民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革初探

民航局空管局 練 冰/文

今年是“十四五”的開(kāi)篇之年?；仡櫋笆濉泵窈娇展馨l(fā)展，按照民航局“一二三三四”總體工作思路，以及“四強(qiáng)空管”建設(shè)要求，民航局空管局（以下簡(jiǎn)稱“空管局”）聚焦安全、容量、效率、服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展五個(gè)維度核心內(nèi)涵和十八項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，出色完成了“十三五”既定目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步完善了現(xiàn)代空管系統(tǒng)，為“十四五”發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

空管局深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)空管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2020年印發(fā)了推進(jìn)空管系統(tǒng)治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出了構(gòu)建科學(xué)的一體化管理體系主要任務(wù)，明確了要持續(xù)深化空管體制機(jī)制改革，破解深層次矛盾問(wèn)題，激發(fā)系統(tǒng)內(nèi)生動(dòng)力和活力。針對(duì)空管系統(tǒng)職務(wù)管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、推進(jìn)改革的必要性和可行性，筆者進(jìn)行了調(diào)查研究，對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革提出初步建議。

空管系統(tǒng)職務(wù)管理情況

（一）空管系統(tǒng)職務(wù)管理現(xiàn)狀

2009年，空管局印發(fā)了民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法，明確了空管系統(tǒng)職務(wù)管理的總體原則，將職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、管理職務(wù)和技術(shù)職務(wù)三個(gè)序列，明確了三條序列各層級(jí)的設(shè)置條件和其他要求。2010年，空管局出臺(tái)了民航空管系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作規(guī)定和民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法的實(shí)施意見(jiàn)，修訂了個(gè)別職務(wù)的配備要求和相關(guān)待遇。2020年，空管局下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)空管系統(tǒng)職務(wù)管理工作的通知，修訂了助理序列的聘任權(quán)限，優(yōu)化助理聘任條件。

截至目前，空管系統(tǒng)關(guān)于職務(wù)管理，主要依照上述三個(gè)文件執(zhí)行，空管系統(tǒng)在職人員職務(wù)，明確分為領(lǐng)導(dǎo)序列、管理序列和技術(shù)序列三類，形成了縱向相對(duì)獨(dú)立，橫向存在對(duì)應(yīng)關(guān)系的職級(jí)層次。

（二）當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

1.激勵(lì)作用逐年減弱。當(dāng)前空管系統(tǒng)干部隊(duì)伍呈“金字塔”結(jié)構(gòu)，越往上，編制和職數(shù)越少，在同樣優(yōu)秀的情況下，只有少數(shù)干部能夠晉升，這在一定程度上挫傷了部分干部的積極性。普通管理人員的晉升渠道狹窄問(wèn)題突出，職務(wù)上絕大部分停留在三級(jí)助理，特別是空管分局（站）管理人員晉升空間更小，晉升渠道單一，缺少有效激勵(lì)機(jī)制，極大影響了干部的工作積極性。

2.影響選拔優(yōu)秀干部?？展芟到y(tǒng)現(xiàn)行職務(wù)管理辦法2010年制發(fā)，10年來(lái)雖然修訂了部分條款，但職務(wù)聘任條件仍然相對(duì)寬松，對(duì)德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定等要求缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整，不利于培養(yǎng)選拔政治素質(zhì)好、工作實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)度高、作風(fēng)品行好，符合“四強(qiáng)空管”建設(shè)需要的優(yōu)秀干部，不利于解決“干與不干一樣、干好干壞一樣、干多干少一樣”的問(wèn)題。

3.指引作用不夠顯著。目前空管系統(tǒng)規(guī)定的職務(wù)晉升條件對(duì)職工工作作風(fēng)、工作態(tài)度、工作方向等的指引作用不夠顯著。管理職務(wù)晉升條件更多注重工作年限，其他方面的要求主要是宏觀的要求，缺少具體指標(biāo)要求；管制類技術(shù)職務(wù)晉升條件寬松、上升空間受阻，三級(jí)（含）以下晉升條件較為寬松，二級(jí)（含）以上聘任壓力越來(lái)越大；工程類技術(shù)職務(wù)晉升空間有限，高等級(jí)技術(shù)職務(wù)聘任指標(biāo)少，缺少具體職業(yè)能力指標(biāo)。對(duì)職工專業(yè)能力的努力方向指引作用不夠。

（三）空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革的必要性

推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是解決當(dāng)前管理人員待遇增長(zhǎng)瓶頸的必要手段。當(dāng)前空管系統(tǒng)職務(wù)和薪酬管理辦法，職務(wù)晉升是持續(xù)提高薪酬等級(jí)的惟一路徑，由于管理人員薪酬等級(jí)通道狹窄，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分老同志由于知識(shí)更新緩慢，工作能力降低，使其處于劣勢(shì)，以至?xí)x升無(wú)望，極大降低了其工作積極性，不利于形成職業(yè)歸屬感與職業(yè)成就感。推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革，參照公務(wù)員職務(wù)職級(jí)管理改革，探索推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)與職級(jí)并行，能夠保持領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)晉升活力、實(shí)現(xiàn)普通干部職級(jí)晉升，一定程度上緩解職務(wù)晉升壓力、解決待遇增長(zhǎng)問(wèn)題。

推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是激發(fā)管理人員工作活力的必要途徑。推行職務(wù)職級(jí)并行管理可以淡化職務(wù)影響，讓管理人員通過(guò)職級(jí)晉升體現(xiàn)工作價(jià)值，是當(dāng)前一種有效的激勵(lì)機(jī)制，特別是對(duì)一些始終兢兢業(yè)業(yè)、踏實(shí)勤勉，但長(zhǎng)期沒(méi)有被提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位的管理人員，具有重要的激勵(lì)作用。推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)職級(jí)并行改革，有利于管理人員立足本職工作，激活隊(duì)伍活力，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍科學(xué)管理。有利于營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，緩解職務(wù)晉升壓力，進(jìn)一步激發(fā)管理人員工作活力。

推進(jìn)空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革是提高人員工作效率的必要手段。推行空管系統(tǒng)職務(wù)職級(jí)并行管理，是適度緩解職務(wù)與職級(jí)過(guò)于緊密情況的一個(gè)重要方法，促進(jìn)管理崗位獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展階梯，打破了只有當(dāng)官才有持續(xù)晉升的現(xiàn)狀，有利于調(diào)動(dòng)大多數(shù)人員工作積極性。通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化分配制度，根據(jù)人員工作需要、德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)等因素綜合考量?jī)冬F(xiàn)人員職業(yè)回報(bào)，有利于員工實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，促進(jìn)提高工作效率。

（四）空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革的可行性

現(xiàn)有管理序列人員職務(wù)管理為推進(jìn)職務(wù)職級(jí)改革提供了基礎(chǔ)條件。根據(jù)民航空管系統(tǒng)職務(wù)管理辦法，空管系統(tǒng)管理職務(wù)由高到低分為一級(jí)助理到五級(jí)助理，后經(jīng)修訂明確了高級(jí)助理管理職務(wù)。空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革完全可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行，打通管理人員職級(jí)晉升通道，解決管理人員晉升受限的問(wèn)題。

空管系統(tǒng)管理序列薪酬晉升通道已經(jīng)初步建立，為本輪改革創(chuàng)造了條件?？展芟到y(tǒng)職務(wù)職級(jí)改革可以通過(guò)進(jìn)一步拉長(zhǎng)職級(jí)晉升通道，調(diào)整優(yōu)化晉級(jí)年限，較好的解決目前管理序列職級(jí)晉升和薪酬待遇問(wèn)題。同時(shí)，本輪改革無(wú)需大范圍改變現(xiàn)有制度，有利于減少改革阻力，提升改革實(shí)施的可行性。

雖然改革會(huì)導(dǎo)致管理序列職級(jí)晉升通道拉長(zhǎng)、晉升年限調(diào)整相應(yīng)會(huì)帶來(lái)薪酬水平的提升，需要增加一定的工資總額。但是，由于職務(wù)級(jí)別、薪檔晉升是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，工資總額不會(huì)短時(shí)間大幅度增長(zhǎng)，為改革實(shí)施創(chuàng)造了有利條件。

空管系統(tǒng)職務(wù)管理改革建議

（一）基本原則

1.創(chuàng)新發(fā)展原則。遵循創(chuàng)新發(fā)展理念，盡可能的調(diào)動(dòng)職工的積極性，保障他們的利益，打破職業(yè)發(fā)展瓶頸，滿足職業(yè)發(fā)展的不同追求，促進(jìn)他們立足本職安心工作，激勵(lì)他們干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為，推進(jìn)空管治理體系和治理能力現(xiàn)代化更進(jìn)一級(jí)。

2.多勞多得原則。從制度層面打破職級(jí)晉升吃大鍋飯的局面，堅(jiān)持多勞多得，著力解決 “干與不干一個(gè)樣、干好干壞都一樣、干多干少一個(gè)樣”的問(wèn)題，激發(fā)職工重點(diǎn)工作爭(zhēng)著干，難點(diǎn)工作搶著上，重能力，講業(yè)績(jī)，履職盡責(zé)零懈怠?？展芟到y(tǒng)推行職務(wù)職級(jí)并行制度，亦須在現(xiàn)有管理序列績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善績(jī)效考核機(jī)制，切實(shí)根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果來(lái)開(kāi)展職級(jí)晉升工作。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)原則?？展芟到y(tǒng)推行職務(wù)職級(jí)并行制度，需要建立管理序列職級(jí)管理辦法，一方面保證職級(jí)晉升的公平公正性，同時(shí)因?yàn)槁毤?jí)同樣是有限的，要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)將優(yōu)秀人才選拔到更高職級(jí)；另一方面對(duì)不能在現(xiàn)職級(jí)履行職責(zé)，完成工作任務(wù)，達(dá)到工作考核目標(biāo)的，要進(jìn)行職級(jí)降級(jí)處理。通過(guò)上述兩方面工作，真正實(shí)現(xiàn)職級(jí)能上能下，發(fā)揮職級(jí)的積極作用。

4.結(jié)合實(shí)際原則。作為事業(yè)單位實(shí)施企業(yè)化管理的空管系統(tǒng)而言，具有不同于公務(wù)員隊(duì)伍的特點(diǎn)。在探索實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行的過(guò)程中，結(jié)合空管系統(tǒng)的實(shí)際來(lái)建立和推行是第一位的。目前，空管系統(tǒng)已經(jīng)建立了領(lǐng)導(dǎo)序列、管理序列和專業(yè)技術(shù)技能序列，實(shí)施職務(wù)職級(jí)并行的核心是管理序列，重點(diǎn)是職級(jí)的建立、比例的控制、套改辦法、晉級(jí)（降級(jí)）機(jī)制、薪酬福利待遇標(biāo)準(zhǔn)等等，具體辦法都需要結(jié)合空管系統(tǒng)管理序列的現(xiàn)有情況、存在問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展需要來(lái)制定、推行和修訂完善。

（二）方案設(shè)計(jì)

在空管系統(tǒng)現(xiàn)行的五個(gè)職級(jí)管理序列的基礎(chǔ)上?？梢员Ａ衄F(xiàn)行職務(wù)級(jí)別名稱，只拉長(zhǎng)薪檔在工資制度方面做改變，最大限度與現(xiàn)有制度做好銜接，減少改革阻力。

據(jù)了解，空管系統(tǒng)目前管理序列人員共有近3千人，一級(jí)到五級(jí)助理分布呈棗核型，其中，為數(shù)最多的三級(jí)助理占比超過(guò)三分之一。自2020年起，空管系統(tǒng)已在全國(guó)試行“放開(kāi)一級(jí)助理、二級(jí)助理職數(shù)限制”。建議結(jié)合此政策，推進(jìn)改革工作時(shí)可不對(duì)職數(shù)做硬性比例限制。

為確保隊(duì)伍穩(wěn)定，最大限度與現(xiàn)有制度做好銜接，可以保留現(xiàn)行職務(wù)級(jí)別確定辦法，同時(shí)對(duì)符合現(xiàn)行職務(wù)管理辦法中一級(jí)助理、二級(jí)助理聘任條件的，逐步完成聘任工作，進(jìn)一步提升管理序列人員工作積極性。根據(jù)調(diào)整后的職務(wù)職級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系表，一一對(duì)應(yīng)各級(jí)別管理人員工資系數(shù)，現(xiàn)行系數(shù)低于新系數(shù)的，按新系數(shù)套改。

（三）保障措施

開(kāi)展職務(wù)與職級(jí)并行改革，可在前期初步測(cè)算基礎(chǔ)上，挑選1～2個(gè)地區(qū)空管局進(jìn)行試點(diǎn)，再收集意見(jiàn)建議并調(diào)整提升方案后，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)穩(wěn)步推廣改革方案。為加強(qiáng)管理與監(jiān)督，建議從以下三個(gè)方面開(kāi)展工作。

1.優(yōu)化薪酬方案。薪酬系數(shù)調(diào)整后，根據(jù)測(cè)算情況，一并調(diào)整現(xiàn)行工資規(guī)范方案內(nèi)的崗位工資和基本績(jī)效獎(jiǎng)金，增量績(jī)效獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、年功工資等其他項(xiàng)目暫不作調(diào)整。

2.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。職務(wù)與職級(jí)并行的日常管理工作由各級(jí)空管單位人力資源部具體負(fù)責(zé)，上級(jí)單位人力資源部要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)單位人力資源部推進(jìn)職務(wù)職級(jí)改革工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。

3.加強(qiáng)宣傳教育。統(tǒng)籌做好深化空管系統(tǒng)職務(wù)職級(jí)改革宣傳教育工作，改革方案要經(jīng)過(guò)充分論證，并廣泛征求各單位意見(jiàn)，特別是試點(diǎn)單位的意見(jiàn)和建議，人事部門(mén)要做好改革方案宣講，實(shí)施前要進(jìn)行模擬論證，要爭(zhēng)取各單位和廣大干部職工的支持，通過(guò)新興和傳統(tǒng)媒體，加大對(duì)深化空管系統(tǒng)職務(wù)職級(jí)改革宣傳力度，確保各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)到位、人事部門(mén)落實(shí)到位、干部職工認(rèn)識(shí)到位。