行政法的體系化建構(gòu)

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 江必新

中南大學(xué)地方法制中心研究人員 曹夢(mèng)嬌

中國(guó)行政法學(xué)重要的學(xué)術(shù)任務(wù)之一在于完成自身的體系化建構(gòu)。二十多年前，陶希晉老前輩就提出要制定一個(gè)“作為基本法的行政法”，他指出：“在改革中我們要抓時(shí)間制定行政法，制定一切單行行政法規(guī)所應(yīng)共同遵循的基本原則，以便更好地指導(dǎo)單行的行政法規(guī)的制定和整理?！比欢?，此次嘗試卻因種種原因以失敗告終。此后，學(xué)者們轉(zhuǎn)變研究視角，制定統(tǒng)一的行政程序法成為新的追求目標(biāo)，但直至今日，行政程序法仍未出臺(tái)。2020年《民法典》的頒布引起學(xué)界對(duì)行政法法典化的廣泛討論，同時(shí)行政法的體系化建構(gòu)也迎來(lái)了時(shí)代機(jī)遇。

行政法的體系化問(wèn)題由來(lái)已久，學(xué)界的研究大體可以分為兩個(gè)立場(chǎng)，一種是否定論，認(rèn)為行政法難以體系化。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者更多出自立法技術(shù)方面的考慮。有學(xué)者將行政法難以體系化的原因分為行政關(guān)系廣泛說(shuō)、行政關(guān)系不穩(wěn)定說(shuō)、行政法不成熟說(shuō)三種。有的專家更是直接認(rèn)為：“行政法為什么不能有統(tǒng)一的法典這是由行政法自身的規(guī)律性和人們認(rèn)識(shí)的局限性所決定的，也是由世界各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)所證明了的。換言之，民法領(lǐng)域編撰民法典體現(xiàn)了對(duì)民法本身規(guī)律的尊重；行政法領(lǐng)域不編撰行政法典才是遵循了行政法本身規(guī)律?！绷硪环N是肯定論，此觀點(diǎn)認(rèn)為行政法需要體系化，并且應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)行政法體系化，這也是現(xiàn)在較多學(xué)者的主張，目前的研究爭(zhēng)議在于如何實(shí)現(xiàn)體系化。根據(jù)梳理，有三種代表性觀點(diǎn)。第一，制定行政法法典。該說(shuō)認(rèn)為可以借鑒民法典的立法經(jīng)驗(yàn)，采用“提取公因式”的方式，先編撰行政法總則，再制定行政法法典。第二，制定行政法通則。該說(shuō)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定一部實(shí)體規(guī)范和行政規(guī)范相結(jié)合的“行政法通則”，其地位和作用類似于《民法通則》。第三，制定行政程序法。該說(shuō)指出行政法的體系化只有“行政程序法”一個(gè)選項(xiàng)，它既是行政程序的共同規(guī)則，又是兼顧了行政實(shí)體法一般原則的總綱性法律。

以上這些討論是對(duì)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，為我國(guó)行政法的體系化建構(gòu)提供了思考方向。那么如何認(rèn)識(shí)行政法的體系化問(wèn)題？我國(guó)又該如何選擇行政法的體系化道路？筆者將對(duì)這些問(wèn)題作出初步回答。

一、體系化的功能及其局限

體系化是學(xué)科建設(shè)科學(xué)性和系統(tǒng)性的標(biāo)志，是歷代法學(xué)家孜孜以求的目標(biāo)。它體現(xiàn)了“法學(xué)家對(duì)法學(xué)科的形式理性的不斷追求，體現(xiàn)的是他們希望藉由體系建構(gòu)，來(lái)促成法系統(tǒng)以及法學(xué)科系統(tǒng)獨(dú)立自足的持續(xù)努力”。在回答行政法如何體系化這個(gè)問(wèn)題之前，我們有必要對(duì)“體系化”這一現(xiàn)象進(jìn)行全方位解讀。

體系化具有整合法律規(guī)范的功能。我國(guó)行政立法一直遵循“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的基本策略，由于行政法內(nèi)容極為繁復(fù)，不僅包括一般行政法還包括部門行政法，涉及的領(lǐng)域涵蓋工商、稅務(wù)、金融、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)保等各個(gè)方面，客觀造成了行政規(guī)范的體量格外龐大。這種分散型、碎片化的立法模式暴露出諸多弊端，比如規(guī)范之間不統(tǒng)一甚至出現(xiàn)矛盾和沖突。各級(jí)人大和政府在制定規(guī)范時(shí)，難免產(chǎn)生規(guī)范內(nèi)部之間的沖突，即使是全國(guó)人大及其常委會(huì)，“由于其側(cè)重點(diǎn)不同、參與起草的部門不同、審議的人員不同、制定的時(shí)間及背景不同，因而在同一事項(xiàng)上的規(guī)定可能會(huì)有所不同?！斌w系化旨在消除法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，保障法律規(guī)范內(nèi)部的統(tǒng)一性和連貫性?！斑@種體系化要求一切可以想象的事實(shí)在邏輯上都必須能夠歸納到其準(zhǔn)則之一的名下，否則，它們的秩序就失去法的保障。”通過(guò)對(duì)雜亂無(wú)章的行政法規(guī)范進(jìn)行整合，可有效抑制行政法的野蠻生長(zhǎng)?！按送?，體系化所帶來(lái)的法學(xué)科的穩(wěn)定性，同樣有助于實(shí)定法體系與現(xiàn)實(shí)法秩序的安定?！?/p>

體系化具有提供法律依據(jù)的功能。體系化可以使行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域盡快地實(shí)現(xiàn)有法可依。當(dāng)今社會(huì)，政府不僅承擔(dān)著規(guī)制管理職能，還承擔(dān)著公共服務(wù)職能。雖然我們已經(jīng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議、行政監(jiān)察等進(jìn)行了規(guī)定，但這些行為在行政行為中所占的份額非常小。實(shí)踐中，非處罰、非許可的行政決定大量存在，卻沒(méi)有法律規(guī)范，相當(dāng)多的行政關(guān)系或者事項(xiàng)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有法可依。體系化可有效緩解行政執(zhí)法無(wú)法可依的現(xiàn)狀，“減輕行政法決定實(shí)務(wù)與司法裁判實(shí)務(wù)上之負(fù)擔(dān)”，因?yàn)槠淇杀灰暈椤啊畠?chǔ)物室’而發(fā)揮其功能”，為業(yè)已存在的行政活動(dòng)提供一般性、普遍性法律準(zhǔn)則，確保行政法律規(guī)范的完整性和周延性。

體系化具有精簡(jiǎn)法律規(guī)范的功能。單行立法的模式存在大量的重復(fù)性規(guī)定，容易造成立法資源的浪費(fèi)，也會(huì)導(dǎo)致行政法規(guī)冗雜繁復(fù)。實(shí)際上，各類行為法的原則和主要程序是相同的，但是單行立法的模式就需要一次次地重復(fù)規(guī)定，如果不重復(fù)規(guī)定，又會(huì)導(dǎo)致無(wú)法可依。立法不僅要考慮立法的數(shù)量，更要關(guān)注立法的質(zhì)量，相比于制定一部部單項(xiàng)的法律，體系化可以最大限度地節(jié)省成本，精簡(jiǎn)冗雜重復(fù)的法律規(guī)范，避免立法資源的浪費(fèi)。

>>資料圖

體系化具有傳播法治理念的功能。體系化無(wú)論對(duì)于行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人都具有指引作用。一方面，體系化有利于執(zhí)法人員全面準(zhǔn)確把握行政法的基本精神。真正意義上的立法應(yīng)當(dāng)始終是一種依照既定原則行事的擔(dān)當(dāng)，故而對(duì)于一部法律，關(guān)鍵在于掌握其原則和精髓，抓住其最核心的幾條規(guī)則。立法實(shí)踐也應(yīng)據(jù)此展開。掌握了這些原則和核心規(guī)則，就可以推導(dǎo)出其他相關(guān)內(nèi)容。另一方面，體系化也有助于更好保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。既便于公民掌握并將之作為捍衛(wèi)自身的法律武器，更好保護(hù)自身的合法權(quán)益，也便于公民監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，從源頭上減少行政侵權(quán)行為的發(fā)生。

然而，體系化不是一件有百利而無(wú)一害的事情，同樣存在一些局限性。體系化預(yù)設(shè)的社會(huì)生活是一個(gè)靜態(tài)的、變化緩慢的狀態(tài)，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活則是動(dòng)態(tài)的，隨時(shí)變遷的?！胺芍刃虿⒉皇且粋€(gè)僵化的系統(tǒng)，而是一個(gè)持續(xù)變化的具有生命力的有機(jī)體?！薄绑w系化的構(gòu)建思路意味著修辭凌駕于生活之上，由此而構(gòu)建的系統(tǒng)往往是封閉的、僵化的、高度抽象的，它無(wú)法與負(fù)責(zé)的、具體的、變動(dòng)的社會(huì)生活形成互動(dòng)。”換言之，體系化下的行政法具有一定滯后性，難以從容應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新矛盾、新情況，現(xiàn)有體系很容易被后續(xù)形成的單行立法、判例和習(xí)慣打破。

另外，體系化可能會(huì)減損行政法靈活性和彈性。行政主要是積極的、針對(duì)將來(lái)的塑造活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己創(chuàng)造性作出反應(yīng)。行政法的精髓在于裁量，這是行政法區(qū)別于其他法的突出特點(diǎn)?！皢涡辛⒎軌蚋屿`活彈性地應(yīng)對(duì)部門行政法、地方行政法的特性，并及時(shí)回應(yīng)行政法的變遷，而一旦被法典化，這種靈活性和彈性便會(huì)在很大程度上減損。”這種對(duì)公權(quán)力過(guò)度機(jī)械的約束，可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法效率低下等連鎖反應(yīng)。

二、行政法體系化的中間道路

如前述所言，體系化在實(shí)現(xiàn)法的統(tǒng)一性、連貫性、系統(tǒng)性方面具有重要作用，能夠有效穩(wěn)定法秩序，切實(shí)推進(jìn)行政法治的發(fā)展。總體來(lái)說(shuō)，推進(jìn)行政法的體系化發(fā)展十分必要。關(guān)鍵在于，應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)行政法的體系化建構(gòu)？目前，學(xué)界多贊成通過(guò)法典化的方式實(shí)現(xiàn)行政法的體系化建構(gòu)，筆者對(duì)此持保留意見。實(shí)際上，體系化的形式多樣，并不局限于法典化這一種。“條件成就度不同，行政法的體系化路徑也不同，法國(guó)和德國(guó)都是行政法的發(fā)達(dá)國(guó)，但卻有著各自的體系化選擇?！蔽覈?guó)行政法的體系化道路應(yīng)當(dāng)立足于本國(guó)的國(guó)情，充分考慮我國(guó)法治現(xiàn)狀以及學(xué)科發(fā)展水平，在此基礎(chǔ)上作出理性選擇。

首先，它是概括統(tǒng)一的規(guī)范而不是無(wú)所不包的法典。我們通常意義上理解的法典化是指將行政法的方方面面統(tǒng)籌起來(lái)，形成門類齊全、包羅萬(wàn)象的行政法法典。但是，這樣的法典化目標(biāo)在行政法領(lǐng)域很難實(shí)現(xiàn)，歸根到底與行政法自身的特征有關(guān)。行政法是適應(yīng)社會(huì)需求的法，處于動(dòng)態(tài)變化之中。實(shí)際上，只要是法律都有這樣的特性，只不過(guò)這種特性在行政法領(lǐng)域更為凸顯。就拿民法典來(lái)說(shuō)，從民法典出臺(tái)至今僅僅幾個(gè)月的時(shí)間，實(shí)踐中就出現(xiàn)了一些新的變化，《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)業(yè)已對(duì)民法典的現(xiàn)有規(guī)定作出變更。比如，《民法典》第1034條中將個(gè)人信息分為個(gè)人信息和私密信息兩類，而《個(gè)人信息保護(hù)法》中則采取了“敏感信息”這個(gè)更為通行的概念，諸如此類的還有很多。與民法相比，行政法的體系更為開放，這些年來(lái)行政法領(lǐng)域發(fā)生的變化是直觀且明顯的，行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政和解等新型行政行為相繼出現(xiàn)，“對(duì)于正處于深刻變革中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，行政法的法典化很難適應(yīng)能動(dòng)行政的要求?！?/p>

制定一部無(wú)所不包的行政法法典客觀上不現(xiàn)實(shí)。行政法的范圍廣泛，幾乎所有的社會(huì)生活領(lǐng)域都有行政活動(dòng)的痕跡?！靶姓▋?nèi)容的極為廣泛性和絕大部分行政法規(guī)范具有較為明顯的易變性，方針政策性，技術(shù)性和合理性的追求，決定了行政法規(guī)范表現(xiàn)為多種多樣性，其賴以存在的法形式和法文件的數(shù)量居各部門法之首，甚至多于各部門法的總和，決定了只能實(shí)行多級(jí)行政立法體制?！毙姓ㄋ?guī)范的對(duì)象廣泛且復(fù)雜；行政關(guān)系極其繁雜，專業(yè)性較強(qiáng)；法律形式多樣，位階參差不齊，如果倉(cāng)促制定行政法法典必然會(huì)引發(fā)立法成本過(guò)高、法律沖突明顯等一系列問(wèn)題。

鑒于行政法亟需體系整合以克服分散立法的弊端，且制定一部行政法法典又存在客觀困難，可以選擇折中方案：制定一部類似于起《民法通則》綱要性、概括性、基礎(chǔ)性作用的法律，即是說(shuō)，適度體系化應(yīng)是我國(guó)行政法體系化的基本定位。

其次，它是實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范的結(jié)合。一直以來(lái)，很多學(xué)者呼吁制定一部統(tǒng)一的行政程序法實(shí)現(xiàn)行政法體系化，但行政程序法遲遲未能出臺(tái)。從本世紀(jì)出臺(tái)的一些國(guó)家的行政程序法（典）所涵括的內(nèi)容看，已多少有些名不副實(shí)。鮮有行政程序法只有純粹的程序規(guī)定，其中或多或少都包含一些實(shí)體法內(nèi)容，實(shí)體與程序之間很難涇渭分明。原因之一是因?yàn)樾姓绦蜃罱K要解決行政行為的效力問(wèn)題，行政行為的效力問(wèn)題本身就是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題，所以將程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題決然分開是很困難的。有學(xué)者就指出：“許多名稱叫行政程序法的行政程序法典實(shí)質(zhì)上不僅是行政程序的統(tǒng)一法典，而且是行政實(shí)體基本法的法典，也許叫行政法通則或行政法典更合適，叫行政程序法只是習(xí)慣而已?！惫P者主張制定的體系化的行政法，既不是純粹的實(shí)體法，也不是純粹的程序法，是實(shí)體法和程序法相結(jié)合的法。

制定這樣一部實(shí)體與程序相結(jié)合的通則性法律完全有可能實(shí)現(xiàn)。首先，盡管行政管理關(guān)系復(fù)雜，但可以作類型化處理。行政管理關(guān)系是復(fù)雜的，但是任何復(fù)雜的關(guān)系都是可以抽象的，復(fù)雜的民事法律關(guān)系可以作類型化處理，行政管理關(guān)系同樣可以經(jīng)過(guò)類型化處理加以規(guī)范。無(wú)論是抽離出一般的程序規(guī)定，還是一般的實(shí)體規(guī)定，都不是遙不可及的任務(wù)。其次，盡管行政管理關(guān)系變動(dòng)頻繁，但是萬(wàn)變中總有相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則。變和不變是相對(duì)的，在變化中把握不變的東西，仍然是有可能的。最后，盡管行政法理論還沒(méi)有完全成熟，但是近三十年的研究積累了不少經(jīng)驗(yàn)和成果。無(wú)論在行政法的基本理論，還是行政主體、行政行為、行政程序、行政救濟(jì)、行政賠償?shù)阮I(lǐng)域，包括對(duì)服務(wù)型政府視野下的行政法，都有很多建樹，在學(xué)術(shù)上形成了很多研究成果。

三、行政法體系化的結(jié)構(gòu)特征及基本內(nèi)容

選定道路之后，如何設(shè)計(jì)安排其結(jié)構(gòu)體例是更為復(fù)雜的問(wèn)題。有效的體系化建構(gòu)不是簡(jiǎn)單的法條堆砌，需要價(jià)值理念的貫穿以及基礎(chǔ)原理和概念的連結(jié)，進(jìn)而形成一個(gè)邏輯自洽的有機(jī)整體。

(一)結(jié)構(gòu)特征

筆者主張制定的是一部規(guī)范所有行政行為，在行政法體系中起綱要性、通則性、基礎(chǔ)性作用的法律。它的特征可以概括為“四個(gè)是”和“四個(gè)不是”。從正面看，它有“四個(gè)是”：第一，它是與所有的行政活動(dòng)有關(guān)的法律。通過(guò)制定這樣一部法律，將所有行政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則納入到這一基本規(guī)范里面來(lái)。它不是某一個(gè)單項(xiàng)行政活動(dòng)的法律，而是規(guī)范所有行政活動(dòng)的法律。第二，它是一個(gè)綱要性的法律。類似于行政法的大綱，是一個(gè)綱要性的規(guī)定，而不是細(xì)則性的、某一方面的規(guī)定。第三，它是一個(gè)通則性的法律。它是對(duì)行政活動(dòng)中共性問(wèn)題的規(guī)范。各種行政活動(dòng)中具體的、特殊性的問(wèn)題，可以由其他具體的法律規(guī)范來(lái)加以規(guī)定。第四，它是一個(gè)實(shí)體法與程序法合一的法律。它不同于行政程序法，既包括了程序性的規(guī)定，也包含了對(duì)實(shí)體問(wèn)題的規(guī)定，是實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定的合一。

從反面看，它有“四個(gè)不是”：第一，它不是一網(wǎng)打盡、網(wǎng)羅無(wú)余的行政法典，筆者并不指望它包含所有的行政法律規(guī)范。事實(shí)上，要將所有的行政法律法規(guī)全部網(wǎng)羅在一個(gè)法典里面，作一個(gè)完整的規(guī)定，是相當(dāng)困難的。第二，它不是一個(gè)關(guān)于行政法律關(guān)系的法典編撰。不是要將行政法律所有的內(nèi)容，按照一個(gè)邏輯或者理念，像美國(guó)法典那樣進(jìn)行編撰。第三，它不是一個(gè)行政法的總則。筆者希望制定一部綱要性、通則性的法律，但不能等同于總則，也不一定有分則，而是根據(jù)需要，該擴(kuò)展的地方和環(huán)節(jié)，進(jìn)行詳細(xì)、具體的規(guī)定。第四，它不是某一個(gè)單項(xiàng)的法律。它要把所有的行政活動(dòng)都進(jìn)行概括、提煉、抽象，而不是如行政許可法、行政強(qiáng)制法那樣，只對(duì)某一種類型的行政行為進(jìn)行專門規(guī)定。

(二)基本內(nèi)容

各個(gè)國(guó)家由于法律體系、行政法治理念、法治環(huán)境以及法律文化背景不同，體系化的內(nèi)容未必一樣，每個(gè)國(guó)家都可以有不同的選擇。我國(guó)這部體系化的行政法應(yīng)當(dāng)解決以下十個(gè)方面的問(wèn)題：

一是明確行政法的基本法治原則。筆者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括但不限于職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先原則、積極履責(zé)原則、行政權(quán)正當(dāng)行使原則、尊重保障人權(quán)原則、依法履行公法義務(wù)與正當(dāng)行使公法權(quán)利原則等方面。

二是規(guī)定行政主體的相關(guān)內(nèi)容。要對(duì)行政組織法的一些基本內(nèi)容予以規(guī)范，包括但不限于行政主體的分類、行政體制和體系的結(jié)構(gòu)、各類行政主體的權(quán)限、行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決、行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系、行政主體及其工作人員之間的相互關(guān)系等。

三是規(guī)定行政參與人與利益關(guān)系人的法律地位。行政法不僅要保障相對(duì)人的私法權(quán)利，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，更要保障相對(duì)人的公法權(quán)利，如公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。加強(qiáng)相對(duì)人的公權(quán)利體系建設(shè)并保障公權(quán)利實(shí)現(xiàn)，完善利益關(guān)系人的法律保障問(wèn)題。

四是為行政活動(dòng)提供充分的監(jiān)管和規(guī)制手段以及應(yīng)用的各種前提條件和基準(zhǔn)。行政法通則需要明確行政主體在進(jìn)行社會(huì)管理中可以運(yùn)用哪些手段，每一種手段的運(yùn)用條件、基本前提以及適用標(biāo)準(zhǔn)或者基準(zhǔn)。行政手段和方式的設(shè)定，既要管用，也要受用，并要從單一規(guī)制轉(zhuǎn)向綜合治理。

五是規(guī)定管轄的基本原則和管轄爭(zhēng)議的處理。管轄制度解決的是各行政事務(wù)究竟歸哪一個(gè)層級(jí)、地域或?qū)ｉT的行政機(jī)關(guān)處理的問(wèn)題，有必要予以明確。

六是為行政行為確定法定事實(shí)要件的證明方法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。行政程序中的事實(shí)基礎(chǔ)通常表現(xiàn)為法定事實(shí)要件的確定，要根據(jù)行政行為的具體類型，如損益性的行為、授益性的行為，分別確定法定事實(shí)要件。同時(shí)，需要對(duì)確定法定事實(shí)要件的證明方法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)作出一般性規(guī)定。

七是確定行政法律行為的成立、生效以及合法要件和事實(shí)行為的合法要件。任何一個(gè)行政法律行為，都需要確定它的成立、生效、合法以及失效要件，從而判斷行政行為是否成立、生效、合法，是否違法、無(wú)效、可撤銷、可更正或補(bǔ)正等。

八是為行政主體確定基本的法律義務(wù)和職責(zé)。行政主體在何種情況下，具有何種行政義務(wù)以及行政相對(duì)人在何種情況下具有請(qǐng)求權(quán)，行政法通則要予以規(guī)定，并要特別注意行政主體消極不作為的問(wèn)題。

九是為行政活動(dòng)確定正當(dāng)?shù)姆沙绦颉ｊP(guān)于行政程序的內(nèi)容，筆者認(rèn)為要強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)內(nèi)容：一是要設(shè)定最低限度的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)。如，對(duì)信息公開、平等對(duì)待、聽取意見、說(shuō)明理由、根據(jù)筆錄作出裁決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出詳細(xì)的規(guī)定。另外，還要確定程序保障制度和機(jī)制，如送達(dá)、期間、筆錄、卷宗、傳喚、收費(fèi)、文書樣式等。二是要注重解決中國(guó)本土的特殊程序問(wèn)題。重點(diǎn)關(guān)注行政決策程序、行政規(guī)范的制定程序、行政規(guī)劃程序、行政合同的簽訂程序等四類程序。三是要強(qiáng)化行政程序的正當(dāng)化問(wèn)題。首先，程序本身應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的、合理的程序，而不是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到某一不合法目的設(shè)置的“偽程序”。其次，應(yīng)防止程序被操縱，程序變?yōu)榉欠ㄐ袨檎?dāng)化的工具或者牟利的工具。最后，要增進(jìn)公民對(duì)程序的信任，防止程序失去公信力。

十是為行政行為設(shè)定有效的監(jiān)督途徑和救濟(jì)機(jī)制。行政法通則要規(guī)定行政的內(nèi)部和外部監(jiān)督的途徑、方式以及程序；要規(guī)定瑕疵行政行為的各種處理方式；此外，還要規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議、行政訴訟、行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)刃姓葷?jì)的主要途徑和方式。

四、關(guān)于如何命名的問(wèn)題

最后，我們?nèi)杂斜匾懻撘幌逻@部體系化的行政法的命名問(wèn)題。目前較為有代表的觀點(diǎn)有三種：一種是叫行政法總則，一種是叫行政法通則，一種是叫行政基本法。筆者認(rèn)為行政法的體系化問(wèn)題，重點(diǎn)在于“實(shí)”，要形成內(nèi)容共識(shí)，賦予名稱并不特別重要。只要能為多數(shù)人所認(rèn)可，稱為“總則”“基本法”或者“通則”均未嘗不可。就立法機(jī)關(guān)慣例和目前情況而言，將其冠以“行政法通則”的名稱或許較為穩(wěn)妥可行，“通則”旨在強(qiáng)調(diào)法律的普遍適用性，地位上類似于民法中的《民法通則》。在內(nèi)容設(shè)置上，既可以有實(shí)體規(guī)定也可以有程序規(guī)定，行政法中重要的、共性的、基本的法律問(wèn)題都可以予以規(guī)定，范圍上不用受到太多限制，不必苛求體系上的完整科學(xué)性。

早期筆者曾把這部法律稱為行政基本法，但基本法這個(gè)術(shù)語(yǔ)國(guó)內(nèi)使用不多。目前，只有《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》采用了這種命名方式?？紤]到立法機(jī)關(guān)立法習(xí)慣問(wèn)題，基本法這一名稱可不予使用。如果將其命名為“行政法總則”，理應(yīng)有“行政法分則”，本質(zhì)與制定行政法法典相同，這與我們所主張制定的統(tǒng)一行政法的本意存在捍格。故，筆者更傾向于將其命名為“行政法通則”，一則有“民法通則”的先例，二則可以為行政法進(jìn)一步法典化留出余地和空間。