論法治視域中的黨內(nèi)法規(guī)

鄧雅琪

習(xí)近平總書(shū)記指出，“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策?！盵1]黨內(nèi)法規(guī)不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中不可缺少的重要組成部分，也是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)自我監(jiān)督、自我管理、自我完善的重要憑據(jù)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系在建設(shè)過(guò)程中亟需回答有關(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的理論性問(wèn)題，要不斷加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容的比較和研究，全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)和發(fā)展。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央為了解決中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)現(xiàn)存的問(wèn)題，建設(shè)性地提出了“依規(guī)治黨”的新理念。黨的十九大通過(guò)的新黨章已經(jīng)正式寫(xiě)入“堅(jiān)持依規(guī)治黨”，這引起了學(xué)界的高度重視，成為了新一輪的研究熱點(diǎn)，并提出了一系列有價(jià)值的研究理論。要想研究法治視域中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，我們要先回答“什么是黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)問(wèn)題。

一、黨內(nèi)法規(guī)的一般理論

顧名思義，“黨內(nèi)法規(guī)”就是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部法令、條例、規(guī)則、章程等規(guī)范性文件的總稱(chēng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求后，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念逐漸隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善，成為了一個(gè)新的熱點(diǎn)高頻詞。

（一）黨內(nèi)法規(guī)概念梳理

毛澤東在1938年首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，將黨的規(guī)章納入了黨的法紀(jì)范圍。1978年，鄧小平再次強(qiáng)調(diào)了制定和完善黨內(nèi)法規(guī)的重要性，并提出應(yīng)協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。

1990年7月31日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》試行，并首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作了明確的定義，正式確立了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位，實(shí)現(xiàn)了“‘黨內(nèi)法規(guī)’從一個(gè)約定俗成的習(xí)慣性用語(yǔ)向規(guī)范性稱(chēng)謂”[2]的轉(zhuǎn)變。2012年5月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》正式頒布，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。

2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)一步加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定發(fā)展的可行性和科學(xué)性，并將黨內(nèi)法規(guī)的概念修改為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度?！边@一定義是目前公認(rèn)度最高的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的概念。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)學(xué)說(shuō)，學(xué)界有以下三種代表性觀點(diǎn)：

1.軟法論

該學(xué)說(shuō)是將所有的法規(guī)劃分為兩類(lèi)，即由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施的硬法和沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障貫徹落實(shí)的軟法。該觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是由黨組織制定并貫徹落實(shí)的法規(guī)，并不是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障的，所以黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法。

2.超“軟法”論

持該觀點(diǎn)的學(xué)者并不認(rèn)同軟法論的觀點(diǎn)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)該被看作軟法。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并不沖突，而且還可以對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行補(bǔ)充和完善。貫徹落實(shí)好黨內(nèi)法規(guī)對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有著非常重要的意義，并且有利于提高黨和國(guó)家的治理能力、完善治理體系。

3.雙屬性論

針對(duì)上述兩種學(xué)說(shuō)，有學(xué)者提出了不同的看法。施新州認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有雙重屬性，既有法律屬性也有政治屬性，是法律和政策的有機(jī)統(tǒng)一[3]。屠凱也認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)兼具了法律和政策的特性，是具有政法雙重屬性的規(guī)范性文件[4]。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的類(lèi)型

1.按調(diào)整范圍分類(lèi)

根據(jù)調(diào)整范圍的不同，黨內(nèi)法規(guī)可以分為三種類(lèi)型:領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政領(lǐng)域、自身建設(shè)領(lǐng)域、機(jī)關(guān)運(yùn)行和保障領(lǐng)域。如今，大概有35%的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政領(lǐng)域，45%的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨的自身建設(shè)領(lǐng)域，20%的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行和保障領(lǐng)域[5]。不同范圍的黨內(nèi)法規(guī)共同組成了一個(gè)較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2.按效力等級(jí)分類(lèi)

若黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部適用發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，優(yōu)先適用效力等級(jí)較高的法規(guī)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)從高到低的效力等級(jí)，可以將其分四類(lèi)：黨章〉準(zhǔn)則〉條例〉各類(lèi)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。[6]

二、黨內(nèi)法規(guī)的研究概況

（一）黨內(nèi)法規(guī)的研究歷史

學(xué)界在研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史時(shí)，通常將考察起點(diǎn)定在中國(guó)共產(chǎn)黨成立的時(shí)期，也有少數(shù)學(xué)者提出應(yīng)以改革開(kāi)放的時(shí)間作為考察的起點(diǎn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初始，各項(xiàng)規(guī)章制度尚處于不斷的制定和完善中。黨組織制定了20多部關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的文件。何益忠總結(jié)出了這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特點(diǎn)：第一，在部分非法規(guī)文件中出現(xiàn)了一些具有法規(guī)性質(zhì)的內(nèi)容，體現(xiàn)出立法者對(duì)于法規(guī)文件與非法規(guī)文件之間的區(qū)分還不夠清楚；第二，存在一些程序不合法的問(wèn)題，例如在黨內(nèi)法規(guī)的制定與修改過(guò)程中存在不規(guī)范的情況；第三，蘇俄對(duì)我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容制定產(chǎn)生了很大的影響等[7]。

操申斌將改革開(kāi)放作為研究起點(diǎn)，把黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展劃分為三個(gè)時(shí)間段：1978—1987年是黨內(nèi)法規(guī)恢復(fù)建設(shè)和起步發(fā)展的階段，在此期間通過(guò)了具有代表性的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；1987—1997年是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展逐步完善的推進(jìn)階段，在此期間較為重要的法規(guī)代表有《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》等；1997年至今是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)系統(tǒng)化發(fā)展的重要階段，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容主要圍繞干部的任免調(diào)動(dòng)、規(guī)范干部從政行為、權(quán)力制約與監(jiān)督、辦案程序等事項(xiàng)[8]。

潘澤林為詳細(xì)闡述十六大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展?fàn)顩r，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問(wèn)題研究》一文中提出了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的三大特點(diǎn)：黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)，執(zhí)政理念已經(jīng)從‘人治’治黨轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕ㄖ巍吸h；初步形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系；一系列重要法規(guī)的制定標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的里程碑[9]。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的制定要求

制定黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)在于合理配置權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行及保障黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)，所以制定黨內(nèi)法規(guī)需符合以下條件：

1.以黨章為準(zhǔn)則

習(xí)近平總書(shū)記指出，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，首先要以黨章為根本依據(jù)。各級(jí)黨委在探索制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨章的基本準(zhǔn)則，不可與黨章相違背?！包h章在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的核心地位，首要體現(xiàn)在黨章是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本依據(jù)?！盵10]在符合黨章要求的前提下，各級(jí)黨委可提升制定黨內(nèi)法規(guī)的可行性和科學(xué)性。

2.鼓勵(lì)基層試點(diǎn)

黨的基層組織作為貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針、政策的執(zhí)行主體，有必要在黨中央法規(guī)的指導(dǎo)下對(duì)基層的組織設(shè)置和活動(dòng)形式進(jìn)行一定的創(chuàng)新。但是在創(chuàng)新過(guò)程中可能會(huì)推行一些暫時(shí)不適宜全面推廣的制度設(shè)計(jì)，此時(shí)就可以鼓勵(lì)基層進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，并記錄好試點(diǎn)推行的情況，若收效甚好則可以擴(kuò)大推廣范圍。

3.兼具合理性與合法性

各級(jí)黨委在制定組織規(guī)則時(shí)，不能夠與憲法規(guī)定的法律要求相矛盾，特別是不能違反憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的保障。在保證合法性的同時(shí)，各級(jí)黨委還應(yīng)注意黨內(nèi)法規(guī)制定的合理性，為黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)提供良好的基礎(chǔ)。

4.符合民主性與公開(kāi)性

制定法規(guī)的基本要求就是符合民主性與公開(kāi)性，特別是在涉及黨員干部基本權(quán)利的法規(guī)制定時(shí)，現(xiàn)代政黨的制度自信更加要求充分保障普通黨員享有的知情權(quán)與建議權(quán)。因此制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)盡可能地公開(kāi)相關(guān)的程序和內(nèi)容，比如召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制

將黨內(nèi)法規(guī)按照運(yùn)行的過(guò)程來(lái)劃分監(jiān)督機(jī)制，可以分為制定監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制三部分[11]。

1.制定監(jiān)督機(jī)制

制定監(jiān)督機(jī)制主要是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中的監(jiān)督，它可以保障黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中符合科學(xué)性與合法性的要求。目前，黨的制定監(jiān)督機(jī)制主要包括制定審批和備案審查：制定審批機(jī)制是指起草的黨內(nèi)法規(guī)需交給所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)先行審核，該機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)有權(quán)對(duì)草案所存在的問(wèn)題提出修改意見(jiàn)；備案審查機(jī)制是指黨內(nèi)法規(guī)需由備案審查的主體進(jìn)行備案登記和存檔，且由審查機(jī)構(gòu)依照規(guī)定進(jìn)行審查。

2.執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制主要是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督，主要分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督。其中黨內(nèi)監(jiān)督又分為上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督：上級(jí)監(jiān)督的表現(xiàn)形式有上級(jí)部門(mén)隨機(jī)走訪調(diào)查、成立督察小組等；同級(jí)監(jiān)督包括對(duì)黨委、紀(jì)委和普通黨員的監(jiān)督；下級(jí)監(jiān)督是下級(jí)部門(mén)通過(guò)民主測(cè)評(píng)等方式進(jìn)行情況反饋。黨外監(jiān)督主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派和人民群眾等來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督。

3.監(jiān)督反饋機(jī)制

監(jiān)督反饋機(jī)制是對(duì)監(jiān)督所得成果的反饋和匯總，包含了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的評(píng)估機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估有利于及時(shí)預(yù)警黨內(nèi)存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)方案，由此增加黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施質(zhì)量和力度。黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制指的是制定機(jī)關(guān)集中性審核某時(shí)期頒布的黨內(nèi)法規(guī)，并作出廢止、失效、修改等決定的活動(dòng)。

（四）黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)的清理類(lèi)似于國(guó)家法律的清理，指的是在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)行一段時(shí)間后，由制定機(jī)關(guān)對(duì)其存在的條文相悖等現(xiàn)象，進(jìn)行系統(tǒng)的整合、篩選，并根據(jù)實(shí)施情況及時(shí)予以廢止或者宣布失效等做法[12]。

《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問(wèn)題中涉及有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》于1979年印發(fā)，這是黨的歷史上第一部特定的用于指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)清理問(wèn)題的規(guī)范性文件。該文件明確了黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)新舊中央文件相抵觸時(shí)，一律按照新文件的規(guī)定處理；對(duì)于中央曾同意和轉(zhuǎn)發(fā)的其他文件，則根據(jù)具體的錯(cuò)誤情況進(jìn)行修正。

中共中央于2012年印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，并以此為依據(jù)展開(kāi)了清理工作。這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一次集中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行大規(guī)模清理，此次清理歷時(shí)兩年多才完成。在這場(chǎng)清理工作中，共廢止322部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、宣布369部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件失效，在全部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的數(shù)量中占比達(dá)58.7%，超過(guò)了半數(shù)。2018年11月中央開(kāi)展了第二次集中清理工作，廢止了54部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、宣布56部黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件失效。這場(chǎng)集中清理工作以2019年4月頒布的《中共中央關(guān)于廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》為標(biāo)志畫(huà)上句號(hào)，大幅度提高了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律

黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整與規(guī)范黨內(nèi)組織關(guān)系的規(guī)章制度，與調(diào)整社會(huì)關(guān)系的國(guó)家法律相類(lèi)似，都為實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)、建立法治國(guó)家、推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系是黨法關(guān)系的基礎(chǔ)性問(wèn)題，區(qū)別在于黨內(nèi)法規(guī)缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的保障實(shí)施。而且從效力等級(jí)上來(lái)看，當(dāng)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突的時(shí)候，一律以憲法和法律為準(zhǔn)。周望認(rèn)為“黨領(lǐng)導(dǎo)立法與法律優(yōu)先原則辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸；在不違背法律原則的前提下，黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”[13]。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有很多共同之處，比如說(shuō)都旨在促進(jìn)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、人民幸福安康。但兩者所調(diào)整的范圍又有所不同：黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨全體黨員的共同意志，而國(guó)家法律則體現(xiàn)了中華人民共和國(guó)全體公民的意志。國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律。學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓寬黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)與外界的溝通渠道、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定主體與外界的協(xié)調(diào)聯(lián)系，貫徹落實(shí)“同步自審”機(jī)制，從預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、判斷、處理等多個(gè)方面提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和可行性。

四、結(jié)語(yǔ)

建黨100周年之際，要想盡快實(shí)現(xiàn)建立健全科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，就必須大力推進(jìn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)和完善，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)理論的研究，為實(shí)踐的發(fā)展指明前進(jìn)的方向。為了保障黨內(nèi)法規(guī)制度保持權(quán)威性和科學(xué)性，就務(wù)必深入細(xì)致地了解黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)要求，并實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理和監(jiān)督管理常態(tài)化。