地方政府融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及管控

王淵敏

摘 要：對(duì)外開放以來(lái)，伴隨我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求不斷增加。政府在推動(dòng)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中需要大量資金投入。1994年國(guó)務(wù)院進(jìn)行分稅制財(cái)政金融體系改革，對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生本質(zhì)影響，地方政府在承擔(dān)區(qū)域發(fā)展和建設(shè)的重要任務(wù)時(shí)，面臨“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)不變”導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配帶來(lái)的融資壓力，迫使地方政府開拓多元融資渠道，融資平臺(tái)模式應(yīng)用而生。融資平臺(tái)模式一定程度解決了政府融資難困境，在大開發(fā)大建設(shè)時(shí)期，給予地方政府建設(shè)以資金支持。但數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快的融資平臺(tái)，會(huì)導(dǎo)致政府大規(guī)模舉債，致使債務(wù)高企，形成風(fēng)險(xiǎn)更大的隱形債務(wù)，長(zhǎng)此以往危及政府信用?；诖耍疚木彤?dāng)前地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)展開分析，針對(duì)性地提出財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效管控措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府;融資平臺(tái);財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析;風(fēng)險(xiǎn)控制;有效策略

一、政府融資平臺(tái)的定義及范圍

政府融資平臺(tái)的官方定義源于2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理的有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）》，文中明確定義融資平臺(tái)為由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。自19號(hào)文發(fā)布以來(lái)，對(duì)融資平臺(tái)公司的清理工作開始制度化、規(guī)范化。實(shí)際操作中，銀監(jiān)會(huì)自2010年3季度公布地方投融資平臺(tái)名單，更新頻率為3個(gè)月。然而，實(shí)踐中各地政府、金融機(jī)構(gòu)時(shí)常違規(guī)操作、鉆政策法規(guī)漏洞，通過(guò)PPP項(xiàng)目、政府產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式繼續(xù)“借殼”融資，政府隱性債務(wù)不減反而大量增長(zhǎng)。鑒于此，國(guó)務(wù)院于2018年9月發(fā)布27號(hào)文，明確融資平臺(tái)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不再以界定融資平臺(tái)的主體身份為中心，而以是否負(fù)有政府隱性債務(wù)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二、融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的必要性研究

對(duì)政府融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并控制，對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程并推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的有效開展和完成具有重要促進(jìn)作用。融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生及運(yùn)營(yíng)是政企不分的時(shí)代產(chǎn)物，尤其是中西部地區(qū)、東北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府借助融資平臺(tái)直接融資的情況仍很嚴(yán)重，且隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道，部分地方政府甚至出現(xiàn)拖欠平臺(tái)應(yīng)收賬款，導(dǎo)致融資產(chǎn)品難以兌付現(xiàn)象，嚴(yán)重影響地方政府公信力。政府與企業(yè)的職能不分，債務(wù)混雜，會(huì)導(dǎo)致大量政府隱性債務(wù)性質(zhì)難以界定，致使政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)未引起足夠重視。由于前期政策背景影響下， 金融環(huán)境對(duì)于地方政府融資平臺(tái)較為寬松，融資平臺(tái)的數(shù)量得到大規(guī)模增長(zhǎng)，且貸款資金多用于城投項(xiàng)目，貸款規(guī)模較大，若不加強(qiáng)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，甚至?xí)l(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效把控， 有利于形成“政企銀”三方良性平衡的發(fā)展模式。

三、政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)問(wèn)題

（一）政企職責(zé)劃分不清，融資平臺(tái)主業(yè)不明確

地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)是為了承擔(dān)地方政府的資金需求職能，即在大開發(fā)大建設(shè)時(shí)代，以政府“錢袋子”的身份出現(xiàn)。這樣的身份定位導(dǎo)致政府與平臺(tái)公司職責(zé)不分，權(quán)力界定不明確。一些地方政府為建設(shè)政績(jī)，透支財(cái)力，通過(guò)與融資平臺(tái)掛賬的形式完成建設(shè)任務(wù)，又以將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，充實(shí)平臺(tái)公司資產(chǎn)盤子，為進(jìn)一步融資做準(zhǔn)備。同時(shí)，不少地方政府還以擔(dān)保的形式為融資平臺(tái)的貸款項(xiàng)目提供背書。這種激進(jìn)的“打統(tǒng)賬”方式不可持續(xù)，且會(huì)存續(xù)大量隱性債務(wù)。此外，大量融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)單一，除承擔(dān)政府基建項(xiàng)目外，未形成自身市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主業(yè)，導(dǎo)致缺少穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，也削弱了自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)管控不足，實(shí)際盈利情況未達(dá)到預(yù)期效果

投資風(fēng)險(xiǎn)是指在投融資活動(dòng)中投資實(shí)際收益與預(yù)期不符。結(jié)合融資性質(zhì)來(lái)看，當(dāng)前政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度低，部分參與融資平臺(tái)的企業(yè)信息未實(shí)現(xiàn)透明化，這是投資風(fēng)險(xiǎn)因素堆積的重要原因。如果投資風(fēng)險(xiǎn)程度加深，會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展帶來(lái)不利影響，甚至?xí)?lái)直接經(jīng)濟(jì)損失。需要注意的是，政府主導(dǎo)下的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目因其在性質(zhì)上偏公益性，投資項(xiàng)目類別比較固定且單一，參與項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)的資金收入主要源自政府補(bǔ)貼。在這一背景的限制下，這類企業(yè)多依托于政府部門管控，盈利性較差，經(jīng)濟(jì)效益提升空間小，很多企業(yè)在這種盈利模式下出現(xiàn)收支不平衡。政府融資平臺(tái)所對(duì)應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目大都具有較高復(fù)雜性且運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，這也使得存貨結(jié)轉(zhuǎn)成本，進(jìn)而形成應(yīng)收賬款的周期拉長(zhǎng)，應(yīng)收賬款多與地方政府掛賬，賬款回收慢而造成資金周轉(zhuǎn)靈活性差、周轉(zhuǎn)效率低下，給企業(yè)帶來(lái)較大的變現(xiàn)及抵債負(fù)擔(dān)。

（三）缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，償還債務(wù)及納稅負(fù)擔(dān)較重

政府主導(dǎo)下的城市化建設(shè)項(xiàng)目多涉及工程建設(shè)、固定資產(chǎn)投資以及土地開發(fā)等項(xiàng)目，它們都具有工期長(zhǎng)、資金投入規(guī)模大、回款周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，且需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，涉及的工程量大，政策和市場(chǎng)環(huán)境對(duì)其產(chǎn)生較大的影響力。如果企業(yè)缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，當(dāng)出現(xiàn)現(xiàn)金流不平衡的現(xiàn)象，就會(huì)容易導(dǎo)致企業(yè)現(xiàn)金流鏈條斷裂的情況，這樣不僅僅加大償還債務(wù)的難度，還不利于企業(yè)未來(lái)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。而融資平臺(tái)特點(diǎn)決定其收入來(lái)源單一，主要依靠政府還款，因此缺少多元化資金流入，償債壓力較大。此外，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制還需要關(guān)注納稅風(fēng)險(xiǎn)，融資平臺(tái)涉稅項(xiàng)目多，不僅包括增值稅及附加稅種、企業(yè)所得稅，還涉及房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅、印花稅等，且涉稅金額大，作為地方納稅大戶，成為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。

四、政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制有效策略分析

（一）加強(qiáng)監(jiān)管層對(duì)地方融資平臺(tái)的管控細(xì)化

監(jiān)管層要做到對(duì)于政府融資平臺(tái)融資政策的限制與嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)工作相輔相成。確保融資平臺(tái)的貸款要落實(shí)到項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的可行性分析研判，確保貸款資金應(yīng)用于項(xiàng)目本身，且對(duì)項(xiàng)目資金設(shè)立專戶，跟蹤資金使用方向，嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款。對(duì)于自身沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流或者沒(méi)有可靠?jī)攤Y金來(lái)源的融資平臺(tái)公司，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不得違規(guī)發(fā)放貸款。加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司貸款總量的控制，不得新增貸款規(guī)模。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)于融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的把握，嚴(yán)格推進(jìn)貸款質(zhì)量分類。實(shí)施平臺(tái)層級(jí)差異化管理以及貸款項(xiàng)目的差異化審批制度，對(duì)于省級(jí)融資平臺(tái)、保障性住房項(xiàng)目、國(guó)家重點(diǎn)續(xù)建在建項(xiàng)目及關(guān)系民生項(xiàng)目的合理融資需求，要優(yōu)先保障。其他一般性融資需求，要確保平臺(tái)債務(wù)總量不突破上年，并逐步減少貸款發(fā)放，加大貸款清收力度。金融機(jī)構(gòu)不得再向仍負(fù)擔(dān)政府隱性債務(wù)的平臺(tái)公司發(fā)放流動(dòng)資金類貸款和專項(xiàng)債等債券配套融資，嚴(yán)控隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。對(duì)于有發(fā)行企業(yè)債等需求的平臺(tái)公司，發(fā)改部門要對(duì)其發(fā)行資質(zhì)進(jìn)行從嚴(yán)審查，控制發(fā)債規(guī)模與節(jié)奏，強(qiáng)化平臺(tái)公司所在地政府性債務(wù)的綜合監(jiān)管。對(duì)于平臺(tái)公司在交易商協(xié)會(huì)進(jìn)行的債務(wù)融資，根據(jù)區(qū)域債務(wù)的總體情況進(jìn)行分級(jí)定檔，對(duì)于不同檔位的發(fā)債主體，監(jiān)管對(duì)其募集資金的用途進(jìn)行不同程度的限制。多措并舉，加大對(duì)于地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

（二）建立健全平臺(tái)自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

規(guī)模大、投融資渠道多且受眾范圍廣、公信力強(qiáng)是政府融資平臺(tái)具有的優(yōu)勢(shì)。保證地方政府融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮以降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先就需要融資平臺(tái)自身關(guān)注并重視對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。針對(duì)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀和融資平臺(tái)自身具備的特點(diǎn)和性質(zhì)，切實(shí)了解自身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)種類及風(fēng)險(xiǎn)程度，根據(jù)相關(guān)要求及標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建立健全融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，優(yōu)化完善相關(guān)管理制度，嚴(yán)格控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于集團(tuán)公司的資金平衡進(jìn)行動(dòng)態(tài)把握，靈活把握各個(gè)時(shí)點(diǎn)的還本付息節(jié)奏，按計(jì)劃有序化解存量債務(wù)，原則上不新增債務(wù)，規(guī)避因財(cái)務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失及政府信譽(yù)損失。需要注意的是，融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制制度內(nèi)容上，需要關(guān)注和重視對(duì)于投資企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況的審查并進(jìn)行對(duì)投資項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展前景的有效評(píng)估，關(guān)于項(xiàng)目相關(guān)工作活動(dòng)決策有效性和科學(xué)性也要進(jìn)行綜合評(píng)判和審慎投資，因?yàn)橥顿Y收益直接影響平臺(tái)公司盈利能力并影響公司報(bào)表的披露結(jié)果。此外，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制因素還需要針對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理以及各項(xiàng)財(cái)務(wù)方面流程活動(dòng)進(jìn)行有效審查，分析企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部各項(xiàng)工作的有效性及資金的流動(dòng)性，遵循精細(xì)化和專業(yè)化的原則，對(duì)融資項(xiàng)目展開分類管理。地方國(guó)資部門要加強(qiáng)對(duì)于融資平臺(tái)財(cái)務(wù)管理規(guī)范及融資程序的監(jiān)督審查，確保融資項(xiàng)目的申請(qǐng)和審批流程合法合規(guī)。

（三）政企分開、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)仍是融資平臺(tái)發(fā)展方向

推動(dòng)融資平臺(tái)公司形成自身主營(yíng)業(yè)務(wù)，盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，擁有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入，并在資本市場(chǎng)依法合規(guī)展開市場(chǎng)化融資業(yè)務(wù)。地方政府不得干預(yù)融資平臺(tái)公司的日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化自發(fā)融資業(yè)務(wù)，不得攤派政府性融資項(xiàng)目，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)及平臺(tái)公司的正常經(jīng)營(yíng)行為。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、土地、房產(chǎn)等注入融資平臺(tái)，不得承諾政府性收入來(lái)源（土地、稅收等）作為融資平臺(tái)償還債務(wù)的資金保障。制定短期計(jì)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃，逐步消化當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)的存量債務(wù)規(guī)模，根據(jù)國(guó)家政策有序置換低息政府性債務(wù)，釋放融資平臺(tái)的高額還貸壓力。新增的政府性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由政府作為立項(xiàng)主體，其產(chǎn)生的融資需求，由地方政府作為債務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)“修明渠、堵暗道”的轉(zhuǎn)變。地方政府也不得以自身信用對(duì)融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中的貸款申請(qǐng)向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，不得為企業(yè)融資承擔(dān)償債責(zé)任。逐步推動(dòng)融資平臺(tái)公司跳出固有經(jīng)營(yíng)模式，開拓性尋找盈利項(xiàng)目。積極引入戰(zhàn)略投資者，創(chuàng)新性進(jìn)行多元化的經(jīng)營(yíng)探索，盤活國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效益。轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式，可通過(guò)做強(qiáng)主業(yè)并上市的形式在公開市場(chǎng)募集資金，避免單一化的債務(wù)融資方式，導(dǎo)致的高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力。吸收先進(jìn)地區(qū)先進(jìn)同業(yè)的管理模式和管理經(jīng)驗(yàn)，有效融合各種政策資源及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為政府提供更多國(guó)有資產(chǎn)收益。

五、總結(jié)

綜上，分稅制改革以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)各類基礎(chǔ)建設(shè)需求給地方政府融資平臺(tái)以生存的土壤。隨著改革的深入，政企分開的改革方向?qū)τ谪?fù)有地方債務(wù)的國(guó)有企業(yè)未來(lái)的發(fā)展提出更高的要求。進(jìn)一步加強(qiáng)融資平臺(tái)的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展自身市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，逐步剝離政府融資職能，自身發(fā)展不與政府信用掛鉤，盤活國(guó)有資產(chǎn)資源，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提升發(fā)展本領(lǐng)，才是下階段地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的應(yīng)有之義。

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