問題二：教育法典應(yīng)采取怎樣的立法模式

馬懷德：法典的編纂與單行法的完善應(yīng)同步進(jìn)行

從中國教育實(shí)際出發(fā)。教育法典的編纂，要吸收借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，更要堅(jiān)持從中國的教育制度、教育思想、教育實(shí)踐出發(fā)，以習(xí)近平法治思想為根本遵循，為解決教育領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)問題、實(shí)現(xiàn)教育可持續(xù)發(fā)展提供中國法律方案。

延續(xù)性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一。教育法典的編纂，既不是對(duì)過往立法的簡單整合重組，也不是推倒舊法另起爐灶。教育法典的編纂，一方面要總結(jié)已有的立法成果，對(duì)其加以繼承；另一方面要結(jié)合教育現(xiàn)代化的趨勢(shì)探索革新，進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。

法典的編纂與單行法的完善同步進(jìn)行。教育法典編纂是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，需要“兩條腿”走路，即一方面要啟動(dòng)教育法典編纂的研究、調(diào)研、規(guī)劃工作；另一方面要繼續(xù)學(xué)前教育法、學(xué)位法、考試法的創(chuàng)制以及現(xiàn)有教育法律法規(guī)的修改完善。

湛中樂：制定一部教育法典是可能的，但單憑一部教育法典調(diào)整全部的教育活動(dòng)則不具有可能性

理論界目前有一種觀點(diǎn)支持編纂一部統(tǒng)一的教育法典：將全部的教育法規(guī)范編纂成一部統(tǒng)一的法典。如何理解“統(tǒng)一的法典”？從嚴(yán)格的法典概念出發(fā)，“統(tǒng)一的法典”意味著法典之外再無其他特別法。這意味著教育法典頒行后，教育領(lǐng)域只有一部教育法典，再無其他形式的教育法規(guī)范。

首先可以明確的一點(diǎn)是，法典不能包治百病。從民法法典化的歷史來看，用一部單一的法典整合并統(tǒng)攝全部的民法規(guī)范是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。在法國，民法典之外還存在民事特別法。在德國，由于民法典無法容納全部的私法規(guī)范，所以，民法典之外還存在特別私法。在我國，民法典也不過是一部“袖珍民法典”，特別民法不可或缺。在刑事領(lǐng)域，立法者用一部單一的刑法典整合并統(tǒng)攝了刑法這個(gè)法律部門。自1997年以來，我國刑事領(lǐng)域只存在一部法典，不存在單行刑法。然而，刑法典頒行以來，立法者又先后制定了11個(gè)刑法修正案。由此可見，封閉的刑法典是不可能的。實(shí)際上，單一法典的模式也受到了刑法學(xué)者的質(zhì)疑?？傊靡徊糠ǖ浣y(tǒng)合一個(gè)法律部門難以實(shí)現(xiàn)，即便勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)了，也必然面臨頻繁的修正。另外，教育行政所面臨的客觀情況經(jīng)常發(fā)生變化。故而，教育法典必須因時(shí)制宜。

總之，筆者的主張是，制定一部教育法典是可能的，但單憑一部教育法典調(diào)整全部的教育活動(dòng)，則不具有可能性。教育法典不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章預(yù)留創(chuàng)設(shè)教育法規(guī)范的空間。

孫霄兵：發(fā)展“一攬子修法”的立法思路，系統(tǒng)性整合教育法的內(nèi)容

教育立法中的“一攬子修法”模式是2012年教育部提出的對(duì)包括《教育法》在內(nèi)的四部法律進(jìn)行修訂時(shí)所采取的立法形式。這種立法思路在我國立法中具有開拓性。相比“一攬子修法”的立法思路，法典化的立法模式是編纂一部符合我國國情和實(shí)際、體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的法典。法典化不是對(duì)現(xiàn)有教育法律的小修小補(bǔ)，而是站在國家教育長遠(yuǎn)發(fā)展的歷史角度規(guī)劃一部綜合性的《教育法典》?！督逃ǖ洹返木幾胍膊皇恰傲砥馉t灶”，法典的編纂是對(duì)國家教育重大方針的具體落實(shí)。因此，編纂《教育法典》不是從無到有地制定一部全新的法典，而是通過建立科學(xué)的規(guī)范體系，使用準(zhǔn)確、統(tǒng)一的法律概念，按照教育法治原則，對(duì)既有教育法律規(guī)范的整合、補(bǔ)充和修改，可以視為對(duì)教育單行法的再法典化。

法典化是教育立法的新思路，它不是僅僅著眼于解決和完善教育領(lǐng)域暴露出來的某一問題、某一制度、某一環(huán)節(jié)，而是從教育的整體性和宏觀發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，設(shè)計(jì)具有全局性、先導(dǎo)性和系統(tǒng)性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育領(lǐng)域內(nèi)的“問題導(dǎo)向”式立法，從教育法治發(fā)展目標(biāo)和教育體制的整體優(yōu)化出發(fā)，構(gòu)建概念統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)密、體系完整的規(guī)范體系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集約化”發(fā)展?！督逃ǖ洹奉C布后，教育立法將主要圍繞修改和完善《教育法典》展開，這可以減少不斷增加立法數(shù)量和擴(kuò)大立法范圍的“粗放型”立法活動(dòng)，一定程度上可以避免交叉立法和隨機(jī)立法的現(xiàn)象。

王敬波：需找到教育法律的統(tǒng)一邏輯關(guān)系；以編纂為主，還要重點(diǎn)創(chuàng)設(shè)

教育法律法規(guī)規(guī)章體系總體上趨于完備，教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法已經(jīng)制定，有的近年已經(jīng)完成修訂，教師法、國家通用語言文字法正在修訂中，可以說教育領(lǐng)域主體性的法律制度已經(jīng)比較完善。這些教育領(lǐng)域里的法律可以通過編纂的方式形成教育法典的基礎(chǔ)，也正因?yàn)榻逃傻幕A(chǔ)，教育法典化才成為可能。

但是，我們?cè)诜ǖ浠倪^程當(dāng)中，如何來擺布現(xiàn)行的教育法律的關(guān)系，是一個(gè)難題。因?yàn)楝F(xiàn)行的教育法律不是按照單一的邏輯關(guān)系創(chuàng)設(shè)的，而是存在多個(gè)邏輯關(guān)系。作為單一的法律組成法律體系，并不會(huì)存在過多的矛盾，但是在通過法典化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合的過程中，就需要找到統(tǒng)一的邏輯關(guān)系來串起現(xiàn)行教育法律，這是教育法典化過程當(dāng)中要解決的邏輯架構(gòu)問題。存在三種選擇，第一種是按照義務(wù)教育、高等教育等教育層次，第二種是按照教師、學(xué)生、教學(xué)、科研等教育要素，第三種是按照教育權(quán)利、學(xué)術(shù)權(quán)利以及合同管理的權(quán)利等權(quán)利義務(wù)關(guān)系展開。

教育法典化過程中涉及創(chuàng)制和編纂關(guān)系，應(yīng)該以現(xiàn)行的教育法律法規(guī)為主，以編纂為主，效率更高，但是不能局限于匯編，還要重點(diǎn)創(chuàng)設(shè)。例如要把現(xiàn)行的教育政策當(dāng)中的重點(diǎn)方向，還有類似《殘疾人教育條例》等教育法規(guī)，《高校信息公開辦法》等教育規(guī)章中的重點(diǎn)內(nèi)容吸納進(jìn)教育法典。教育法典在吸納重大教育法規(guī)、規(guī)章以及教育政策的同時(shí)，還要留有余地，即為未來的改革留出余地，同時(shí)也為學(xué)校的章程和規(guī)章制度留出空間。

程雁雷：采用分統(tǒng)結(jié)合的立法模式，在加快教育單行法立改廢釋的同時(shí)，積極推進(jìn)和啟動(dòng)教育法典編纂

所謂分統(tǒng)模式，“分”是指加快教育領(lǐng)域各單行法的立改廢釋，形成系統(tǒng)完備的教育單行法，為編纂教育法典提供規(guī)范基礎(chǔ)。以《教育法》《教師法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《學(xué)位條例》《家庭教育促進(jìn)法》為核心的教育單行法，涵蓋了學(xué)校教育、社會(huì)教育、家庭教育三大領(lǐng)域，但尚不完備，還存在需要填補(bǔ)教育法律空白點(diǎn)和現(xiàn)有教育法律的修訂。例如需要加快學(xué)前教育法、高中教育法、終身學(xué)習(xí)法、特殊教育法、考試法、學(xué)校法、教育投入法等制定出臺(tái)，推進(jìn)《教師法》《職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》修改完善。所謂“統(tǒng)”是指積極推進(jìn)教育法典編纂，全面啟動(dòng)教育基礎(chǔ)理論研究，對(duì)諸如教育主體、教育行為、教育法律關(guān)系、教育救濟(jì)、教育法律責(zé)任等教育領(lǐng)域的核心概念和基本用語進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)和精準(zhǔn)運(yùn)用；全面梳理現(xiàn)有教育法律規(guī)范和教育公共政策，對(duì)需要納入教育法典的內(nèi)容進(jìn)行深入思考和系統(tǒng)分析。

教育單行法的立改廢釋和編纂教育法典是并行不悖的，教育法典的制定并非畢其功于一役，即便是內(nèi)容全面、邏輯自洽、規(guī)范權(quán)威的教育法典，在教育改革和發(fā)展的過程中，仍然需要教育單行法和司法解釋對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充、完善。教育法典所要解決的問題是，通過編纂教育法典，全面梳理整合現(xiàn)有教育法律體系，系統(tǒng)綜合研究教育領(lǐng)域的法律問題，彌合教育法律理念和教育制度之間的邏輯銜接，保障教育立法之間的自洽性和體系完整性，充分發(fā)揮教育法典的引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、規(guī)范性、保障性作用。教育法典編纂是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任重道遠(yuǎn)，需要不斷深化教育法學(xué)理論研究，助力教育領(lǐng)域科學(xué)立法，推動(dòng)教育法治實(shí)踐發(fā)展，凝聚教育法典編纂的思想共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)教育法典的編纂出臺(tái)，推進(jìn)教育法治建設(shè)。

關(guān)保英：可以制定一部教育法典總則或者通則

我國于1995年制定了《教育法》?！督逃ā飞婕暗臈l文相對(duì)較多，涉及的教育事業(yè)的范疇也相對(duì)較多，包括教育基本制度、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會(huì)、教育投入與條件保障、教育對(duì)外交流與合作等。

而在筆者看來，《教育法》的這些內(nèi)容只是有關(guān)教育法治體系的總則性條款。其后制定的《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》等都是教育法治體系的有機(jī)構(gòu)成，而且這些法律所規(guī)范的都是教育法治中最基本的問題，應(yīng)當(dāng)成為教育法的構(gòu)成部分。可以制定一部教育法典總則或者通則，在這部總則或通則中，除了保留上列《教育法》的若干主要內(nèi)容之外，還要將義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、民辦教育、中外合作教育、社會(huì)教育、學(xué)前教育、中小學(xué)教育等內(nèi)容囊括進(jìn)來，還可將《教師法》的內(nèi)容以及有關(guān)教師職業(yè)規(guī)范和行為操守的內(nèi)容都囊括進(jìn)來。目前國家正在討論制定《學(xué)位法》，而《學(xué)位法》也應(yīng)當(dāng)被納入教育法典總則之中。

2020年民法典的頒布為我國其他部門法制定總則和通則提供了范例，教育法若有一部總則或通則的話，在教育法治關(guān)系調(diào)控中就不會(huì)有所收縮，也會(huì)大大節(jié)約立法成本。更為重要的是，制定這樣的總則有助于緩解教育法規(guī)范大多分布在規(guī)章以下層級(jí)的不良狀況。我國學(xué)界關(guān)于行政法典總則的制定有一定的研究，但關(guān)于教育法典制定的研究鮮少，這非常不利于教育法規(guī)的完善。制定教育法典總則或通則是實(shí)施教育法治現(xiàn)代化的一個(gè)捷徑。

馬雷軍：統(tǒng)一立法是我國教育法法典化的模式選擇

從國際教育法典的情況來看，美國的“匯編立法模式”并不適用我國當(dāng)前教育立法的現(xiàn)狀，即我國并不僅僅需要將現(xiàn)有教育法律法規(guī)進(jìn)行匯編，而是需要起草體例和內(nèi)容全新的教育法典。而日本的“總則立法模式”與我國當(dāng)前的教育立法有相似之處，但是這種模式并不能從根本上解決我國教育立法資源短缺、教育立法內(nèi)部法規(guī)競(jìng)合等問題。根據(jù)我國教育立法的基本情況，“統(tǒng)一立法模式”是更適合我國當(dāng)前及長遠(yuǎn)發(fā)展和立法需求的。首先，統(tǒng)一的教育法典能夠保障法典體例從內(nèi)部到外部的統(tǒng)一性、全面性和完整性。其次，統(tǒng)一的教育法典能夠從邏輯上統(tǒng)一法典的概念、內(nèi)容和制度，是避免法規(guī)競(jìng)合和沖突的有效手段。最后，統(tǒng)一的教育法典能夠有效地解決我國當(dāng)前教育立法資源短缺的問題，有助于盡快完善我國教育法律體系。