行政行為違法性繼承的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)分析

解賀旋

違法性繼承理論最初由楊建順教授介紹到我國(guó)，他在《日本行政法通論》[1]中對(duì)行政行為的違法性繼承作了簡(jiǎn)單的概念介紹。他認(rèn)為原則上不繼承先行行政行為的違法性，但先行行政行為是后續(xù)行政行為的準(zhǔn)備程序時(shí)，會(huì)例外適用該理論。同時(shí)還提及先行行政行為無(wú)效時(shí)不存在違法性繼承問(wèn)題，但對(duì)于其他問(wèn)題沒(méi)有提及。隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷推進(jìn)，我國(guó)學(xué)者的目光也逐漸投向行政行為違法性繼承這個(gè)研究方向。但國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)行政行為違法性繼承的研究較少，且行政行為違法性繼承問(wèn)題在我國(guó)的研究起步較晚，對(duì)其理論研究也存在欠缺。在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)于是否適用違法性繼承問(wèn)題來(lái)解決行政爭(zhēng)議以及在判斷違法性繼承標(biāo)準(zhǔn)的方面存在不統(tǒng)一的情況。由于我國(guó)針對(duì)此類案件缺乏理論上的支持，導(dǎo)致實(shí)踐中符合違法性繼承特征的案件沒(méi)有規(guī)范的理論依據(jù)做支撐。

一、我國(guó)行政行為違法性繼承的司法現(xiàn)狀

在早期的日本，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為行政行為具有公定力這一特征阻斷了違法性的繼承，隨著社會(huì)的發(fā)展，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t—例外的說(shuō)法[2]。在我國(guó)，后續(xù)行政行為能否繼承先行行政行為的違法性，成文法中沒(méi)有給出明確的定義及構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，理論界存在爭(zhēng)議，司法實(shí)踐中也出現(xiàn)相同情況，判決表述差別較大，且在個(gè)案中體現(xiàn)的思路差異也較大。如“飯壟堆案”①“飯壟堆案”參見中華人民共和國(guó)最高人民法院（2018）最高法行再字第6號(hào)行政判決書。，對(duì)于存在的先后兩個(gè)行政行為，先前的違法頒發(fā)采礦許可證行為與后來(lái)的許可證延續(xù)行為的關(guān)系能否繼承，最高人民法院首次給出了“行政行為違法性繼承”這一概念，在此之前，實(shí)踐中也曾出現(xiàn)過(guò)類似案例，但各級(jí)人民法院所采取的邏輯思路不同。

（一）肯定行政行為違法性繼承理論

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，先行行政行為的違法性能夠被后續(xù)行政行為繼承，即“違法性繼承說(shuō)”。在相關(guān)案件的審判實(shí)務(wù)中，在肯定違法性繼承案件的同時(shí)也考慮到行政相對(duì)人合法的救濟(jì)權(quán)利，以求保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。較為典型的案例為“沈希賢案”②“沈希賢案”判決載于《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2004年第3期。，對(duì)該案所持的觀點(diǎn)為肯定行政行為違法性繼承。被告原北京市規(guī)劃委員會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條之規(guī)定，于2001年12月10日向第三人原衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所、原中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)所頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，許可第三人在朝陽(yáng)區(qū)潘家園南里7號(hào)建設(shè)二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室。原告不服頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟。原告認(rèn)為：第一，該案在針對(duì)該項(xiàng)目的可行性研究中沒(méi)有環(huán)境影響報(bào)告書。第二，該案所核準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案中，實(shí)驗(yàn)室與居民樓之間的距離不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及相關(guān)法律規(guī)定①該案的項(xiàng)目不符合GB14925-2001號(hào)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于實(shí)驗(yàn)室動(dòng)物繁育、生產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)設(shè)施應(yīng)與生活區(qū)保持大于50米距離的規(guī)定，以及原衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》要求具有一定規(guī)模的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室建筑，周圍至少應(yīng)有20米衛(wèi)生隔離區(qū)的規(guī)定。，據(jù)此請(qǐng)求人民法院撤銷向被告頒發(fā)的建設(shè)工程許可證。這里僅就第一點(diǎn)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行分析。針對(duì)環(huán)境評(píng)估西城區(qū)人民法院的判決認(rèn)為：應(yīng)該在審查了是否持有環(huán)境影響報(bào)告書之后才能審批該項(xiàng)目的建設(shè)工程許可證。該判決的主要爭(zhēng)議在于未對(duì)項(xiàng)目環(huán)境的影響作出評(píng)估，計(jì)劃部門就批準(zhǔn)了建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)書，先前行為能否對(duì)后續(xù)的頒發(fā)許可證的行為造成影響。在該案中，法院所采取的觀點(diǎn)是肯定的。在第一個(gè)階段，未作出環(huán)境影響報(bào)告書即批準(zhǔn)了項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書，導(dǎo)致這一階段的項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書存在違法性的瑕疵。而在第二階段，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定②《環(huán)境保護(hù)法》第十三條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書?！?，需要持相關(guān)文件才能頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。根據(jù)西城區(qū)人民法院的判決，無(wú)法將這里的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”解釋為第一階段的環(huán)境影響報(bào)告書以及在此基礎(chǔ)上作出的項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書。因此，由于第一個(gè)階段未作出環(huán)境影響報(bào)告書而具有的違法性持續(xù)到后一階段的頒發(fā)許可證的這一行為中，即違法性得到了繼承。

（二）否定行政行為違法性繼承理論

另一種相反觀點(diǎn)即“違法性截?cái)嗾f(shuō)”，審判中多以生效裁判拘束等作為理由[4]。典型代表案例有“飯壟堆案”③“飯壟堆案”參見中華人民共和國(guó)最高人民法院［2018］最高法行再字第6號(hào)行政判決書。。對(duì)于該案，最高人民法院再審認(rèn)為：對(duì)后續(xù)行政行為進(jìn)行審查的過(guò)程中，存在明顯且重大違法情形，且無(wú)法補(bǔ)正的先行行政行為可以允許撤銷。依據(jù)本案，雖然在作出先行行政行為時(shí)郴州市存在越權(quán)許可的情況，但在后續(xù)行政行為中，原湖南省國(guó)土廳的行政行為將其治愈，使得先前違法行為的后果消除，不屬于違法性繼承。另外，本案先行行政行為的合法性作為后續(xù)的延續(xù)行政行為的依據(jù)，其違法性也會(huì)被繼承，但是它們都屬于相同行政機(jī)關(guān)作出的先后行政行為，不屬于違法性繼承問(wèn)題的構(gòu)成要件。此外，該案中人民法院的判決思路同時(shí)也體現(xiàn)出對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的觀點(diǎn)。人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法責(zé)任不應(yīng)由行政相對(duì)人來(lái)承擔(dān)，最高人民法院的觀點(diǎn)也是從程序的角度考慮相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利。

二、行政行為違法性繼承標(biāo)準(zhǔn)的探討

最高人民法院的回應(yīng)，改變了各級(jí)人民法院消極對(duì)待甚至回避違法性繼承的態(tài)度，提供了違法性繼承理論深刻研究的必要性，所給出的判斷標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)筆者的思考。根據(jù)最高人民法院再審判決的思路，可以總結(jié)出以下幾方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)：第一，兩個(gè)行為存在先后關(guān)系，后續(xù)行政行為根據(jù)先行行政行為作出。第二，先行行政行為存在重大且明顯違法的情形。第三，先行行政行為與后續(xù)行政行為由不同行政機(jī)關(guān)作出。第四，例外情形，即先行違法行政行為經(jīng)過(guò)后續(xù)合法行政行為的治愈，不發(fā)生繼承[4]。下面針對(duì)以上四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的合理性進(jìn)行分析。

（一）兩個(gè)行為存在法定先后關(guān)系

日本學(xué)者美濃部達(dá)吉對(duì)違法性繼承有兩種劃分，將是否具有同一性的目的作為能否繼承違法性的考量因素。當(dāng)數(shù)個(gè)行為相互連續(xù)并發(fā)生一個(gè)特定的法律效果時(shí)，可以產(chǎn)生違法性繼承，反之?dāng)?shù)個(gè)行為分別產(chǎn)生各自獨(dú)立的法律效果則不能適用違法性繼承理論。該觀點(diǎn)考慮了先行行政行為與后續(xù)行政行為的關(guān)系，認(rèn)為先后行政行為要有單一的目的，而不是具有各自目的。在唐某堂等人就土地征收糾紛訴浙江省蘭溪市人民政府的再審案中①《唐乃堂、胡惠敏資源行政管理：土地行政管理再審審查與審判監(jiān)督再審裁定書》參見最高人民法院（2020）最高法行申1648號(hào)行政裁定書。，當(dāng)事人的再審理由之一為，作出土地征收的先行行政行為沒(méi)有履行完畢，據(jù)此作出的土地征收決定沒(méi)有合法基礎(chǔ)。認(rèn)為在土地征收的過(guò)程中，先行行政行為會(huì)影響作出的土地征收決定的合法性，即二者行為的最終目的旨在最終行政征收決定的合法性，即目的的同一性。同時(shí)，根據(jù)違法性繼承理論，存在法定先后關(guān)系是違法性繼承理論得以發(fā)生的前提，且需要有法律明確規(guī)定。有學(xué)者將法定的先后關(guān)系分為三類：第一，程序上的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。程序上按照順序完成先行行政行為與后續(xù)行政行為，例如招標(biāo)投標(biāo)的過(guò)程。第二，要件上的先決關(guān)系。是指先行行政行為的效力影響后續(xù)行政行為的效力，是后續(xù)行政行為生效的要件之一。如“沈希賢案”中，先行的環(huán)境影響報(bào)告書與后續(xù)建設(shè)工程許可證的關(guān)系。第三，執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系。后續(xù)行政行為以先行行政行為為執(zhí)行依據(jù)[5]，如拆遷裁決與拆遷行為的關(guān)系。針對(duì)以上三類情形，程序上存在的問(wèn)題可以通過(guò)訴訟解決，要件或者執(zhí)行上存在關(guān)系，先行行政行為的違法性也必然會(huì)存續(xù)于后續(xù)行政行為之中，所以并不存在行政行為的違法性繼承問(wèn)題。因此，存在某些情形使本該發(fā)生繼承的先后關(guān)系阻斷而探討是否能構(gòu)成違法性繼承問(wèn)題的情況，成為行政法上特有的問(wèn)題。這里所要談的是發(fā)生特定截?cái)嗍掠珊螅€能否發(fā)生違法性繼承的問(wèn)題。

1.先行行政行為確定力

違法性繼承問(wèn)題要通過(guò)訴訟的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此先行行政行為的可爭(zhēng)訟性至關(guān)重要。影響確定力的因素主要包括訴訟時(shí)效制度與存在法定的截?cái)嗲樾蝺煞N。

首先，針對(duì)訴訟時(shí)效，先行行政行為未超過(guò)訴訟時(shí)效的，可以直接起訴先行行政行為，但這不是違法性繼承理論上所討論的問(wèn)題，本文探討的是先行行政行為超過(guò)訴訟時(shí)效的情況。訴訟時(shí)效制度的設(shè)立是出于法律穩(wěn)定性的考慮，若先前的行政行為存在違法性，傳統(tǒng)的不可爭(zhēng)訟將無(wú)法保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，法律的安定性與公民救濟(jì)權(quán)利如何衡量有待商榷。而依據(jù)此違法行為作出的后續(xù)行政行為將繼續(xù)對(duì)公民的權(quán)利造成侵害。因此，筆者認(rèn)為在先行行政行為超過(guò)訴訟時(shí)效不可爭(zhēng)訟的情形中，有必要肯定違法性繼承問(wèn)題的存在，這是出于先行行政行為與后續(xù)行政行為的法定關(guān)系所作出的考慮。

其次，存在法定的情形不可爭(zhēng)訟。例如我國(guó)《行政訴訟法》②我國(guó)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：(一)國(guó)防、外交等國(guó)家行為；(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；(三)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；(四)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為?！绷信e了幾類不可訴的種類，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)家行為、行政立法、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為以及行政最終裁決提起訴訟。同樣，筆者認(rèn)為，對(duì)行政行為違法性繼承應(yīng)作狹義理解，上述列舉的情況不能算是行政行為，因此不在本文討論的行政行為違法性繼承理論范疇內(nèi)。

2.先行行政行為的公定力

承認(rèn)違法性繼承是否意味著可以推翻先行行政行為的公定力？“公定力”一詞由日本學(xué)者美濃部達(dá)吉根據(jù)奧托·邁耶的自我確認(rèn)說(shuō)創(chuàng)造出來(lái)，二戰(zhàn)前不存在違法性繼承的問(wèn)題，因?yàn)樾姓袨榫哂泄Φ囊蛩夭豢芍靡?，行政?quán)力被視為國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有一定的優(yōu)越性，違法的行政行為已過(guò)訴訟時(shí)效也會(huì)受到保護(hù)，因而原則上否認(rèn)違法性繼承。二戰(zhàn)后，由于行政體制的變化，由實(shí)體法的公定力過(guò)渡為程序法下的公定力，在這種情形下，行政行為發(fā)生效力而具備的公定力、確定力等因素與行政行為是否具有合法性成為不同層面的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，承認(rèn)先行行政行為的違法性并不會(huì)對(duì)先行行政行為的公定力帶來(lái)程序上的影響，也不會(huì)在后續(xù)行政行為的撤銷之訴中直接對(duì)先行行政行為進(jìn)行撤銷，只是通過(guò)對(duì)先行違法性行政行為的繼承，進(jìn)而撤銷后續(xù)行政行為。在我國(guó)審判實(shí)務(wù)中，人民法院面對(duì)相關(guān)案件也多以公定力理論進(jìn)行判決，如在張某訴南陽(yáng)市公安局瓦店分局行政處罰糾紛一案中①參見河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2016）豫13行終25號(hào)行政判決書。，先行行政行為為罰款及扣駕駛證12分的行政處罰，后續(xù)行政行為為注銷駕駛證，兩行為具有法定先后順序且為后續(xù)行政行為生效的要件。由于先行行政行為超過(guò)了訴訟期限，法院據(jù)此認(rèn)定該先行行政行為具有公定力而阻斷了違法性的繼承。筆者認(rèn)為，雖然行政權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利的讓渡，用于服務(wù)人民，但仍有可能存在權(quán)力濫用的情況，司法機(jī)關(guān)如果能起到審判監(jiān)督作用，在撤銷后續(xù)行政行為之前對(duì)先前行政行為的合法性進(jìn)行審查，可以在一定程度上保護(hù)公民的合法權(quán)益不受違法行政行為的損害。因此，就先行行政行為與后續(xù)行政行為二者的關(guān)系來(lái)說(shuō)，二者存在的法定先后關(guān)系并不能滿足違法性繼承的理論，可以將二者的法定關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明，或者同時(shí)將先行行政行為與后續(xù)行政行為目的效果的同一也列為考慮因素。

（二）先行行為存在重大且明顯違法情形

重大且明顯的違法行為是導(dǎo)致行政行為無(wú)效的原因之一，我國(guó)學(xué)者對(duì)這一觀點(diǎn)也表示贊同。如王貴松認(rèn)為，先行行政行為無(wú)效不是違法性繼承理論上的問(wèn)題，先行行政行為的無(wú)效可隨時(shí)主張，不屬于截?cái)嘞刃行姓袨榕c后續(xù)行政行為的阻礙[5]。筆者對(duì)此觀點(diǎn)也表示認(rèn)同。正如上文提到的，違法性繼承問(wèn)題發(fā)生的前提是要存在兩個(gè)具有法定先后關(guān)系或者具有行政效果的同一性行政行為，既然具備法定的先后關(guān)系，那么在效力和效果方面自然會(huì)受到先行行政行為的影響，先行行政行為也必然是作為能夠影響后續(xù)行政行為效力的角色而存在。而無(wú)效的行政行為自始無(wú)效，也可說(shuō)是自始不存在的行政行為，是無(wú)法起到前提、依據(jù)作用的，更談不上后續(xù)行政行為繼承了先行行政行為重大且明顯違法的情形，這不符合我國(guó)當(dāng)前的行政行為效力制度，也不符合違法性繼承的理論依據(jù)。因此對(duì)于最高人民法院確定的“重大且明顯違法”的標(biāo)準(zhǔn)，不能認(rèn)為是違法性繼承問(wèn)題的構(gòu)成條件。王天華指出，行政行為的違法性依據(jù)違法程度的大小依次可分為以下三種：輕微違法、可撤銷違法、重大且明顯違法[6]。日本學(xué)界的通說(shuō)也認(rèn)為，違法性繼承發(fā)生在能夠撤銷的先行行政行為之中。根據(jù)上述三種類型，重大且明顯違法的情形，是不符合理論依據(jù)的，將先行行政行為的輕微違法或者構(gòu)成撤銷事由的違法作為先行行政行為違法的標(biāo)準(zhǔn)較為適宜。

（三）先后行為由不同行政機(jī)關(guān)作出

在行政法中，針對(duì)先后行政行為由不同行政機(jī)關(guān)作出的狀況，先行行政機(jī)關(guān)作出的行政違法行為應(yīng)由自身來(lái)承擔(dān)責(zé)任，后續(xù)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)力審查先行行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，自然也不繼承它的違法性。因?yàn)楹罄m(xù)的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)審查先行行政機(jī)關(guān)的行政行為而阻斷了先后行政行為之間存在的關(guān)聯(lián)，才是違法性繼承理論需要解決的問(wèn)題。針對(duì)行政救濟(jì)而言，行政相對(duì)人尋求救濟(jì)的權(quán)利與行政機(jī)關(guān)之間或者內(nèi)部層級(jí)之間的權(quán)限分工屬于兩個(gè)不同維度的問(wèn)題[4]。對(duì)于公民權(quán)益的保護(hù)，不論行政行為由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)作出，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限如何分工，在人民法院進(jìn)行審理時(shí)，將案件的多個(gè)階段作為一個(gè)整體，才是對(duì)公民救濟(jì)權(quán)益的保護(hù)。因此，在不同行政機(jī)關(guān)作出的先后行政行為中，有必要承認(rèn)違法性繼承問(wèn)題。

（四）先行行為經(jīng)治愈不發(fā)生繼承

根據(jù)最高人民法院的觀點(diǎn)，重大且明顯違法的行政行為可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)后續(xù)方式進(jìn)行補(bǔ)救，后續(xù)合法行政行為能夠以其合法性掩蓋先行行政行為的重大且明顯違法情形。但筆者認(rèn)為重大且明顯違法的行政行為是導(dǎo)致行政行為無(wú)效的情形之一，無(wú)論如何其效力自始至終都是無(wú)效的，并不存在通過(guò)治愈將其補(bǔ)正的可能。根據(jù)德國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，瑕疵治愈理論指的是一些對(duì)行政行為合法性影響不大的輕微瑕疵，這些行政行為對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益損害不大，允許行政機(jī)關(guān)事后補(bǔ)正[4]。因此，瑕疵治愈理論和違法性繼承理論不是同一種理論，同時(shí)瑕疵治愈理論針對(duì)的情形也不是重大且明顯違法的情形。總體而言，通過(guò)對(duì)以上判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，筆者認(rèn)為我國(guó)最高人民法院所提出的標(biāo)準(zhǔn)還有繼續(xù)深入探討的必要，有待司法實(shí)務(wù)來(lái)檢驗(yàn)。在先行行政行為與后續(xù)行政行為的關(guān)系中，傳統(tǒng)的先行行政行為因公定力、確定力的因素阻礙了違法性繼承的適用，但從法安定性以及公民權(quán)利救濟(jì)的角度來(lái)看，可以適當(dāng)承認(rèn)違法性繼承這一問(wèn)題的存在，不能全盤否定或者回避。在審判實(shí)踐中，復(fù)雜的行政關(guān)系無(wú)法回避對(duì)違法性繼承理論的應(yīng)用。

三、違法性繼承理論構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)想

（一）先后行政行為具有法律效果的關(guān)聯(lián)性

先后行政行為的關(guān)系，是判斷違法性繼承理論能否適用的關(guān)鍵。具有法律效果的關(guān)聯(lián)性，可以理解為先行行政行為是后續(xù)行政行為得以作出的依據(jù)或者前提，先行行政行為是后續(xù)行政行為作出的某一環(huán)節(jié)，即先行行政行為與后續(xù)行政行為具有法律效果的同一性等。例如招投標(biāo)與后續(xù)的行政許可之間，又如頒發(fā)房屋拆遷許可證之前的申請(qǐng)、審核等環(huán)節(jié)。在針對(duì)同一事項(xiàng)的行政行為中，這種關(guān)聯(lián)性尤為明顯，因此，先后行政行為法律效果的關(guān)聯(lián)性應(yīng)作為違法性繼承的前提條件。

（二）行政機(jī)關(guān)基于關(guān)聯(lián)性而進(jìn)行審查

基于行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)權(quán)限的劃分，后續(xù)行政行為的作出機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)先行行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行合法性審查，這種情況對(duì)于具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的先后行政行為來(lái)說(shuō)，不僅不利于后續(xù)行政機(jī)關(guān)對(duì)先行行政行為的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，而且對(duì)行政資源也是一種浪費(fèi)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，應(yīng)適當(dāng)對(duì)有關(guān)聯(lián)的行政行為進(jìn)行審查，將整個(gè)行政過(guò)程看做一個(gè)整體進(jìn)行綜合考量，如果經(jīng)審查認(rèn)為作出的行政行為存在違法情形，就可以認(rèn)定存在違法性繼承關(guān)系。

（三）先行行政行為存在可撤銷的違法情形

正如上文分析的，既然重大且明顯違法屬于不具有法律效果的無(wú)效行政行為，那么在后續(xù)的行政行為中就談不上是從先行行政行為繼承而來(lái)的違法性。如“飯壟堆案”中，先行頒發(fā)許可證的行政行為屬于越權(quán)無(wú)效的情形，但后續(xù)的延續(xù)許可治愈了先行行政行為，屬于有權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)的合法有效的行政許可。先行頒發(fā)許可證的行為無(wú)效，不發(fā)生法律效力，而后續(xù)的延續(xù)行政許可消除了先行行政行為的違法后果，可以看成是一個(gè)有效的行政許可，并不需要繼承前一階段行政許可的違法性，從相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)角度來(lái)看也是有利的。因此排除無(wú)效的行政行為，違法性繼承存在于可撤銷的行政行為之中，當(dāng)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的先行行政行為違法導(dǎo)致可撤銷，后續(xù)行政行為即使合法也應(yīng)當(dāng)繼承其違法性，行政相對(duì)人可以選擇在后續(xù)行政行為的撤銷之訴中通過(guò)主張先行行政行為違法來(lái)撤銷后續(xù)行政行為。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政實(shí)踐中復(fù)雜行政活動(dòng)問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，確有必要開展對(duì)違法性繼承問(wèn)題的討論。雖然我國(guó)對(duì)于違法性繼承問(wèn)題的研究仍然處于不成熟的階段，但已為我國(guó)行政法學(xué)的研究提供了契機(jī)。筆者通過(guò)對(duì)違法性繼承初步形成的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，認(rèn)為針對(duì)我國(guó)違法性繼承理論處于起步階段的這一現(xiàn)狀，人民法院在面對(duì)相關(guān)案件時(shí)可以承認(rèn)違法性繼承理論，充分衡量公民的救濟(jì)權(quán)利和行政行為公定力與確定力之間的矛盾，同時(shí)為形成我國(guó)行政行為違法性繼承的理論框架提供更為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。