空間特征：第一，空間邊界的完整清晰。社區(qū)的人員流動(dòng)性更大，相對(duì)完整的空間范圍是降低日?；?dòng)成本、凝結(jié)社會(huì)資本、培育“積極分子”的重要條件。此外，完整的空間也有助于清晰界定治理單元與治理體系的關(guān)系、理順治理關(guān)系、強(qiáng)化治理動(dòng)力。第二，空間功能的合理配置。城鎮(zhèn)社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型不僅是空間的平面擴(kuò)張過(guò)程，而且是空間功能分化的過(guò)程。在多種功能構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)中，城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局需要統(tǒng)籌規(guī)劃空間用途，盡可能避免空間的割裂和插花，以降低空間中不同功能的外部性侵?jǐn)_(例如工業(yè)用地與居住用地插花情況下產(chǎn)生的噪音、氣味等污染)，以緩解治理壓力。

土地具有空間屬性，它是社區(qū)空間建構(gòu)的載體，而土地制度規(guī)定了空間配置的基本路徑。土地城市化的制度路徑設(shè)定了不同于集體經(jīng)營(yíng)的空間生產(chǎn)邏輯。土地雖然具有經(jīng)濟(jì)屬性，但土地制度的調(diào)控可以軟化農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián)。在制度規(guī)范層面，經(jīng)濟(jì)屬性即土地作為生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)增值的屬性，遵循“地盡其利”的原則；同時(shí)，土地要素配置需要服從土地制度的憲法秩序，主要遵循“漲價(jià)歸公”的政治原則。土地因而是治理單元和發(fā)展單元協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。從珠三角地區(qū)的發(fā)展路徑來(lái)看，較低的發(fā)展單元層次導(dǎo)致土地的經(jīng)濟(jì)屬性侵蝕土地制度實(shí)踐效能，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的空間競(jìng)爭(zhēng)與空間區(qū)隔，導(dǎo)致了空間轉(zhuǎn)型的無(wú)序；反之，較高的發(fā)展單元層次為兼顧土地的經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性提供了可能，奠定了邁向城市化和社區(qū)化的空間生產(chǎn)路徑。珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)社區(qū)治理困境鮮明地反映了土地經(jīng)濟(jì)屬性與空間屬性之間的張力。集體主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)秩序鎖定了發(fā)展單元的層次，俘獲了社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地基礎(chǔ)。由于社區(qū)空間生產(chǎn)缺乏充分的土地載體，社區(qū)難以實(shí)體化為一個(gè)有效的治理單元。

現(xiàn)有土地制度為發(fā)展單元與治理單元的調(diào)控提供了重要制度載體。依照《土地管理法》的規(guī)定，凡涉及占用農(nóng)村土地，地方政府須經(jīng)征地程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并通過(guò)“招拍掛”的方式出讓土地使用權(quán)。在此過(guò)程中，用地主體向地方政府支付土地出讓金，其中相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)化為土地財(cái)政，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上述土地開(kāi)發(fā)模式體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”的原則?！皾q價(jià)歸公”定義了土地增值收益的分配方式，蘊(yùn)含了土地開(kāi)發(fā)權(quán)上收和發(fā)展單元上移的制度取向，并且回應(yīng)了城市化進(jìn)程中的社區(qū)空間擴(kuò)張需求：第一，在地方政府主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的情況下，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃才能突破集體各自為戰(zhàn)、分散開(kāi)發(fā)的“低端”狀態(tài)，為高品質(zhì)城鎮(zhèn)空間規(guī)劃創(chuàng)造可能條件。這樣一來(lái)，無(wú)論是樓盤開(kāi)發(fā)還是產(chǎn)業(yè)布局，均可在“一盤棋”的指導(dǎo)思想下優(yōu)化城鎮(zhèn)空間功能布局，回應(yīng)群眾需求。第二，在土地發(fā)展權(quán)歸屬政府的情況下，土地征用剝離了農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián)，弱化了集體對(duì)于農(nóng)民的福利捆綁效應(yīng)，促進(jìn)“村改居”的體制轉(zhuǎn)型，從而將村莊社區(qū)化轉(zhuǎn)型導(dǎo)入城鎮(zhèn)社區(qū)的空間擴(kuò)展脈絡(luò)之中，形成城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。

五、結(jié) 語(yǔ)

珠三角地區(qū)是中國(guó)城市化的先行者，當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣?huì)的發(fā)展模式與治理狀態(tài)對(duì)處于城市化浪潮的中國(guó)基層社會(huì)具有重要借鑒意義。本文基于珠三角地區(qū)的發(fā)展路徑，揭示了社區(qū)空間轉(zhuǎn)型的土地陷阱。土地陷阱的概念旨在深入空間的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的視角呈現(xiàn)空間生產(chǎn)的政治性和空間轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性。空間生產(chǎn)邏輯服從于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配置模式，且影響城鎮(zhèn)社區(qū)的治理效能，空間因而是發(fā)展模式與治理效能的重要媒介。在這個(gè)意義上，城鄉(xiāng)基層治理轉(zhuǎn)型不僅是治理規(guī)則、治理技術(shù)的轉(zhuǎn)型[21]，而且是以城市(城鎮(zhèn))為中心的空間轉(zhuǎn)型。自主、完整的空間是孕育治理能力、配置治理責(zé)任的根本前提?？臻g轉(zhuǎn)型依賴于土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置和發(fā)展單元定位，發(fā)展單元層次越高，土地要素配置的彈性越大，越有利于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上形成面向城市化的空間生產(chǎn)路徑，從而奠定城鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的空間基礎(chǔ)。

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度。城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)過(guò)程，其中伴隨著土地要素的配置重組，凸顯了鄉(xiāng)村對(duì)于城市化的限定。集體主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)秩序是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部剛性利益結(jié)構(gòu)形成的根源，抑制了農(nóng)民的城市化和空間的城市化。土地陷阱的實(shí)質(zhì)是發(fā)展單元與治理單元缺乏制度協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型因而遭遇集體經(jīng)營(yíng)行為的扭曲，陷入碎片化、區(qū)隔化和邊緣化的狀態(tài)，社區(qū)治理缺乏完整有效的空間基礎(chǔ)，廣泛存在的治理縫隙導(dǎo)致社區(qū)治理陷入困局。在這個(gè)意義上，珠三角地區(qū)的土地利用存在一定的“先行劣勢(shì)”[22]。破解珠三角地區(qū)城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型中面臨的治理困境，需進(jìn)一步完善土地制度，通過(guò)地權(quán)調(diào)控提升發(fā)展單元的層次，從而使土地開(kāi)發(fā)和土地利用突破集體經(jīng)營(yíng)的路徑，實(shí)現(xiàn)社區(qū)空間的主體性生成，恢復(fù)城鎮(zhèn)社區(qū)的中心地位。社區(qū)是城市治理的基本單元，伴隨中國(guó)城市化的快速推進(jìn)，越來(lái)越多的郊區(qū)逐漸納入城市治理體系，因而城鎮(zhèn)社區(qū)的治理成效關(guān)系到城市化進(jìn)程的穩(wěn)定性。總之，在土地開(kāi)發(fā)和城市化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需著眼于社區(qū)善治的空間基礎(chǔ)，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間的有序生產(chǎn)，形成人戶匹配、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的空間格局。如此一來(lái)，城鎮(zhèn)社區(qū)的空間轉(zhuǎn)型才能跳出土地陷阱，奠定社區(qū)有效治理的空間基礎(chǔ)。