區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展演進(jìn)路徑的國際比較分析

潘毅剛 鄭曉峰 郎金煥

摘要：本文以長三角金南翼——環(huán)杭州灣區(qū)域為例，對標(biāo)舊金山灣、紐約灣和東京灣三大灣區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展演進(jìn)規(guī)律，以發(fā)展水平、一體化程度、開放聯(lián)系、生態(tài)環(huán)境、政府作用等為關(guān)鍵表征，分析影響和制約區(qū)域高質(zhì)量一體化的主要因素與障礙。作為長三角一體化的核心組成部分，環(huán)杭州灣區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展路徑的關(guān)鍵，是要對標(biāo)國際先進(jìn)區(qū)域一體化，把產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新擺在突出位置，加快補齊交通網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)建設(shè)的短板并改善不足，著力解決跨省域、跨城市、跨區(qū)域和領(lǐng)域的協(xié)同能力低下，增強區(qū)域人口承載力，推動形成優(yōu)勢互補，高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域一體化經(jīng)濟布局。

關(guān)鍵詞：灣區(qū)經(jīng)濟?區(qū)域一體化?高質(zhì)量發(fā)展

作者簡介：

潘毅剛，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院研究員、區(qū)域所所長;

鄭曉峰，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院博士;

郎金煥，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副研究員。

長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略是黨中央作出的重大決策部署。作為長三角一體化的核心組成部分，環(huán)杭州灣區(qū)域高質(zhì)量推進(jìn)一體化發(fā)展，對于落實中央部署具有重大意義。本文以環(huán)杭州灣區(qū)域為例，借鑒國際三大灣區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展演進(jìn)特點與規(guī)律，對標(biāo)分析影響區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵影響因素，并提出區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展路徑與政策建議。

一、歷史借鑒：從世界三大灣區(qū)演進(jìn)規(guī)律看區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展本質(zhì)

（一）世界三大灣區(qū)發(fā)展演進(jìn)規(guī)律

綜觀世界各國灣區(qū)都是濱海城市和臨海產(chǎn)業(yè)布局的重要空間。其中，東京灣、舊金山灣和紐約灣作為最知名的三大灣區(qū)，向海而生、向海而興，通過港口經(jīng)濟—工業(yè)經(jīng)濟—服務(wù)經(jīng)濟—創(chuàng)新經(jīng)濟演變，構(gòu)建頂尖的科技創(chuàng)新能力、全球資源調(diào)度能力和高端產(chǎn)業(yè)實力，成為區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的典范。

東京灣區(qū)位于日本關(guān)東地區(qū)，面積3.68萬平方公里。2017年東京灣區(qū)的生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)2萬億美元，占日本經(jīng)濟總量的43%，是全球經(jīng)濟體量最大的都市圈，人口占全國的1/3以上，城市化水平超過90%，擁有日本最大的港口群和航空網(wǎng)絡(luò)。東京灣區(qū)是日本最大的重化工業(yè)基地、能源基地、國際貿(mào)易中心、物流中心，也是世界知名的金融中心、研發(fā)中心、娛樂中心、消費中心。

舊金山灣區(qū)位于美國加利福尼亞州北部，在以硅谷為中心的創(chuàng)新連綿帶。灣區(qū)集聚了百余所大學(xué)，各類面向產(chǎn)業(yè)一線的研發(fā)機構(gòu)，大量孵化器和產(chǎn)業(yè)園，以及市場化的金融和商業(yè)服務(wù)機構(gòu)，共同組成了強大的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。無線電、半導(dǎo)體、微處理器、軟件、互聯(lián)網(wǎng)等一直引領(lǐng)全球浪潮，灣區(qū)近百年來一直站在世界科技和產(chǎn)業(yè)前沿。

紐約灣區(qū)由達(dá)切斯縣與普南縣分區(qū)、拿騷縣?？丝h分區(qū)、紐瓦克分區(qū)和紐約—澤西—白原市分區(qū)組成，面積1.74萬平方公里，人口約1921.6萬人。作為老牌世界經(jīng)濟中心和國際化大都市區(qū)，百余年來紐約對全球經(jīng)濟產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為世界經(jīng)濟和國際金融神經(jīng)中樞，也是僅次于芝加哥、洛杉磯的美國第三大工業(yè)中心。

紐約的服裝制造、印刷出版、化妝品生產(chǎn)、機器制造、石油加工和食品加工等制造業(yè)都相當(dāng)發(fā)達(dá)。

從三大灣區(qū)發(fā)展歷程看，都具備了一體化發(fā)展和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的高質(zhì)量發(fā)展特征。一是形成了核心明確、分工有序的大都市圈。東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)都是世界人口最密集、經(jīng)濟密度最高、協(xié)作程度最好的區(qū)域。二是培育出了一批引領(lǐng)性、創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，如舊金山灣區(qū)每十年就能涌現(xiàn)一兩家世界級的企業(yè)。三是形成了創(chuàng)新資源集聚樞紐和創(chuàng)業(yè)高地。四是形成了多元文化中心，文化特征鮮明，多元包容。五是形成了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，可稱之為“大花園”。六是形成了面向全球的超大規(guī)模開放協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，高密度匯集人才流、資金流、信息流、資源流和貿(mào)易流，為完成共同使命，形成一致行動邏輯的強制通行區(qū)。

借鑒了強制通行區(qū)（Obligatory Passage Point，OPP）的概念。這一概念來自法國科技社會學(xué)學(xué)者米歇爾·卡隆（Michel Callon）1986年與另外幾位科技研究學(xué)者和社會學(xué)學(xué)者在研究科學(xué)技術(shù)的社會學(xué)時，建立的行動者網(wǎng)絡(luò)理論（ActorNetwork Theory，ANT）。ANT把人以及沒有主動意識的機器、設(shè)施等，都看成具有相同權(quán)重的行動者，OPP 通常出現(xiàn)在這些行動者一起形成網(wǎng)絡(luò)的初始階段。OPP就像是一個漏斗的盡頭，它迫使所有相關(guān)的行動者為了某個項目、議題或者規(guī)劃等匯聚到一起。

（二）三大灣區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵經(jīng)驗

總的看，世界三大灣區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)動態(tài)化特征，是自然和區(qū)位條件以及城市化、工業(yè)化、市場化和國際化多重因素作用的結(jié)果，其本質(zhì)是現(xiàn)代化的過程。雖然三大灣區(qū)的輝煌有著歷史偶然性和不可復(fù)制性，但是三大灣區(qū)在每一次變革中轉(zhuǎn)型提升，以及在全球化跌宕起伏的進(jìn)程中長盛不衰，有著內(nèi)在規(guī)律性和歷史必然性。

第一，始終保持把全球市場作為腹地的開放性。灣區(qū)的發(fā)展離不開腹地支撐，世界三大灣區(qū)的腹地主要不在國內(nèi)而在國外，表現(xiàn)出強烈的外向型經(jīng)濟特征。例如，東京灣區(qū)的工業(yè)品大部分都是出口全球市場，其腹地也是全球市場;舊金山灣區(qū)將北京、深圳、新竹、班加羅爾等地區(qū)作為腹地;紐約灣區(qū)從早期對歐洲輸出產(chǎn)品，向?qū)θ蜉敵鼋鹑谫Y本和服務(wù)轉(zhuǎn)變。從某種程度上說，世界三大灣區(qū)是將國內(nèi)與國際市場充分互聯(lián)互通，保持高度開放的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)要素、商品、服務(wù)自由跨境流動的代名詞。

第二，始終保持成本沖銷和創(chuàng)新上行的獨到性。早期灣區(qū)經(jīng)濟通過濱海港口便利、人口集聚和廉價資源集聚，形成低成本競爭優(yōu)勢。隨著全球化和信息化深入推進(jìn)以及自身發(fā)展，資源、區(qū)位、低成本優(yōu)勢呈現(xiàn)消退趨勢。從三大灣區(qū)應(yīng)對成本上漲的經(jīng)驗來看，一方面通過灣區(qū)要素集聚的便利性、更多的機會以及宜居宜業(yè)的配套設(shè)施和服務(wù)去沖銷，打造“質(zhì)價齊升”的一流營商環(huán)境;另一方面是抓住工業(yè)革命和科技革命的重大機遇，通過持續(xù)不斷地創(chuàng)新上行，催生新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與轉(zhuǎn)型，逐步成為全球有影響力的創(chuàng)新中心。

紐約灣區(qū)和東京灣區(qū)分別崛起于19世紀(jì)20年代和20世紀(jì)中后期，灣區(qū)發(fā)展與港口優(yōu)勢密切相關(guān)，均經(jīng)歷了從港口商貿(mào)運輸主導(dǎo)，臨港工業(yè)主導(dǎo)，臨港工業(yè)與服務(wù)業(yè)互動發(fā)展的階段演變，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與轉(zhuǎn)型，并步入創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展階段。舊金山灣區(qū)崛起于19世紀(jì)后半期，以淘金熱為契機，依靠工業(yè)化支撐，經(jīng)過礦業(yè)城市、鐵路城市兩次城市化高潮發(fā)展而成。隨著20世紀(jì)中后期硅谷的興起，形成了以信息技術(shù)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)為重點的高科技產(chǎn)業(yè)群。

第三，始終保持市場決定和政府有為的有效性。三大灣區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展均主要由市場機制決定，但不容忽視的是，在發(fā)展的不同階段政府通過規(guī)劃調(diào)整、政策設(shè)計、立法保障以及具體事項發(fā)揮引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。灣區(qū)建設(shè)是要構(gòu)建要素資源和人才充分流動的統(tǒng)一市場，在這一過程中的政府有效干預(yù)不可或缺。尤其是在港口分工、交通組織、公共資源配置、生態(tài)保護(hù)、協(xié)同體制機制等方面，三大灣區(qū)在彌補市場失靈，發(fā)揮政府有為之手調(diào)控作用的相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。

第四，始終保持集聚人才和高端要素的樞紐性。三大灣區(qū)不僅是人流、物流、資金流、信息流匯集的重要中心，也是創(chuàng)新中心、教育中心、醫(yī)療中心、文化中心。灣區(qū)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)性和人才的集聚能力，很大程度上有賴于灣區(qū)集聚與人的發(fā)展相關(guān)的創(chuàng)新、教育、醫(yī)療等高端資源。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，全球60%的經(jīng)濟總量集聚在入?？跒硡^(qū)，75%的大城市、70%的工業(yè)資本和人口集中在距海岸100公里的海岸帶地區(qū)。灣區(qū)地帶更是世界500強、創(chuàng)新公司、研發(fā)資源和專利密集區(qū)。紐約和東京灣都是科技生產(chǎn)者的集聚區(qū)，具有成熟的商業(yè)環(huán)境，是創(chuàng)業(yè)的天然沃土。

第五，始終保持大尺度空間一體發(fā)展的協(xié)同性。從三大灣區(qū)發(fā)展看，均由若干重要樞紐或城市組成，是城市間、區(qū)域間相互合作的大型網(wǎng)絡(luò)。灣區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)達(dá)，港港、港航、港城、沿海與腹地間都可快速通達(dá)。三大灣區(qū)通過大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了城市間交通通勤互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工互補合作、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境共管共保。三大灣區(qū)經(jīng)驗表明，取得大尺度空間一體協(xié)同優(yōu)勢需要三方面支撐：一是保持核心區(qū)域的集聚性。要保持資源要素在一定物理空間的濃度和密度，通過集聚加速知識共享和創(chuàng)新迭代，降低各類成本，形成競爭優(yōu)勢。二是保持網(wǎng)絡(luò)通達(dá)的便利性和低協(xié)作成本。對內(nèi)對外交通便利性高，人口流動和物流成本低，跨區(qū)域溝通體制機制健全，協(xié)作成本低是三大灣區(qū)發(fā)展建設(shè)中的重要經(jīng)驗。三是要保持功能的完備性與互補性。在灣區(qū)大尺度空間中分工明確，城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)空間有機融合，各分區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施齊備、通勤便利、環(huán)境優(yōu)美，成為物流、資金流、信息流、人流交匯的全球功能樞紐。

三大灣區(qū)發(fā)展趨勢規(guī)律所揭示的是，區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展是經(jīng)濟市場化、城市國際化、產(chǎn)業(yè)高端化、發(fā)展綠色化、文化多元化、區(qū)域協(xié)同化的共同產(chǎn)物。形成這一結(jié)果的根本路徑是要把灣區(qū)建設(shè)成為一個面向全球、面向市場、面向腹地，高密度匯集人才流、資金流、信息流、資源流、貿(mào)易流，為完成共同使命，形成一致行動邏輯的大規(guī)模協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的強制通行區(qū)。只要該區(qū)域能成為全球的強制通行區(qū)，就意味著在全球網(wǎng)絡(luò)中具備了不可替代性。這是三大灣區(qū)演變歷程對區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的最大啟示，也是對標(biāo)三大灣區(qū)所必須注意的大邏輯。

二、國際比較：以環(huán)杭州灣區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展為例對標(biāo)三大灣區(qū)

長三角一體化尺度空間巨大，考慮到可比性，本文選擇了一體化程度相對較低、發(fā)展?jié)摿薮蟮拈L三角南翼——環(huán)杭州灣區(qū)域作為國際比較的對象。對于環(huán)杭州灣區(qū)域，習(xí)近平同志在浙江工作時，曾明確提出定位和建設(shè)目標(biāo)。環(huán)杭州灣區(qū)域的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山6個市，區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟實力雄厚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實，具有較強的競爭力，是浙江接軌上海，參與長三角地區(qū)交流與合作的前沿陣地。這一區(qū)域的核心任務(wù)是積極發(fā)揮先導(dǎo)作用，著力構(gòu)建環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶，打造長三角“金南翼”。該區(qū)域的建設(shè)目標(biāo)是：把環(huán)杭州灣區(qū)域建成一條產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢明顯、生產(chǎn)力布局合理、科教支撐有力、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，產(chǎn)業(yè)區(qū)、城市群、物流網(wǎng)有機融合的“黃金產(chǎn)業(yè)帶”;一個匯聚各種先進(jìn)生產(chǎn)要素和文明因子的城市群;一塊充分體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)區(qū)。在全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)上，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。經(jīng)過近十年的發(fā)展，該區(qū)域發(fā)展雖取得了長足進(jìn)步，但與三大灣區(qū)相比，仍有很大差距。

（一）比都市發(fā)展：集聚密度和經(jīng)濟密度偏低

與三大灣區(qū)相比，環(huán)杭州灣區(qū)域發(fā)展集聚密度明顯偏低。一是人口密度偏低。2019年環(huán)杭州灣區(qū)域人口密度為710人/平方公里，僅為東京灣區(qū)的59%，紐約灣區(qū)的64%（見圖1）。杭州、寧波等中心城市建成區(qū)占市轄區(qū)面積的比重不高，都市周邊區(qū)域疏解核心區(qū)人口的功能尚未充分發(fā)揮。

滬杭甬三大核心城市之間還未形成人口密度大、經(jīng)濟聯(lián)系緊密的大都市連綿帶，滬杭之間、杭甬之間都市區(qū)特征并不明顯，銜接部分人口密度過疏。二是經(jīng)濟密度偏低。2019年環(huán)杭州灣區(qū)域單位面積GDP為1342.1萬美元/平方公里，分別相當(dāng)于東京、舊金山和紐約三大灣區(qū)的23.4%、40.6%和12.5%;人均GDP為1.9萬美元，低于東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)，與舊金山灣區(qū)相比差距更大（見圖2）。

（二）比產(chǎn)業(yè)水平：服務(wù)不強、產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)、引領(lǐng)不足

具有輻射全球的服務(wù)經(jīng)濟和世界標(biāo)桿性、創(chuàng)新性企業(yè)是灣區(qū)崛起的重要特征。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，三大灣區(qū)服務(wù)業(yè)比重都高達(dá)80%以上，而環(huán)杭州灣區(qū)域2019年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為2.9：42.8：54.3，大致處于東京灣區(qū)1950年的水平，總體還是個制造灣，服務(wù)經(jīng)濟功能偏弱。而三大灣區(qū)特別是東京灣形成了以精密機械、精密電子、先進(jìn)材料等為代表的高端制造集群，在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的影響巨大。商業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)、銷售、金融、信息服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較三大灣區(qū)還有很大差距，咨詢機構(gòu)、科技服務(wù)機構(gòu)、證券交易所還未形成全球影響力。從頭部企業(yè)看，三大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群均有2～4家世界級企業(yè)作為領(lǐng)頭羊，而且這些企業(yè)在全球500強中排名都比較靠前。但環(huán)杭州灣區(qū)域僅有物產(chǎn)中大、吉利、阿里巴巴等五家世界500強企業(yè)，且全球排名均比較靠后（見表1）。

（三）比交通網(wǎng)絡(luò)：通勤聯(lián)系不緊密、樞紐能級偏低

從體現(xiàn)內(nèi)部通勤效率的軌道交通看，環(huán)杭州灣區(qū)域一體化軌道交通體系尚未成型。一是里程覆蓋不足。中心城市杭州、寧波的地鐵建設(shè)雖然在加快建設(shè)，但軌道里程數(shù)還比較低（見表2）。二是設(shè)施密度較低。環(huán)杭州灣區(qū)域軌道網(wǎng)絡(luò)人口密度僅為舊金山灣區(qū)的1/13，差距巨大;鐵路貨物周轉(zhuǎn)量僅占綜合運輸量的2.5%，遠(yuǎn)低于美國和日本等發(fā)達(dá)國家。三是市際通行能力欠缺。杭州灣杭甬之間主要連接通道通行能力有限，鐵路僅有杭甬客運專線和蕭甬鐵路，高速僅有杭甬高速和杭州灣跨海大橋，已不能滿足寧波與杭州、上海等主要城市的溝通聯(lián)系。

港口和機場的樞紐作用有待提升。港口方面，寧波舟山港集裝箱吞吐量排全球第三位，但在全球航運中心排名中未進(jìn)前十，較紐約和東京差距較大，尚未實現(xiàn)從交通港向貿(mào)易港的轉(zhuǎn)變。機場方面，尚未有機場進(jìn)入全球旅客吞吐量前50名，環(huán)杭州灣區(qū)域年人均航空出行次數(shù)僅為1.44次，遠(yuǎn)低于舊金山灣區(qū)的年人均近10次。

國際旅客、跨境航線等國際通聯(lián)能力指標(biāo)也遠(yuǎn)低于紐約肯尼迪和東京羽田等機場（見表3）。

（四）比創(chuàng)新體系：創(chuàng)新水平層次偏低、支撐體系不強

根據(jù)澳大利亞智庫2 Think Now 該智庫從2006年起，一直致力于做創(chuàng)新型城市評價研究。發(fā)布的2019年全球創(chuàng)新城市排名，環(huán)杭州灣區(qū)域的杭州、寧波為創(chuàng)新節(jié)點，但僅排入300名以內(nèi)，其他四市均未列入。而紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)分別位于全球第1、第2、第9位，環(huán)杭州灣區(qū)域在創(chuàng)新體系上的差距十分明顯。

一是創(chuàng)新基礎(chǔ)資源支撐不足。三大灣區(qū)都擁有相當(dāng)數(shù)量的世界級名校和國家級科學(xué)實驗室（見表4），紐約灣區(qū)擁有哥倫比亞大學(xué)、康奈爾大學(xué)和紐約大學(xué)，全球排名均在前60名，以及紐約布魯克海文國家實驗室和IBM實驗室。舊金山灣區(qū)擁有斯坦福大學(xué)、加州理工學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校、加州大學(xué)洛杉磯分校和加州大學(xué)圣地亞哥分校，全球排名均在前40名，擁有五個頂級實驗室，分別是美國航空航天局艾姆斯研究中心、美國農(nóng)業(yè)部西部地區(qū)研究中心、斯坦福直線加速器中心、勞倫斯利弗莫爾國家實驗室、勞倫斯伯克利國家實驗室。東京灣區(qū)擁有東京大學(xué)和東京工業(yè)大學(xué)，全球排名均在前60名，以及筑波科學(xué)城內(nèi)的43個國家研究所。環(huán)杭州灣區(qū)域只有一所世界排名前100的高校，沒有國家實驗室。二是產(chǎn)學(xué)研銜接不緊密。三大灣區(qū)均非常重視科研成果轉(zhuǎn)化，下大力氣構(gòu)建開放平臺，吸引教育、科研機構(gòu)、企業(yè)進(jìn)行科研合作和資源共享。例如，紐約依托康奈爾大學(xué)和以色列理工學(xué)院建設(shè)康奈爾科技園，舊金山灣的斯坦福大學(xué)高科技園世界聞名，日本將京濱工業(yè)區(qū)打造為東京首都圈產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心。相比之下，環(huán)杭州灣區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與科技“兩張皮”現(xiàn)象較為明顯。三是金融對科技創(chuàng)新的支撐偏弱。三大灣區(qū)均十分重視科技金融的作用，尤其是舊金山灣區(qū)，風(fēng)險投資在全美占比近40%，風(fēng)險投資機構(gòu)管理資本近800億美元。而環(huán)杭州灣區(qū)域各類創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)管理資本僅約700億元。四是人才支撐平臺較少。高端人才的培養(yǎng)和引進(jìn)需要高能級創(chuàng)新平臺，而從各類人才吸引和儲備平臺的數(shù)量來看，紐約和東京灣區(qū)分別是環(huán)杭州灣區(qū)域的10倍以上（見表5）。

（五）比生態(tài)環(huán)境：離天藍(lán)水清景美的花園灣區(qū)甚遠(yuǎn)

三大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，但環(huán)杭州灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境不容樂觀。一是空氣質(zhì)量不優(yōu)。目前環(huán)杭州灣區(qū)域僅舟山的空氣質(zhì)量接近三大灣區(qū)，其他則差距較大，部分地區(qū)二氧化硫、氮氧化合物均超標(biāo)。二是海域水質(zhì)不凈。根據(jù)國家海洋環(huán)境質(zhì)量公報，杭州灣入?？诟浇鼛缀趺磕甓际橇铀念愃|(zhì)，近岸海域、河口水質(zhì)富營養(yǎng)化較高，無機氮、活性磷酸鹽和化學(xué)需氧量等指標(biāo)都超標(biāo)。三是自然景色不美。杭州灣區(qū)域目前沿灣海水含沙量大，常年渾濁。灣區(qū)濱海濕地減少，濕地生態(tài)服務(wù)功能下降，部分地區(qū)為片面追求圍涂投資效益，自然海灣和美麗海岸線基本消失。

（六）比體制機制：統(tǒng)籌偏軟、規(guī)劃滯后、協(xié)同不足

雖然三大灣區(qū)均主要依靠市場機制自發(fā)形成，但是政府部門的統(tǒng)籌和規(guī)劃，以及動員行業(yè)協(xié)會和社區(qū)力量等社會力量的協(xié)同推進(jìn)，對灣區(qū)形成一致發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。對標(biāo)三大灣區(qū)，環(huán)杭州灣區(qū)域發(fā)展主要在組織統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)同上存在差距。

一是統(tǒng)籌偏軟。環(huán)杭州灣各市縣存在較強的行政壁壘，協(xié)調(diào)的約束力，統(tǒng)籌利益關(guān)系的政府聯(lián)合機構(gòu)仍較為薄弱。而三大灣區(qū)都針對都市圈建設(shè)、港航交通、發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)等成立了強有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)（見表6）。

二是規(guī)劃滯后。當(dāng)前環(huán)杭州灣區(qū)域發(fā)展仍顯滯后，規(guī)劃的法定性較弱。反觀三大灣區(qū)都把立法和規(guī)劃作為推進(jìn)灣區(qū)建設(shè)的重要抓手。東京都市圈通過出臺《首都圈整備法》等法律，使東京都市圈的城市建設(shè)和規(guī)劃管理上升到國家戰(zhàn)略層面，為五次都市圈建設(shè)規(guī)劃提供了保障，樹立了權(quán)威。紐約都市圈在20世紀(jì)完成了三次規(guī)劃，對加強紐約核心地位，有效疏解中心城市功能，促進(jìn)經(jīng)濟、環(huán)境與社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

三是協(xié)同不足。在三大灣區(qū)發(fā)展過程中，對于影響發(fā)展的重點領(lǐng)域，灣區(qū)行政部門會適時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，為促進(jìn)東京灣港口協(xié)調(diào)，日本運輸省港灣局1967年將東京港、千葉港、川琦港、橫濱港、橫須賀港、木更津港和船橋港后合并到千葉港作為船橋港區(qū)。等港口整合成一個分工不同的有機群體，形成了發(fā)展合力。1970年，橫濱港、川琦港和東京港吞吐量分別達(dá)到全球第2、第8、第15位。這對于目前仍以行政區(qū)劃分而治之的環(huán)杭州灣區(qū)域而言，值得借鑒。

三、政策啟示：區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的思路和可行路徑

三大灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗表明，區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展絕非一蹴而就，而是一個龐大復(fù)雜，需要多方治理參與，在較長時間內(nèi)推進(jìn)的系統(tǒng)工程。在推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展過程中，政府必須確立干預(yù)邊界，樹立最小系統(tǒng)單元的思維，抓住市場難以形成一致性行動的重點領(lǐng)域和牽一發(fā)動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在突出重點區(qū)域，對標(biāo)先進(jìn)和問題導(dǎo)向方面通盤考慮，慎重有為。環(huán)杭州灣區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的關(guān)鍵問題有三個。

其一，重中之重是要把產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新擺在突出位置，將區(qū)域發(fā)展放在新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命大趨勢及全球開放大格局中，拉高標(biāo)桿，超前部署，在謀新、促新、育新上下功夫，優(yōu)化碎片化生產(chǎn)力布局，主動謀劃一批能承載高端產(chǎn)業(yè)的重大平臺，有序部署產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈，引進(jìn)一批引領(lǐng)性強的重大項目，發(fā)展一批代表先進(jìn)生產(chǎn)力的重大產(chǎn)業(yè)，打造一批上規(guī)模上水平的創(chuàng)新集群。

其二，短中之短是交通網(wǎng)絡(luò)、科創(chuàng)基礎(chǔ)、生態(tài)建設(shè)的短板與不足。要抓住機遇，加快補齊交通、科創(chuàng)基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境的短板，面向全球、惠及腹地，形成協(xié)同最好、成本最低、服務(wù)最優(yōu)、環(huán)境最美、資源最集聚的綜合疊加優(yōu)勢，構(gòu)建全球人流、物流、資金流、信息流、創(chuàng)新要素流的強制通行區(qū)，提升區(qū)域發(fā)展能級和水平。

其三，弱中之弱是一體化中跨省域、跨城市、跨區(qū)域和領(lǐng)域的協(xié)同能力低下，資源要素耗散問題嚴(yán)重。要以都市區(qū)、城市群戰(zhàn)略為重點，加快通過經(jīng)濟、立法、規(guī)劃、行政等手段，打破直轄市、省會城市、計劃單列市等強制度壁壘，突破利益訴求多、統(tǒng)籌阻力大、協(xié)同權(quán)衡難的區(qū)域發(fā)展重大領(lǐng)域，著力解決區(qū)域內(nèi)外一體化發(fā)展中議而不決、決而不行的問題，優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局，大幅度推動形成區(qū)域一體化發(fā)展合力。

在路徑選擇和行動策略上，當(dāng)下各地政府落實長三角高質(zhì)量一體化“一極三區(qū)一高地”即帶動全國發(fā)展的強勁活躍增長極、高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時代改革開放新高地。目標(biāo)，關(guān)鍵是要在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)動能培育、先進(jìn)要素集聚、治理體系完善四個方面發(fā)力，加快以“四大”促“四新”建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

第一，走以大交通先行拓展新空間之路。交通是助力區(qū)域一體化、推動各類要素在區(qū)域內(nèi)高效配置的“硬通路”。要加快構(gòu)建區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)，有機串聯(lián)灣區(qū)產(chǎn)業(yè)空間、創(chuàng)新空間、開放空間、人居空間。協(xié)調(diào)建設(shè)區(qū)域海港群，深化與上海的港口協(xié)作，構(gòu)建布局合理的江海聯(lián)運體系，面向“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”拓展對外開放大格局。加快建設(shè)世界級空港群，打造高水平航空物流和全球人員綜合服務(wù)區(qū)。合力建設(shè)一批公鐵兼顧的沿灣跨灣大通道，打通區(qū)域內(nèi)“斷頭路”，形成以上海、杭州、寧波為核心的空間閉環(huán)。規(guī)劃建設(shè)灣區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)中長距離快速出行，灣區(qū)內(nèi)快速通達(dá)以及都市區(qū)便捷通勤，以軌道交通引導(dǎo)城市空間有序擴張，中心城區(qū)有機更新，產(chǎn)業(yè)新城快速興起。

第二，走以大產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)培育新動能之路。以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重點，以大平臺為依托，培育經(jīng)濟新動能。要培育孵化一批新興產(chǎn)業(yè)，在數(shù)字經(jīng)濟、生物技術(shù)、高端裝備、新材料等領(lǐng)域建設(shè)若干新興產(chǎn)業(yè)集群，將區(qū)域打造成為具有國際競爭力的先進(jìn)技術(shù)策源地和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)。提升帶動一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)信息技術(shù)、先進(jìn)制造技術(shù)、智能化工廠在傳統(tǒng)行業(yè)的應(yīng)用，提升傳統(tǒng)企業(yè)管理水平和技術(shù)能力。重點扶持一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵具有先進(jìn)制造能力的企業(yè)結(jié)合自身優(yōu)勢探索“母工廠”模式，加快全球布局，提升國際競爭力。謀劃布局一批服務(wù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)、科技金融、工業(yè)設(shè)計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展。超前儲備布局一批關(guān)鍵技術(shù)，在人工智能、量子通信、數(shù)字創(chuàng)意、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域占領(lǐng)前沿高地。

第三，走以大都市協(xié)同集聚新要素之路。人是區(qū)域高質(zhì)量一體化的核心資源。沒有合理布局的都市空間和完善的功能配套，就難以承載大規(guī)模人口集聚。要進(jìn)一步優(yōu)化空間布局，建立疏密有致、宜居宜業(yè)、開放包容的現(xiàn)代都市圈架構(gòu)，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流在灣區(qū)高效集聚。構(gòu)建多中心分布的都市網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)以上海、杭州、寧波都市圈為極核，嘉興、紹興、舟山、湖州協(xié)同發(fā)展，以沿灣縣市區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城新區(qū)為重要節(jié)點的大都市區(qū)一體化網(wǎng)絡(luò)，促使人流、物流、資金流、信息流等充分流動。推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，利用復(fù)合交通廊道科學(xué)引導(dǎo)城市發(fā)展。促成公共服務(wù)共建共享，提升教育、醫(yī)療、交通等服務(wù)水平，加快實現(xiàn)公共服務(wù)一體化。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)保聯(lián)控，共建天藍(lán)、地綠、氣潔、水凈的生態(tài)環(huán)境。打造多元包容的都市文化，提升城市內(nèi)涵品位，以開放姿態(tài)吸納全球優(yōu)秀人才。

第四，走以大改革創(chuàng)新構(gòu)建新治理之路。樹立“一盤棋”思維，打破行政與制度壁壘，探索自貿(mào)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展體制機制，激發(fā)人才和各類生產(chǎn)要素活力，實現(xiàn)創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進(jìn)、綠色共保、開放共贏、民生共享。探索建立區(qū)域一體化政府聯(lián)席會議機制，打破各地市間行政壁壘，改革計劃單列市體制弊端，統(tǒng)籌推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)事項。以資本為紐帶，探索以飛地經(jīng)濟等模式建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，在重點產(chǎn)業(yè)布局、重點項目招引、重點平臺規(guī)劃、重點港口建設(shè)等方面，由省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運作與利益分成。探索建立區(qū)域一體化建設(shè)投融資機制，運用市場化手段，組建國資和民資參與的開發(fā)集團，共同投資灣區(qū)建設(shè)項目。探索建立開放合作機制，打造法治公平透明的市場準(zhǔn)入管理模式，完善投資、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的營商環(huán)境，吸引全球優(yōu)質(zhì)資源集聚。

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責(zé)任編輯：郭?霞