部分外國檔案法律中關于檔案工作人員規(guī)定的分析與啟示

陳忠海 侯留博

摘? 要：本文對澳大利亞、愛爾蘭、比利時和法國檔案法律中涉及檔案工作人員的規(guī)定進行總結(jié)和分析，提出明確檔案工作人員的實際指向與法律身份、夯實檔案機構(gòu)領導人或責任人的主體責任、充實有關檔案工作人員的法規(guī)內(nèi)容等三點啟示，為學術(shù)界開展相關研究和立法者制定檔案工作人員法律規(guī)定提供借鑒與參考。

關鍵詞：檔案工作人員;檔案機構(gòu)責任人;檔案法律;檔案立法

Abstract： This paper has summarized and analyzed the provisions concerning archivists in the archival laws of Australia， Ireland， Belgium and France， putting forward three enlightenments： clarifying the actual direction and legal identity of archivists， strengthening the responsibilities on leader and first responsible person of archival institutions， and enriching the ordinance contents regulating the behaviors of archivists in anticipation of providing references for studying relevant researches in academic community and making the legal provisions of archivists.

Keywords： Archivists; Responsible person of Archival institutions; Archival laws; Archival legislations.

本文依據(jù)國家檔案局政策法規(guī)研究司編寫的《境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，選取書中對檔案工作人員有明確法律規(guī)定且代表性較強的澳大利亞、愛爾蘭、比利時和法國（以下簡稱四國）的檔案法律，對其中涉及檔案工作人員的規(guī)定進行總結(jié)和分析，提出完善我國檔案工作人員立法規(guī)定的三點啟示。

1 四國檔案工作人員法律規(guī)定的具體內(nèi)容

1.1 澳大利亞。澳大利亞《1983年檔案館法》共計9章71條，與國家檔案館館長相關的法律規(guī)定共計20條，涉及國家檔案館館長的任命方式、任命依據(jù)、權(quán)力和職責等內(nèi)容;與檔案工作人員相關的法律規(guī)定共計5條，涉及檔案工作人員的聘用方式、職責和權(quán)力等內(nèi)容。

《1983年檔案館法》第1章前言第3條對“館長”一詞做了解釋，規(guī)定“‘館長指根據(jù)《1999年公共服務法》的規(guī)定，在職的澳大利亞國家檔案館館長或履行其職責的人員?！盵1]第2章澳大利亞國家檔案館的設立、職責及權(quán)力第5條第1款明確了國家檔案館館長的法人地位，對檔案館職員的具體范圍和實際指向做了規(guī)定。第3章國家檔案館的館長及職員第7條第1款指明了國家檔案館館長的任職依據(jù)和任職方式;第2款規(guī)定“館長除行使本法明確賦予的權(quán)力、履行本法課以的義務外，可以國家檔案館的名義，行使本法明確賦予國家檔案館的權(quán)力，履行本法明確課以國家檔案館的義務?！盵2]

此規(guī)定為監(jiān)督國家檔案館館長行使權(quán)力、履行義務提供了法律依據(jù)，同時也突出了其在國家檔案館中的主體地位。

第3章國家檔案館的館長及職員第8條第1款對國家檔案館館長的授權(quán)方式做了規(guī)定;第2款對其授權(quán)效力做了規(guī)定;第3款規(guī)定館長在授權(quán)的同時并不排除其自身的權(quán)力。

第7章國家檔案館資料的保管第63條第1款規(guī)定國家檔案館館長有權(quán)對國家檔案館資料的保管場所提出建議;第2款又包含3小款，規(guī)定了國家檔案館館長在考量國家檔案館資料保管場所時應當考慮的必要因素。

第9章其他事項第69條第1款“館長可提供認證，證明認證中所述檔案屬于檔案館保管檔案的真實文本，該認證在法庭上就相關事項可作為初步證據(jù)?！盵3]規(guī)定了國家檔案館館長對檔案副本的認證權(quán)力及其在法庭上的證據(jù)效力。

除此之外，《1983年檔案館法》對國家檔案館檔案工作人員和聯(lián)邦部門檔案工作人員的任命依據(jù)、任命方式、職責和權(quán)力等方面做了規(guī)定。第3章國家檔案館的館長及職員第9條規(guī)定“國家檔案館的職員應當依據(jù)《1999年公共服務法》聘用”。[4]第5章聯(lián)邦檔案第2節(jié)第30A條對檔案館工作人員應當保守秘密的基本職業(yè)素養(yǎng)進行了強調(diào);第27條第2款規(guī)定聯(lián)邦部門“負責保管檔案的人員須按照檔案館同意的協(xié)議將檔案移交國家檔案館”。[5]第29條第4款和第5款對聯(lián)邦部門檔案保管人員在“國家檔案館希望利用非國家檔案館保管的聯(lián)邦檔案”這一問題中的有關權(quán)力和職責做了規(guī)定。

整體來看，澳大利亞《1983年檔案館法》對國家檔案館館長和國家檔案館檔案工作人員的任命、職責及權(quán)力等方面做了較為具體的規(guī)定。同時，對聯(lián)邦部門檔案工作人員的必要職責和權(quán)力做了規(guī)定。

值得一提的是，該檔案法律單獨設立一章對國家檔案館館長及其職員的任命依據(jù)、任命方式等問題做出規(guī)定。

1.2 愛爾蘭。愛爾蘭《1986年國家檔案館法》共計26條，涉及國家檔案館館長的法條共計16條，內(nèi)容包括國家檔案館館長的任命、待遇、職責和權(quán)力;涉及國家檔案館工作人員的法條共計4條，內(nèi)容包括檔案工作人員的任命、待遇和權(quán)力。

《1986年國家檔案館法》第3條對國家檔案館館長的職責和權(quán)力做了原則性規(guī)定。[6]第4條第1款包含13小款，對國家檔案館館長的職責和權(quán)力做了詳細規(guī)定，內(nèi)容包括對館藏檔案的管理、對國家各部門檔案的檢查和接收、對政府成員和公共服務機構(gòu)檔案工作的指導、征集相關檔案、提供館藏檔案的查閱利用等，涉及到檔案館工作的各個層面。第2款和第3款規(guī)定總理可以特定方式對國家檔案館館長的職責和權(quán)力進行補充，體現(xiàn)了該檔案法律的動態(tài)性和靈活性。第4款對國家檔案館館長如若發(fā)生履職不利、玩忽職守的情況做了相應的處置規(guī)定。第5條第1款規(guī)定“總理可適時任命一人為國家檔案館負責人，其在本法中被稱為‘國家檔案館館長?！盵7]該款項對國家檔案館館長的任命及合法性提供了法律依據(jù)。第2款對國家檔案館館長履行該法律賦予其的職責和權(quán)力做了必要性、強制性規(guī)定。第3款規(guī)定國家檔案館館長的任職條件包括薪酬由總理與公共服務部部長協(xié)商確定。

同時，《1986年國家檔案館法》第7條、8條、9條、10條、14條、17條等法條對國家檔案館館長的有關權(quán)力和職責做了規(guī)定，內(nèi)容涉及對政府部門檔案的保留和處置、政府部門檔案的移交、館藏檔案的處置、館藏檔案的版權(quán)與復制等方面。

另外，除了對國家檔案館館長的職責和權(quán)力進行規(guī)范和約束外，《1986年國家檔案館法》也對國家檔案館工作人員的相關方面做了規(guī)定。第6條第1款規(guī)定國家檔案館館員和雇員由總理和公共服務部部長協(xié)商后任命。第3款“《1956年文官委員會法》《1956、1958年文官管理法》《1834～1963年養(yǎng)老金法》及任何現(xiàn)行生效法律、新法或修正案都應當適用于本條下被任命的國家檔案館館長、館員和雇員”。[8]該款項指明了國家檔案館館長和國家檔案館工作人員的法律身份、管理模式及其適用法律。

愛爾蘭《1986年國家檔案館法》中涉及國家檔案館館長的法條數(shù)量超過其法條總數(shù)的一半，對國家檔案館館長的任命、職責和權(quán)力等方面做了詳盡具體的規(guī)范和約束。同時，對國家檔案館工作人員的有關方面做了規(guī)定。

1.3 比利時。比利時《皇家檔案監(jiān)督法》共計4章18條，其中有8條規(guī)定了國家檔案館館長及其委托人即館內(nèi)檔案工作人員的權(quán)力和職責，有1條規(guī)定了公共部門檔案工作人員的設立和職責，還有1條針對國家檔案館館長委托人的有關權(quán)力做了規(guī)定。

《皇家檔案監(jiān)督法》第一章定義第1條解釋了“皇家檔案館館員”和“委托人”的含義，“皇家檔案館館員”指國家檔案館館長，“委托人”指國家檔案館館長委托的館內(nèi)檔案工作人員;第二章公共部門保管檔案的監(jiān)督第2條對國家檔案館館長及其委托人的職責做了原則性規(guī)定：“皇家檔案館館員或其委托人，監(jiān)督公共檔案部門所掌管的檔案，無論其檔案載體或者形式?！盵9]

第3條對其監(jiān)督的內(nèi)容做了具體解釋，包括歸檔情況的檢查、檔案管理和保管條件的控制以及檔案材料真實性、完整性、可讀性、可獲取性的保證等，明確了國家檔案館館長的責任范圍。

第4條“皇家檔案館館員或其委托人對公共部門的檔案工作進行檢查，并根據(jù)檢查情況撰寫報告。[10]在一定程度上可以起到監(jiān)督國家檔案館館長及其委托人履職情況的作用。

第5條“皇家檔案館館員或其委托人，制定針對‘檔案管理‘檔案歸檔‘檔案保管和‘檔案獲取等方面的‘指令‘建議和‘意見等，用于指導公共部門檔案工作”，[11]指明了國家檔案館館長或其委托人指導公共部門檔案工作的范圍和具體途徑。

第三章檔案的銷毀第11條第1款規(guī)定了國家檔案館館長及其委托人在公共部門檔案銷毀方面的批準權(quán)，突出了國家檔案館館長權(quán)力的唯一性和決定性。同時，在一定程度上能夠避免產(chǎn)生隨意銷毀檔案的現(xiàn)象。

第11條第2款“若向國家檔案館移交的檔案，可能對檔案館工作人員或館藏檔案造成實體損害的，根據(jù)2010年8月18日《皇家檔案移交法》第12條第2款的規(guī)定，由皇家檔案館館員或其委托人出具處理意見”[12]則對檔案工作人員人身安全的潛在不利因素進行了管控，充分體現(xiàn)了以人為本的思想。

除了規(guī)定國家檔案館館長及其委托人的權(quán)力和職責外，《皇家檔案監(jiān)督法》第二章公共部門保管檔案的監(jiān)督第8條還專門規(guī)定了公共部門檔案工作人員的基本職業(yè)素養(yǎng)和職責。

從法條數(shù)量看，比利時《皇家檔案監(jiān)督法》偏重于規(guī)范國家檔案館館長的權(quán)力與職責，體現(xiàn)了該法律對國家檔案館館長的重視程度，突出了國家檔案館館長在檔案工作人員中的主體地位。

1.4 法國。法國《檔案館法》涉及檔案工作人員的規(guī)定共有6條，其中4條與檔案工作人員的法律責任有關，其余2條為第1章一般規(guī)定第211-3條“適用本卷規(guī)定，所有負責檔案收集或保管的公務員或職員，應當保守職業(yè)秘密，對未向公眾公開的檔案內(nèi)容保密”[13]和第2章收集、保管和保護第212-9條第2款“省級檔案館館長必須在有‘國家保管員或‘國家遺產(chǎn)管理員稱號的公務員當中選拔”，[14]分別規(guī)定了檔案工作人員的基本職業(yè)素質(zhì)和省檔案館館長的任職要求。

在第4章法律責任中，第214-1條對檔案工作人員私自公開、泄露、傳播檔案秘密及未公開檔案內(nèi)容的有關違法行為做了具體的處罰規(guī)定，從側(cè)面對檔案工作人員應當保守職業(yè)秘密這一基本素質(zhì)進行強調(diào)，體現(xiàn)了法律的前后對稱性。

第214-2條規(guī)定“在不違反《刑法典》第314-1條和第432-15條的情況下，負責收集和保管檔案的公務員或工作人員，違反本法第213-6條關于私人檔案保管或公開規(guī)定的，應當處一年監(jiān)禁并處罰金15000歐元?！盵15]

第214-3條針對“因職務原因而持有公共檔案之人，挪用、偷竊全部或部分公共檔案”[16]的不同情況做了相應的處罰規(guī)定，包括本人實施、放任他人實施、過失實施、犯罪未遂[17]四種情況。

此法條使用“因職務原因而持有公共檔案之人”這一短語指代其規(guī)制對象，既包含了最有可能產(chǎn)生此類違法行為的檔案工作人員，也包含了其他相關人員，體現(xiàn)了法律的嚴密性和包容性。

整體來看，法國《檔案館法》偏重于規(guī)范檔案工作人員的法律責任，語言簡明，邏輯清晰，尤其是在處罰手段的設定上，大多采用監(jiān)禁和罰款相結(jié)合的方式，這有利于避免因自由裁量權(quán)過寬造成違法行為和處罰結(jié)果不對稱的情況發(fā)生，從而達到維護法律尊嚴和權(quán)威的目的。

2 四國檔案工作人員法律規(guī)定的共性與個性

2.1 共性。比較澳大利亞、愛爾蘭、比利時和法國檔案法律中有關檔案工作人員的規(guī)定，其共性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，四國的檔案法律中均有對國家檔案館館長的相關規(guī)定。澳大利亞、愛爾蘭和比利時檔案法律對檔案館館長的職責和權(quán)力做了全面細致的規(guī)范和約束。

第二，比較四國檔案法律中涉及國家檔案館館長和檔案工作人員的法律規(guī)定均側(cè)重于國家檔案館館長。偏重于對國家檔案館館長的有關方面進行規(guī)定，不僅能夠增強國家檔案館館長在實際工作中的領導力和號召力，也可以起到激勵和監(jiān)督國家檔案館館長的作用。

最后，對國家檔案館館長和檔案工作人員的權(quán)力與職責規(guī)定中，均側(cè)重于職責。這反映了四國檔案法律對檔案工作人員的定位和管控。如愛爾蘭《1986年國家檔案館法》第4條第1款共包含的13小款，其中12款與國家檔案館館長的職責相關。

2.2 個性。相比之下，四國檔案法律在檔案工作人員規(guī)定的任職條件、法律身份、法律責任、詳盡程度等四個方面不盡相同。

針對檔案工作人員的任職條件，比利時《皇家檔案監(jiān)督法》規(guī)定“公共部門需要聘用專業(yè)的檔案館員，進行檔案管理工作。同時，向皇家檔案館館員提交館員的姓名、才能以及個人信息?！盵18]澳大利亞《1983年檔案館法》、愛爾蘭《1986年國家檔案館法》和法國《檔案館法》則沒有此類規(guī)定。

在檔案工作人員的法律身份上，澳大利亞檔案法律規(guī)定國家檔案館館長及其職員依據(jù)機關事務法律《1999年公共服務法》任命或聘用，[19]間接地指明了國家檔案館館長和國家檔案館工作人員的法律身份。

愛爾蘭檔案法律規(guī)定國家檔案館館長、館員和雇員適用于《1956年文官委員會法》和《1956、1958年文官管理法》，[20]也間接地指明了國家檔案館館長及國家檔案館館員和雇員的法律身份。法國檔案法律規(guī)定負責收集和保管檔案的人員是公務員或職員，比利時檔案法律則未明確檔案工作人員的法律身份。

在法律責任上，澳大利亞和愛爾蘭檔案法律中并無專門針對檔案工作人員違法行為的處罰規(guī)定，而是對所有潛在違法主體的違法行為做了統(tǒng)一規(guī)定。

法國檔案法律則對檔案工作人員的某些違法行為做了專門規(guī)定，同時在其他方面對檔案工作人員和有關人員的違法行為做了統(tǒng)一規(guī)定。

比利時檔案法律則沒有此類規(guī)定。就檔案工作人員法律規(guī)定的詳盡程度來看，澳大利亞和愛爾蘭的檔案法律對國家檔案館館長的職責與權(quán)利進行了詳細規(guī)范和約束。

比利時檔案法律對國家檔案館館長或其委托人的職責與權(quán)力的規(guī)定較為抽象宏觀，法國檔案法律在規(guī)定檔案工作人員的法律責任方面較為詳盡具體，而在其它方面較為籠統(tǒng)。

3 完善我國檔案工作人員立法規(guī)定的三點啟示

3.1 明確檔案工作人員的實際指向與法律身份。目前，我國與檔案工作人員相關的釋義僅在《中華人民共和國職業(yè)分類大典》中有所體現(xiàn)?！稒n案法》《檔案法實施辦法》均未明確相應的法理定義與實際指向。

學術(shù)界對其內(nèi)涵和邊界的討論頗多，[21][22][23]但尚未達成共識。明確檔案工作人員的實際指向和法律身份既有利于增強檔案工作人員的歸屬感和身份認同感，也有利于增強與檔案工作人員相關的其它法律規(guī)定的可操作性與可執(zhí)行性，尤其是在法律責任方面，能夠有效避免因指向不明造成處罰結(jié)果不匹配等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

同時，明確檔案工作人員的法律身份，有利于確定檔案工作人員的管理模式，促進檔案工作人員的觀念轉(zhuǎn)變，提高檔案工作人員的積極性和主動性。

因此，我國檔案法律法規(guī)應當加強對檔案工作人員各種行為的規(guī)制力度，采用列舉型概念界定方法對檔案工作人員的內(nèi)涵和邊界做出規(guī)定，明確其調(diào)整管理的對象及范圍。

3.2 夯實檔案機構(gòu)領導人或責任人的主體責任。對檔案機構(gòu)領導人或責任人的權(quán)力與職責做出法律規(guī)定，在一定程度上可以促使檔案機構(gòu)領導人或責任人有效履行監(jiān)督指導職責，充分發(fā)揮其領導作用。

澳大利亞、愛爾蘭、比利時和法國在不同程度上對檔案館館長任職條件、權(quán)力職責等方面都做了要求與規(guī)定，明確了檔案工作的第一責任人。因此，加強對檔案機構(gòu)領導人或責任人的規(guī)定力度是完善檔案工作人員法律規(guī)定的現(xiàn)實需要，也是保障檔案工作持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了現(xiàn)行的《中華人民共和國檔案法》。為保證新《檔案法》順利貫徹實施和我國檔案法律法規(guī)體系的法制統(tǒng)一性，必須著力推進與檔案法配套法規(guī)制度的全面梳理和立改廢工作。因此，《檔案法實施辦法》、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章等規(guī)范性文件的修訂隨之成為下一步檔案立法工作的重點。

國家檔案局和各省級檔案行政部門在牽頭修訂檔案法規(guī)的過程中，應當依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合國家和各地區(qū)的實際情況逐層細化對檔案機構(gòu)領導人或責任人，特別是對各級國家綜合檔案館館長的規(guī)定，應就其任職要求、任職期限、權(quán)力、職責和法律責任等方面做出詳盡具體的規(guī)范。

對于部門檔案館、城建檔案館及其他由國家出資設立的國有檔案館館長，應當在有關方面做出統(tǒng)一性和原則性規(guī)定。此外，還應當對機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位檔案工作第一責任人和未設置檔案部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指定的檔案工作負責人的有關方面做出規(guī)定。

3.3 充實有關檔案工作人員的法規(guī)內(nèi)容。第一，明確檔案工作人員的權(quán)力和職責。從2016版《檔案法》調(diào)整范圍來看，主要側(cè)重于對已經(jīng)形成檔案的管理，調(diào)整檔案形成過程的能力較弱。[24]

從現(xiàn)行《檔案法》的調(diào)整范圍來看，雖增加和完善了對檔案形成過程的規(guī)定，如《檔案法》第十四條對檔案的歸檔過程進行了約束，但諸如此類的規(guī)定并沒有以檔案工作人員為主體，職責和權(quán)力的界定不夠清晰。

因此，在修訂《檔案法實施辦法》和地方性檔案法規(guī)時，應對《檔案法》中涉及到檔案工作人員的條款進行細化。在此過程中，還應注意對檔案形成端和保管端的檔案工作人員作以區(qū)分，并按照上述立法思路合理處置二者之間的權(quán)重配比。

第二，堅持以人為本的思想。在2012年全國檔案局館長會議上，時任中央檔案館館長、國家檔案局局長楊冬權(quán)提出了檔案工作者“為黨管檔、為國守史、為民服務”的神圣使命與職責。將以人為本思想落實到檔案工作人員法律規(guī)定中，就是要構(gòu)建權(quán)力與責任的制衡機制，確保檔案工作人員做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督，以保障行政相對人的合法利益。[25]

同時，在界定檔案工作人員的職責范圍時，不能只強調(diào)檔案收集和管理的職責，更應突出其向社會各方面提供檔案信息服務的職責。[26]

第三，細化檔案工作人員的法律責任?！胺墒怯蓹?quán)力、義務及責任三種要素構(gòu)成，如果沒有法律責任的承擔，權(quán)力和義務就難以實現(xiàn)。”[27]參照法國的做法，在修訂《檔案法實施辦法》和地方性檔案法規(guī)時，可以考慮將中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國人力資源與社會保障部、中華人民共和國國家檔案局于2013年3月1日頒布施行的《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》[28]中的部分責任條款納入其中。

同時，為保證修改后的檔案法規(guī)立得住、行得通，應本著能明確就明確、能具體就具體的原則，建立適度可行的懲罰機制。

最后，完善檔案工作人員的待遇保障規(guī)定。2019年3月29日，李明華在全國檔案局館長會議上的工作報告指出要抓好檔案系統(tǒng)評優(yōu)表彰，營造干事創(chuàng)業(yè)良好氛圍。2020年4月23日，人力資源社會保障部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《關于深化檔案專業(yè)人員職稱制度改革的指導意見》。

評優(yōu)爭先、完善職稱制度對調(diào)動檔案工作人員的積極性、落實提高檔案工作人員的薪酬待遇等方面具有重大意義。因此，在修訂《檔案法實施辦法》時，國家檔案局和人力資源社會保障部應當將完善檔案工作人員的待遇及表彰等相關規(guī)定提上議程。在修訂地方性檔案法規(guī)時，省級檔案行政管理部門應會同同級人力資源社會保障部門結(jié)合各地實際情況，對基層檔案工作人員的發(fā)展和待遇報酬等問題給予適當關注，在地方性檔案法規(guī)中有所體現(xiàn)。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）的階段成果。

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（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2020-10-19）