淺談事權(quán)、財(cái)權(quán)與兵團(tuán)財(cái)政體制改革

馬良義

[摘? ? 要] “維穩(wěn)”擔(dān)負(fù)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本職能，“戍邊”肩負(fù)著國(guó)家政治軍事的基本職能，兩者都決定了兵團(tuán)需要承擔(dān)著地方與國(guó)家的“雙重事權(quán)”。使得兵團(tuán)的性質(zhì)發(fā)生了變化，具有了企業(yè)性質(zhì)，這就無(wú)法具有財(cái)權(quán)?；诖耍覈?guó)各地財(cái)政都經(jīng)歷了權(quán)利的改革建立，使得兵團(tuán)獲得了“財(cái)權(quán)”。推進(jìn)團(tuán)場(chǎng)綜合配套改革，要堅(jiān)持把是否有利于實(shí)現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)和兵團(tuán)職能定位，增強(qiáng)兵團(tuán)組織優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員能力，作為衡量改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞] 兵團(tuán)性質(zhì);事權(quán);財(cái)權(quán);財(cái)政體制;改革發(fā)展

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 072

[中圖分類號(hào)] F812.7? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2021）01- 0177- 03

0? ? ? 引? ? 言

“事權(quán)”“財(cái)權(quán)”“政府部門(mén)之間的轉(zhuǎn)移支付權(quán)利”是構(gòu)成國(guó)家（地方）財(cái)政體制的基本要素，使得兵團(tuán)的性質(zhì)發(fā)生了變化，賦予其自身中央直屬企業(yè)的性質(zhì)，從而使得兵團(tuán)不再具有“財(cái)權(quán)”。而且，兵團(tuán)在由“企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算管理體制”的改革發(fā)展過(guò)程中，仍舊存在明顯的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”兩者之間不相匹配的問(wèn)題，限制兵團(tuán)的改革發(fā)展，影響著國(guó)家的安全穩(wěn)定，因此，要注重建立“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”兩者相互統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。在新疆組建兵團(tuán)，實(shí)行黨政軍企合一的特殊體制，是黨中央治國(guó)安邦的戰(zhàn)略布局，是強(qiáng)化邊疆治理的重要方略。新形勢(shì)下，兵團(tuán)只能加強(qiáng)，不能削弱。

1? ? ? 兵團(tuán)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的基本概述

兵團(tuán)“事權(quán)”的本質(zhì)特征是公共服務(wù)職責(zé)，針對(duì)這種“事權(quán)”的劃分，主要取決于各級(jí)政府部門(mén)的工作職責(zé)范圍，是處理政府部門(mén)之間財(cái)政關(guān)系的主要依據(jù)，并且，在財(cái)政體制中占據(jù)主導(dǎo)地位。兵團(tuán)在成立之后，就肩負(fù)著屯墾戍邊的歷史使命，履行我國(guó)的政治軍事職能，成為我國(guó)邊境線上的重要力量。同時(shí)，兵團(tuán)還是屯墾興疆的主力軍，目前，兵團(tuán)已經(jīng)建成了灌溉配套的林網(wǎng)、輕工重工的工業(yè)、四通八達(dá)的交通等，所以，兵團(tuán)是安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的示范區(qū)。

兵團(tuán)“財(cái)權(quán)”的本質(zhì)特征是“收稅權(quán)”，主要包含了征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。由于兵團(tuán)性質(zhì)的影響，使得兵團(tuán)不具備“財(cái)權(quán)”，而從兵團(tuán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面來(lái)看，三級(jí)行政管理體系，即“兵、師、團(tuán)”中的前兩個(gè)等級(jí)承擔(dān)了本級(jí)黨政軍企的所有行政管理實(shí)務(wù)，針對(duì)這些行政機(jī)關(guān)，其不僅缺少人大機(jī)構(gòu)和政協(xié)機(jī)構(gòu)，還缺少工商部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)。而且，“財(cái)權(quán)”是兵團(tuán)執(zhí)行和落實(shí)“事權(quán)”的最根本保證，兵團(tuán)缺少“稅收”這種提高財(cái)政收入的重要途徑，無(wú)法保證兵團(tuán)“屯墾戍邊”的“事權(quán)”的順利執(zhí)行。

2? ? ? 兵團(tuán)的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”與財(cái)政體制改革之間的變化

我國(guó)在落實(shí)改革開(kāi)放政策之前，財(cái)政體制主要體現(xiàn)為“統(tǒng)收統(tǒng)支”“收支兩條線”，在這個(gè)大背景下，地方政府部門(mén)只具有“事權(quán)”，而不具備“財(cái)權(quán)”，主要是因?yàn)椤柏?cái)權(quán)”都掌握在中央政府部門(mén)中，地方政府部門(mén)只能夠在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中被動(dòng)地接受中央的財(cái)政資金分配。

而在改革開(kāi)放之后，我國(guó)財(cái)政體制也經(jīng)歷了“三個(gè)階段”的完善：第一個(gè)階段，1979-1994年，為了充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，中央財(cái)政對(duì)地方和企業(yè)進(jìn)行了“放權(quán)讓利”;第二個(gè)階段，1994-1998年，我國(guó)實(shí)行了“分稅制”改革發(fā)展，明確了“中央財(cái)權(quán)”與“地方財(cái)權(quán)”;第三個(gè)階段，1999-2003年，我國(guó)建立了公共財(cái)政體制框架，主要是為了統(tǒng)一“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”。

兵團(tuán)肩負(fù)著“維穩(wěn)戍邊”的責(zé)任使命，其“事權(quán)”的基本順序是“先維穩(wěn)，再戍邊”，所以，兵團(tuán)被視為中央直屬的農(nóng)墾企業(yè)，其財(cái)務(wù)被稱作“兵團(tuán)財(cái)務(wù)管理制度”，但是，所承擔(dān)的“事權(quán)”卻遠(yuǎn)超過(guò)了企業(yè)性質(zhì)，不僅要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還要承擔(dān)相應(yīng)的政府管理職能。

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn)，各個(gè)地方政府也擁有了相應(yīng)的“財(cái)權(quán)”，唯有兵團(tuán)仍不具有“財(cái)權(quán)”，而我國(guó)相關(guān)制度的改革，導(dǎo)致兵團(tuán)職工的實(shí)際收入與地方收入呈現(xiàn)出明顯對(duì)比，嚴(yán)重影響了兵團(tuán)職工的穩(wěn)定性。同時(shí)，部分企圖分裂國(guó)家的極端分子也使我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展遭受到嚴(yán)重威脅，所以，為了更好地維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，黨中央針對(duì)兵團(tuán)做出了改革發(fā)展決定，明確兵團(tuán)作為黨政軍企聯(lián)合的特殊組織，是中央一級(jí)預(yù)算單位。

3? ? ? 構(gòu)建“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”彼此統(tǒng)一的兵團(tuán)財(cái)政體制的基本路徑

3.1? ?擴(kuò)大“師市合一”的行政管理模式

兵團(tuán)現(xiàn)行的“財(cái)力補(bǔ)助+地方專項(xiàng)”的預(yù)算管理體制，僅僅是依靠中央轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)獲取“財(cái)力”，兵團(tuán)所獲得的這些“財(cái)力”是具有有限性特點(diǎn)的，無(wú)法支撐其自身具有的“雙重事權(quán)”，所以，利用國(guó)家政策來(lái)獲取“財(cái)權(quán)”是較為明智的選擇方式。

現(xiàn)階段，我國(guó)兵團(tuán)在發(fā)展過(guò)程中，主要實(shí)施“師市合一”“場(chǎng)鎮(zhèn)合一”的行政管理模式，具體而言就是在兵團(tuán)內(nèi)部的師、團(tuán)建立具有政府職能作用的，人大機(jī)構(gòu)和政協(xié)機(jī)構(gòu)不僅可以按照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，還能夠形成工商部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)等具有監(jiān)管能力的部門(mén)，從而獲取地方政府具有的“收稅權(quán)”。

“師市合一”“場(chǎng)鎮(zhèn)合一”的兵團(tuán)行政管理模式，其本質(zhì)特征是將“維穩(wěn)戍邊（國(guó)家事權(quán)）”與“發(fā)展經(jīng)濟(jì)（地方事權(quán)）”進(jìn)行結(jié)合，并且，在實(shí)施這種管理模式的時(shí)候，需要對(duì)兩者的界限做出明確規(guī)定，將從中央獲得的財(cái)力用于“國(guó)家事權(quán)”，以及將“師市合一”模式獲取的“財(cái)權(quán)”轉(zhuǎn)化為財(cái)力，用于“地方事權(quán)”。

3.2? ?促進(jìn)中央財(cái)政補(bǔ)助的穩(wěn)定增長(zhǎng)

一方面，需要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)實(shí)施不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，所以，針對(duì)兵團(tuán)具有的“雙重事權(quán)”“多民族區(qū)”“邊境地區(qū)”等特征，可以充分進(jìn)行結(jié)合，并對(duì)外大力宣揚(yáng)兵團(tuán)的戰(zhàn)略地位，尤其是對(duì)維護(hù)多民族區(qū)域的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和邊境領(lǐng)土的完整具有重要意義，提高黨中央對(duì)兵團(tuán)的過(guò)去成就和未來(lái)發(fā)展的重視程度，逐漸使得中央的財(cái)政政策向我國(guó)的兵團(tuán)事業(yè)進(jìn)行傾斜，只有這樣才能夠向中央爭(zhēng)取到更多的財(cái)力。

另一方面，需要在兵團(tuán)現(xiàn)有的各級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)上對(duì)“兵團(tuán)雙重事權(quán)”進(jìn)行界限劃分，如對(duì)兵團(tuán)承擔(dān)中央政府事權(quán)中所涉及的支出問(wèn)題，都納入中央財(cái)政進(jìn)行管理;針對(duì)兵團(tuán)繳納的所得稅，都需要有中央的財(cái)政部門(mén)全額的返還給兵團(tuán)總部;針對(duì)兵團(tuán)在企業(yè)中占據(jù)的相關(guān)股份所形成的所得稅，也需要全部返還等。同時(shí)，兵團(tuán)需要對(duì)公共服務(wù)的基本內(nèi)涵和行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行深入挖掘，擴(kuò)大公共財(cái)政保障范圍，從而能夠向黨中央獲取到更多的財(cái)力。

3.3? ?制定差異化的團(tuán)場(chǎng)“財(cái)力政策”

團(tuán)場(chǎng)是兵團(tuán)的根基，團(tuán)場(chǎng)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益不僅要進(jìn)行納稅，還要將部分經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)上繳給兵團(tuán)，這就使得其剩下的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法滿足自身的建設(shè)需求，尤其是兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的大背景下，團(tuán)場(chǎng)這種小城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展過(guò)程中所需要的資金只能采用“銀行貸款”的形式，常年累積之后，會(huì)使得團(tuán)場(chǎng)呈現(xiàn)出高負(fù)債的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

部分團(tuán)場(chǎng)所處的位置偏遠(yuǎn)，交通不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致其在經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中，無(wú)法采用招商引資的發(fā)展模式，只能依靠這種具有單一性特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)維持自身的經(jīng)營(yíng)，甚至，有的團(tuán)場(chǎng)無(wú)法保障自身的運(yùn)行所需?？傊?，兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)收入情況存在著明顯不樂(lè)觀問(wèn)題。因此，針對(duì)這些團(tuán)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，要結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行政策的區(qū)別對(duì)待。

3.4? ?科學(xué)界定團(tuán)場(chǎng)的“雙重事權(quán)”界限

首先，需要理順好團(tuán)場(chǎng)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位三者之間的關(guān)系，在對(duì)“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”進(jìn)行合理劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)那些納入兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)公共預(yù)算管理范圍中的事業(yè)單位，需要嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位內(nèi)部制定的會(huì)計(jì)制度開(kāi)展相關(guān)的會(huì)計(jì)核算;而針對(duì)那些納入兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)企業(yè)預(yù)算管理范圍中的事業(yè)單位，需要利用企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中使用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來(lái)開(kāi)展相關(guān)會(huì)計(jì)核算。同時(shí)，針對(duì)那些具有公益性質(zhì)和盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，以及那些具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)服務(wù)的企業(yè)，需要建立兩套賬目，并分別編制核算，以及分別開(kāi)展公共預(yù)算和企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的管理工作和核算工作。

4? ? ? 結(jié)? ? 語(yǔ)

綜上所述，“屯墾”在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)著基本職能的作用，“戍邊”在國(guó)家政治軍事中肩負(fù)著基本職能的作用，兩者的建設(shè)發(fā)展使得我國(guó)兵團(tuán)承擔(dān)著地方與國(guó)家的“雙重事權(quán)”責(zé)任。但是，兵團(tuán)在先經(jīng)歷了“屯墾”，再經(jīng)歷“戍邊”之后，使得其性質(zhì)演變?yōu)橹醒胫睂倨髽I(yè)，同時(shí)，這種性質(zhì)也使得兵團(tuán)無(wú)法具有財(cái)權(quán)，從而導(dǎo)致兵團(tuán)在由“企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算管理體制”的改革發(fā)展過(guò)程中，仍舊存在明顯的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”兩者之間不相匹配的問(wèn)題，限制兵團(tuán)的改革發(fā)展，影響著國(guó)家的安全穩(wěn)定，因此，要注重建立“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”兩者相互統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，并且，兵團(tuán)要積極探索獲得“財(cái)力”的基本途徑。

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