社會組織參與動遷社區(qū)治理的優(yōu)化路徑研究

冒慧嫻

摘 ?要：黨的十九屆四中全會強調(diào)，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，基層社會治理被擺在了社會治理的重要位置上。作為社區(qū)治理過程中重要的協(xié)同力量，社會組織在優(yōu)化社區(qū)治理等方面產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。但是，受到外部發(fā)展環(huán)境等因素的影響，社會組織參與動遷社區(qū)治理時還面臨雙重管理現(xiàn)象嚴重等多重實踐困境?；诖?，文章采用文獻研究法、個案訪談法等研究方法，嘗試探索破解社會組織參與動遷社區(qū)治理實踐困境的新方案，從社會組織管理制度建設、內(nèi)生性發(fā)展促進、造血功能提升等方面為社會組織參與動遷社區(qū)治理提供優(yōu)化路徑，以期進一步提高社會組織參與動遷社區(qū)治理的能力，為社區(qū)居民提供更為優(yōu)質(zhì)的服務。

關(guān)鍵詞：社會組織;動遷社區(qū)治理;實踐困境;優(yōu)化路徑

中圖分類號：D630 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）45-0110-03

一、研究背景

在我國城市化進程中，出于市政建設的需要，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)歷了向城市社區(qū)集中性遷移的過程，以拆遷農(nóng)民集中居住為主的動遷社區(qū)由此產(chǎn)生。作為快速城市化進程的產(chǎn)物，大量農(nóng)民拆遷安置后遷入動遷社區(qū)，在社區(qū)主體、文化環(huán)境等方面與傳統(tǒng)城市商品房社區(qū)存在較大差異，低程度的社區(qū)自治等因素使多元主體共同構(gòu)成的社區(qū)治理力量未能被有效組織并發(fā)揮作用，各類社區(qū)事務和社區(qū)活動仍以街道、居委會為主要組織者和參與者，社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的積極性與普遍性不足，社會組織難以有效進入和參與社區(qū)治理活動，對動遷社區(qū)治理產(chǎn)生了一定的消極影響。

在城市快速擴張的背景下，征地拆遷等政策的推進使城市內(nèi)部涌現(xiàn)大量動遷社區(qū)，日益龐大的社區(qū)規(guī)模和復雜的內(nèi)部關(guān)系對治理主體提出了更高的要求，動遷社區(qū)治理已成為社會治理亟待解決的課題。社會組織是我國社會建設的新型力量，也是社區(qū)治理的重要力量，具有政府組織與營利組織所無法比擬的獨特優(yōu)勢，在社區(qū)治理過程中發(fā)揮著巨大作用。文章基于社會組織參與動遷社區(qū)治理的現(xiàn)實情況，總結(jié)社會組織參與社區(qū)治理的功能和優(yōu)勢，分析其參與動遷社區(qū)治理面臨的實踐困境，嘗試提出切實可行的優(yōu)化路徑，以期對社會組織有效參與動遷社區(qū)治理的實踐提供更加切實有效的方案。

二、社會組織參與動遷社區(qū)治理的功能和優(yōu)勢

近年來，隨著經(jīng)濟和社會的迅速發(fā)展，我國社會組織總量呈現(xiàn)顯著增加的趨勢，作用價值也在此過程中逐漸凸顯，在提供公共服務、促進社會保障方面發(fā)揮的作用越來越重要。學術(shù)界對于社會組織尚未有統(tǒng)一的概念界定，目前主要是從廣義與狹義、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域等角度對社會組織這一概念進行定義[1]。社會組織是指在特定的法律系統(tǒng)下，不以營利為目的，從事公益性、互益性、服務性的非政府、非企業(yè)的社會組織，可以靈活地提供各類社會保障服務，從而滿足不同群體的多樣需求[2]。

從產(chǎn)生方式來看，目前能夠參與動遷社區(qū)治理的社會組織主要有專業(yè)社會組織和社區(qū)社會組織，兩者各具獨特的優(yōu)勢。專業(yè)社會組織在進入社區(qū)治理前就已具備完整的組織體系，因能滿足社區(qū)需求而被街道引入，以項目為載體參與社區(qū)治理。社區(qū)社會組織則是由居民自發(fā)組織而形成的，往往依托于街道等行政力量的支持，與社區(qū)居委會的職責有較大的區(qū)別，盡管組織架構(gòu)與管理模式較為單一，但能夠嵌入社區(qū)居民需求中，更容易獲得廣大社區(qū)居民的接受和信任，并且能與其他社區(qū)治理力量更好地融合與聯(lián)動。

作為社區(qū)良性運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展過中的重要角色，社會組織在社區(qū)治理過程中所需承擔的社會功能日益發(fā)展和成熟。第一，社會組織聚焦社區(qū)群眾的公共利益，將提供公共服務、促進社區(qū)建設作為主要任務;第二，社會組織作為政府、社會、企業(yè)與社區(qū)成員的中介，是政府、社會等宏觀外部環(huán)境與社區(qū)居民主體之間進行信息交換的重要中介平臺;第三，社會組織承擔著提供公共服務的職能，彌補政府和市場在提供公共服務方面的局限性;第四，社會組織承擔整合溝通的功能，使得社會組織與其他社會主體通過市場機制的作用形成新的整合。

三、社會組織參與動遷社區(qū)治理的現(xiàn)實困境

（一）社會組織自身能力不足，雙重管理現(xiàn)象嚴重

目前，許多參與動遷社區(qū)治理的社會組織規(guī)模普遍較小，正面臨著由于過度依賴行政力量缺乏獨立發(fā)展能力的困境。第一，許多社會組織資金有限，社區(qū)居委會的主要經(jīng)費來源是政府機構(gòu)的資金補助，由于社區(qū)居委會經(jīng)費的緊張，導致對社會組織補貼不足;第二，部分社會組織經(jīng)營方式和募集能力不足，組織規(guī)模較小沒有足夠的影響力，募集資金來源單一，無法支撐組織的運營和發(fā)展[3];第三，組織內(nèi)部管理人員參與動機往往是出于個人熱情，缺乏社會組織管理的相關(guān)知識，對社會發(fā)展新變化沒有敏銳適應能力，組織發(fā)展常陷入瓶頸期。

動遷社區(qū)的主要居住人群為拆遷農(nóng)民以及外來人口，拆遷農(nóng)民雖然生活在城市中并享受社區(qū)提供的各類便民服務和資源，但是戶籍仍然保留在原行政村內(nèi)，集體經(jīng)濟等有關(guān)的項目都由原籍管理地負責[4]，戶籍地與現(xiàn)有居住地分離的雙重管理問題因此產(chǎn)生，居住社區(qū)和原籍管理地的管理服務職責不明確，拆遷農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。

（二）社區(qū)居民參與積極性較低，社區(qū)異質(zhì)化嚴重

動遷社區(qū)內(nèi)居民參與社區(qū)治理的積極性較低。一方面，動遷社區(qū)內(nèi)的外來人口工作事務比較繁忙，無法按時參與社區(qū)治理活動，社區(qū)內(nèi)部活動參與人員年齡與職業(yè)相對固定，彼此之間更加熟悉和了解，無形中對外來人口參與社區(qū)事務產(chǎn)生了排斥情緒。另一方面，社區(qū)居民對參與社區(qū)事務缺乏積極性，主人翁意識淡化，長期以來，動遷社區(qū)內(nèi)的各種事務往往是居委會全部包攬、負責，居民一直以來都處于“被管理”的狀態(tài)中，對社區(qū)居民委員會有極強的依附性。因此，盡管社會組織全力號召和鼓勵居民參與，但居民仍以不關(guān)心的態(tài)度對待社區(qū)事務，最終導致社區(qū)參與中居民群體的缺位與失位。

動遷社區(qū)存在的異質(zhì)化現(xiàn)象較為明顯。原先居住于農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民因拆遷流入了新的社區(qū)，大量外來人口因房租低廉也不斷地涌入社區(qū)，兩個群體形成了新的居住社群，在風俗習慣和傳統(tǒng)文化等的影響下組成了異質(zhì)化社會，這對社會組織在社區(qū)內(nèi)提供公共服務產(chǎn)生了一定的阻力。

四、社會組織參與動遷社區(qū)治理出現(xiàn)困境的原因分析

（一）外部發(fā)展環(huán)境影響因素

近年來，社會力量得到充分發(fā)展，越來越多的居民積極主動地參與政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域公眾活動，公眾意識的不斷覺醒為社會組織實現(xiàn)高水平發(fā)展提供可能性。此外，政府不斷進行簡政放權(quán)改革，政府機構(gòu)職能精簡和服務效率提高的同時，原先由政府管理的大量經(jīng)濟社會事務被交給社會各主體，社會主體參與社會治理的范圍被加速擴大，社會組織參與社會事務也有了新的發(fā)展空間。目前，社會組織的發(fā)展正進入一個全新發(fā)展時期，社會組織的數(shù)量、質(zhì)量、能力以及涉及領(lǐng)域都有所增加。盡管社會組織生存空間不斷擴大，但許多社會組織的運營仍主要依靠社會和政府的支持，大部分社會組織內(nèi)部難以依靠自身力量進行運營，組織活動受到外界影響較大。

（二）動遷社區(qū)內(nèi)部影響因素

動遷社區(qū)內(nèi)部對社會組織參與社區(qū)治理的消極影響主要體現(xiàn)在社區(qū)生活方式的沖突、社區(qū)認同感的缺失、行政力量過度的干預三方面。第一，動遷社區(qū)主要居住群體為集中安置的拆遷農(nóng)民，總是以各種形式占用公共空間，模糊了私人空間與公共空間的界限與距離，鄰里之間的矛盾糾紛時有發(fā)生。第二，動遷社區(qū)內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)總是出現(xiàn)新的變化，原先居民流出且外來人口不斷流入，因此社會組織難以充分激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。第三，部分街道認為專業(yè)社會組織是萬能的，交付一些超過社會組織管理范疇的事項和工作，部分社區(qū)社會組織與街道等職責構(gòu)成幾乎一致，模糊了行政力量與社會組織的職能邊界，使得很多工作實際未能完成[5]。

（三）社會組織自身影響因素

許多社會組織未能形成高效緊湊的管理模式，組織內(nèi)部人才培養(yǎng)體系幾乎一片空白，因而社會組織難以吸收組織發(fā)展需要的人才。目前社會組織內(nèi)部人員多數(shù)沒有深入進行管理理論學習，仍采取傳統(tǒng)的松散管理方式，社會組織管理結(jié)構(gòu)和工作制度不完整，內(nèi)部權(quán)責不明確，因而很多社會組織難以長時間維系。社會組織對于動遷社區(qū)與傳統(tǒng)城市社區(qū)的差異也未能準確把握，總是使用相同的手段和方式，外部進入的專業(yè)社會組織參與動遷社區(qū)治理往往忽視了動遷社區(qū)自身的特殊性，難以真正深入社區(qū)治理。

五、社會組織參與動遷社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

（一）完善社會組織管理制度

不斷完善社會組織管理制度、建立健全法律法規(guī)，不僅能夠為社會組織參與動遷社區(qū)治理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，還使政府和社會進行有效監(jiān)管和強力問責有了重要依據(jù)。因此，持續(xù)完善社會組織管理制度勢在必行。一方面，應構(gòu)建社會組織管理的法規(guī)體系，既要出臺國家層面的法律法規(guī)，宏觀上提供戰(zhàn)略規(guī)劃和指引，也要制定地方層面的政策文件，營造良好的法治氛圍，對社會組織參與動遷社區(qū)治理的宗旨、目標以及資金來源等因素予以確認，保障社會組織能夠在自由競爭的環(huán)境中發(fā)展。另一方面，還應重視社會其他主體的作用，正確對待和發(fā)揮社會其他主體形成的強大外部監(jiān)督力量，以此規(guī)范社會組織行為，保證社會組織能夠真正發(fā)揮自身作用實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

（二）促進社會組織內(nèi)生性發(fā)展

社會組織自身的發(fā)展情況與參與動遷社區(qū)治理實踐的程度息息相關(guān)，社會組織需要不斷提升自身技能和服務水平，擔負起協(xié)同治理的責任。第一，社會組織需要精準把握自身的角色定位，動遷社區(qū)是在政府干預下由農(nóng)村社區(qū)演變而來的城市社區(qū)，在性質(zhì)、構(gòu)成以及管理模式等方面與城市傳統(tǒng)社區(qū)具有明顯差異，社會組織應重視兩者在社區(qū)治理上存在的不同;第二，社會組織應該根據(jù)動遷社區(qū)居民的實際需求確立自身的服務主體、服務目標以及服務宗旨，按照社區(qū)居民需求變化、社會組織發(fā)展趨勢及時調(diào)整組織運作方式，確保組織作用有效發(fā)揮;第三，社會組織還應緊跟發(fā)展趨勢，及時進行自我更新，努力尋求更多社會資源的支持，加強和完善與其他社區(qū)治理主體的合作和交流，持續(xù)完善組織發(fā)揮職能和作用的方式。

（三）提升社會組織造血功能

社區(qū)內(nèi)部社會組織應當具有獨立的組織造血功能，這樣才會減少外界的干預和影響，從而更好地成長。提升社會組織造血功能是組織長期健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。一方面，社會組織應重視組織內(nèi)部建設，明確組織內(nèi)部的規(guī)章制度、相應的運作手段及方式，形成成熟的管理模式并保證組織內(nèi)部的合理有序，避免組織內(nèi)部因權(quán)責不明出現(xiàn)相互推諉的情況，為組織運行以及各類活動舉辦提供良好的環(huán)境;另一方面，社會組織應該主動承擔起引導社區(qū)居民參與社區(qū)事務的責任，積極配合社區(qū)居委會，不斷創(chuàng)新服務路徑，協(xié)調(diào)社會其他各主體和居民之間的關(guān)系，通過多種形式解決社區(qū)鄰里之間多樣矛盾，形成社區(qū)居民需求多樣、利益一致、目標相同的良好社區(qū)氛圍，以特定共同利益為出發(fā)點，實現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化配置，營造和諧的社區(qū)環(huán)境。

六、結(jié)語

社區(qū)在社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演著重要的角色，具有不可替代的地位。社會組織作為社區(qū)發(fā)展的主要力量，是基層治理體系中的重要組成部分，在社會治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。作為快速城市化過程中的產(chǎn)物，動遷社區(qū)吸納了大量人口，成為典型的大型居住社區(qū)，日益復雜的關(guān)系網(wǎng)絡、頻繁的人員流動以及增長的居民訴求對社會組織發(fā)揮作用的有效程度產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。

參考文獻：

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（薦稿人：胡曉玲，蘇州大學副教授）

（責任編輯：鄒宇銘）