國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的功效與路徑分析

楊芳

摘?要：法治政府建設(shè)是實(shí)施法治國方略的重要組成部分。國家審計(jì)監(jiān)督作為法治政府建設(shè)的有效手段，要把促進(jìn)法治政府建設(shè)當(dāng)作當(dāng)前以及今后一段時期審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。本文結(jié)合國家審計(jì)與法治政府建設(shè)的關(guān)系，探討國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的功效與路徑選擇，從而有效促進(jìn)國家實(shí)現(xiàn)善治。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì);法治政府;功效;建設(shè)路徑

中圖分類號：D9?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.059

黨的十九大報(bào)告指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”等。全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局之一，將國家治理現(xiàn)代化納入“法治軌道”，為法治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國家審計(jì)是國家治理體系中不可或缺的組成部分，也是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國家設(shè)立審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的核心在于推動實(shí)現(xiàn)善治國家，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康運(yùn)行與科學(xué)發(fā)展，確保人民的各項(xiàng)合法利益得以充分實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然，這些功能也正是法治政府建設(shè)的基本要求和最終目標(biāo)。因此，我們要深刻認(rèn)識國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的地位，積極探索國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的功效以及更好地履行國家審計(jì)監(jiān)督責(zé)任，從而為法治政府建設(shè)服務(wù)，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

1?國家審計(jì)與法治政府的概念解析

1.1?國家審計(jì)內(nèi)涵的界定

國家審計(jì)是指，為了監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，國家通過相關(guān)部門檢查財(cái)務(wù)賬簿，通過審計(jì)獲得相關(guān)信息，驗(yàn)證相關(guān)單位經(jīng)濟(jì)活動的合法性和真實(shí)性，并根據(jù)評估結(jié)果提供專業(yè)指導(dǎo)，開展后續(xù)監(jiān)督檢查，達(dá)到事前監(jiān)督檢查、事前預(yù)防的效果，及時防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，確保國家總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康有序，社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，維護(hù)國家和人民的利益。

1.2?法治政府內(nèi)涵的界定

什么是法治政府呢？這個問題已經(jīng)討論了很多年了，它似乎很清楚，但是很難解釋。在中國，建設(shè)法治政府不僅是行政管理體制改革的目標(biāo)所在，也是行政管理體制改革的制度保障。因此，近幾年來，人們經(jīng)常會看到法治政府這幾個字，很多學(xué)者對此也從不同的角度進(jìn)行不同的解釋。盡管不同的學(xué)者對法治政府有不同的認(rèn)識，但是對其基本理念的理解缺失相同或相似的，即法治政府的實(shí)質(zhì)是“限制公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利”。從這個意義上講，法治政府包含兩層含義：一是法治政府應(yīng)是一種狀態(tài)，而這種狀態(tài)指的是在法律框架內(nèi)的理想化狀態(tài);二是法治政府還應(yīng)表現(xiàn)在某種行為方式上，這里的行為方式特指法律框架內(nèi)的行為方式。具體而言，就狀態(tài)來講，其主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府的組織形式必須法定;二是政府的權(quán)力能夠嚴(yán)格按照法律的要求行使;就行為方式來講，法治政府的運(yùn)行機(jī)制要科學(xué)合理的。因此，一個政府無論在狀態(tài)上還是在具體的行為方式上，如果都能符合法律的相關(guān)要求，那么該政府就是法治政府。

1.3?國家審計(jì)與法治政府建設(shè)的關(guān)系分析

國家審計(jì)與法治政府建設(shè)相伴并進(jìn)。國家審計(jì)源自法治政府建設(shè)，并服務(wù)于法治政府建設(shè)。國家審計(jì)的發(fā)展依靠法治政府建設(shè)的發(fā)展;而法治政府建設(shè)的完善也同樣離不開國家審計(jì)的推動與支持。

其一，國家審計(jì)是法治政府建設(shè)機(jī)制的重要內(nèi)容。國家審計(jì)既是法治政府建設(shè)結(jié)構(gòu)中的組織機(jī)構(gòu)之一，也是法治政府建設(shè)系統(tǒng)中具有獨(dú)特的一種監(jiān)督機(jī)制。該機(jī)制包括對某種特定的組織與個人行使公權(quán)力、參與行政管理和提供行政服務(wù)行為的過程以及結(jié)果予以監(jiān)督的方式方法和一套監(jiān)督體系。這種監(jiān)督機(jī)制對推進(jìn)和完善法治政府建設(shè)具有重要意義。它不僅可以在法治政府建設(shè)中維護(hù)建設(shè)主體之間的相互制衡，而且可以為法治政府建設(shè)水平上的科學(xué)決策提供真實(shí)而準(zhǔn)確的信息支持，這是法治政府建設(shè)綜合機(jī)制正常運(yùn)行的重要保證。

其二，法治政府建設(shè)的目標(biāo)與重點(diǎn)決定了國家審計(jì)的內(nèi)容與方向?；谖覈ㄖ握ㄔO(shè)的目標(biāo)和特殊性，當(dāng)前國家審計(jì)參與法治政府建設(shè)的總目標(biāo)可概括為兩個層面：一是鞏固現(xiàn)有法治政府建設(shè)成果，促使當(dāng)前法治政府建設(shè)體系更加規(guī)范、有序和高效運(yùn)行;二是通過對法治政府在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的諸多問題進(jìn)行客觀分析，對所制定的政策是否具有科學(xué)性和有效性進(jìn)行客觀公正地評價，從而根據(jù)評價結(jié)果對所制定的政策加以調(diào)整和完善，并理順基本制度，從而推動法治政府建設(shè)基本框架轉(zhuǎn)向目標(biāo)模式，從根本上促進(jìn)法治政府的建設(shè)。從實(shí)踐角度看，其主要問題表現(xiàn)為：責(zé)任履行不到位;一些領(lǐng)域的行政效率仍然十分低下;腐敗現(xiàn)象依舊很嚴(yán)重;越位與政府職能缺位并存。從法治政府建設(shè)的總體框架來看，存在問題也不少，其主要有：政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變;公權(quán)力分配制度尚不夠科學(xué);權(quán)力運(yùn)行以及相應(yīng)的監(jiān)督體系尚未完全建立;全面規(guī)范的問責(zé)機(jī)制尚未完全建立。

2?國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的功效分析

如果用一句話概括國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中的功效，那就是起著“免疫系統(tǒng)”的作用?？梢哉f，國家審計(jì)貫穿于法治政府建設(shè)的全過程和所有方面，直接影響著法治政府建設(shè)的有效性。其功效主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1?國家審計(jì)能夠促使政府進(jìn)行廉潔行政

公共財(cái)政不僅是政府進(jìn)行管理的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是政府進(jìn)行治理的重要手段。近年來，世界各國政府都將預(yù)算和財(cái)政管理置于改革的前沿。制定嚴(yán)格的規(guī)范、監(jiān)督、制約財(cái)政預(yù)算決算編制和執(zhí)行的法律制度，要求政府實(shí)行財(cái)務(wù)管理法治化。在政府預(yù)算和財(cái)務(wù)管理中，國家審計(jì)作為對政府財(cái)政收支進(jìn)行獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在監(jiān)督政府依法履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面發(fā)揮著重要作用。對政府公共財(cái)政審計(jì)應(yīng)以公共支出為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由收支審計(jì)向支出審計(jì)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要目的是預(yù)防和控制腐敗，從而促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政。由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為各級政府及其部門的主要負(fù)責(zé)人，其管理水平在很大程度上影響著政府及其部門管理的水平和效果，所有政府的行為都可以歸因于政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人，因而，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過考察領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，不僅可以提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平，而且可以推動廉潔政府的建設(shè)進(jìn)程。

2.2?國家審計(jì)能夠促使政府進(jìn)行高效行政

近年來，從政府運(yùn)行實(shí)踐來看，仍然存在一些問題：比如，由于一些政府工作人員工作效率低下，加之相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)意識不強(qiáng)，在這種情況下，為了提高政府效率，增加政府機(jī)構(gòu)的想法已經(jīng)提出。因此，工作人員越來越多，組織的運(yùn)作越來越?jīng)]有效率，負(fù)擔(dān)也越來越重，進(jìn)而導(dǎo)致政府效率再次降低，陷入惡性循環(huán)。為了促進(jìn)政府有效行政，國家審計(jì)應(yīng)積極發(fā)揮其效率審計(jì)職能。效益審計(jì)可以促使政府認(rèn)真權(quán)衡公共經(jīng)濟(jì)資源的投入、配置和社會效益。這樣，政府可以大大減少自身行為的盲目性，大大減少面子工程、豆腐渣工程等公共資源的浪費(fèi)。此外，國家審計(jì)機(jī)關(guān)也可以從戰(zhàn)略層面進(jìn)行效益審計(jì)。開展這方面的審計(jì)，可以有效緩解政府有限的公共經(jīng)濟(jì)資源與日益增長的無限公共需求之間的矛盾。這就要求，在效率審計(jì)方面，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，制定一個大方向計(jì)劃，有目的的且以分層的方式開展審計(jì)工作，并幫助政府增加收入和減少開支，優(yōu)化配置公共領(lǐng)域的資源。

2.3?國家審計(jì)能夠促使政府進(jìn)行依法行政

由于法律是社會所有成員民意的集中體現(xiàn)，因而市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府治理過程，在一定程度上就是建設(shè)法治政府的過程。而法治政府又是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和民主政治進(jìn)步的有效保障，當(dāng)然，這也是一個正在向市場經(jīng)濟(jì)和民主過渡的國家必須盡快解決的重大實(shí)際問題。由于國家審計(jì)是主要的決策者和公眾的眼睛，因而國家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)站在立黨為公、執(zhí)政為民的高度充分考慮全面依法行政的必要性和緊迫性，真正促進(jìn)依法行政作為國家審計(jì)監(jiān)督的基本原則;應(yīng)理順政府和市場、社會的關(guān)系，確保政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位，推進(jìn)建立責(zé)任明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體系。此外，國家審計(jì)機(jī)關(guān)還可以通過審計(jì)功能促使政府及其各部門加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理，完善財(cái)政資金的管理和合理使用，為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?fàn)I造良好的法律氛圍，并督促他們嚴(yán)格按照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定規(guī)范執(zhí)法，重點(diǎn)抓好金融法紀(jì)和收費(fèi)政策的落實(shí)，促進(jìn)他們按照法定職權(quán)履行職責(zé)。

3?國家審計(jì)在法治政府建設(shè)中路徑選擇

3.1?強(qiáng)化依法審計(jì)，維護(hù)法律權(quán)威

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)各種法律規(guī)范，做到事事靠法。由于審計(jì)工作涉及的領(lǐng)域眾多，這就給新時期審計(jì)人員提出了更高的要求，即不僅要了解黨紀(jì)政紀(jì)法規(guī)、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，還要了解行業(yè)政策法規(guī)。因此，在日常審計(jì)工作中，要加強(qiáng)對各項(xiàng)法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，確保審計(jì)過程中事事靠法。二是當(dāng)好審計(jì)監(jiān)督員，嚴(yán)格執(zhí)法。從維護(hù)法律權(quán)威、推進(jìn)法治政府建設(shè)的角度出發(fā)，審計(jì)機(jī)關(guān)要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作重心，嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)干部行為，大力提高國家審計(jì)質(zhì)量，在強(qiáng)化健全審計(jì)法律制度的同時，還要將審計(jì)法、實(shí)施條例以及各項(xiàng)審計(jì)準(zhǔn)則貫徹落實(shí)到位;要不斷強(qiáng)化審計(jì)干部的法制觀念，使審計(jì)工作始終處于公平公正的良好狀態(tài)，確保審計(jì)工作質(zhì)量有較大幅度的提升，只有這樣，才有可能做到執(zhí)法必嚴(yán)。

3.2?完善國家審計(jì)工作的公開透明制度

對于現(xiàn)代法治國家而言，公開透明原則幾乎被應(yīng)用于一切領(lǐng)域，因?yàn)楣_透明是現(xiàn)代民主政治的重要原則之一。如果能夠落實(shí)公開透明原則，則不僅有益于廣大人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，而且有益于人民群眾參與有關(guān)事項(xiàng)的討論和決策得以保障，更有益于民主監(jiān)督得以強(qiáng)化。而國家審計(jì)正好具備這一功能，是保證政府能夠公開透明的重要舉措，倘若能夠把公開透明原則轉(zhuǎn)化為政府工作的機(jī)制和實(shí)踐，那么將極大地促進(jìn)依法行政的進(jìn)程，防止權(quán)力被濫用。為促進(jìn)審計(jì)公開公正，政府年度審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)定期向社會公開。國家審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)該接受其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督，特別是長期接受新聞媒體的監(jiān)督，迫使其自覺維護(hù)獨(dú)立性和自身形象。

3.3?加強(qiáng)國家審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)

國家審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)做到依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，歸根結(jié)底必須依靠一支紀(jì)律嚴(yán)實(shí)、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的審計(jì)干部隊(duì)伍。因此，從這個意義上講，加強(qiáng)審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)是審計(jì)機(jī)關(guān)法治建設(shè)的重中之重。其主要表現(xiàn)是：一是強(qiáng)化審計(jì)干部廉政教育，為反腐敗奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要深刻認(rèn)識到廉政建設(shè)是國家審計(jì)工作的高壓線和生命線，深入開展一系列反腐敗教育活動，進(jìn)一步完善內(nèi)部管理和監(jiān)督控制機(jī)制使之科學(xué)規(guī)范化，加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制和全過程跟蹤檢查，嚴(yán)格執(zhí)行中央和省級政府的紀(jì)律要求和審計(jì)工作紀(jì)律制度，嚴(yán)肅追究違法違規(guī)者的責(zé)任。二是強(qiáng)化審計(jì)干部能力建設(shè)，大力提升審計(jì)工作水平。要持續(xù)加大審計(jì)干部技能培訓(xùn)力度，通過開展諸如審計(jì)論壇、專家講座、職業(yè)培訓(xùn)等活動，拓寬審計(jì)干部的思維和視野，從而提升他們的審計(jì)業(yè)務(wù)能力。三是強(qiáng)化審計(jì)干部作風(fēng)建設(shè)，樹立良好的干部形象。要做到這一點(diǎn)，就必須結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，定期對審計(jì)干部開展中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀的學(xué)習(xí)教育活動，從而增強(qiáng)審計(jì)干部的道德修養(yǎng);要持續(xù)不斷地深入開展理想信念教育活動，從而增強(qiáng)審計(jì)干部職業(yè)的使命感和責(zé)任感;要強(qiáng)化對審計(jì)理念的創(chuàng)新、審計(jì)方法的創(chuàng)新、審計(jì)思維的創(chuàng)新以及審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的創(chuàng)新，在創(chuàng)新過程中，要推動審計(jì)工作為法治政府建設(shè)服務(wù)。

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