中國共產(chǎn)黨十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的鮮明特點(diǎn)

摘 要：權(quán)力監(jiān)督是世界性難題，自我監(jiān)督更是難題中的難題，被稱為治理領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷探索黨在長期執(zhí)政條件下進(jìn)行自我監(jiān)督的有效途徑。十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)：黨委主體責(zé)任更加突出、紀(jì)委專責(zé)機(jī)關(guān)作用更加凸顯、對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全覆蓋，巡視“利劍”作用顯著，“派”“駐”優(yōu)勢(shì)發(fā)揮明顯、監(jiān)督策略、體系更加健全與完善、國內(nèi)“打虎拍蠅”成效空前、國際追逃防逃取得重大進(jìn)展。這增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效，保持了黨的先進(jìn)性和純潔性，把中國共產(chǎn)黨這個(gè)百年大黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)監(jiān)督;鮮明特點(diǎn)

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義深化發(fā)展研究”（14AZD003）;馬克思主義理論研究和建設(shè)工程特別委托項(xiàng)目（國家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目）“推進(jìn)全球治理體系改革和建設(shè)研究”（2020MYB040）。

[中圖分類號(hào)] D5 ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1673-0186（2021）001-0117-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.001.009

監(jiān)督是克服權(quán)力擴(kuò)張、腐蝕的利器。中國共產(chǎn)黨從成立伊始就高度注重權(quán)力監(jiān)督，不斷推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的理論研究與實(shí)踐探索。學(xué)者們梳理和研究了黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)。有學(xué)者從監(jiān)督的一般性論述了黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)，提出黨內(nèi)監(jiān)督除了具有一般監(jiān)督的強(qiáng)制性、獨(dú)立性、權(quán)威性等基本特征外，還有自覺性、內(nèi)部性和主動(dòng)性等獨(dú)特性的一面[1];黨內(nèi)監(jiān)督是主體和客體的統(tǒng)一、自覺性和強(qiáng)制性的統(tǒng)一、教育和懲治的統(tǒng)一[2]、目的和手段的統(tǒng)一[3]。有學(xué)者從監(jiān)督的時(shí)代性總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)，提出新中國成立70年來黨內(nèi)監(jiān)督體系經(jīng)歷了曲折發(fā)展、全面建設(shè)以及戰(zhàn)略提升三個(gè)階段[4]。民主革命時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出受到聯(lián)共（布）黨黨內(nèi)監(jiān)督模式的深刻影響、把思想政治建設(shè)引入黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制、探索各種黨內(nèi)監(jiān)督途徑、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合、重視黨內(nèi)各項(xiàng)制度的制定與完善等特點(diǎn)[5]。改革開放以來特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督理念、監(jiān)督體系、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督思路、監(jiān)督制度等方面都呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)[6]，創(chuàng)新了黨內(nèi)監(jiān)督理念、改革了黨內(nèi)監(jiān)督體制、落實(shí)了黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任[7]，實(shí)現(xiàn)了理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新[8]，開創(chuàng)了黨內(nèi)監(jiān)督新局面[9]。但現(xiàn)有研究成果不同程度地存在提煉和總結(jié)不夠嚴(yán)密或不夠系統(tǒng)、全面的問題。因此，全面、系統(tǒng)、精準(zhǔn)地提煉黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)，對(duì)于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督新進(jìn)展、總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督新經(jīng)驗(yàn)，更好地推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展具有非常重要的價(jià)值。

一、黨委主體責(zé)任更加突出

黨的十八大以前，一些人存在思想誤區(qū)，認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)是紀(jì)委的事情而不是黨委的事情。思想上這樣認(rèn)識(shí)，行動(dòng)上也這樣操作。所以，在部署黨風(fēng)廉政建設(shè)工作時(shí)，我們經(jīng)?？吹近h委書記說“紀(jì)委好好抓一下”;而在黨風(fēng)廉政建設(shè)出現(xiàn)問題時(shí)，黨委書記則要求“紀(jì)委好好說明一下”。以前這種現(xiàn)象較為普遍，一些黨委口口聲聲“支持”紀(jì)委工作，但卻習(xí)慣性地把包袱甩給紀(jì)委，忘記了自己承擔(dān)著管黨治黨的主體責(zé)任，導(dǎo)致“黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力”[10]213。一些黨組織中存在觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、不擔(dān)當(dāng)不負(fù)責(zé)不作為等問題。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在管黨治黨中突出強(qiáng)調(diào)黨委的主體責(zé)任。2017年新修訂通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”[11]是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的任務(wù)。這一規(guī)定表明，“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”主體責(zé)任在黨委。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則進(jìn)一步明確提出：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！盵12]新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體不僅從政策理論上明確了黨委的主體責(zé)任，而且在實(shí)踐中也大力加強(qiáng)了對(duì)黨委落實(shí)主體責(zé)任的監(jiān)督檢查和問責(zé)。2014年以來，“全國共有7 020個(gè)單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部，6.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)”[13]。

強(qiáng)調(diào)黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任不僅要求黨委把應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)起來，尤其是把“甩”給紀(jì)委的責(zé)任承擔(dān)起來;而且還回應(yīng)了一些人提出的“多中心”“去中心化”的治理模式。實(shí)際上，在治理腐敗、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督問題上，中國共產(chǎn)黨永遠(yuǎn)不會(huì)也不能離場(chǎng)。習(xí)近平指出：“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色?！盵14]中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[15]。也正是在這個(gè)意義上，我們要全面理解黨中央提出的“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[15]論斷。領(lǐng)導(dǎo)一切當(dāng)然包括領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作，它意味著：一方面，黨內(nèi)機(jī)構(gòu)（黨員）要承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督的主要責(zé)任，而不能將黨內(nèi)監(jiān)督的主要責(zé)任交給黨外機(jī)構(gòu)（人員）。習(xí)近平指出：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的?！盵10]213他鄭重地強(qiáng)調(diào)：“對(duì)我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。”[10]207另一方面，黨委要承擔(dān)起主體責(zé)任，而不能將黨內(nèi)監(jiān)督主要責(zé)任交給黨內(nèi)其他機(jī)構(gòu)（黨員）。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，黨委（黨組）負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人，黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)?！盵10]215總之，十八大以來的黨內(nèi)監(jiān)督，黨委主體責(zé)任更加突出，作為第一責(zé)任人的黨委（黨組）書記，既掛帥也出征，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督往深里走、往實(shí)里走。

二、紀(jì)委專責(zé)機(jī)關(guān)作用更加凸顯

黨的十八大以前，紀(jì)委的名聲不夠響亮，很多人只知道有此機(jī)構(gòu)，卻不知它開展了哪些工作，即使是體制內(nèi)的很多干部也習(xí)慣性地把紀(jì)委當(dāng)作退居二線、休閑養(yǎng)老的地方;紀(jì)委書記的知名度也不高，很多人不但不知道自己所在區(qū)域的紀(jì)委書記是誰，甚至連中紀(jì)委書記是誰也不知道;各級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委重視程度也不夠。黨的十八大以來，這種局面迅速轉(zhuǎn)變，中紀(jì)委書記趙樂際、原中紀(jì)委書記王岐山的名字可謂人人皆知，雷厲風(fēng)行的反腐行動(dòng)使紀(jì)委成了十足的“網(wǎng)紅”機(jī)關(guān)，滿滿的“存在感”。紀(jì)委的定位——黨內(nèi)監(jiān)督、管黨治黨重要力量——更加清晰，紀(jì)委的職責(zé)——監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)——更加明確。

黨的十八大以來，紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督中的變化突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在定位上，由專門機(jī)關(guān)改為專責(zé)機(jī)關(guān)。雖然僅有一字之差，但卻突出了責(zé)任與使命擔(dān)當(dāng)，表明中央對(duì)紀(jì)委履行監(jiān)督監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)寄予厚望。第二，在職能上，更加聚焦主業(yè)。大幅增加業(yè)務(wù)部門人員，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員占紀(jì)委編制總數(shù)的60%左右;大幅削減議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量，削減幅度達(dá)90%左右[16]。第三，在獨(dú)立性上，“兩個(gè)為主”極大增強(qiáng)了紀(jì)委工作的獨(dú)立性，有效解決了“同級(jí)監(jiān)督太軟”的問題。第四，在工作稱謂上，由“辦案”改為“紀(jì)律審查”，一改之前對(duì)“小問題”視而不見，見了不辦或者“養(yǎng)大了”再辦的工作模式，不再以大案要案論英雄，而是抓早抓小。

這些變化讓紀(jì)委專責(zé)機(jī)關(guān)的作用發(fā)揮得更加充分，黨的十八大以來，“全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1 218.6萬件（次），處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級(jí)干部8 900余人，縣處級(jí)干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理5.8萬人”[13]，推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

三、監(jiān)委實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公權(quán)力的監(jiān)督

黨的十八大以前，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，這種制度設(shè)計(jì)上的漏洞，不僅使非黨員的村干部、國有企業(yè)管理人員等相當(dāng)一部分行使公權(quán)力的公職人員處于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不到的空白地帶，甚至對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督也不能做到全覆蓋。改革之前黨內(nèi)監(jiān)督僅僅針對(duì)黨員，無法監(jiān)督非黨員。監(jiān)察依據(jù)的是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱“《行政監(jiān)察法》”），其監(jiān)察對(duì)象是“國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”[17]。而《中華人民共和國公務(wù)員法》對(duì)“公務(wù)員”的解釋是“指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”[18]，依據(jù)全國人大《中華人民共和國公務(wù)員法釋義》，公務(wù)員主要有七類，即“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員、人大機(jī)關(guān)的工作人員、行政機(jī)關(guān)的工作人員、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員、審判機(jī)關(guān)的工作人員、檢察機(jī)關(guān)的工作人員、民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員”[19]。由此，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員只包含了上述七類，換句話說，《行政監(jiān)察法》未能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋。

黨的十八大以來，在反腐無禁區(qū)、零容忍的目標(biāo)要求下，迫切需要修改《行政監(jiān)察法》。為此，黨中央統(tǒng)一部署，中央紀(jì)委具體牽頭研究，十三屆全國人大一次會(huì)議正式通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《國家監(jiān)察法》”），實(shí)現(xiàn)了從行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的邁進(jìn)[20]?！秶冶O(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督：中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國有企業(yè)管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員?！盵21]這些規(guī)定讓新成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，即監(jiān)察委員會(huì)（簡稱“監(jiān)委”），不僅能夠監(jiān)督包括原先包含行政機(jī)關(guān)（監(jiān)察部/局/廳等）在內(nèi)的七類公務(wù)員主體以及監(jiān)委自身，而且將國有企業(yè)、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等從事公務(wù)或者管理活動(dòng)的人員納入了監(jiān)督范疇，從而彌補(bǔ)了行政監(jiān)察范圍過窄的缺陷。由于紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了從黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋到國家監(jiān)察全覆蓋，將所有行使公權(quán)力的公職人員均納入監(jiān)督范圍內(nèi)，沒有死角、不留空白。

四、巡視“利劍”作用發(fā)揮顯著

黨的十八大以前，巡視工作中存在一些問題，使巡視這把“利劍”成了“鈍劍”。比如，對(duì)巡視工作的職責(zé)定位認(rèn)識(shí)不到位。一些巡視工作不是去發(fā)現(xiàn)問題，而是去“享受生活”，我們還曾經(jīng)看到過這樣的報(bào)道：“某省一個(gè)巡視組到貧困縣巡視，13人20余天花費(fèi)80萬元的事情，引起群眾極大的不滿?！盵22]對(duì)巡視工作的內(nèi)容要求把握不準(zhǔn)確，不是聚焦主業(yè)，而是大包大攬，甚至過問被巡視地區(qū)、單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能區(qū)規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的問題。

黨的十八大以來，中央特別強(qiáng)調(diào)“要用好巡視這把反腐‘利劍”[23]114，充分發(fā)揮好自上而下監(jiān)督的效能，促使巡視工作呈現(xiàn)新氣象。一是巡視有權(quán)威。中國共產(chǎn)黨政治生活的一個(gè)顯著特色是下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央。作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性安排的巡視工作，其權(quán)威來自黨中央。中央政治局常委會(huì)會(huì)議聽取每一輪巡視情況匯報(bào)，習(xí)近平總書記每次都詳細(xì)審閱巡視報(bào)告，發(fā)表重要講話。巡視組手握中央這把尚方寶劍，是“欽差大臣”，是“八府巡按”，中央巡視組要約的人沒有人敢封鎖[24]。二是巡視有聚焦。習(xí)近平總書記指出：“工作沒有重點(diǎn)就抓不出成績。巡視工作要明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行?！盵23]107由此形成了以“一個(gè)中心”“四個(gè)著力”為核心的巡視內(nèi)容[23]107-108。此外，明確了巡視組的主要作用是發(fā)現(xiàn)問題，而不是直接處理問題和查辦案件，從而使巡視工作中心更加聚焦、力度更大。三是巡視全覆蓋。十八屆中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組“共開展12輪巡視，涵蓋31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中管國有重要骨干企業(yè)和中管金融單位、中央部門和事業(yè)單位、中管高校等277個(gè)單位黨組織，首次實(shí)現(xiàn)了一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋”[25]。十九屆中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組也在按照全覆蓋要求穩(wěn)步推進(jìn)中。四是巡視高震懾。全覆蓋讓違法違紀(jì)行為無處可躲，“回頭看”讓人不敢心存僥幸，“回馬槍”殺得違法違紀(jì)干部措手不及，專項(xiàng)巡視讓人摸不著規(guī)律、做不了“準(zhǔn)備”?！叭罕娬f‘包老爺來了，有‘青天之感，有問題的干部害怕了?！盵23]114五是巡視有效果。巡視組作為中央“千里眼”“顯微鏡”“探照燈”的作用越發(fā)明顯。黨的十八大以來，“中央巡視組受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次。中央紀(jì)委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”[13]。特別是根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，查處了蘇榮、王珉、黃興國等一大批高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，揭露了山西“系統(tǒng)性塌方式腐敗”、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案等一系列重大案件，更凸顯了巡視的“利劍”作用，相當(dāng)數(shù)量的有問題的干部主動(dòng)投案，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。

五、“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮明顯

黨的十八大以前，“派的無力和駐的制約”現(xiàn)象比較普遍，嚴(yán)重影響了派駐監(jiān)督的功效。就“派的無力”來講，一些派駐機(jī)構(gòu)認(rèn)不清“娘家人”，習(xí)慣性地接受駐在部門領(lǐng)導(dǎo)，而對(duì)紀(jì)委派出機(jī)關(guān)的認(rèn)同感和歸屬感較差;遇到情況向駐在部門領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)偏多，主動(dòng)向紀(jì)委派出機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告不夠;對(duì)“我是誰”“我是干什么的”“受誰領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)誰負(fù)責(zé)”等基本問題理不清、弄不明。這是導(dǎo)致“派的無力”的重要原因。有的派駐機(jī)構(gòu)同志在談及自己職務(wù)名稱時(shí)，都不敢理直氣壯地說出“駐”字來，生怕被駐在部門當(dāng)“外人”看待[26]，或者只介紹自己是“某某黨組成員”以表明自己是部門領(lǐng)導(dǎo)，除非再追問，否則不會(huì)介紹自己是“派駐紀(jì)檢組組長”。就“駐的制約”來講，業(yè)務(wù)上，一些駐在部門把派駐機(jī)構(gòu)視為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一樣提要求，進(jìn)行職能分工、任務(wù)分派，或者凡是涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗等方面的工作都交派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成;保障上，“吃人嘴軟、拿人手短”的尷尬情況頻現(xiàn)，除派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任免、考核由派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)外，其他人員的人事調(diào)整、考核以及整個(gè)派駐機(jī)構(gòu)人員的辦公場(chǎng)所、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等均由駐在部門負(fù)責(zé)，缺少監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的底氣和勇氣。

黨的十八大以來，中央不斷加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)改革，派駐監(jiān)督效果明顯提升。一方面，提升了“派”的權(quán)威。中央明確回答了派駐機(jī)構(gòu)是誰、干什么、受誰領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)誰負(fù)責(zé)等基本問題，強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)工作實(shí)質(zhì)上是派出紀(jì)委工作的延伸，派出機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)是“緊密型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，不是“松散型指導(dǎo)關(guān)系”，派駐機(jī)構(gòu)由派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并請(qǐng)示報(bào)告工作。改革后，很多紀(jì)檢干部敢于亮明自己派駐紀(jì)檢干部的身份。例如，中央紀(jì)委派駐中央部門的紀(jì)檢組組長介紹自身職務(wù)時(shí)，直接介紹自己為“中央紀(jì)委駐某某部紀(jì)檢組組長”。另一方面，發(fā)揮了“駐”的優(yōu)勢(shì)。中央明確派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是普通的職能業(yè)務(wù)關(guān)系。紀(jì)檢組長專門履行監(jiān)督職責(zé)，不分管駐在部門其他業(yè)務(wù)工作。派駐機(jī)構(gòu)的辦公條件、后勤保障等雖然仍由駐在部門負(fù)責(zé)，但工作經(jīng)費(fèi)需在駐在部門預(yù)算中單列。改革后，“自己是紀(jì)委的干部”這一身份明確了，原來“在一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯”日久生情不好監(jiān)督，現(xiàn)在則是知根知底抓早抓小，從而將“駐”的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來?！白约涸摳墒裁础边@一職責(zé)明確了，拒絕了那些非主業(yè)的工作任務(wù)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)成效顯著，僅以廣東省紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)為例，“改革后僅半年時(shí)間里，34家派駐機(jī)構(gòu)立案182件，同比增長271%”[27]。“自己敢干什么”這一底氣充足了，就是要“監(jiān)督督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，檢查駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員遵守黨章和其他黨規(guī)黨紀(jì)以及依法行使職權(quán)和廉潔從政等情況”[28]，發(fā)現(xiàn)問題，該查處的就查處，該問責(zé)的就問責(zé)。

在中央派駐全覆蓋的示范帶動(dòng)下，地方派駐工作也積極跟進(jìn)，派駐全覆蓋使駐在單位的紀(jì)檢監(jiān)察工作常態(tài)化，威懾常在，切實(shí)起到了“探頭”“前哨”的作用，把全面從嚴(yán)治黨推向深入。

六、重視黨內(nèi)監(jiān)督的策略

早在20世紀(jì)40年代，毛澤東同志在分析“左”“右”傾錯(cuò)誤時(shí)就明確提出“政策和策略是黨的生命”[29]的科學(xué)論斷。十八大以來的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐也非常好地貫徹了這一論斷，突出表現(xiàn)在反腐的“標(biāo)本關(guān)系論”上。2013年1月，黨中央提出：“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間?！盵30]簡單地說，“治標(biāo)”就是遏制腐敗，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐;“治本”就是從源頭上解決腐敗，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐、不想腐?！爱?dāng)前要以治標(biāo)為主”表明當(dāng)前“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”。其中，最突出的表現(xiàn)就是腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域易發(fā)、多發(fā);一些腐敗分子現(xiàn)在還是一意孤行，到現(xiàn)在還不收手，甚至還變本加厲;一些腐敗分子的貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時(shí)間之長、情節(jié)之惡劣，都是觸目驚心的;一些地方甚至出現(xiàn)了塌方式腐敗、家族式腐敗、領(lǐng)域式腐敗[31]。所以，必須堅(jiān)決鏟除腐敗分子，有效遏制住腐敗易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。“治標(biāo)為治本贏得時(shí)間”意味著只有通過一系列治標(biāo)措施，首先遏制住腐敗蔓延的趨勢(shì)，才能為接下來建章建制，用制度反腐營造良好條件。這里贏得時(shí)間，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為制度建設(shè)贏得時(shí)間，因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)本身需要一個(gè)過程，二是政府需要通過治標(biāo)式反腐來表明自己真反腐的決心，贏得人民群眾的信任。事實(shí)上，我們看到黨的十八大以后，在治標(biāo)式反腐同時(shí)，黨中央已經(jīng)逐漸開始了全面而系統(tǒng)的反腐敗制度建設(shè)。2015年5月，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，加大治本的工作力度?！盵30]為此，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，審議通過了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》等文件，從鼓勵(lì)、約束等多個(gè)維度推進(jìn)制度建設(shè)。總之，黨的十八大以來，經(jīng)過全黨共同努力，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑”[32]，“標(biāo)本兼治”的目標(biāo)正在一步一步地實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在回頭來看，我們之前反腐倡廉效果不太理想的原因可能就出在策略上。不能說我們什么時(shí)候放松過反腐，但實(shí)際卻僅僅是腐敗存量的減少與腐敗增量的遏制，遠(yuǎn)未達(dá)到讓老百姓滿意的程度。所以，我們要肯定“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”[30]這種策略的政治智慧，因?yàn)闆]有這種政治智慧，黨內(nèi)監(jiān)督在推進(jìn)反腐敗工作方面是很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的。這是十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督在反腐敗策略上給我們的最大啟示。未來，我們要繼續(xù)準(zhǔn)確把握治標(biāo)和治本的關(guān)系，更加有效地實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的反腐敗[33]。

七、黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系愈加完善

改革之前，盡管我們也制定了不少黨內(nèi)監(jiān)督制度，但這些制度卻存在一些不完善的地方。一是科學(xué)性不足。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱“《監(jiān)督條例（試行）》”）規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！盵34]盡管這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制考慮了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但在實(shí)際執(zhí)行中卻“犧牲”了紀(jì)委的獨(dú)立性，使紀(jì)委難以有效監(jiān)督同級(jí)黨委。二是嚴(yán)密性不夠。例如，制度中存在“一般不得”“特殊情況例外”等文字表述，但沒有具體規(guī)定究竟什么樣的情況可以例外、誰可以做出例外的決定等。這就給監(jiān)督者和被監(jiān)督者鉆空子、打擦邊球提供了可乘之機(jī)。三是協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)章制度較為零散，很多制度是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至是為應(yīng)景而制定的“快餐式”制度，這些制度不僅有效性堪憂，更談不上協(xié)調(diào)性。所以，2012年中央啟動(dòng)了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，“通過對(duì)新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1 178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%”[35]。黨的十八大以來，黨中央大力開展黨內(nèi)法規(guī)制度的立改廢工作，不斷完善管黨治黨的制度法規(guī)體系，用制度明確黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及可操作性，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系愈發(fā)科學(xué)、規(guī)范、有效，逐漸形成了以黨章為基本法、以條例為專門法、以其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為配套法的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系[36]。黨章在總則中提出“強(qiáng)化管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系”[11]，還用專門章節(jié)規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的定位及其職能等，從而為黨內(nèi)監(jiān)督體系的建立健全提供了指導(dǎo)方向和基本原則。按照黨章精神制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“《監(jiān)督條例》”）詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的目的、指導(dǎo)思想、基本理念、基本任務(wù)、主要內(nèi)容、重點(diǎn)對(duì)象、監(jiān)督主體、監(jiān)督整改和保障等內(nèi)容，從而成為開展黨內(nèi)監(jiān)督具體工作的重要依據(jù)和重要遵循，是黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的頂層設(shè)計(jì)。以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等為代表的配套法，為處理“不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯(cuò)、整改不力”[28]的責(zé)任主體提供了具體依據(jù)。

與此同時(shí)，制度治黨的思維貫穿于黨內(nèi)監(jiān)督全過程。在監(jiān)督前的制度設(shè)計(jì)上，中央強(qiáng)調(diào)“圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度、圍繞制度構(gòu)建體系，強(qiáng)化上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，做到責(zé)任清晰、主體明確，制度管用、行之有效”[37]，從而實(shí)現(xiàn)了以理念之科學(xué)實(shí)現(xiàn)制度之精良。在監(jiān)督中的制度執(zhí)行上，中央強(qiáng)調(diào)執(zhí)行制度沒有例外，無論是高層的中共中央政治局常委還是基層的普通黨員，無論個(gè)體違紀(jì)還是團(tuán)體違規(guī)，都堅(jiān)決予以查處，堅(jiān)決不留“暗門”、不開“天窗”、不許“破窗”，從而使制度真正成為管黨治黨的硬約束。在監(jiān)督后的制度總結(jié)上，中央強(qiáng)調(diào)把好的做法和成功經(jīng)驗(yàn)以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式固定下來。例如，把“四種形態(tài)”寫進(jìn)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》;把“著力發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題”[38]寫進(jìn)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的與時(shí)俱進(jìn)。

八、形成完整的黨內(nèi)監(jiān)督主體體系

就黨內(nèi)監(jiān)督主體而言，改革之前，監(jiān)督主體相對(duì)有限，主要涉及黨委、黨委委員、紀(jì)委、紀(jì)委委員、黨員、黨代表等三類六個(gè)，這里的黨委和黨委委員主要是指地方和基層的，沒有將中央層面納入進(jìn)來。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷加強(qiáng)自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)的相互監(jiān)督以及外部對(duì)黨內(nèi)的獨(dú)立監(jiān)督。2016年頒布的《監(jiān)督條例》將中央層面的監(jiān)督納入進(jìn)來，明確規(guī)定了中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)及其成員的監(jiān)督職責(zé)，從而形成了“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”[28]。

就黨的外部監(jiān)督主體來說，改革之前，我們對(duì)外部監(jiān)督主體有哪些并不明確，因?yàn)?003年頒布的《監(jiān)督條例（試行）》只是在總則中原則性地提了一句“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”，并沒有列舉黨外監(jiān)督主體有哪些，其作用是什么。而2016年頒布的《監(jiān)督條例》則用完整的一章論述了外部監(jiān)督主體有哪些，發(fā)揮什么樣的作用，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。支持民主黨派履行監(jiān)督職能，……自覺接受社會(huì)監(jiān)督，……加強(qiáng)輿論監(jiān)督”[28]。這樣一來，就明確了人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、審計(jì)機(jī)關(guān)、各民主黨派、人民群眾、社會(huì)新聞媒體等九個(gè)外部監(jiān)督主體及其作用，從而形成了完整的外部監(jiān)督主體體系。黨內(nèi)黨外兩個(gè)監(jiān)督主體體系，形成了對(duì)黨員、黨組織的全方位、多角度、立體式監(jiān)督，構(gòu)建起黨內(nèi)監(jiān)督的“雪亮工程”，有效增強(qiáng)了監(jiān)督合力、顯著提升了監(jiān)督效果。

九、國內(nèi)“打虎拍蠅”力度和成效空前

黨的十八大以前，受到各種因素制約，黨內(nèi)監(jiān)督的反腐敗功能發(fā)揮得并不理想，黨的十八大以來，中央在“打老虎”和“拍蒼蠅”問題上，立場(chǎng)堅(jiān)定、行動(dòng)堅(jiān)決，一舉打破了“刑不上大夫”的傳聞，消除了“法不責(zé)眾”的心理。就“打老虎”來說，黨中央果斷查處了中央政治局原常委周永康，全面肅清周永康、徐才厚、令計(jì)劃等人的流毒影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來，“經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人”[13]。就“拍蒼蠅”來說，治理群眾身邊“微腐敗”是新一屆中央贏得民心的重大舉措。群眾對(duì)身邊“蒼蠅”的微腐敗深惡痛絕，正如一些群眾所說，“老虎”遠(yuǎn)在天邊，“蒼蠅”近在眼前，拍死“蒼蠅”才能更好地生產(chǎn)生活。由此，中央下大氣力解決群眾身邊的“微腐敗”問題，“嚴(yán)肅查處貪污挪用、截留私分，優(yōu)親厚友、虛報(bào)冒領(lǐng)，‘雁過拔毛、強(qiáng)占掠奪問題，對(duì)膽敢向扶貧資金財(cái)物‘動(dòng)奶酪的嚴(yán)懲不貸”[39]，當(dāng)然也加大了對(duì)“小官大貪”的懲處力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來，“對(duì)亂作為、不作為的3.2萬名基層黨員干部嚴(yán)肅追責(zé);五年來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會(huì)主任27.8萬人”[13]，群眾紛紛點(diǎn)贊。

十、國際追逃防逃取得重大進(jìn)展

黨的十八大以前，由于各種制度機(jī)制不健全，在國際聯(lián)合執(zhí)法、引渡遣返等問題上缺少有效合作，在贓款贓物追回等問題上沒有達(dá)成一致，國際追逃追贓成了“長期想解決而沒有解決，想辦而沒有辦成”的難題，一些國家和地區(qū)一度成了某些腐敗分子的避罪天堂。黨的十八大以來，黨中央制定了完備的追逃追贓以及防逃機(jī)制，織密國際反腐的“天網(wǎng)”，使腐敗分子跑不了，跑了也藏不住。

就追逃追贓而言，國際國內(nèi)聯(lián)動(dòng)。在國內(nèi)層面，形成了由頂層設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)和具體行動(dòng)構(gòu)成的科學(xué)體系。首先，黨中央把反腐敗追逃追贓提升到國家政治和外交層面，納入反腐敗工作總體部署。其次，黨中央和省級(jí)成立反腐敗協(xié)調(diào)小組，設(shè)立國際追逃追贓工作辦公室，建立外逃人員數(shù)據(jù)庫。最后，由黨中央反腐敗協(xié)調(diào)小組部署，中組部、公安部等單位牽頭開展“天網(wǎng)”行動(dòng)。在國際層面，深化與其他國家和國際組織合作，與美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國建立雙邊執(zhí)法合作機(jī)制，搭建聯(lián)合調(diào)查、快速遣返、資產(chǎn)追繳便捷通道。推動(dòng)聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織等建立反腐敗合作機(jī)制，主導(dǎo)制定《北京反腐敗宣言》和《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級(jí)原則》，設(shè)立二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓研究中心，協(xié)調(diào)建立亞太經(jīng)合組織反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)。截至2019年12月9日，“全國共追回外逃人員6 690人，追回贓款151億元，‘百名紅通人員到案60人”[40]。

就防逃防流而言，人員財(cái)物共抓。在人員管控方面，定期開展“裸官”清理，核查個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告情況，嚴(yán)格執(zhí)行出入境證件管理和審批報(bào)備制度;在財(cái)務(wù)管控方面，開展打擊利用地下錢莊和離岸公司轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)。這一系列舉措，有力遏制了人員外逃和贓款外流，構(gòu)建起不敢逃、不能逃的有效機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“新增外逃黨員和國家工作人員從2014年的101人降至2019年的4人”[41]。隨著“天網(wǎng)”行動(dòng)的啟動(dòng)和成功開展，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從黨內(nèi)到國內(nèi)再到全球的拓展，任何黨員不管級(jí)別多高、逃得多遠(yuǎn)、躲得多隱秘，中國共產(chǎn)黨都有信心和能力追回來。這是黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督在國際層面的最大特點(diǎn)。

此外，“尊崇黨章”——把黨章作為深化改革的根本依據(jù)，每一項(xiàng)改革的謀劃、部署和開展，都體現(xiàn)黨章的原則和精神;“立行立改”——只要符合中央精神、看準(zhǔn)了的事，就下決心去做，不等待觀望、坐等條件成熟;“以上率下”——各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則、率先垂范，說到就要做到，承諾就要兌現(xiàn);“突出重點(diǎn)”——沒有重點(diǎn)就沒有政策，在監(jiān)督對(duì)象上抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，在監(jiān)督內(nèi)容上聚焦黨的政治建設(shè);“重視落實(shí)”——攻克了“上百個(gè)文件管不住一張嘴”的頑疾等。這些都是人們對(duì)黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督非常直觀、顯著、深切的感受，是黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的重要特點(diǎn)。

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The Distinctive Characteristics of the CPC's Inner-party Supervision Since the 18th CPC National Congress

Teng Mingzheng

（Center for Ideological and Political Education and Research， Southern University of Science and Technology， Shenzhen， Guangdong 518055）

Abstract： Supervising power is a worldwide problem， and self-supervision is more difficult which is called the "Goldbachs Conjecture" of state governance. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at the core has continuously explored effective ways to strengthen self-supervision under the conditions of the Party's long-term governance. It has the following distinct characteristics： the main responsibility of the Party committee has become more prominent， the role of the special organs of the Discipline Inspection Commission has become more prominent， the supervision of public power has been fully covered， the "sword" of disciplinary inspection has played a significant role， the advantages of "accreditation" and "garrison" have been brought into play， the supervision strategy and system have become more perfect， the domestic "taking out tigers and swatting flies" has achieved unprecedented results， and the international pursuit and prevention of escape has made great achievements.? These measures have effectively kept the CPC's advanced nature and purity， and made the CPC a stronger and stronger party.

Key Words： the New Era; the Communist Party of China; Inner-party Supervision; Distinctive Characteristics