職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查中的從寬處罰建議制度研究

潘金貴 王霑

摘 要：從寬處罰建議制度是融合了實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范、兼顧了監(jiān)察調(diào)查和刑事司法的綜合性法律制度，具有鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接、法法銜接等價(jià)值。對該制度的概括性規(guī)定是立法技術(shù)的有意為之，卻給制度適用造成阻滯。從寬處罰建議具有影響后續(xù)量刑建議和司法判決的能力，但有賴于司法機(jī)關(guān)的全面審查和訴訟支持。監(jiān)察機(jī)關(guān)是否提出從寬處罰建議取決于對案件整體情況的綜合考量，可以采取從寬處罰建議書或者在起訴意見書中專列項(xiàng)的方式向司法機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議。該制度設(shè)置的兩個(gè)嚴(yán)格的審批程序可以彌補(bǔ)律師不能介入的缺憾。應(yīng)當(dāng)建立認(rèn)罪越早從寬越多的激勵(lì)機(jī)制和階梯式量刑減讓機(jī)制。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪;監(jiān)察調(diào)查;從寬處罰;認(rèn)罪認(rèn)罰

基金項(xiàng)目：最高人民檢察院檢察理論課題“認(rèn)罪認(rèn)罰后被告人反悔研究”（GJ2019C30）。

[中圖分類號(hào)] D915.3 [文章編號(hào)] 1673-0186（2021）001-0102-015

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.001.008

2018年3月頒布實(shí)施的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）是一部集實(shí)體法、程序法、組織法等于一體的法律，其在立法技術(shù)上呈現(xiàn)新態(tài)勢，在立法內(nèi)容上呈現(xiàn)新成果。第三十一條、三十二條確立了職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查中的從寬處罰建議制度（以下簡稱“從寬處罰建議制度”），在實(shí)踐中有著廣闊的“應(yīng)用前景”，但因規(guī)定較為概括，既未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在提出從寬處罰建議時(shí)的職責(zé)定位，又未明確其權(quán)限和實(shí)施程序，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以把握。同時(shí)，該規(guī)定既與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱“《紀(jì)律處分條例》”）的從寬處分制度密切關(guān)聯(lián)，還與《中華人民共和國刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度一脈相承，更與《中華人民共和國刑法》自首、坦白、退贓、立功等制度有一定重合之處，但其自身又有顯著特點(diǎn)，由此引發(fā)了紀(jì)法銜接、法法銜接的問題。目前，學(xué)術(shù)界雖然對該項(xiàng)制度開展了少量研究，但多立足于《刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，較少從與《紀(jì)律處分條例》和《刑法》相關(guān)制度有效銜接的角度進(jìn)行系統(tǒng)分析;對實(shí)踐中亟須解決的一些具體問題也未給予解決方案。本文試從從寬處罰建議制度的相關(guān)規(guī)定入手，分析該制度自身存在的問題及實(shí)施中面臨的困難，探尋完善制度的路徑，為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查實(shí)踐提供操作指引。

一、從寬處罰建議制度的基本內(nèi)涵

全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，把握一項(xiàng)法律制度的全部內(nèi)容和價(jià)值取向是確保其正確實(shí)施的前提[1]，因此，首先有必要厘清從寬處罰建議制度的基本要求及其與相關(guān)制度之間的關(guān)系。

（一）從寬處罰建議制度的類型和審批程序

從寬處罰建議制度分為兩種類型。《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的是“主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰+附加條件”型從寬處罰建議制度，要求涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人除了主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰外，還需具備自動(dòng)投案，真誠悔罪悔過的;積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的;積極退贓，減少損失的;具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形之一的?！侗O(jiān)察法》第三十二條規(guī)定的是“揭發(fā)立功”型從寬處罰建議制度，要求職務(wù)違法犯罪的涉案人員需具有揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為，查證屬實(shí)的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件情形之一的。兩種從寬處罰建議制度在審批程序方面相同，均要求在作出從寬處罰建議決定前應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部履行兩級(jí)審批程序，即經(jīng)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

中央紀(jì)委、國家監(jiān)委雖然沒有對《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（以下簡稱“《監(jiān)察法釋義》”）的適用作硬性要求，但該書由其編寫并發(fā)向全國監(jiān)察機(jī)關(guān)，對調(diào)查人員執(zhí)行《監(jiān)察法》具有重要指導(dǎo)意義。其對“認(rèn)罪”與“認(rèn)罰”從主觀和客觀兩方面作出界定，即被調(diào)查人“在主觀上表現(xiàn)為能夠認(rèn)識(shí)到自己的行為違反了法律的規(guī)定，愿意接受法律的制裁，并對自己的所作所為感到后悔，表現(xiàn)出了被調(diào)查人改惡向善的意愿。在客觀上表現(xiàn)為被調(diào)查人自動(dòng)投案、真誠悔罪悔過，積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失”。并進(jìn)一步對“從寬”作出闡釋，包括從輕處罰、減輕處罰和免除處罰?！啊畯妮p處罰是指在法定刑的幅度內(nèi)適用相對較輕刑種或者處以較短的刑期?！疁p輕處罰是指在法定刑最低刑以下判處刑罰?！獬塘P是指雖已構(gòu)成犯罪，但由于某些原因不判處刑罰。”[2]161-163

（二）從寬處罰建議制度與《紀(jì)律處分條例》從寬處分制度的關(guān)系

二者對“從寬”設(shè)置了類似條件：一是“自動(dòng)投案、真誠悔罪悔過”的情形與“主動(dòng)交代本人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的問題”情形類似;二是“積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為”的情形與“能夠配合核實(shí)審查工作，如實(shí)說明本人違紀(jì)違法事實(shí)”的情形類似;三是“積極退贓、減少損失”的情形與“主動(dòng)上交違紀(jì)所得”“主動(dòng)挽回?fù)p失”的規(guī)定類似;四是揭發(fā)立功與“檢舉同案人或者其他人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分或者法律追究的問題”的規(guī)定類似①。

但是二者也存在明顯差別：一是在適用主體方面，從寬處罰建議制度適用于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人或者職務(wù)違法犯罪的涉案人員，從寬處分制度則適用于涉嫌違紀(jì)的黨員;二是關(guān)于立功和重大立功的要求存在差異，從寬處罰建議制度要求涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人具有重大立功情節(jié)，后者僅有揭發(fā)立功和其他立功的規(guī)定。

（三）從寬處罰建議制度與《刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的關(guān)系

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)確立的刑事訴訟領(lǐng)域的重大改革措施。2016年11月16日，“兩高三部”頒發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡稱“《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬辦法》”），以規(guī)范性文件的形式率先確立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，并在18個(gè)城市正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作。相關(guān)實(shí)證研究表明，自2016年11月試點(diǎn)開始，直至2018年7月試點(diǎn)結(jié)束，試點(diǎn)地區(qū)法院認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率達(dá)到52.3%，累計(jì)審結(jié)刑事案件18 177件，試點(diǎn)的案件數(shù)量和占比均呈現(xiàn)出逐步提升的態(tài)勢[3]。2018年10月26日，新修訂的《刑事訴訟法》將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的改革成果加以吸收、凝練，以基本法的形式正式確立該項(xiàng)制度，并以14個(gè)條（款）明確了相關(guān)要求①。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條款確立了制度自身的實(shí)體規(guī)則，亦明確了制度的實(shí)施機(jī)制。在通過《監(jiān)察法》之前，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作已取得顯著成效，《刑事訴訟法修正（草案）》“一審稿”將其納入調(diào)整范圍，從立法層面吸收和肯定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。鑒于此，有必要在制定《監(jiān)察法》時(shí)，將改革最新的成果吸納進(jìn)去。《監(jiān)察法釋義》指出，“《監(jiān)察法》第31條規(guī)定與《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)辦法》作了銜接”[2]160?？梢姀膶捥幜P建議制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度密切關(guān)聯(lián)。

但是二者在適用條件上尚有顯著不同，最直觀的表現(xiàn)是《監(jiān)察法》認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的認(rèn)定條件嚴(yán)于《刑事訴訟法》的規(guī)定：一是在審批程序上，要求履行本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定和報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的兩級(jí)程序，而其他機(jī)關(guān)辦理一般刑事犯罪案件和職務(wù)犯罪案件則無此要求。二是在適用條件上，要求滿足“主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰+特定情形”的條件，其他機(jī)關(guān)辦理一般刑事犯罪案件和職務(wù)犯罪案件只有“認(rèn)罪認(rèn)罰”的條件;三是在處置權(quán)限上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于被調(diào)查人有重大立功或者案件涉及國家重大利益等情形的，僅有提出從寬建議的權(quán)力，無權(quán)啟動(dòng)撤案程序，而一般刑事案件犯罪嫌疑人具有這一情形的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)啟動(dòng)撤案程序。

（四）從寬處罰建議制度與《刑法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于自首、坦白、退贓、立功從寬制度的關(guān)系

二者存在一定程度的重合，其從寬處理?xiàng)l件規(guī)定類似：一是“自動(dòng)投案、真誠悔罪悔過”的情形類似于自首可以從輕、減輕或者免除處罰的規(guī)定;二是“積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的”情形與犯罪嫌疑人如實(shí)供述后可以從輕或者減輕處罰的規(guī)定相似;三是“積極退贓、減少損失”的情形類似于涉嫌貪污、受賄犯罪嫌疑人“積極退贓”可以從輕、減輕或者免除處罰的情形;四是“重大立功表現(xiàn)”情形與《刑法》規(guī)定基本相同;五是揭發(fā)立功與《刑法》立功規(guī)定部分要求相似②。

雖然二者在從寬處理規(guī)定條件上類似，但是也存在顯著差別。一是在制度體系上不同?！侗O(jiān)察法》僅有第三十一條、三十二條規(guī)定，無相關(guān)配套操作細(xì)則?！缎谭ā烦诹邨l、六十八條、三百八十三條、三百八十五條規(guī)定外，還有一系列司法解釋為實(shí)踐提供操作指引：如1998年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于處理自首和立功具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對一般自首、準(zhǔn)自首和自動(dòng)投案、如實(shí)供述罪行、立功、重大立功等情形予以明確;2009年，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》，不僅對職務(wù)犯罪案件中個(gè)人自首、坦白、退贓、立功的情形進(jìn)一步明確，還對單位自首情形予以明確;2010年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于處理自首和立功若干具體問題的意見》，對自動(dòng)投案、如實(shí)供述自己的罪行、司法機(jī)關(guān)還未掌握的本人其他罪行、不同種罪行、立功線索來源、協(xié)助抓捕其他犯罪嫌疑人等如何認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)化。同年，最高人民法院發(fā)布了《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》，對從輕、減輕規(guī)則和自首、立功、退贓等從輕量刑的幅度作出規(guī)定;2012 年，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件嚴(yán)格適用緩刑、免予刑事處罰若干問題的意見》，對全部退繳贓款贓物等量刑作出規(guī)定;2017年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》，對自首、坦白、退贓、立功等從寬處罰的幅度作出規(guī)定。概言之，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的上述司法解釋，與《刑法》一起形成了系統(tǒng)完備、可操作性強(qiáng)的刑事司法從寬處罰體系，其對職務(wù)犯罪自首、坦白、退贓、立功等從寬處罰情形的規(guī)定涵蓋了司法實(shí)踐中可能遇到的情形，為司法認(rèn)定提供了制度遵循。二是在退贓情形上存在一些差別?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定的“積極退贓、減少損失”適用于所有職務(wù)犯罪，而《刑法》中規(guī)定的“積極退贓”僅適用于貪污、受賄罪。三是在立功情形上存在較大差別?！侗O(jiān)察法》規(guī)定立功的對象是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人或其他人員，而《刑法》規(guī)定的立功對象是犯罪分子。

綜上所述，從寬處罰建議制度是針對涉嫌職務(wù)犯罪的嫌疑人有主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰情形的，或者涉嫌職務(wù)違法犯罪的涉案人員有揭發(fā)立功情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出從寬處罰建議的法律制度，是融合了實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范、兼顧了監(jiān)察調(diào)查和刑事司法的綜合性法律制度。《監(jiān)察法》中給予涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人從寬處理的條件早已超出《刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度規(guī)定范圍，實(shí)質(zhì)是《刑事訴訟法》中認(rèn)罪認(rèn)罰規(guī)定與《刑法》中的自首、立功等相關(guān)規(guī)定的糅合[4]25?！缎谭ā芳白罡呷嗣穹ㄔ喊l(fā)布的《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》等司法解釋關(guān)于自首、坦白、退贓、立功等從實(shí)體規(guī)范方面為其提供了制度支撐，《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋從程序規(guī)范方面為其適用速裁程序、簡易程序、普通程序簡化審判提供了制度支撐。

二、從寬處罰建議制度的價(jià)值分析

創(chuàng)設(shè)和適用從寬處罰建議制度對職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查具有積極價(jià)值，且在實(shí)踐中取得可觀效果，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的需要

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期率，確保黨和國家長治久安。當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石?！盵5]因此，必須賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)更大的權(quán)力，使其在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中有更多與被調(diào)查人溝通協(xié)商的“籌碼”，促使被調(diào)查人為獲得從寬處罰，盡早認(rèn)罪認(rèn)罰，并爭取自首、坦白、退贓、立功等。如此，既有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)順利查清案件，擴(kuò)大腐敗問題線索的涉及面，提高懲治腐敗犯罪的力度和廣度;還有利于節(jié)省人力物力，提高反腐敗工作效率，優(yōu)化配置監(jiān)察資源，早日取得反腐敗斗爭勝利，進(jìn)而在更高層次、更高水平上實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查的政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（二）貫徹黨懲前毖后、治病救人的一貫方針，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和《監(jiān)察法》銜接的需要

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作需要堅(jiān)持諸多重要原則，懲前毖后、治病救人原則是重中之重①，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的政策和策略，體現(xiàn)了對干部的最大關(guān)心和愛護(hù)。這一方針在《紀(jì)律處分條例》中已有體現(xiàn)②?！侗O(jiān)察法釋義》也指出，第三十一條規(guī)定的主要目的是鼓勵(lì)被調(diào)查人犯罪后改過自新、將功折罪，積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，爭取寬大處理，體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的方針[2]160。因此，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查不能一味追求打擊犯罪，而要給予被調(diào)查人改過自新的機(jī)會(huì)，從而達(dá)到既查清問題、懲治違紀(jì)違法行為又挽救干部，既懲治極少數(shù)又教育大多數(shù)的目的。這與刑罰目的有一定的差別，這也是黨紀(jì)與《刑法》的差別。監(jiān)察機(jī)關(guān)在被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰后提出從寬處罰建議，正是在黨紀(jì)和《刑法》之間架起一座橋梁，讓職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查也能實(shí)現(xiàn)黨教育挽救干部的目的。如中央紀(jì)委國家監(jiān)委于2018年10月宣布，H省副省級(jí)干部艾某某嚴(yán)重違紀(jì)違法被開除黨籍，按規(guī)定取消其享受的待遇。因其自動(dòng)投案，真誠悔罪悔過，依法將其涉嫌犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并提出減輕處罰的建議。檢察機(jī)關(guān)于后續(xù)的提起公訴環(huán)節(jié)提出了對艾某某予以減輕處罰的建議。江蘇省蘇州市中院于2019年4月認(rèn)定，艾某某收受賄賂6 478萬余元;鑒于其在案發(fā)前主動(dòng)向中央紀(jì)委國家監(jiān)委投案，并退還其非法收受的贓款贓物，如實(shí)供述自己的罪行等，符合法定、酌定從輕、減輕處罰的規(guī)定，因此對艾某某判處有期徒刑8年、并處罰金人民幣300萬元。艾某某作為《監(jiān)察法》頒布后第一個(gè)自動(dòng)投案、認(rèn)罪認(rèn)罰的原省部級(jí)干部，也作為《刑訴訴訟法》修訂后第一個(gè)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理程序?qū)徖淼脑〔考?jí)干部，對其提出從寬處罰的建議并依法減輕處罰，有利于鼓勵(lì)更多的干部主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，形成良好的示范效應(yīng)[6]。

（三）落實(shí)坦白從寬和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，促使職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事司法有效銜接的需要

坦白從寬政策是中華人民共和國成立以來的一項(xiàng)重要刑事政策，對刑事司法活動(dòng)起著重要的指導(dǎo)作用。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策是我國的基本刑事政策，其基本內(nèi)容是“該嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬;嚴(yán)中有寬，寬中有嚴(yán);寬嚴(yán)有度，寬嚴(yán)審時(shí)”[7]。國家監(jiān)察體制改革后，查處職務(wù)犯罪的絕大部分權(quán)力由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，由此產(chǎn)生了坦白從寬和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在職務(wù)犯罪調(diào)查領(lǐng)域如何應(yīng)用的問題，從寬處罰建議制度的建立正好解決這一問題，是這些刑事政策在職務(wù)犯罪調(diào)查領(lǐng)域制度化、具體化的重要探索。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度考慮到了公正基礎(chǔ)上的效率觀，承載了現(xiàn)代司法寬容的價(jià)值取向，在非對抗的訴訟格局中實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置[8]。它賦予了當(dāng)事人對于刑事訴訟活動(dòng)的參與權(quán)，體現(xiàn)出國家日益強(qiáng)化對當(dāng)事人的訴訟主體性的保障，增加了刑事訴訟的當(dāng)事人主義成分，凸顯出“國家獨(dú)斷型”的傳統(tǒng)刑事訴訟模式和定罪量刑結(jié)果正在邁向“協(xié)商決定型”的趨勢[1]。提倡認(rèn)罪認(rèn)罰從寬體現(xiàn)出我國在大規(guī)模的借鑒域外經(jīng)驗(yàn)后，自主創(chuàng)新了刑事訴訟理念和訴訟模式?！侗O(jiān)察法》在制定時(shí)理所當(dāng)然地將這一最新改革成果吸納進(jìn)去。對此，有學(xué)者認(rèn)為在監(jiān)察調(diào)查階段已經(jīng)明確確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，還有學(xué)者認(rèn)為該條是在貫徹認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的刑事政策①。

（四）針對職務(wù)犯罪特殊性，順利突破職務(wù)犯罪案件的需要

職務(wù)犯罪本質(zhì)上反映的是權(quán)力運(yùn)作過程中的權(quán)力異化和失控現(xiàn)象，是權(quán)力腐敗的極端表現(xiàn)，其社會(huì)危害性甚于一般刑事犯罪[9]。同時(shí)，其查處難度也高于一般刑事犯罪。這是因?yàn)槁殑?wù)犯罪嫌疑人往往具有較高學(xué)歷、較高智商、較豐富社會(huì)閱歷和較復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，同時(shí)又了解現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、法律、金融等專業(yè)運(yùn)行規(guī)律，作案手段更加隱蔽化、多樣化、智能化。因此在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)，能夠收集到的實(shí)物證據(jù)較少，言辭證據(jù)對案件突破起著至關(guān)重要的作用，但言辭證據(jù)獲取困難且穩(wěn)定性差。賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人自首、坦白、退贓、立功等從寬處罰建議權(quán)，可以激發(fā)被調(diào)查人趨利避害的心理傾向，在向調(diào)查人員供述犯罪行為的同時(shí)獲得從寬處罰的收益。根據(jù)心理學(xué)“社會(huì)交換論”的觀點(diǎn)，所有人相互之間的交易依賴于雙方能夠從交易中獲利，這是人類行為的基本規(guī)律，也是人類的自發(fā)傾向[10]。

三、從寬處罰建議制度的現(xiàn)實(shí)困境

從寬處罰建議制度在監(jiān)察實(shí)踐中已取得積極政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果，但因《監(jiān)察法》及其釋義未對被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、從寬處罰建議的形式及內(nèi)容、從寬處罰建議的效力及審核方式等作出規(guī)定，導(dǎo)致該制度可操作性不強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用時(shí)還必須從《刑法》《刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋中找尋操作依據(jù)，來明確職務(wù)犯罪嫌疑人是否構(gòu)成認(rèn)罪認(rèn)罰和是否符合自首、坦白、退贓、立功等條件，這也使得從寬處罰建議制度成為職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事司法銜接的難點(diǎn)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》出臺(tái)的時(shí)間背景是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)期間，改革試點(diǎn)的成果還未被刑事程序法吸納，因此在法律上找不到予以推廣的依據(jù)，只好采取超前式的概括立法方式，早于《刑事訴訟法》確立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度[4]24。從寬處罰建議制度的概括規(guī)定形成了四個(gè)急需解決的問題。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)在提出從寬處罰建議時(shí)的職責(zé)定位不明確

如監(jiān)察機(jī)關(guān)此時(shí)履行的職責(zé)是什么？其提出從寬處罰建議的性質(zhì)是什么？是否對司法機(jī)關(guān)有當(dāng)然約束力？當(dāng)其與檢察機(jī)關(guān)的量刑建議或者與審判機(jī)關(guān)的量刑裁量發(fā)生沖突時(shí)該如何處理？《刑事訴訟法》對此未作規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員，當(dāng)然也包括從事司法工作的人員，再加上從寬處罰建議已經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，使得建議無形中蘊(yùn)含了上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意志，將對下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使量刑建議權(quán)造成影響。從實(shí)然的角度，在當(dāng)前背景下，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處理建議，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)謹(jǐn)慎對待，因此這些建議對檢察機(jī)關(guān)而言有相當(dāng)程度的約束力。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，《監(jiān)察法》中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度規(guī)范的效力區(qū)間已逾越監(jiān)察程序延伸至刑事訴訟程序[4]24。實(shí)踐中，有些地方檢察機(jī)關(guān)提起公訴時(shí)，直接將本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批復(fù)作為證據(jù)移送審判機(jī)關(guān)，而審判機(jī)關(guān)也將其作為定罪量刑的依據(jù)①。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的權(quán)限范圍、移送載體、精確程度等要求不明確

《監(jiān)察法》在規(guī)定從寬處罰建議時(shí)用的是“可以”的表述，這也就賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)選擇權(quán)，但對哪些情形應(yīng)當(dāng)提出從寬處罰建議，哪些情形即便是符合條件也不能提出從寬處罰建議未作規(guī)定，對監(jiān)察機(jī)關(guān)該采用什么載體向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議亦未作規(guī)定。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處理建議時(shí)，較多采取《關(guān)于建議給予（涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人姓名）從寬處理的函》的形式[4]26。函用于“不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”[11]，在性質(zhì)上不具有約束力，采用函的形式是否恰當(dāng)還需進(jìn)一步研究。還有一些地方監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議的載體為專門的從寬處罰建議書、認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書、移送起訴意見書中的專列項(xiàng)。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議應(yīng)當(dāng)奉行類似于幅度刑量刑建議，還是相對精準(zhǔn)地提出罪名甚至適用刑罰及執(zhí)行方式？是否需要在移交檢察機(jī)關(guān)的文書上說明提出從寬處罰建議的理由、依據(jù)？上述問題導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理具體案件時(shí)無制度可以遵循。

（三）被調(diào)查人在無辯護(hù)律師的情況下如何實(shí)現(xiàn)其從寬處罰權(quán)益不明確

學(xué)者普遍認(rèn)為，認(rèn)罪認(rèn)罰與律師辯護(hù)權(quán)須臾不可分離，“辯護(hù)律師應(yīng)參與控辯協(xié)商的過程”[12]。“確保被告人獲得律師的有效幫助，這是被告人自愿認(rèn)罪的基本制度保障?！盵13]《刑事訴訟法》更是要求在審查起訴階段，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的，應(yīng)當(dāng)在辯護(hù)人或者值班律師在場的情況下簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。但是在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段，因《監(jiān)察法》未賦予被調(diào)查人和涉案人員聘請辯護(hù)律師的權(quán)利，只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人和涉案人員以及他們的親屬等進(jìn)行協(xié)商，特別是在被調(diào)查人和涉案人員處于監(jiān)察機(jī)關(guān)的控制之下，可能出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員采取威脅、引誘等方法，以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬和揭發(fā)立功從寬作為條件換取被調(diào)查人和涉案人員的供述，被調(diào)查人和涉案人員在不利處境中很難對認(rèn)罪認(rèn)罰和揭發(fā)立功后果有清醒認(rèn)識(shí)，其認(rèn)罪認(rèn)罰和揭發(fā)立功的明智性、自愿性、真實(shí)性存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。此種情況下該采取什么措施和程序來確保被調(diào)查人和涉案人員的合法權(quán)益需要進(jìn)一步研究。

（四）對于不符合從寬處罰建議制度適用條件，但符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的案件，司法機(jī)關(guān)如何處理不明確

現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)是認(rèn)罪認(rèn)罰制度貫穿于調(diào)查或偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行的全過程，這給予當(dāng)事人在每一個(gè)階段都有認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的機(jī)會(huì)，但極易造成的結(jié)果是：被調(diào)查人享有充足的認(rèn)罪認(rèn)罰機(jī)會(huì)，部分心存僥幸者就會(huì)選擇拒絕在監(jiān)察調(diào)查階段主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，然后根據(jù)監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果，待案件進(jìn)入后續(xù)階段后進(jìn)行利弊權(quán)衡，最后選擇在審查起訴或者審判階段作出認(rèn)罪認(rèn)罰。被調(diào)查人的策略性選擇與從寬處罰建議制度的設(shè)置目的存在根本抵牾，延后主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰也與促進(jìn)被調(diào)查人盡早交代犯罪事實(shí)的期待相倒置。從現(xiàn)實(shí)層面看，被調(diào)查人雖主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，但不滿足附帶條件的，會(huì)使得監(jiān)察機(jī)關(guān)難以提出從寬處罰建議，但同樣的案件事實(shí)一旦延伸至刑事訴訟階段又可以適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。并無二致的行為，因?yàn)樘幱诓煌A段、面對不同國家機(jī)關(guān)而導(dǎo)致不同的法律后果，形成了適用標(biāo)準(zhǔn)的差異，影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的有效行使。

四、從寬處罰建議制度的完善路徑

對從寬處罰建議制度進(jìn)行檢視，不是為了揭示該制度的漏洞、弊端并加以無端嘲諷，而是在理性的反思中厘清認(rèn)識(shí)，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)則的合理構(gòu)建。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在提出從寬處罰建議的職務(wù)犯罪案件中的職責(zé)定位及行使權(quán)力的性質(zhì)

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位及行使權(quán)力的性質(zhì)

監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查案件中履行調(diào)查職責(zé)，其據(jù)此提出的從寬處罰建議從一定程度上可視為對被調(diào)查人職務(wù)犯罪事實(shí)作出的初步判斷，是國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)意志在個(gè)案中的體現(xiàn)。因監(jiān)察機(jī)關(guān)全面參與到職務(wù)犯罪調(diào)查中，對犯罪事實(shí)了解得最早、最直觀、最深入，其提出的從寬處罰建議具有影響后續(xù)量刑建議和司法判決的能力[14]。特別是與公安機(jī)關(guān)偵查的一般刑事犯罪案件相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議具有更強(qiáng)的影響力，公安機(jī)關(guān)在將案件移送審查起訴時(shí)，不能對主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人提出從寬處罰建議，僅能將這一情況記錄在案，并在起訴意見書中寫明其主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰情況。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)是否認(rèn)可監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議還有賴于后續(xù)的審查（審理）情況。正如有學(xué)者所言，監(jiān)察機(jī)關(guān)自首從寬制度的建議對檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)而言不具有約束力，不影響其相關(guān)職能的行使[15]。但是考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性和反腐敗工作的實(shí)踐需要，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪中的從寬處罰建議權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一種法定從寬處罰事由，這與檢察機(jī)關(guān)的量刑建議權(quán)有顯著區(qū)別[16]。

2.檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位及行使權(quán)力的性質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)依然履行國家公訴職責(zé)，“量刑建議只是檢察機(jī)關(guān)的‘求刑申請”[17]，不是檢察機(jī)關(guān)代為行使審判機(jī)關(guān)的裁判權(quán)。而認(rèn)罪認(rèn)罰案件的量刑建議是控辯雙方就量刑問題協(xié)商后達(dá)成的“合意”，折射出作為國家代表的檢察機(jī)關(guān)依據(jù)被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰，在實(shí)體上給予的量刑優(yōu)惠承諾。它是處理此類案件最為重要的法律意見，這有別于非認(rèn)罪認(rèn)罰案件的量刑建議[1]。除非存在法定的五種例外情形，審判機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)采納檢察機(jī)關(guān)指控的罪名和量刑建議①。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，遵循刑事司法判斷規(guī)則，綜合考量全案情況，如犯罪事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分，與定罪量刑有關(guān)的從輕、從重情節(jié)是否查清，共同職務(wù)犯罪案件中每個(gè)犯罪嫌疑人的地位、作用、刑事責(zé)任是否查清等，從而充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，對監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議進(jìn)行“篩選”和“過濾”。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議只要符合法律規(guī)定，無需考量檢察機(jī)關(guān)在建議形成中發(fā)揮的作用。也就是說，不管該建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立提出的，還是檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商一致的結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)都可以采納監(jiān)察機(jī)關(guān)的建議，并向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出量刑建議，移送材料時(shí)還應(yīng)一并移送監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議。如果職務(wù)犯罪被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰違背程序正義和實(shí)體公正的刑事司法理念，甚至違反相關(guān)法律規(guī)定，如被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的行為和職務(wù)違法犯罪涉案人員揭發(fā)立功的行為不符合自愿性、真實(shí)性要求，或者未履行雙重審批程序;再如從寬處罰建議依據(jù)的關(guān)鍵言辭證據(jù)存在疑問又無法予以補(bǔ)正的;還如監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪被調(diào)查人的從寬處罰建議中，存在罪與非罪、此罪與彼罪和主觀方面、犯罪形態(tài)、刑事責(zé)任的評定錯(cuò)誤，甚至出現(xiàn)與量刑有關(guān)的重要情節(jié)被遺漏的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足職責(zé)，部分采納或者不采納從寬處罰建議。必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以作出退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的決定，或者自行補(bǔ)充偵查的決定。檢察機(jī)關(guān)在向?qū)徟袡C(jī)關(guān)移送材料時(shí)，一并移送監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議書。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)不予采納監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議，不能武斷隨意作出，而應(yīng)受到相關(guān)工作機(jī)制的約束。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立反饋制度，對從寬處罰建議采納的應(yīng)當(dāng)告知監(jiān)察機(jī)關(guān)，不予采納的除告知監(jiān)察機(jī)關(guān)外，還應(yīng)當(dāng)說明理由[18]。

3.審判機(jī)關(guān)的職責(zé)定位及行使權(quán)力的性質(zhì)

對認(rèn)罪認(rèn)罰案件，審判機(jī)關(guān)“一般應(yīng)當(dāng)”采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議，這蘊(yùn)含了對檢察機(jī)關(guān)代表國家與當(dāng)事人達(dá)成“合意”的尊重，并非排除審判機(jī)關(guān)的裁判權(quán)，審判機(jī)關(guān)依然履行依法獨(dú)立審判、公正裁量的職責(zé)。審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從證據(jù)、事實(shí)、定罪量刑和建議說理等方面，對監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議和檢察機(jī)關(guān)的量刑建議進(jìn)行全面、實(shí)質(zhì)的審查。符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)尊重檢察機(jī)關(guān)指控的罪名和提出的量刑建議。如果發(fā)現(xiàn)對被告人存在罪與非罪、此罪與彼罪的認(rèn)定錯(cuò)誤，或者被告人供述明顯違背自愿性、真實(shí)性等情形的，審判機(jī)關(guān)可以拒絕采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議，并通過依法審理作出公正裁判。辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，并不改變公檢法三機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、相互配合和相互制約的關(guān)系。定罪量刑作為審判權(quán)的核心內(nèi)容，具有專屬性，裁判權(quán)只能由審判機(jī)關(guān)依法行使。檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)在本質(zhì)上屬于程序職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由審判機(jī)關(guān)依法判決其是否妥當(dāng)[19]。

總之，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)（以下簡稱“三機(jī)關(guān)”）的職責(zé)定位及行使權(quán)力的性質(zhì)，并在辦案中一以貫之，是落實(shí)《憲法》《監(jiān)察法》規(guī)定的“三機(jī)關(guān)”之間“互相配合、互相制約”原則的需要。在具體實(shí)踐中，“三機(jī)關(guān)”既要講配合，也要講制約。鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢是“三機(jī)關(guān)”的共同責(zé)任、共同價(jià)值追求，需要通過互相配合，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的有效運(yùn)行，從而共同懲治職務(wù)犯罪，提高辦案效率。但“配合”不是以配合為名行聯(lián)合辦案之實(shí)，而是在厘清各方職責(zé)邊界的前提下，依據(jù)法律規(guī)定做好相關(guān)銜接工作，確保職能匹配、步調(diào)一致。否則，容易侵犯人權(quán)，容易導(dǎo)致冤假錯(cuò)案，容易落入“調(diào)查中心主義”的窠臼。河南省鹿邑縣發(fā)改委原借調(diào)干部滕中華挪用公款、受賄的調(diào)查、起訴、審判過程就體現(xiàn)了“三機(jī)關(guān)”落實(shí)“互相配合、互相制約”的原則。鹿邑縣監(jiān)委對滕中華檢舉揭發(fā)他人犯罪事實(shí)而構(gòu)成的重大立功行為提出從寬處罰建議，鹿邑縣檢察院當(dāng)庭發(fā)表公訴意見認(rèn)為滕中華的檢舉揭發(fā)行為不構(gòu)成重大立功，鹿邑縣法院認(rèn)為滕中華的檢舉揭發(fā)他人重大犯罪的情況已經(jīng)查證屬實(shí)，并移送審查起訴，構(gòu)成重大立功，從而采納了監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議[20]。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件提出從寬處罰的權(quán)限范圍

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)在對全案進(jìn)展綜合考量的基礎(chǔ)上決定是否提出從寬處罰建議

《監(jiān)察法》第三十一條使用的措辭是“可以”從寬，屬于授權(quán)行為，是否從寬由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)全案情況綜合把握。也就是說，在被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出從寬處罰的建議，也可以不提出從寬處罰的建議，認(rèn)罪認(rèn)罰并不必然導(dǎo)致從寬。從制度設(shè)置的目的來看，通常情況下應(yīng)對認(rèn)罪認(rèn)罰的被調(diào)查人提出從寬處罰的建議，因?yàn)楸徽{(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰表明其已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己行為的危害、性質(zhì)，并愿意為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，刑罰教育、矯正的目的已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)，此時(shí)提出從寬處罰的建議，可以激勵(lì)更多的被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，既實(shí)現(xiàn)懲治職務(wù)犯罪的目的，又可以節(jié)約國家監(jiān)察資源。當(dāng)然，對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的，也存在不提出從寬處罰建議的情況，如對犯罪情節(jié)特別惡劣、犯罪后果特別嚴(yán)重、人民群眾反映特別強(qiáng)烈的被調(diào)查人，即使其認(rèn)罪認(rèn)罰，也不必然從寬處理，如有的省級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)在接受采訪時(shí)指出，該省監(jiān)委對兩類犯罪一般不提出從寬處罰建議，一類是嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、危害國家安全、危害人民群眾生命健康等國家和人民重大利益的犯罪，另一類是社會(huì)影響特別惡劣的犯罪[21]。因此，是否從寬要綜合考慮多方面的因素，而不是只要主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，都一律從寬。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)只能提出概括性的從寬處罰建議

監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議不同于檢察機(jī)關(guān)的量刑建議。后者是指檢察機(jī)關(guān)對提起公訴的被告人，依法就其適用的刑罰種類、刑罰幅度或者具體刑罰、執(zhí)行方式等向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出的建議，既可以是精準(zhǔn)的量刑建議，還可以是有幅度的量刑建議，而前者應(yīng)是概括性的，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于量刑的一般原則，側(cè)重于提示注意個(gè)案的量刑情節(jié)和法律適用[22]，這樣可以給檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)留下更多的變動(dòng)空間。證據(jù)具有可變性、不確定性，很多證據(jù)在訴訟過程中會(huì)發(fā)生變化，這導(dǎo)致?lián)远ㄗ锪啃痰氖聦?shí)在不同訴訟階段也會(huì)隨之發(fā)生變化[23]。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議超出概括性的范疇，既加重其負(fù)擔(dān)，也影響檢察法機(jī)關(guān)的法定量刑建議權(quán)。這是因?yàn)?，量刑等法律適用問題屬于專業(yè)判斷問題，需要長期的專業(yè)性學(xué)習(xí)、訓(xùn)練和實(shí)踐方能養(yǎng)成判斷能力。調(diào)查人員的優(yōu)勢在于調(diào)查，在于發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)，其對法律的認(rèn)識(shí)判斷以及對裁量刑罰的能力很難超過檢察人員，勉強(qiáng)讓其提出精準(zhǔn)的或是有幅度的從寬處罰建議，將給檢察機(jī)關(guān)審查起訴帶來阻滯，也有越俎代庖的嫌疑。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)既可以制作從寬處罰建議書，也可以在移送審查起訴建議書中提出從寬處罰建議，同時(shí)附相關(guān)證據(jù)材料

現(xiàn)在一些地方采取函的方式提出從寬處罰建議雖然可以臨時(shí)解決問題，但尚屬權(quán)宜之計(jì)。筆者建議采取兩種方式提出從寬處罰建議：一種是由國家監(jiān)委制定統(tǒng)一的填空式的從寬處罰建議文書，由相應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在提出從寬處罰建議時(shí)填寫，可設(shè)兩聯(lián)，一聯(lián)留存監(jiān)察機(jī)關(guān)，一聯(lián)移送檢察機(jī)關(guān)。此外，還可以在起訴意見書中專列一項(xiàng)提出從寬處罰建議。當(dāng)然，不管采取哪種形式提出建議，都必須附上可以證明被調(diào)查人符合從寬處罰的證據(jù)材料，如訊問筆錄、自書材料、退贓證明、檢舉揭發(fā)他人犯罪事實(shí)并經(jīng)查證屬實(shí)的材料等。

4.監(jiān)察機(jī)關(guān)在提出從寬處罰建議同時(shí)應(yīng)當(dāng)說明理由和依據(jù)

參與到程序中的當(dāng)事人有權(quán)知道特定裁判的理由是公平“游戲”理念的要求。如果不陳述理由，當(dāng)事人只會(huì)得出這一結(jié)論：自己是武斷裁判的犧牲者[24]。監(jiān)察機(jī)關(guān)的說理有助于闡明其提出從寬處罰建議所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，從而證明提出建議的正當(dāng)性;有助于說服當(dāng)事人，讓其從中感受到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適當(dāng)性和公正性;也有助于讓檢察官和法官了解從寬處罰建議的形成過程和考量因素，從而說服他們與監(jiān)察官達(dá)成共識(shí)。從寬處罰建議應(yīng)當(dāng)闡釋其背后的深層理由，而不僅僅表現(xiàn)為一種具體的量刑意見，量刑建議說理是實(shí)現(xiàn)科學(xué)性的制度保障[25]。

（三）被調(diào)查人和涉案人員在無辯護(hù)律師情況下實(shí)現(xiàn)其從寬處罰權(quán)益的路徑

根據(jù)被調(diào)查人和涉案人員是否被留置，可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件分為兩類，一類是被調(diào)查人和涉案人員未被留置的職務(wù)犯罪案件，另一類是被調(diào)查人和涉案人員被留置的職務(wù)犯罪案件。對于前者，其雖然無法聘請律師為其辯護(hù)，但因其行動(dòng)自由，完全可以聯(lián)系律師提供法律幫助;對于后者，其人身自由被限制，與外界的聯(lián)系被阻斷，無法獲得辯護(hù)律師的幫助，因此影響了被調(diào)查人和涉案人員的判斷，一定程度上降低了被調(diào)查人和涉案人員的對抗能力，但即便如此，被調(diào)查人和涉案人員仍然可以實(shí)現(xiàn)其從寬處罰權(quán)益，有如下原因。

1.被調(diào)查人和涉案人員具有較強(qiáng)的認(rèn)知能力和判斷能力

職務(wù)犯罪嫌疑人大多數(shù)屬于高智商犯罪，基本了解相關(guān)法律規(guī)定，部分職務(wù)犯罪嫌疑人甚至在被監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施前還可能咨詢律師、其他專業(yè)人士以及親朋好友，獲取咨詢意見，對于留置期間是否認(rèn)罪認(rèn)罰或者揭發(fā)立功以換取從寬處理已有預(yù)判。

2.被調(diào)查人和涉案人員可以間接獲得律師提供的法律幫助

律師在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段不能以辯護(hù)律師身份行使會(huì)見權(quán)、通信權(quán)等，但不代表其不能為被調(diào)查人和涉案人員及其親屬提供法律幫助。在被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰或者涉案人員揭發(fā)立功換取從寬處罰的過程中，被調(diào)查人和涉案人員的親屬可以向律師尋求法律幫助，間接地介入監(jiān)察調(diào)查程序。在被調(diào)查人和涉案人員認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，其近親屬可以咨詢律師，幫助其行使《監(jiān)察法》賦予的申請復(fù)審、復(fù)核權(quán)和申訴權(quán)、申請復(fù)查權(quán)等救濟(jì)權(quán)利。

3.從寬處罰建議設(shè)置的決定程序在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成監(jiān)督制約

從寬處罰建議制度設(shè)置了兩個(gè)特別決定程序：一是在本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，其實(shí)現(xiàn)途徑可以經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)委務(wù)會(huì)議研究決定，或者經(jīng)相關(guān)部門分管、協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)參加的專題會(huì)議研究決定;二是在本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)研究決定后需報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，其實(shí)現(xiàn)途徑是上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)綜合考量全案情況，作出批準(zhǔn)與否的決定，體現(xiàn)出上級(jí)對下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。律師介入的外部監(jiān)督雖然對被調(diào)查人和涉案人員合法權(quán)益的保障有一定作用，但這些作用與熟悉案件整體情況、具備專業(yè)知識(shí)的內(nèi)部人員審核把關(guān)作用相比還有一定差距。因此，這兩個(gè)能夠決定是否提出從寬處罰建議特別程序的設(shè)置正好可以暫時(shí)彌補(bǔ)律師不能介入的缺憾。如同對待一個(gè)人，當(dāng)束縛了他的雙手，降低了他的行動(dòng)能力時(shí)，又賦予他一雙翅膀，讓飛翔彌補(bǔ)他行動(dòng)的不足。

4.檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)具有對從寬處罰建議進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核的權(quán)力，在監(jiān)察機(jī)關(guān)外部形成監(jiān)督制約

監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處罰建議必須得到檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的認(rèn)可，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和效果。因此考慮到刑事訴訟程序中還有審查起訴和審判兩道關(guān)口，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須綜合考量，以確保其提出的從寬處罰建議符合法律規(guī)定。如此，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在外部、在后續(xù)程序中對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約，進(jìn)一步保障被調(diào)查人和涉案人員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（四）對于不符合從寬處罰建議制度適用條件，但符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的案件，司法機(jī)關(guān)從寬處理的實(shí)現(xiàn)路徑

對此，有學(xué)者提出，為了統(tǒng)一從寬處罰的適用標(biāo)準(zhǔn)，對《監(jiān)察法》規(guī)定的特定情形要求應(yīng)當(dāng)從寬掌握甚至予以取消，只要被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以依照程序提出從寬處理建議[4]28。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)，《監(jiān)察法》對于“特定情形”的規(guī)定不僅不能取消，還要繼續(xù)保留，正是因?yàn)橛辛恕疤囟ㄇ樾巍钡囊?guī)定，才提供了給監(jiān)察機(jī)關(guān)賦予從寬處罰建議權(quán)的理由，否則同樣都是認(rèn)罪認(rèn)罰案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)具有從寬處罰建議權(quán)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查則無這一權(quán)利，將影響法律的統(tǒng)一適用。

檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度并不以監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議為前提，但此時(shí)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察調(diào)查階段適用從寬處罰建議制度區(qū)別開來。這是因?yàn)?，職?wù)犯罪嫌疑人越早認(rèn)罪認(rèn)罰，越有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)盡快偵破犯罪案件，提高工作效率，節(jié)約監(jiān)察調(diào)查資源，也就是說，國家從中獲得的收益越大。因此，職務(wù)犯罪嫌疑人在監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰的，其從寬的幅度與審查起訴、審判階段相比，應(yīng)當(dāng)更大一些。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)中，已有一些地方司法機(jī)關(guān)根據(jù)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰所處階段不同，給予不同的從寬處罰幅度，這種做法值得借鑒，即建立認(rèn)罪越早從寬越多的激勵(lì)機(jī)制和階梯式量刑減讓機(jī)制。正如有學(xué)者指出：“根據(jù)被追訴人認(rèn)罪時(shí)國家所獲得的‘收益來設(shè)置認(rèn)罪認(rèn)罰的從寬幅度，給予梯級(jí)化量刑優(yōu)惠制度。”[26]可以通過《量刑指導(dǎo)意見》規(guī)定犯罪嫌疑人在不同階段認(rèn)罪認(rèn)罰，可以獲得不同從寬幅度。如犯罪嫌疑人在監(jiān)察調(diào)查階段主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，并有自首、立功、退贓等情節(jié)的，從寬幅度不得超過法定刑的 40% ;起訴階段才主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的，從寬幅度不得超過法定刑的20%;審判階段才主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的，從寬幅度不得超過法定刑的10%[27]。

五、結(jié)語

從寬處罰建議制度是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和坦白從寬、寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段的具體體現(xiàn)，具有鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利和實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接、法法銜接等價(jià)值。該制度既不影響監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的認(rèn)罪認(rèn)罰案件在刑事訴訟階段適用《刑事訴訟法》，也不影響其適用《刑法》。相反，因此類案件的被調(diào)查人和涉案人員可能被移送司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須在監(jiān)察調(diào)查階段援引《刑法》《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，來認(rèn)定當(dāng)事人是否構(gòu)成主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰和揭發(fā)立功從寬情形，以便此類案件能夠在監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)評判標(biāo)準(zhǔn)的趨同，并在監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序之間實(shí)現(xiàn)平順銜接?！侗O(jiān)察法》對該制度的概括性規(guī)定，是立法技術(shù)的有意為之，但卻給制度適用造成阻滯。該項(xiàng)制度作用的發(fā)揮既有賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中秉持治病救人的理念、踐行從寬從罰的要求，又有賴于司法機(jī)關(guān)在后續(xù)階段提供訴訟支持。否則，即便監(jiān)察機(jī)關(guān)建立完善的配套制度，并在辦案中一以貫之，也只是一枝獨(dú)秀。司法機(jī)關(guān)對從寬處罰建議的態(tài)度決定其是否會(huì)對定罪量刑產(chǎn)生重要影響。如果這一制度不能給犯罪嫌疑人帶來實(shí)質(zhì)性利益，久而久之必將無法發(fā)揮其應(yīng)有功效。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)秉承程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范并重的應(yīng)然理念，與司法機(jī)關(guān)密切協(xié)作，從程序與實(shí)體兩個(gè)維度出臺(tái)配套操作細(xì)則或者實(shí)施指導(dǎo)意見，對從寬處罰建議制度的適用條件、審批程序、法律效力等予以完善，為“善治”提供“良法”。

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Study on the Propositional System of Lenient Punishment in Duty—related Crime Supervisory Investigation

Pan Jingui? Wang Zhan

（Law School， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract： the propositional system of lenient punishment is a comprehensive legal system that integrates criminal substantive law and procedural law ，crosses supervision and criminal justice fields. It has the value of consolidating the overwhelming trend of fighting against corruption and realizing the linkage between discipline and law，or between law and law. The general provisions of the system are intended by the legislative technology， but they block the application of the system. The proposal of leniency punishment has the ability to affect the subsequent sentencing proposal and judicial decisions， but still need the comprehensive review of the judicial organs. The supervisory organ shall make a decision on whether to propose lenient punishment after comprehensive consideration， and can only make vague proposal， and transfer them to the judicial organ in the form of proposal on lenient punishment or proposal on prosecution. The two strict examination and approval procedures set up by the system can make up for the lack of lawyers' intervention. The incentive mechanism of the earlier admission of guilt ， the more lenient and the step-type sentencing reduction mechanism should be established.

Key Words： duty—related crime; supervisory investigation; proposal for lenient punishment;admission of guilt and acceptance of punishment

作者簡介：潘金貴，西南政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、證據(jù)法學(xué)、刑法學(xué);王霑，西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)。