四川省山洪災(zāi)害危險區(qū)動態(tài)管理及分級管理初探

朱錫松，肖 彪

（四川省水利發(fā)展保障中心，610000，成都）

由于特殊的地理環(huán)境、氣候條件和發(fā)達(dá)的水系，四川省是全國山洪災(zāi)害最多的省份之一，山洪災(zāi)害分布范圍廣、破壞性強，特別是 “5·12”汶川大地震之后，山體破碎、河道淤積，致災(zāi)因素增加。四川省山洪災(zāi)害呈現(xiàn)以下特點：一是點多面廣。全省183個縣（市、區(qū)）中有 175 個縣（市、區(qū)）有山洪災(zāi)害防治任務(wù)，防治區(qū)面積達(dá)36.9萬km2，占全省總面積的76%。防治區(qū)內(nèi)人口6 515萬人，占全省總?cè)丝诘?8%。山洪災(zāi)害危險區(qū)多達(dá)28 156個。二是山洪泥石流伴發(fā)、群發(fā)。境內(nèi)降雨豐沛、地形復(fù)雜，因降雨引發(fā)的山洪往往伴發(fā)泥石流，且多溝齊發(fā)、群發(fā)，來勢迅猛、成災(zāi)快，預(yù)測和防范難度大。三是人員傷亡重。山洪災(zāi)害是造成人員傷亡最主要的洪澇災(zāi)害，全省年均因山洪災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)占因洪澇災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)的70%以上。

一、短板分析

為做好山洪災(zāi)害防御工作，四川省始終堅持問題導(dǎo)向，尤其在出現(xiàn)較大人員傷亡的山洪災(zāi)害事件后，均派出工作組赴現(xiàn)場開展調(diào)查調(diào)研，查找存在的問題，總結(jié)分析薄弱環(huán)節(jié)。

1.山洪災(zāi)害案例

案例 1：涼山州普格縣“8·8”山洪泥石流災(zāi)害

2017年8月8日0時起，涼山州普格縣境內(nèi)普降中到大雨，部分地方降暴雨。3時40分左右，局地較強降雨導(dǎo)致蕎窩鎮(zhèn)耿底村桐子林溝發(fā)生山洪泥石流災(zāi)害，造成157戶577人不同程度受災(zāi)。該區(qū)域當(dāng)時既不屬劃定的山洪災(zāi)害危險區(qū)，也不屬地質(zhì)災(zāi)害隱患點。專家組調(diào)閱災(zāi)前遙感影像、現(xiàn)場實地踏勘并走訪部分農(nóng)戶，認(rèn)為災(zāi)害發(fā)生區(qū)域流域自然溝道順暢，中上游植被覆蓋率高，災(zāi)前未見崩塌滑坡等不良地質(zhì)體，近百年未見山洪泥石流災(zāi)害發(fā)生，災(zāi)害隱患性強、防范難度大。

案例 2：阿壩州汶川縣“8·20”山洪泥石流災(zāi)害

2019年8月19日2時至22日14時，汶川縣境內(nèi)降大到暴雨，部分地區(qū)降大暴雨，最大累積降雨量為三江鎮(zhèn)三江站錄得的332.6 mm。草坡河克充站發(fā)生超100年一遇洪水，壽溪郭家壩站發(fā)生50年一遇洪水。強降雨導(dǎo)致汶川縣南部多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)群發(fā)山洪、地質(zhì)災(zāi)害，致全縣80 452人受災(zāi)，48 862人轉(zhuǎn)移。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管危險區(qū)責(zé)任落實、預(yù)案齊備、多次開展演練，且在“8·20”災(zāi)害過程中監(jiān)測預(yù)警到位、責(zé)任人履職盡責(zé)，但仍然沒有實現(xiàn)“零死亡”。這一案例顯示，在類似汶川的山洪災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域，常規(guī)的監(jiān)測預(yù)警、群測群防措施難以滿足防災(zāi)減災(zāi)需求。

2.山洪災(zāi)害防御的主要薄弱環(huán)節(jié)

通過調(diào)研分析，總結(jié)了四川省山洪災(zāi)害防御存在的主要薄弱環(huán)節(jié)。一是山洪災(zāi)害危險區(qū)尚未實現(xiàn)全覆蓋。山洪災(zāi)害有突發(fā)性強、隱蔽性強的特點，雖已進行多輪危險點普查，但每年都有一些無災(zāi)害記錄或無征兆的區(qū)域發(fā)生山洪災(zāi)害，造成人員傷亡。二是常規(guī)舉措難以滿足高風(fēng)險區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)需求。受近年多次地震影響，四川省災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域較多。這些區(qū)域承災(zāi)能力極其脆弱，僅依靠常規(guī)措施難以適應(yīng)日益復(fù)雜的防災(zāi)減災(zāi)形勢。三是監(jiān)測預(yù)警設(shè)施和流程有待進一步優(yōu)化。受技術(shù)水平限制，目前降雨與成災(zāi)的對應(yīng)關(guān)系有待進一步修正，對泥沙的影響也考慮不足。縣級相關(guān)部門根據(jù)設(shè)定閾值發(fā)布轉(zhuǎn)移預(yù)警時底氣不足，基層預(yù)警響應(yīng)措施也需進一步細(xì)化。

3.山洪災(zāi)害防御補短板措施

四川省采取了一系列措施，補齊短板，提升山洪災(zāi)害防御能力。水利廳、財政廳、人力資源社會保障廳聯(lián)合出臺《關(guān)于落實基層防汛抗旱體系建設(shè)相關(guān)經(jīng)費保障的通知》，在鄉(xiāng)、村完善防汛抗旱指揮機構(gòu)的基礎(chǔ)上，就進一步落實運行維護費用、責(zé)任人報酬和值班費用等提出明確要求。制定《四川省山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警工作規(guī)程》《四川省危險區(qū)“兩張圖”防御預(yù)案》《四川省省級山洪災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警發(fā)布規(guī)程》等近10個規(guī)程規(guī)范，建立并完善山洪災(zāi)害防御體系，形成適應(yīng)當(dāng)前實際情況的責(zé)任分工和工作流程，并通過隱患排查、調(diào)度會商、督導(dǎo)突訪“組合拳”，傳導(dǎo)落實防汛減災(zāi)責(zé)任。尤其是通過危險區(qū)動態(tài)管理和分級管理、省級短歷時風(fēng)險預(yù)警、全域群測群防、監(jiān)測站點標(biāo)準(zhǔn)化管理等措施，著力打造四川省山洪災(zāi)害防御“2.0版本”。下文著重介紹四川省山洪災(zāi)害危險區(qū)動態(tài)和分級的技術(shù)要求和管理措施。

二、動態(tài)管理

四川省山洪災(zāi)害危險區(qū)域主要包括山丘區(qū)匯流速度快、洪水陡漲陡落且無水文預(yù)報的河道或溝道附近的人類生產(chǎn)生活區(qū)域，具體包括：最高歷史洪水位或100年一遇設(shè)計洪水位中的較高水位并增加1m超高后的淹沒（沖刷）范圍；在橋梁涵閘附近、比降變緩處、河（溝）道交匯處、河（溝）道展寬處、河（溝）束窄處、河（溝）道彎曲處等位置的臨河或臨溝的低平區(qū)域；固體物源較為豐富的溝邊或溝口附近的低平區(qū)域。危險區(qū)動態(tài)管理主要包括危險區(qū)劃定、危險區(qū)調(diào)整變更、危險區(qū)責(zé)任人清單編制等。

1.危險區(qū)劃定

2013—2015年，根據(jù)水利部統(tǒng)一安排，四川省組織開展了山洪災(zāi)害調(diào)查評價工作，對水文氣象、地形地貌、社會經(jīng)濟、歷史災(zāi)害及防治現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息進行深入調(diào)查，結(jié)合各地防御實際，在175個縣（市、區(qū)）劃定山洪災(zāi)害危險區(qū)28 874個。

2.危險區(qū)調(diào)整變更

近年，由于外部條件發(fā)生改變，需建立動態(tài)管理機制，對山洪災(zāi)害危險區(qū)及時調(diào)整變更，以確保危險區(qū)劃分無遺漏。調(diào)整變更條件詳見表1。

符合條件時，需及時對相應(yīng)山洪災(zāi)害危險區(qū)進行調(diào)整變更。調(diào)整變更流程為：縣級根據(jù)實際情況，常態(tài)化、動態(tài)化地組織開展山洪災(zāi)害隱患排查工作，全面拉網(wǎng)、不留死角；在隱患排查的基礎(chǔ)上，縣級按照有關(guān)技術(shù)要求，于每年汛期結(jié)束后對轄區(qū)內(nèi)山洪災(zāi)害危險區(qū)進行全面復(fù)核；根據(jù)復(fù)核情況，編制調(diào)整變更方案，提出調(diào)整變更申請，于當(dāng)年年底前報送市級；市級組織專家對調(diào)整變更方案進行審核，于次年2月底前出具批復(fù)意見，報省級備案；省級適時開展抽查復(fù)核。

調(diào)整變更后，縣級須組織人員修改完善調(diào)查評價數(shù)據(jù)庫中相關(guān)信息，對于新增的山洪災(zāi)害危險區(qū)，按照非工程措施體系建設(shè)相關(guān)要求，嚴(yán)格落實責(zé)任制體系、防御預(yù)案、監(jiān)測預(yù)警措施，將危險區(qū)與自動監(jiān)測站關(guān)聯(lián)，設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，適時開展宣傳、培訓(xùn)和演練，保障危險區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全。

3.危險區(qū)責(zé)任人清單編制

經(jīng)多次調(diào)整變更，四川省現(xiàn)有山洪災(zāi)害危險區(qū)28 156個。每年汛前，省級組織市縣編制山洪災(zāi)害危險區(qū)責(zé)任人清單。清單編制完成后，統(tǒng)一導(dǎo)入四川省水旱災(zāi)害防御決策支持系統(tǒng)。汛期，省市縣各級均對危險區(qū)責(zé)任人進行電話抽查和現(xiàn)場抽查，通報上崗到位和履職盡責(zé)情況。

三、分級管理

1.危險區(qū)分級

（1）等級判別

①防洪能力。根據(jù)危險區(qū)對應(yīng)的防洪能力現(xiàn)狀，將危險區(qū)當(dāng)前防洪能力等級劃分為弱、較弱、中、較強、強5個級別。

②預(yù)警轉(zhuǎn)移風(fēng)險。根據(jù)危險區(qū)所處小流域的匯流時間，將危險區(qū)預(yù)警轉(zhuǎn)移風(fēng)險等級劃分為特急、緊急、急、普通4個級別。2007）中的水力侵蝕強度分級標(biāo)準(zhǔn)，以及流域內(nèi)崩塌、滑坡、泥石流等情況，將流域內(nèi)松散固體物源量分為特大量、大量、中量、少量4個等級。

表1 危險區(qū)調(diào)整變更條件表

（2）等級劃分

危險區(qū)等級，按照危險區(qū)防洪能力等級、預(yù)警轉(zhuǎn)移風(fēng)險等級、危險區(qū)規(guī)模、流域固體物源量及其他特殊情況，按表2進行評分。

根據(jù)評分結(jié)果，將危險區(qū)分為極高風(fēng)險、高風(fēng)險、中風(fēng)險和低風(fēng)險4個等級，分別用Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級表示（表 3）。

2.管理措施

針對不同風(fēng)險等級，針對性落實防御措施（詳見表4）。

四、成效初探

2020年，汶川縣在汛前組織開展了危險區(qū)動態(tài)和分級管理，核查新增山洪災(zāi)害危險區(qū)17個，調(diào)整后危險區(qū)共計122個。同時對危險區(qū)進行了分級，包括極高風(fēng)險區(qū)5個，高風(fēng)險區(qū)62個，中風(fēng)險區(qū) 26個，低風(fēng)險區(qū)29個，并針對性落實了管理措施。2020年汛期，汶川共遭遇22次強降雨過程，尤其是8月23日前后，縣域內(nèi)持續(xù)降雨，多處出現(xiàn)山洪泥石流災(zāi)害，草坡河流域（極高風(fēng)險區(qū)）在強降雨到來的前1天組織老人、兒童20余人轉(zhuǎn)移，降雨開始前1小時又組織“8·20”災(zāi)害更重，但由于人員提前疏散轉(zhuǎn)移，無一人因災(zāi)死亡失蹤。整個汛期，汶川縣成功實現(xiàn)了“零傷亡”。80人轉(zhuǎn)移。綿虒鎮(zhèn)板子溝、簇頭溝（高風(fēng)險區(qū)）在降雨開始時分別組織450人、300人轉(zhuǎn)移。降雨過程中，草坡河及其支流金波河發(fā)生山洪泥石流，局部河道淤滿并改道，沿河房屋、道路多處損毀；板子溝、簇頭溝突發(fā)山洪泥石流，造成岷江壅塞、高速路局部受損斷道。這幾處災(zāi)情較2019年

五、思考與建議

①找準(zhǔn)山洪災(zāi)害危險區(qū)動態(tài)及分級管理難點重點。山洪災(zāi)害危險區(qū)等級劃分，難點在如何實現(xiàn)危險區(qū)全覆蓋，重點在防御措施的落實。

②加強成災(zāi)機理研究。加強同科研單位的聯(lián)系，增加科研經(jīng)費投入，強化山洪災(zāi)害成災(zāi)機理研究，利用大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”和人工智能等技術(shù)，解決山洪災(zāi)害防御中的短板問題，提升山洪災(zāi)害防御能力。

表2 危險區(qū)等級劃分及各風(fēng)險因子分值范圍分配表

表3 危險區(qū)風(fēng)險等級與危險區(qū)危險程度分?jǐn)?shù)對應(yīng)表

表4 危險區(qū)防御措施對應(yīng)表

③加大搬遷和工程治理力度。落實政策和資金，優(yōu)先鼓勵受威脅嚴(yán)重區(qū)域群眾進行搬遷。對不能實行搬遷的區(qū)域，進一步加強工程治理。

④加大基層責(zé)任人補助投入。山洪災(zāi)害突發(fā)性強，人員轉(zhuǎn)移關(guān)鍵在鄉(xiāng)、村等基層。但受各地財力影響，目前四川省大部分山洪災(zāi)害基層責(zé)任人的補助尚未落實或額度不足，基層責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任與工作報酬不匹配，影響了基層責(zé)任人防御山洪災(zāi)害的積極性。四川省正在爭取落實專項經(jīng)費或公益崗位，將山洪災(zāi)害危險區(qū)責(zé)任人工作補助經(jīng)費列入財政預(yù)算，設(shè)立山洪災(zāi)害群測群防專職監(jiān)測補助資金。 ■