大型機(jī)場建設(shè)工程前期研究的難點(diǎn)及政策建議

福建兆翔機(jī)場建設(shè)有限公司 吳超群/文

大型機(jī)場建設(shè)工程是中國民航實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工程，而項(xiàng)目前期研究是決定機(jī)場工程品質(zhì)和價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文以廈門新機(jī)場航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究為切入點(diǎn)，結(jié)合總體規(guī)劃、方案征集和方案優(yōu)化等不同階段所關(guān)注的要點(diǎn)及解決策略，以及實(shí)踐過程碰到的常見問題，對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和政策完善提出相應(yīng)的建議。

根據(jù)《民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》（CCAR-158-R1），運(yùn)輸機(jī)場工程建設(shè)程序一般包括：新建機(jī)場選址、預(yù)可行性研究、可行性研究（或項(xiàng)目核準(zhǔn)）、總體規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收及竣工財(cái)務(wù)決算等八個(gè)步驟，通常我們把建設(shè)實(shí)施前的六個(gè)步驟統(tǒng)稱為前期工作。

機(jī)場工程前期工作的投入通常只占項(xiàng)目總投資的3～5%，但是前期階段的研究基本決定了項(xiàng)目80%以上的投資，也影響著未來項(xiàng)目全生命周期的經(jīng)濟(jì)效益。然而，在實(shí)際工作當(dāng)中，前期工作卻往往被忽視，主要表現(xiàn)在：一是建設(shè)單位對前期工作的認(rèn)識(shí)和重視不足，以為只是審批性的工作；二是前期工作啟動(dòng)得晚，工作周期不足；三是前期研究費(fèi)用列支和計(jì)取的依據(jù)不完善。

雖然民航局對機(jī)場工程的前期工作要求都有明確的編制規(guī)范，但是不同項(xiàng)目因建設(shè)單位對前期工作的投入、研究深度、研究方法和時(shí)間周期等都有所差異，最終顯現(xiàn)的效果及發(fā)揮的價(jià)值也不盡相同。

機(jī)場工程主要涵蓋航站區(qū)、飛行區(qū)、貨運(yùn)區(qū)、機(jī)務(wù)維修區(qū)和綜合配套區(qū)等，下文以航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究為切入點(diǎn)，進(jìn)而探討機(jī)場工程前期研究的實(shí)踐難點(diǎn)及政策建議。

前期階段航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究的主要難點(diǎn)

（一）航站區(qū)的定義及規(guī)劃要素

機(jī)場內(nèi)以旅客航站樓為中心，包括站坪、旅客航站樓建筑和車道邊、停車設(shè)施及地面交通組織所涉及區(qū)域。通常簡稱為航站區(qū)。航站區(qū)的布局/構(gòu)型與機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)位條件、跑道構(gòu)型、綜合交通系統(tǒng)和發(fā)展歷史密切相關(guān)，主要包括盡端式、貫穿式、主樓帶衛(wèi)星模式和混合式等，應(yīng)結(jié)合機(jī)場區(qū)位、使用需求、分期發(fā)展、交通條件、市場特點(diǎn)、運(yùn)行效率、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等因素綜合分析。

（二）航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究的主要難點(diǎn)

航站區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是建立交通與建筑、旅客與飛機(jī)、飛機(jī)與跑道之間的高效銜接，為旅客提供高效、便捷、舒適的乘機(jī)體驗(yàn)，為工作人員提供簡潔、安全的工作流程及環(huán)境，為機(jī)場創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)收益。以廈門新機(jī)場為例，研究的主要難點(diǎn)如下：

1.選擇單一航站區(qū)還是雙航站區(qū)；

2.航站樓的數(shù)量和規(guī)模的統(tǒng)籌安排；

3.不同航站樓的分工、建設(shè)時(shí)序及工程條件預(yù)留；

4.航站區(qū)內(nèi)部交通與外部交通的組織銜接；

5.停車設(shè)施、軌道車站、商業(yè)開發(fā)的布局。

為了更充分研究上述問題，廈門新機(jī)場一方面組織學(xué)習(xí)考察了多個(gè)skytrax認(rèn)證的全球最佳機(jī)場，積極借鑒其先進(jìn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念；另一方面開展了新機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略研究、總體規(guī)劃咨詢、航站區(qū)規(guī)劃及航站樓建筑方案國際征集等前期研究工作。

國外機(jī)場經(jīng)驗(yàn)借鑒及國內(nèi)機(jī)場發(fā)展趨勢研判

（一）國外先進(jìn)機(jī)場經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.荷蘭史基浦機(jī)場

史基浦機(jī)場以航站區(qū)集約高效運(yùn)作和航空城成功開發(fā)而著稱。以“功能優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)實(shí)用”為設(shè)計(jì)理念，秉承“單一航站樓”的布局，從主樓延伸出多條不規(guī)則的指廊，站坪布局集約緊湊，旅客步行距離合理，樓內(nèi)商業(yè)相對集中。2018年，機(jī)場旅客吞吐量已超過7000萬人次。

在陸側(cè)交通規(guī)劃方面，史基浦機(jī)場通過一個(gè)大環(huán)將兩個(gè)航站樓模塊串聯(lián)在一起，大環(huán)的外側(cè)為指廊，內(nèi)側(cè)為立體停車庫、酒店和寫字樓等；上層出發(fā)層高架和下層到達(dá)車道邊所圍合的夾角空間，正好是史基浦購物廣場和軌道交通設(shè)施結(jié)合的綜合體，功能布局緊湊便捷。

中央商務(wù)區(qū)通過一條500米的連廊，將2幢五星酒店、8幢高端寫字樓和史基浦購物廣場串聯(lián)在一起，為商務(wù)旅客提供了最便捷的配套服務(wù)。另外，機(jī)場的停車樓與寫字樓疊加交錯(cuò)，連接緊密，最大的好處是可以錯(cuò)峰使用。

2.新加坡樟宜機(jī)場

新加坡樟宜機(jī)場以航站區(qū)陸側(cè)商業(yè)與航站樓緊密聯(lián)系和成功運(yùn)營而著稱，特別是最新投用的星耀樟宜項(xiàng)目。星耀樟宜綜合體由樟宜機(jī)場和凱德集團(tuán)聯(lián)合開發(fā)和運(yùn)營，是集機(jī)場設(shè)施、景觀花園、購物休閑、酒店餐飲等多功能于一體的綜合性建筑，并將大自然帶入室內(nèi)，融合清新綠植與都市活力，成為新加坡規(guī)模最大的室內(nèi)花園。2018年，機(jī)場旅客吞吐量已超過6500萬人次。

上述兩個(gè)國際機(jī)場在規(guī)劃設(shè)計(jì)上的巧妙構(gòu)思，以及經(jīng)營方式上的成功策劃，都離不開建設(shè)單位在項(xiàng)目前期花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。據(jù)新加坡樟宜機(jī)場介紹，他們的機(jī)場工程通常要花5年的時(shí)間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)研究，再花5年的時(shí)間進(jìn)行建造。

（二）我國大型機(jī)場航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展的主要趨勢

近年來，我國大型機(jī)場的新建、擴(kuò)建工程也迎來一波建設(shè)高峰期，全國客運(yùn)吞吐量排名前20名的機(jī)場當(dāng)中，5個(gè)是新建機(jī)場，9個(gè)是新建航站樓，3個(gè)是新建衛(wèi)星廳，3個(gè)是改擴(kuò)建工程。通過對上述項(xiàng)目分析，大致可看出以下幾點(diǎn)趨勢：

1.機(jī)場主跑道間距相比以前更寬，選擇集中式航站區(qū)布局的機(jī)場也更多了。比如：北京大興機(jī)場、成都新機(jī)場、青島新機(jī)場和西安機(jī)場等。

2.我國大型機(jī)場基本上都邁入多航站樓、多跑道的運(yùn)作時(shí)代，航站樓或衛(wèi)星廳之間的客流、貨流、車流如何高效銜接，將是各機(jī)場面臨的共同難點(diǎn)。

3.城市軌道和高鐵引進(jìn)大型機(jī)場幾乎是標(biāo)配，如何讓綜合交通中心與航站樓的聯(lián)系更直接更便捷，需要突破傳統(tǒng)各自為政的運(yùn)作模式和技術(shù)條件限制。

4.旅客的步行距離、換乘體驗(yàn)、通關(guān)效率、候機(jī)環(huán)境和商業(yè)消費(fèi)體驗(yàn)等成為航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究的熱點(diǎn)問題。

面對上述新的發(fā)展趨勢及要求，建設(shè)單位需在機(jī)場工程前期階段做更深入更超前的研究，充分吸納先進(jìn)機(jī)場的經(jīng)驗(yàn)和理念。

廈門新機(jī)場航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

廈門新機(jī)場定位為區(qū)域性樞紐機(jī)場、大型機(jī)場。本期2025年主要建設(shè)2條遠(yuǎn)距跑道及60多萬平的T1航站樓，旅客吞吐量為4500萬人次；遠(yuǎn)期規(guī)劃4條跑道，4座航站樓，旅客吞吐量為8500萬人次。

作為一個(gè)以填海造地為主要用地來源的大型新建機(jī)場，廈門新機(jī)場的總體規(guī)劃和發(fā)展研究需要更加謹(jǐn)慎和超前。下面分享幾點(diǎn)前期研究相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：

（一）前期研究不分先后，盡量同步并行

按照民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定，新建機(jī)場的審批程序是選址→預(yù)可行性研究→可行性研究（或項(xiàng)目核準(zhǔn)）→總體規(guī)劃，但是實(shí)際操作過程中總規(guī)研究往往是重要的技術(shù)前提，沒有一定深度的總體規(guī)劃研究，很難準(zhǔn)確地測算投資，并預(yù)判潛在的其他問題。因此，廈門新機(jī)場前期研究采取了同步并行的策略，讓更多的專業(yè)意見在前期研究階段相互碰撞。有利的是可以盡量避免后期的顛覆性意見，不利的是前期報(bào)告編制單位的工作周期會(huì)拉長。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，先行研究戰(zhàn)略與策略

1.開展新機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略研究

航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究是新機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略的核心組成部分，而新機(jī)場的發(fā)展戰(zhàn)略研究不僅僅是機(jī)場的事，更是廈門城市發(fā)展的重要組成部分。廈門新機(jī)場采取的工作方式：一是由廈門市規(guī)劃局牽頭機(jī)場集團(tuán)配合的方式；二是同時(shí)邀請3家國內(nèi)外知名的機(jī)場規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行“背靠背”的研究；三是由市政府組織專家對戰(zhàn)略方案進(jìn)行會(huì)審后，再做最終的決策。

通過高水準(zhǔn)的研究和高層次的決策，有利于穩(wěn)定機(jī)場未來規(guī)劃發(fā)展的主要前提條件。比如包括：（1）新機(jī)場定位為樞紐機(jī)場和國際門戶，廈泉漳龍的中心機(jī)場，對臺(tái)交流的主要機(jī)場；（2）適當(dāng)擴(kuò)大主跑道間距至2250m，采用單一集中式航站區(qū)布局，避免兩套陸側(cè)交通系統(tǒng)的重復(fù)投資；（3）廈門機(jī)場中轉(zhuǎn)比例較低，不適合“主樓+衛(wèi)星廳”構(gòu)型，建議在不規(guī)劃 APM旅客捷運(yùn)系統(tǒng)的前提下，考慮航站樓構(gòu)型方案；（4）主航站區(qū)的綜合交通樞紐應(yīng)與航站樓連通，并進(jìn)行立體開發(fā)，提升綜合交通樞紐的商業(yè)價(jià)值；（5）建議東航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展低成本航空；（6）機(jī)場軌道交通線上應(yīng)設(shè)置城市航站樓，延伸新機(jī)場市場輻射范圍、方便旅客出行，提高公交出行比例。

2.開展新機(jī)場綜合交通集疏運(yùn)體系研究

機(jī)場綜合交通樞紐不僅僅是城市交通體系的重要組成部分，更是整個(gè)區(qū)域最綜合最重要的立體交通節(jié)點(diǎn)。廈門新機(jī)場借鑒了上海機(jī)場經(jīng)驗(yàn)，沒有按照傳統(tǒng)的城市交通怎么接入到機(jī)場的正向思路，而是反過來考慮保障機(jī)場遠(yuǎn)期8500萬年旅客量，對城市乃至區(qū)域的外圍交通集疏運(yùn)體系有什么樣的訴求。

研究的主要內(nèi)容包括：（1）新機(jī)場交通需求趨勢判斷；（2）機(jī)場集散交通目標(biāo)及策略；（3）空港軌道交通總體概念方案；（4）空港道路交通總體概念方案；（5）其他重要交通方式概念方案；（6）機(jī)場綜合交通樞紐方案。

（三）深入研究功能需求，提前鎖定航站區(qū)規(guī)劃條件

按照民航相關(guān)編制規(guī)范，機(jī)場工程的預(yù)可行性研究、可行性研究和總體規(guī)劃都涉及航站區(qū)規(guī)劃研究。但是，由于審批先后、重視不夠、經(jīng)費(fèi)不足或市場不夠開放等問題，建設(shè)單位經(jīng)常會(huì)碰到以下幾個(gè)問題：

1.預(yù)可研或可研報(bào)告預(yù)測的航站樓規(guī)模往往低于當(dāng)前主流設(shè)計(jì)的實(shí)際規(guī)模，造成超概或規(guī)劃驗(yàn)收不通過等問題；

2.預(yù)可研或可研報(bào)告預(yù)測的航站區(qū)相關(guān)設(shè)計(jì)參數(shù)研究深度不足，建設(shè)單位難以直接引用作為方案征集或招標(biāo)的技術(shù)條件；

3.建設(shè)單位在前期對功能需求研究不足，依賴方案競標(biāo)的建筑師們在短時(shí)間內(nèi)去猜業(yè)主的需求，最終方案容易偏離“功能優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)實(shí)用”的目標(biāo)。

廈門新機(jī)場采取的策略是前期委托有航站區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的咨詢單位，配合建設(shè)單位及運(yùn)行單位，深入開展航站區(qū)規(guī)劃邊界、機(jī)場功能需求、運(yùn)行模式和詳細(xì)設(shè)計(jì)參數(shù)等研究，提前鎖定航站區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

（四）立足長遠(yuǎn)發(fā)展，預(yù)留空間及工程條件

土地資源對廈門新機(jī)場來說尤為珍貴，主航站區(qū)中央地塊土地更是寸土寸金。航站區(qū)中央地塊是以T1、T2、T3樓前道路圍合而成，已規(guī)劃有城市軌道3、4號線、城際R1線三條軌道交通線穿過。軌道交通對該地塊的分切，使得“一次規(guī)劃，分期實(shí)施” 這個(gè)題目增加了不少難度。

廈門市機(jī)場片區(qū)指揮部會(huì)同機(jī)場集團(tuán)和軌道集團(tuán)對上述地塊的開發(fā)利用問題開展了2年多的研究，主要的考量因素如下：

1.該地塊的軌道交通、市政管廊、環(huán)隧等地下線性工程實(shí)施后，勢必將整個(gè)地塊分割成多個(gè)小地塊。若不提前研究地下空間的利用方案及預(yù)留條件，后期開發(fā)將受限制；

2.若不提前實(shí)施該地塊的地下工程，未來開挖施工對新機(jī)場及軌道的運(yùn)行安全有重大的影響；

3.若提前實(shí)施了該地塊的地下工程，由于近期新機(jī)場客流量還不足以支持T2航站樓的啟用，超前投資的經(jīng)濟(jì)效益不佳。

經(jīng)過多輪的研究對比，廈門新機(jī)場目前采取的措施：一是從節(jié)省總體投資的角度，暫由廈門市土地開發(fā)總公司投資實(shí)施地下預(yù)留工程；二是借鑒新加坡樟宜機(jī)場星耀樟宜項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，同步開展該地塊的策劃和招商工作。

（四）建立有效機(jī)制，保障前期研究的持續(xù)性

1.運(yùn)營需求對接及研究工作機(jī)制

從組織方式來說，廈門新機(jī)場建設(shè)團(tuán)隊(duì)沒有直接從運(yùn)行部門抽調(diào)人員，而是嘗試通過成立建設(shè)主體與運(yùn)行主體相融合的工作小組，以階段性成果目標(biāo)為導(dǎo)向，開展相關(guān)研究工作。

從工作內(nèi)容來說，前期研究貫穿總體規(guī)劃、方案優(yōu)化和設(shè)計(jì)圖紙落地等前期三個(gè)主要階段，對接的內(nèi)容及小組成員也是隨著不同階段的側(cè)重點(diǎn)不同而靈活調(diào)整。

2.研究成果轉(zhuǎn)化機(jī)制（見圖3）

實(shí)踐證明，上述機(jī)制的好處是建設(shè)主體和運(yùn)營主體的融合是靠制度，不是依靠個(gè)人；不足之處是業(yè)務(wù)骨干要兼顧運(yùn)行，有時(shí)候時(shí)間精力無法保障，但總體上可以滿足新機(jī)場建設(shè)的要求。

政策建議

回顧廈門新機(jī)場前期研究工作的實(shí)踐歷程，不僅限于航站區(qū)規(guī)劃發(fā)展問題，很多問題也是目前國內(nèi)機(jī)場工程建設(shè)道路上的共性問題，也是關(guān)乎中國民航高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。為此，提出以下幾點(diǎn)思考和建議：

（一）完善前期研究相關(guān)的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

1.建議進(jìn)一步完善《民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》。針對新建機(jī)場，可分階段開展總體規(guī)劃研究及論證工作，與選址、預(yù)可研、可研同步推進(jìn)；另外，會(huì)同國家自然資源部、生態(tài)環(huán)保部等商議機(jī)場總體規(guī)劃和用海、用地預(yù)審的相互支撐關(guān)系。

2.建議進(jìn)一步研究《民用機(jī)場安全保衛(wèi)設(shè)施條例》中有關(guān)綜合交通換乘點(diǎn)的安保規(guī)定。目前，國內(nèi)的城市軌道和高鐵旅客都是有經(jīng)過安全檢查的，可通過流程和管理模式優(yōu)化來降低航站樓的安保風(fēng)險(xiǎn)，讓航站樓陸側(cè)與地面交通中心更直接更便捷的聯(lián)系，方便旅客的出行。

3.建議進(jìn)一步完善《民用航空運(yùn)輸機(jī)場工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（2011年）。該標(biāo)準(zhǔn)中航站區(qū)用地指標(biāo)只適用于最大4000萬年旅客吞吐量的機(jī)場，機(jī)務(wù)維修區(qū)用地指標(biāo)只適用于最大3000萬年旅客吞吐量的機(jī)場。而近年新建、擴(kuò)建的機(jī)場，很多都已經(jīng)突破標(biāo)準(zhǔn)的上限。

（二）引導(dǎo)地方政府及建設(shè)單位重視前期研究工作

1.加強(qiáng)民航部門與地方政府在前期規(guī)劃發(fā)展方面對接工作，明確提出啟動(dòng)機(jī)場工程前期工作的時(shí)間要求，并做好進(jìn)度追蹤工作；

2.以四型機(jī)場示范機(jī)場或示范項(xiàng)目為典型進(jìn)行宣傳，激勵(lì)各機(jī)場主動(dòng)扎實(shí)開展前期研究工作。

（三）吸引更多的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與機(jī)場工程的前期研究

1.對機(jī)場工程的前期工作做更詳細(xì)的專業(yè)細(xì)分，從行業(yè)發(fā)展的角度，提出前期研究的項(xiàng)目清單，供各機(jī)場參考；

2.以更開放的市場競爭方式，讓更多的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與各專項(xiàng)研究，提高整個(gè)行業(yè)的研究水平；

3.在機(jī)場工程的投資估算中適當(dāng)提高前期研究費(fèi)用的占比，通過市場調(diào)研，出臺(tái)行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。