檢察機關審查起訴階段退回公安補充偵查工作完成情況探析

高 悅，吳 為

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京110000）

退回公安機關補充偵查，是人民檢察院對公安機關移送審查起訴的案件，經過全面審查后，認為犯罪事實不清、證據(jù)不足，或者有遺漏罪行和其他需要追究刑事責任的人，影響對犯罪嫌疑人犯罪事實的認定和審判的，交由公安機關繼續(xù)偵查補充證據(jù)材料的訴訟活動。［1］退回補充偵查的質量對案件后續(xù)處理存在直接影響。為進一步履行檢察院對公安機關補充偵查工作的監(jiān)督職能，提升精準監(jiān)督能力，本文對B市C區(qū)檢察院部分審查起訴案件退回補充偵查的情況進行調研，就公安機關補偵完成情況及退回補充偵查中存在的普遍性問題進行梳理分析，探討有效開展檢察監(jiān)督工作之路徑，以期提升退補效果，形成公檢兩家工作質效的良性循環(huán)。

一、對退回公安機關補充偵查工作的實證分析

（一）退回補充偵查基本情況

2019年第三季度，B市C區(qū)檢察院共受理審查起訴案件1114件，其中退回公安機關補充偵查378件，退回補充偵查率為33.93%。其中，2019年7月，B市C區(qū)檢察院共受理審查起訴案件359件，經追蹤該359件審查起訴案件的訴訟過程，發(fā)現(xiàn)沒有經過退補的為246件，占總數(shù)的68.52%；退回公安機關補充偵查的為113件，占總數(shù)的31.48%，其中退回補充偵查一次的為47件，占退補案件的41.59%，占總數(shù)的13.09%；退回補充偵查兩次的為66件，占退補案件的58.41%，占總數(shù)的18.38%。

（二）檢察院要求開展補充偵查的情況

1.檢察院在退回補偵提綱中列明的補偵事項平均為每件6.74項?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第三百四十二條規(guī)定，“人民檢察院認為犯罪事實不清、證據(jù)不足或者存在遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當制作補充偵查提綱，連同案卷材料一并退回公安機關補充偵查?！?019年7月，B市C區(qū)檢察院退回公安機關補充偵查的113件審查起訴案件，均已制作補充偵查提綱，提綱中列明需要補偵的事項可大致分為31類762項，平均每件退補案件提出的補偵事項為6.74項。

2.退回補充偵查以完善性工作為主。刑事案件進行到退回補充偵查環(huán)節(jié)，多數(shù)認定案件事實的基本性證據(jù)已經收集在案，但仍需要對案件中存在的疑點或證據(jù)缺口予以解決、彌補，如對犯罪嫌疑人的辯解進行核實、準確確定犯罪金額等。退回補充偵查事項除圍繞犯罪事實外，還涉及犯罪嫌疑人認罪認罰、量刑建議等工作。和偵查階段的證據(jù)相比，退補事項多為起到完善、補充作用的證據(jù)，通過退回公安機關補充工作，進一步對在案證據(jù)進行核實，對證據(jù)的證明力進行補強，對偵查活動的合法性進行說明。

3.要求繼續(xù)訊問犯罪嫌疑人的補偵事項數(shù)量最多。在退回補充偵查的113件審查起訴案件中，檢察機關要求公安機關補充訊問犯罪嫌疑人的有106項，幾乎每件退補案件都有關于補充訊問犯罪嫌疑人核實案件細節(jié)的要求，是數(shù)量最多的補偵事項，占總數(shù)的13.91%。另外，要求公安機關對證人、被害人補充詢問的有86項，占總數(shù)的11.29%。如果把查找未到案的嫌疑人、被害人、證人也視為要求補充開展訊問、詢問工作的話，那么對于言詞證據(jù)的補充事項達到了285項，占所有補偵事項的37.40%。這說明在司法實踐中，言詞證據(jù)仍然是刑事案件審查的重點內容。

（三）公安機關補充偵查工作完成情況

根據(jù)退回公安機關補充偵查工作的完成程度，本文將補偵工作分為“已經補充偵查完畢”和“未補充偵查完畢”兩類，其中“已經補充偵查完畢”包括“經工作已取得證據(jù)”和“經工作未取得證據(jù)”兩種情況；“未補充偵查完畢”根據(jù)公安機關的回復，可分為“正在工作中”和“未開展工作”兩種情況。

1.退回補充偵查工作完成率不到六成。在762項檢察院退回補偵事項中，公安機關“已經補充偵查完畢”的共429項，占56.30%，退回補充偵查工作的完成度尚不足六成。其中，“經工作已取得證據(jù)”347項，占總補偵事項的45.54%；“經工作未取得證據(jù)”的有82項，占總補偵事項的10.76%?！敖浌ぷ饕讶〉米C據(jù)”是指公安機關在補偵期間補充收集、調取到了相關證據(jù)，或已按照補偵提綱要求完成了相應工作?！敖浌ぷ魑慈〉米C據(jù)”是指公安機關經開展補偵工作后，沒有發(fā)現(xiàn)或明確無法取得某項證據(jù)的情況?！敖浌ぷ魑慈〉米C據(jù)”不同于“未開展工作”，“未開展工作”的相關證據(jù)仍具有不確定性，而“未取得證據(jù)”使待證事實處于一種相對確定的狀態(tài)，在某些情況下，如犯罪嫌疑人虛構事實的，“未取得證據(jù)”本身就是“證據(jù)”，因此仍具有補偵價值和實際意義。

2.逾四成退回補偵事項沒有補偵完畢。在762項檢察院退回補偵事項中，公安機關“未補充偵查完畢”的共333項，占43.70%，即超過四成的退補工作沒有在補偵期間完成。其中，公安機關回復“正在工作中”的196項，占總補偵事項的25.72%；“未開展工作”的137項，占總補偵事項的17.98%?！拔撮_展工作”是指公安機關在《補充偵查報告書》中未提及相關補偵工作進展，在補偵卷內也未補充相關證據(jù)的情況。

3.有42.86%的偵查活動合法性證據(jù)未予補充。退回補充偵查階段，除了要對案件事實相關證據(jù)進一步偵查和完善，對于部分刑事程序中的瑕疵問題也需要偵查人員予以說明或補正。檢察院要求公安機關移送訊問嫌疑人的同步錄音錄像、補充嫌疑人到案情況、補充工作說明、補正證據(jù)瑕疵等，都是要求公安機關補充提供證明偵查活動合法性的證據(jù)。此類工作不需要外出調取，只需要偵查人員對偵查過程中形成的證據(jù)予以提交或進一步說明，工作難度不大，但完成情況并不樂觀。檢察院要求補充偵查此類事項合計63項，其中補充偵查完畢36項，未補充偵查完畢27項，包括正在工作中7項，未開展工作20項，合計有42.86%的偵查活動合法性證據(jù)公安機關未能及時補充到位。

4.涉眾型經濟犯罪退補工作完成難度大。在2019年7月，B市C區(qū)檢察院共受理涉嫌非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪案件44件，33件曾退回公安機關補充偵查，其中24件兩次退回補充偵查，退補率為75%，占退補案件總數(shù)的29.20%。涉眾型經濟犯罪具有涉案金額巨大、涉及人員眾多、定罪量刑復雜等特點，在一個月的退補期限內完成補偵工作難度較大。上述退補的33件涉眾型經濟犯罪，檢察機關共列明補偵事項260項，經工作補充偵查完畢的為83項，未開展工作（52項）和正在工作中（125項）的合計177項，即68.08%的補偵事項在退補期限內未補充偵查完畢，其中司法審計、追贓挽損工作90%以上無法按期完成。

二、退補階段公安機關工作中存在的問題

（一）偵查人員主動性不強

偵查人員事務繁重，工作壓力大，再加上公安機關內部考核標準向訴前傾斜等因素，部分承辦人對檢察機關退回補充偵查工作不夠重視，缺乏工作積極性，導致退回補充偵查案件普遍存在退而怠查、查而不清等情形。［2］以調取銀行交易信息為例，此類證據(jù)不存在取證困難或證據(jù)滅失風險等問題，屬于偵查人員前往相關單位履行手續(xù)即可獲得的證據(jù)，不具有偵查難度。但在調取銀行交易信息的69個補偵事項中，僅有22項經工作取得證據(jù)，3項經工作未取得證據(jù)，補偵完成率為36.23%，有17項公安機關未開展工作，另有27項公安機關回復“正在工作中”，未完成率達63.77%。

（二）退補工作“碎片化”

部分案件公安機關雖然“已經補充偵查完畢”，但補偵工作的質量和效果并不盡如人意。如訊問犯罪嫌疑人一項，由于犯罪嫌疑人已被采取強制措施，較為配合工作，公安機關在退補期間完成補充訊問的占87.74%，若加上嫌疑人患嚴重疾病無法開展訊問確定無法取得證據(jù)的情況，該項補充偵查的完成率可達到91.51%。但如果仔細審查訊問筆錄內容，能感覺到部分偵查人員開展補偵工作時，只局限于對補充偵查提綱上所列的問題進行提問，有一問一，對犯罪嫌疑人的回答不進行追問，也缺乏與其他證據(jù)相互印證的“動態(tài)”把握，導致綜合分析證據(jù)時往往感覺就差“臨門一腳”。檢察官在列明補偵提綱時難以窮盡問題，若偵查人員只是僵化執(zhí)行，對待證事項不進行整體考量，退補工作難以系統(tǒng)化開展。

（三）“未開展工作”比率較高

樣本數(shù)據(jù)中，公安機關在補查重報后有137項補偵事項既沒有補充相關材料，在補充偵查報告書中也沒有提及，占總補偵事項的17.98%，成為了補偵工作的“黑洞”。《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》《關于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》中均規(guī)定了偵查人員對補偵事項存在異議的處理辦法，偵查人員對檢察院的補偵事項有不同意見，應當及時溝通。在一個月的補偵期限內未開展工作，不但會對案件的后續(xù)審查辦理產生不利影響，對于某些具有時效性的證據(jù)，甚至可能因未及時收集固定，導致證據(jù)滅失無法補救的后果。

（四）工作說明不能真實反映退補工作情況

公安機關對補充偵查情況的回復，是對該階段開展補充偵查工作效果的記錄和展現(xiàn)，僅憑“正在工作中”或簡單的工作說明，難以真實反應補充偵查工作情況。在所有退補案件的762項補偵事項中，有196項公安機關以《工作說明》的形式回復“正在工作中”，占總數(shù)的25.72%。如劉某某非法吸收公眾存款案中，檢察機關在退回補充偵查提綱中寫明某證人的《詢問筆錄》缺頁，要求公安機關補充完整。對此類證據(jù)瑕疵公安機關應及時補正，如果不能補正應說明原因，但一個月后公安機關對此的回復是“正在工作中”，需要如何開展工作情況不明。另如，對于詢問證人的補偵要求，偵查人員經常會在《工作說明》上寫明“證人聯(lián)系不上”。但是聯(lián)系不上可能存在多種原因，是電話號碼已停機或者是空號、錯號，還是打電話對方未接聽，偵查人員需要進一步寫明。有的案件中，偵查人員稱聯(lián)系不上證人，補查重報后公訴人撥打同樣的號碼發(fā)現(xiàn)對方正常接聽，并表示近期沒有接到過偵查人員來電。

三、提升退回補充偵查工作質效檢察監(jiān)督路徑

（一）利用捕訴一體優(yōu)勢，及時引導補充偵查

檢察機關承辦人應利用好捕訴一體的機制優(yōu)勢，將補充偵查的目光提前，在捕后偵查羈押期限內就充分引導公安機關繼續(xù)偵查取證，盡量讓偵查工作集中在偵查階段完成，減少審查起訴階段退回補充偵查的工作壓力。檢察機關承辦人應形成隨時提出補充偵查意見的工作思維，不必等待辦案期限臨近才提出問題，避免因過于依賴退補環(huán)節(jié)而影響偵查活動的開展。對監(jiān)控錄像等具有一定保存期限的證據(jù)，在發(fā)現(xiàn)的第一時間就應通知公安機關補充調取，否則關鍵證據(jù)很有可能因數(shù)據(jù)被覆蓋或刪除導致無法恢復，影響事實認定。

最高檢制發(fā)的《檢察機關案件質量主要評價指標》，建立了以“案件比”為核心的案件質量評價體系，旨在引導檢察機關重視辦案質效，提升人民群眾對檢察工作的滿意度。減少不必要的退回補充偵查也是其中一項重要工作。最高檢、公安部《關于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》第九條規(guī)定了六種一般不退回補充偵查的情形，明確了對于沒有補證可能性或難以查清的不影響定罪量刑的細節(jié)問題，一般不退回補充偵查，避免程序空轉；第十條規(guī)定了人民檢察院對缺少前科材料等情況，可以通過發(fā)出《調取證據(jù)材料通知書》的方式通知公安機關直接補充證據(jù)，而不必采取退補程序，保證訴訟效率。

（二）強化監(jiān)督意識，及時糾正退而怠查

在退回補充偵查階段，公安機關存在著部分工作沒有及時開展或補偵不利的情形，對此，檢察官應強化監(jiān)督意識，有針對性的開展檢察監(jiān)督工作。最高檢、公安部《關于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》第十七條規(guī)定了對公安機關未及時有效開展補充偵查工作的，人民檢察院可以采取的監(jiān)督方式。對于公安機關一般的消極補充偵查行為，檢察官應及時進行口頭督促，促使偵查人員及時完成補偵工作；對于消極偵查行為已經影響到證據(jù)收集和案件處理的，檢察機關可以發(fā)出檢察建議；對于補偵回來的證據(jù)材料，檢察官應注意審查取證過程，確保程序正當；如果公安機關存在非法取證情形，在調查核實后，應依法發(fā)出糾正違法通知書予以監(jiān)督糾正。另外，檢察院應注意公安機關補充偵查完畢移送審查起訴的時間，審查公安機關是否在一個月內補偵完畢，如果存在補充偵查超期現(xiàn)象，也應及時提出監(jiān)督意見。

（三）傳導證據(jù)標準，提升退補工作質效

在對檢察院發(fā)出的《補充偵查提綱》和公安機關回復的《補充偵查報告書》、補偵證據(jù)進行梳理的過程中，可以明顯感受到，退補工作具有較強的承辦人個人風格的印記。如何使偵查人員在補偵階段更愿意與檢察官配合，繼續(xù)積極為案件證據(jù)查漏補缺，如何更好的傳導以審判為中心的證據(jù)意識，做好補偵說理工作，使公檢兩家的證據(jù)標準趨同，是每個檢察官都需要面對的課題。最高檢、公安部《關于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》中，先后七次出現(xiàn)“溝通”一詞，體現(xiàn)出“溝通”在補充偵查工作中的重要性。刑事案件審查是一個主客觀不斷交匯融合的過程，思考過程中的復雜性難以完全在紙面呈現(xiàn)，因此，退回補充偵查工作僅靠一紙公文一紙?zhí)峋V是不夠的，需要更多的闡述、解釋、交流、督促，需要檢察官做好“紙”下的工作。公檢承辦人溝通越充分，聯(lián)系渠道越順暢，相互越信任，就越能取得良好的補偵效果。

從院級層面，檢察院和公安機關可以通過會簽文件、共同聘請專家學者授課、召開研討會等形式，促使辦案人員對案件事實認定、證據(jù)采信標準等問題逐漸統(tǒng)一認識，降低具體案件的溝通成本；從部門層面，可以通過提前介入、檢警聯(lián)席會等方式，就同類案件查找共性問題，摸索案件辦理規(guī)律；從承辦人層面，可以采取更加靈活的溝通方式，充分探討補偵思路和法庭審判所需證據(jù)材料的標準，解決實際操作中遇到的具體問題。