我國(guó)幼小銜接教育政策的演變與反思

劉源 程偉 董吉賀

[摘 要] 從新中國(guó)成立至今，我國(guó)就幼小銜接教育工作相繼出臺(tái)過(guò)一系列教育政策，經(jīng)歷了從幼兒園單向執(zhí)行主體時(shí)期（1949～1988年）到幼兒園和小學(xué)雙向執(zhí)行主體時(shí)期（1989～2009年）再到多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時(shí)期（2010年至今）的演變過(guò)程。本研究采用由政策工具和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度構(gòu)成的分析框架對(duì)這些教育政策進(jìn)行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其使用的政策工具趨于多元化，但各類政策工具的組合配置仍缺乏系統(tǒng)性;幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)趨于綜合化，但各子系統(tǒng)的具體內(nèi)容仍不夠全面;政策總體趨于科學(xué)化，但在幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題上仍不夠科學(xué);中央政府與地方政府頒布的相關(guān)政策一致性較高，但在互補(bǔ)性上仍有待提高。政策工具的特性、政府的偏好、幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性及相關(guān)研究的滯后是影響我國(guó)幼小銜接教育政策的主要因素。未來(lái)在完善幼小銜接教育政策時(shí)，應(yīng)注意中央政府與地方政府相關(guān)政策的銜接和互補(bǔ);根據(jù)政策問(wèn)題的性質(zhì)選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，?yōu)化政策工具之間的組合配置;合理利用激勵(lì)性工具和能力建設(shè)工具，提升幼小銜接教育政策的可行性;全面剖析幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中的各方利益訴求，統(tǒng)籌配置相關(guān)政策工具;加強(qiáng)幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題研究和政策轉(zhuǎn)化，促進(jìn)幼小銜接教育政策科學(xué)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 幼小銜接;教育政策;政策工具

一、問(wèn)題提出

政策，或稱公共政策，是指“國(guó)家機(jī)關(guān)或執(zhí)政黨制定的旨在解決某一問(wèn)題的具有權(quán)威性的行動(dòng)準(zhǔn)則”，包括政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和科教文衛(wèi)政策等。[1]其中，教育政策是指“政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而平衡各方的教育利益、協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則”。[2]一般而言，教育政策具有以下三種功能：一是對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展提出明確的目標(biāo)和措施;二是協(xié)調(diào)和平衡各種教育內(nèi)外關(guān)系;三是解決或預(yù)防某一教育問(wèn)題。[3]為了發(fā)揮上述功能，實(shí)現(xiàn)教育政策的效能，一方面，教育政策的制定和完善需要根據(jù)教育政策問(wèn)題，謹(jǐn)慎地提出教育政策目標(biāo)與具有科學(xué)性和可行性的措施，從而使之成為解決或預(yù)防某一教育問(wèn)題的“最有可能發(fā)揮預(yù)期效果的條件”;[4]另一方面，教育政策的制定和完善需要兼顧各利益相關(guān)者的利益訴求，化解“全局性或部門間的沖突”“部門內(nèi)的沖突”以及“分部門的沖突”，[5]從而確保教育事業(yè)均衡有序發(fā)展。例如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）于2012年1月發(fā)布的《強(qiáng)勢(shì)開端Ⅲ：學(xué)前教育質(zhì)量工具箱》提出了保障早期教育質(zhì)量的5個(gè)杠桿，[6]2015年10月發(fā)布的《強(qiáng)勢(shì)開端Ⅳ：早期教育與保育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)》則分析了機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、教師教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)和兒童發(fā)展質(zhì)量監(jiān)測(cè)等三個(gè)方面。[7]然而，隨著對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量提升的關(guān)注，如何確保高質(zhì)量的學(xué)前教育能夠保障兒童在后繼教育中獲得成功和幸福感，以及如何確保高質(zhì)量的學(xué)前教育獲得延續(xù)等問(wèn)題相繼顯現(xiàn)，因而確保高質(zhì)量的幼小銜接教育工作就顯得尤為關(guān)鍵了。為此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于2017年6月發(fā)布《強(qiáng)勢(shì)開端Ⅴ：幼小銜接》，提出了保障幼小銜接教育工作順利開展的六項(xiàng)措施，即“為兒童準(zhǔn)備好學(xué)校”“正確認(rèn)識(shí)幼小銜接”“滿足教師需求”“促進(jìn)幼小銜接過(guò)程中的公平”“制定國(guó)家政策并鼓勵(lì)地方領(lǐng)導(dǎo)力”和“支持幼小銜接的科學(xué)研究”，以便確保早期教育質(zhì)量能夠延續(xù)，增進(jìn)幼兒獲得幸福感和實(shí)現(xiàn)教育公平。[8]可見，教育政策作為“一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案”，[9]對(duì)于引導(dǎo)和調(diào)節(jié)教育事業(yè)的發(fā)展方向、工作重點(diǎn)和具體內(nèi)容具有十分關(guān)鍵的作用。

從新中國(guó)成立至今，我國(guó)就幼小銜接教育工作相繼出臺(tái)過(guò)一系列教育政策，旨在促進(jìn)和保障幼兒順利實(shí)現(xiàn)從幼兒園教育向小學(xué)教育的過(guò)渡，并取得了一定的成效。但是，目前在教育實(shí)踐中仍存在幼小銜接觀念不科學(xué)，幼小雙向銜接機(jī)制尚未完全建立，幼小銜接課程和評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，在一定程度上反映出幼小銜接教育工作的目標(biāo)和措施尚有待完善，幼小銜接各利益相關(guān)者的利益訴求尚有待被充分關(guān)照等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此，有必要通過(guò)完善相關(guān)教育政策來(lái)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)幼小銜接教育工作。

就幼小銜接教育問(wèn)題而言，以往對(duì)于幼小銜接的研究主要集中在以下四個(gè)方面。一是對(duì)幼小銜接的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者將幼小銜接理解為兒童從以游戲?yàn)橹鞯膶W(xué)習(xí)環(huán)境過(guò)渡到以系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)教學(xué)為主的小學(xué)的過(guò)程。[10]二是幼小銜接中的利益相關(guān)者。以往研究對(duì)不同利益相關(guān)者的利益訴求進(jìn)行了探討，如有學(xué)者分析研究了主要利益相關(guān)者對(duì)幼小銜接認(rèn)識(shí)的差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不同利益相關(guān)者在兒童生態(tài)發(fā)展因素、兒童學(xué)習(xí)品質(zhì)因素、師生關(guān)系因素、教育期望因素、兒童時(shí)空環(huán)境因素等方面的認(rèn)識(shí)上存在顯著差異。[11]三是幼小銜接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與對(duì)策。以往研究主要從主體、內(nèi)容和方式等三個(gè)方面對(duì)幼小銜接的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行了探討，如幼小銜接存在幼兒園單向迎合小學(xué)的問(wèn)題、幼小銜接過(guò)于強(qiáng)調(diào)知識(shí)的銜接而忽視其他方面的銜接、幼小銜接凸顯被動(dòng)的接受式學(xué)習(xí)等問(wèn)題，并據(jù)此提出了相關(guān)的對(duì)策建議。四是國(guó)外幼小銜接經(jīng)驗(yàn)介紹。這方面的研究主要側(cè)重于對(duì)國(guó)外通過(guò)法律法規(guī)以及相關(guān)政策保障幼小銜接和通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)幼小銜接的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的介紹。[12][13][14][15][16][17]在幼小銜接教育政策研究方面，有研究指出，缺少合理的政策支持增加了幼兒園“小學(xué)化”治理難度，[18]另有研究從“零起點(diǎn)”政策背景的角度出發(fā)，指出應(yīng)制定更科學(xué)的幼小銜接教育政策以回答兒童應(yīng)該為入學(xué)做好哪些準(zhǔn)備的問(wèn)題。[19]可以發(fā)現(xiàn)，已有研究對(duì)于幼小銜接相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題已經(jīng)做了大量的有益思考和分析。但是，就幼小銜接教育政策而言，除了上述有關(guān)介紹國(guó)外幼小銜接教育政策的研究之外，對(duì)于我國(guó)幼小銜接教育政策是否科學(xué)、合理的分析和反思，既缺少全面的歷史性梳理，也未能從微觀角度做全面深刻的研究。因此，本文擬從歷史的視角，基于我國(guó)幼小銜接教育政策的歷史演進(jìn)階段劃分，采用由政策工具和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度構(gòu)建的幼小銜接教育政策二維分析框架，對(duì)新中國(guó)成立70年來(lái)的幼小銜接教育政策工具選擇和使用的類型、特點(diǎn)及影響因素進(jìn)行分析，以期深入審視當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策的科學(xué)性和合理性以及政策執(zhí)行效能的影響，從而為未來(lái)幼小銜接教育政策的完善提出有益建議，以有效促進(jìn)身處幼小銜接階段的兒童身心和諧健康成長(zhǎng)和推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

二、研究方法

（一）內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是對(duì)被記載下來(lái)的人類傳播媒介的研究，其本質(zhì)是一種編碼，即將原始材料轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)化形式材料的過(guò)程。[20]因此，使用內(nèi)容分析法既可以將文字、影像等資料內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可用于定量分析的數(shù)據(jù)資料，并使用量化統(tǒng)計(jì)方法來(lái)呈現(xiàn)、分析和解釋結(jié)果;同時(shí)，也可以就研究對(duì)象中的顯性內(nèi)容和隱性內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)性研究和分析。

（二）文本選擇

為保障幼小銜接教育政策文本分析的全面性和可靠性，本文選取了我國(guó)從1949年到2019年頒布的有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策，共31份（見表1）。其中，中央政府頒布的幼小銜接教育政策文本25份，地方政府頒布的幼小銜接教育政策文本6份;專門性幼小銜接政策9份，非專門針對(duì)幼小銜接教育問(wèn)題的政策文件22份。以此作為內(nèi)容分析研究對(duì)象能夠確保本文的科學(xué)性和恰當(dāng)性。

（三）分析框架

政策過(guò)程“開始于思考，通過(guò)行動(dòng)進(jìn)行，并結(jié)束于解決”。[21]據(jù)此，熊躍根具體分析了政策過(guò)程中的行動(dòng)主體，并指出明確政策實(shí)施對(duì)象對(duì)于保障政策運(yùn)行具有關(guān)鍵作用。[22]由此，本文以現(xiàn)有幼小銜接教育政策文本中規(guī)定的主要的政策實(shí)施（或執(zhí)行）主體作為劃分新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)幼小銜接教育政策演變歷程時(shí)間階段的依據(jù)，同時(shí)，引入政策工具和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)兩個(gè)維度構(gòu)建二維分析框架，對(duì)新中國(guó)成立70年來(lái)頒布的幼小銜接教育政策文本展開分析。其中，政策工具維度主要是通過(guò)使用量化研究方法對(duì)政策工具進(jìn)行分類，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度則從微觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)、外觀系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)四個(gè)方面出發(fā)，就幼小銜接教育政策中作用于幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的政策工具的頻次、分布特征等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并據(jù)此呈現(xiàn)出幼小銜接教育政策工具選擇和結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題或缺失。

1. 政策工具維度。

政策工具是指“為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而對(duì)政策手段做出的具有權(quán)威性的選擇”，[23]它是當(dāng)前分析政策制定科學(xué)與否的重要手段。通常情況下，政府在制定一項(xiàng)政策時(shí)需要根據(jù)政策目標(biāo)、具體任務(wù)、不同政策工具的特點(diǎn)和政策環(huán)境選擇一種或多種政策工具，從而保證政策執(zhí)行效能。本文根據(jù)教育政策具有的“目的性與可行性”“穩(wěn)定性與可變性”“權(quán)威性與實(shí)用性”和“系統(tǒng)性與多功能性”等特征，[24]采用麥克唐納爾（McDonnell L. M.）和埃爾莫爾（Elmore R. F.）提出的政策工具分析框架，它包括命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、權(quán)威重組工具和勸告性工具五大類（見表2）。[25][26]

在上述分析框架中，命令性工具是指規(guī)范個(gè)人和機(jī)構(gòu)的規(guī)則，體現(xiàn)了國(guó)家或政府推動(dòng)相關(guān)政策的強(qiáng)制性權(quán)威。激勵(lì)性工具是指通過(guò)顯性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段或其他獎(jiǎng)懲手段支持和推動(dòng)相關(guān)政策執(zhí)行的手段。能力建設(shè)工具是指通過(guò)撥款、制度建設(shè)以及政策傾斜來(lái)支持個(gè)人和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其職能的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)和深層變革的手段。權(quán)威重組工具是指政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而將權(quán)力重新授權(quán)給不同的個(gè)人或機(jī)構(gòu)的手段。勸告性工具是指政府通過(guò)承載某種信息的文本勸告和鼓勵(lì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)依據(jù)政策所體現(xiàn)出的價(jià)值來(lái)表現(xiàn)出與之相一致的行為模式的手段。在本文的分析中，筆者嚴(yán)格以麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具框架為標(biāo)準(zhǔn)①，判斷政策文本及其具體內(nèi)容使用的是何種政策工具。

2. 幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度。

鄧祿普（Aline-Wendy Dunlop）通過(guò)借鑒布朗芬布倫納（Urie Bronfenbrenner）的人類發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)理論，對(duì)幼小銜接問(wèn)題進(jìn)行了專門研究，并提出了處在幼小銜接階段的兒童所處的生態(tài)系統(tǒng)。這一生態(tài)系統(tǒng)包括四個(gè)方面，即微觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)、外觀系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)（見圖1）。

其中，微觀系統(tǒng)是指兒童直接接觸或參與的環(huán)境系統(tǒng)，主要由家庭、幼兒園、小學(xué)組成。在微觀系統(tǒng)中，兒童與父母、教師會(huì)在他們各自重疊的經(jīng)歷和他們生活的文化背景下構(gòu)建從幼兒園教育向小學(xué)教育的過(guò)渡。中觀系統(tǒng)是指微觀系統(tǒng)間的相互聯(lián)系和相互作用，它代表了兒童的過(guò)渡經(jīng)歷，即從家庭到幼兒園教育、從幼兒園教育到小學(xué)教育、從家庭到小學(xué)教育的交叉過(guò)渡。外觀系統(tǒng)是指那些幼兒并不直接參與其中，但是卻對(duì)影響兒童發(fā)展的微觀系統(tǒng)產(chǎn)生影響的要素，諸如地方政府教育政策、社會(huì)服務(wù)、父母職業(yè)、社區(qū)環(huán)境等。宏觀系統(tǒng)是指那些廣泛存在著的社會(huì)影響，諸如政府公共政策、社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)以及社會(huì)價(jià)值觀等。[27][28]在本文的分析中，筆者嚴(yán)格以鄧祿普幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)理論給出的各系統(tǒng)的界定為標(biāo)準(zhǔn)，判斷政策文本及其具體內(nèi)容涉及的是哪個(gè)系統(tǒng)。

3. 二維分析框架構(gòu)建。

基于政策工具維度和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度，本文構(gòu)建了幼小銜接教育政策文本內(nèi)容分析的二維分析框架圖，如圖2所示。

（四）研究過(guò)程

首先，查閱幼小銜接教育政策原始文本。本文通過(guò)查找相關(guān)教育政策法規(guī)文獻(xiàn)匯編資料、中華人民共和國(guó)教育部官網(wǎng)和各省市教育行政部門官網(wǎng)，查到新中國(guó)成立70年來(lái)有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策，共計(jì)31份。

其次，對(duì)所有原始文本進(jìn)行內(nèi)容編碼。本文以上述31份幼小銜接教育政策文本中每一條相關(guān)條款作為一個(gè)分析單元，并以此作為幼小銜接教育政策工具二維分析框架所要分析的內(nèi)容，共計(jì)形成145個(gè)分析單元。本文按照“政策編號(hào)—政策名稱—相關(guān)條款—要點(diǎn)編碼”的順序?qū)?1份幼小銜接教育政策文本、145條分析單元進(jìn)行編碼，形成政策文本內(nèi)容相關(guān)條款編碼表（見表3）。

注：1.“要點(diǎn)編碼”規(guī)則：政策編號(hào)—相關(guān)條款編號(hào)—政府層次—專門程度—政策工具類型—生態(tài)系統(tǒng)類型。2.政策編號(hào)：按照政策頒布年份和月份先后順序依次排列，并賦以順序編號(hào)。3.相關(guān)條款編號(hào)：根據(jù)相關(guān)條款在政策文本中的先后順序依次排列，并賦以順序編號(hào)。4.政府層次：1=中央政府頒布的幼小銜接教育政策，2=地方政府頒布的幼小銜接教育。5.專門程度：1=專門性幼小銜接教育政策，2=非專門性幼小銜接教育政策。6.政策工具類型：1=命令性工具，2=激勵(lì)性工具，3=能力建設(shè)工具，4=權(quán)威重組工具，5=勸告性工具。7.生態(tài)系統(tǒng)類型：1=微觀系統(tǒng)，2=中觀系統(tǒng)，3=外觀系統(tǒng)，4=宏觀系統(tǒng)。8.舉例：“1-1-1-2-1-1”的具體含義為，第1個(gè)幼小銜接教育政策—第1個(gè)相關(guān)條款—中央政府—非專門性幼小銜接教育政策—命令性工具—微觀系統(tǒng)

上述編碼工作首先由第一作者完成，獲得“編碼1”;為了驗(yàn)證編碼工具的信度，第二作者和第三作者也分別進(jìn)行了編碼，獲得“編碼2”和“編碼3”。對(duì)三位作者的編碼結(jié)果進(jìn)行Kendalls W檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)肯德爾W=0.735，P<0.001，表明三位評(píng)分者之間具有一致性，編碼結(jié)果具有較高的可信度，進(jìn)行進(jìn)一步分析是有意義的。

第三，依據(jù)幼小銜接教育政策工具二維分析框架進(jìn)行量化和質(zhì)性分析。使用SPSS 19.0軟件對(duì)幼小銜接教育政策中使用的政策工具及其子工具的類型、占比等進(jìn)行計(jì)量分析，在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同階段的政策工具和生態(tài)系統(tǒng)的類型、特點(diǎn)、主要問(wèn)題及影響因素進(jìn)行質(zhì)化分析。

三、新中國(guó)成立以來(lái)幼小銜接教育政策的演變歷程

如前所述，本文以幼小銜接教育政策文本中規(guī)定的主要的政策實(shí)施（或執(zhí)行）主體作為劃分新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)幼小銜接教育政策演變歷程時(shí)間階段的依據(jù)，劃分了以下三個(gè)時(shí)期，即幼兒園單向執(zhí)行主體時(shí)期（1949～1988年）、幼兒園和小學(xué)雙向執(zhí)行主體時(shí)期（1989～2009年）和多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時(shí)期（2010年至今），并依據(jù)幼小銜接教育政策工具二維分析框架對(duì)每個(gè)階段政策文本中選擇和使用的各類政策工具和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的類型與特點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）幼兒園單向執(zhí)行主體時(shí)期（1949～1988年）

1952年3月，教育部頒布的《幼兒園暫行規(guī)程草案》明確規(guī)定幼兒園的任務(wù)“是使他們的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育”，但不進(jìn)行識(shí)字教育和測(cè)驗(yàn)。然而，1960年7月，《教育部、全國(guó)婦聯(lián)關(guān)于在幼兒園教學(xué)漢語(yǔ)拼音、漢字和算術(shù)的通知》又提出幼兒園“應(yīng)該盡可能進(jìn)行漢語(yǔ)拼音、識(shí)字、算術(shù)等教學(xué)”的要求。從改革開放到80年代中后期，我國(guó)逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，中央政府共制定了5份幼小銜接教育政策，并且在相關(guān)內(nèi)容上也做了局部調(diào)整，這其中包括1979年11月教育部頒布的《城市幼兒園工作條例》，1981年10月教育部頒布的《幼兒園教育綱要（試行草案）》，1983年9月教育部《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》，1986年6月國(guó)家教委《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》和1988年8月國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委等8部門《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》。本文選取這一階段上述有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策文本進(jìn)行政策工具維度和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段7份政策文本共計(jì)16個(gè)分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進(jìn)行計(jì)量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖3）。其中，命令性工具使用頻次為16次，占全部政策工具的55.17%;勸告性工具使用頻次為6次，占全部政策工具的20.69%;能力建設(shè)工具使用頻次為5次，占全部政策工具的17.24%;激勵(lì)性工具和權(quán)威重組工具使用頻次各為1次，各占全部政策工具的3.45%。

同時(shí)，分別對(duì)7份政策文本進(jìn)行各類政策子工具分類計(jì)量分析，獲得的結(jié)果如表4所示。

從政策子工具分布情況來(lái)看，命令性工具中，“要求”“標(biāo)準(zhǔn)”等子工具使用頻次較高;勸告性工具中，“告知行為文本”是主要使用的子工具;能力建設(shè)工具中，“制度建設(shè)”是主要倚重的子工具;激勵(lì)性工具和權(quán)威重組工具中則以“懲罰”和“體制機(jī)制改革”為唯一使用的子工具。由上表不難看出，絕大多數(shù)政策子工具在這一階段尚未得到使用。

2. 政策文本幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度分析。

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度對(duì)7份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，獲得如圖4所示的幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)政策工具分布結(jié)果。

從圖4可以發(fā)現(xiàn)，政策工具的使用主要集中于幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中的微觀系統(tǒng)，并且這一微觀系統(tǒng)主要指向幼兒園單方面承擔(dān)幼小銜接教育工作。但是，在20世紀(jì)80年代后期，開始出現(xiàn)以幼兒園與小學(xué)作為幼小銜接教育工作密切相關(guān)的兩個(gè)執(zhí)行主體的端倪，并由此產(chǎn)生了針對(duì)由幼兒園與小學(xué)構(gòu)成的中觀系統(tǒng)使用政策工具的情況?？傮w來(lái)看，這一階段政策工具在幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度使用上分布并不合理和均衡，由此顯現(xiàn)的幼小銜接教育問(wèn)題不可忽視。

（二）幼兒園和小學(xué)雙向執(zhí)行主體時(shí)期（1989～2009年）

就我國(guó)幼小銜接教育政策的演變而言，1989年6月由國(guó)家教委頒布的《幼兒園工作規(guī)程（試行）》具有里程碑意義。這份政策文本首次在“幼兒園的任務(wù)”中將“使幼兒的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育”“為入小學(xué)打好基礎(chǔ)/作好準(zhǔn)備”等內(nèi)容刪除，并首次明確規(guī)定“幼兒園和小學(xué)應(yīng)密切聯(lián)系，互相配合，注意兩個(gè)階段教育的相互銜接”。這一表述在1996年3月國(guó)家教委頒布的《幼兒園工作規(guī)程》中延續(xù)下來(lái)，從而奠定了80年代末期以來(lái)我國(guó)幼小銜接教育政策的基本思路。1991年6月，國(guó)家教委頒布的《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的意見》及其附件《學(xué)前班保育與教育的基本要求（試行稿）》對(duì)于規(guī)范學(xué)前班幼小銜接教育工作發(fā)揮了重要作用。2001年7月，教育部頒布了《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》，進(jìn)一步規(guī)范了新時(shí)期幼兒園教育工作，具有劃時(shí)代意義，并對(duì)幼小銜接教育工作改革和發(fā)展起到了促進(jìn)作用。另外，2008年5月，上海市頒布的《幼兒園幼小銜接活動(dòng)的指導(dǎo)意見》是首部地方政府頒布的關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)幼小銜接教育工作的專門性幼小銜接教育政策，在全國(guó)各地都發(fā)揮著示范帶頭作用。本文選取這一階段上述有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策文本進(jìn)行政策工具維度和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段5份政策文本共計(jì)35個(gè)分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進(jìn)行計(jì)量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖5）。其中，命令性工具使用頻次為30次，占全部政策工具的37.50%;能力建設(shè)工具使用頻次為22次，占全部政策工具的27.50%;勸告性工具使用頻次為15次，占全部政策工具的18.75%;權(quán)威重組工具使用頻次為9次，占全部政策工具的11.25%;激勵(lì)性工具使用頻次為4次，占全部政策工具的5.00%。

同時(shí)，分別對(duì)5份政策文本進(jìn)行各類政策子工具分類計(jì)量分析，獲得的結(jié)果如表5所示。

從政策子工具分布情況來(lái)看，本階段相較于前一個(gè)階段，更多的政策子工具被使用到幼小銜接教育政策之中。同時(shí)，根據(jù)表5呈現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)分析，這一變化主要是由上海市頒布的專門性幼小銜接教育政策帶來(lái)的。這在一定程度上反映出，出臺(tái)專門性幼小銜接教育政策的必要性和可行性。

2. 政策文本幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度分析。

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度對(duì)5份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，獲得如圖6所示的幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)政策工具分布結(jié)果。

從圖6可以發(fā)現(xiàn)，本階段相較于前一階段，政策工具雖然仍較集中于幼兒園這一微觀系統(tǒng)，但是，微觀系統(tǒng)中的小學(xué)以及中觀系統(tǒng)中以幼兒園—小學(xué)為核心的幼小銜接教育工作雙向執(zhí)行主體的模式已經(jīng)基本形成，并且幼兒園—家庭、小學(xué)—家庭等中觀系統(tǒng)也得到了相應(yīng)的認(rèn)同。與此同時(shí)，包括地方教育行政部門監(jiān)管、社會(huì)服務(wù)等在內(nèi)的外觀系統(tǒng)也在這一階段得到體現(xiàn)?？傮w來(lái)看，這一階段政策工具在幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度使用上分布趨于合理和均衡，在一定程度上有利于消除幼小銜接教育問(wèn)題。

（三）多元利益相關(guān)者執(zhí)行主體時(shí)期（2010年至今）

2010年11月，隨著國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，我國(guó)幼小銜接教育政策也迎來(lái)了新的變革?？傮w而言，2014年11月教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》，教育部分別于2016年3月和2017年出臺(tái)《關(guān)于開展2016年全國(guó)學(xué)前教育宣傳月活動(dòng)的通知》和《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》都將綜合治理幼兒園“小學(xué)化”問(wèn)題列入其中。更為重要的是，2018年11月和2019年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中有關(guān)“開展幼兒園‘小學(xué)化專項(xiàng)治理行動(dòng)，堅(jiān)決克服和糾正‘小學(xué)化傾向，小學(xué)起始年級(jí)必須按照國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)持零起點(diǎn)教學(xué)”和“嚴(yán)格按課程標(biāo)準(zhǔn)零起點(diǎn)教學(xué)，小學(xué)一年級(jí)設(shè)置過(guò)渡性活動(dòng)課程，注重做好幼小銜接”的要求，進(jìn)一步明確了新時(shí)期幼小銜接教育工作的基本要求、基本任務(wù)和發(fā)展方向。

具體而言，在幼兒園和小學(xué)方面，教育部于2012年9月頒布《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》和《小學(xué)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，2012年10月頒布《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，2013年8月出臺(tái)《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》以及2016年3月頒布《幼兒園工作規(guī)程》等政策，從教師、課程、教學(xué)等方面就幼小銜接教育工作作出了明確的規(guī)定。在家庭方面，教育部于2012年2月出臺(tái)《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長(zhǎng)委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定應(yīng)發(fā)揮家長(zhǎng)委員會(huì)的積極作用，防止和糾正幼兒園教育“小學(xué)化”。在幼小銜接教育問(wèn)題綜合治理方面，教育部分別于2011年12月和2018年7月出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》和《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項(xiàng)治理工作的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)整治幼兒園“小學(xué)化”傾向、小學(xué)一年級(jí)非“零起點(diǎn)”教學(xué)等問(wèn)題，得到各地高度重視和積極響應(yīng)并取得了顯著成績(jī)。[29]另外，這一階段各地方政府也出臺(tái)了多份幼小銜接教育政策，包括2015年9月浙江省教育廳辦公室《關(guān)于做好“幼小銜接”教育的指導(dǎo)意見》，陜西省教育廳于2016年4月和2019年4月出臺(tái)的《幼兒園小學(xué)銜接工作指導(dǎo)意見》和《陜西省關(guān)于規(guī)范“幼小銜接”工作的指導(dǎo)意見》，2016年5月山西省教育廳《山西省教育廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范幼兒園保教行為提高幼兒園保育教育質(zhì)量的通知》，2018年8月天津市教委《關(guān)于科學(xué)開展幼小銜接工作的指導(dǎo)意見》，這些政策在一定程度上推動(dòng)了全國(guó)各地幼小銜接教育工作的規(guī)范性和科學(xué)性開展。本文選取這一階段上述有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策文本進(jìn)行政策工具維度和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段19份政策文本共計(jì)94個(gè)分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進(jìn)行計(jì)量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖7）。其中，命令性工具使用頻次為94次，占全部政策工具的45.19%;能力建設(shè)工具使用頻次為42次，占全部政策工具的20.19%;勸告性工具使用頻次為35次，占全部政策工具的16.83%;權(quán)威重組工具使用頻次為24次，占全部政策工具的11.54%;激勵(lì)性工具使用頻次為13次，占全部政策工具的6.25%。

同時(shí)，分別對(duì)19份政策文本進(jìn)行各類政策子工具分類計(jì)量分析，獲得的結(jié)果如表6所示。

從政策子工具分布情況來(lái)看，本階段與之前兩個(gè)階段相比，除“資金”“撥款”兩類政策子工具未被使用外，其他諸類政策子工具都被使用到幼小銜接教育政策中。這表明，我國(guó)幼小銜接教育政策在使用政策工具方面更加優(yōu)化。

2. 政策文本幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度分析。

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度對(duì)19份政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，獲得如圖8所示的幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)政策工具分布結(jié)果。

從圖8可以發(fā)現(xiàn)，本階段較之于前兩個(gè)階段，政策工具的使用基本覆蓋了幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)，并且作用于中觀系統(tǒng)的政策工具比例超過(guò)了作用于微觀系統(tǒng)的政策工具比例。這表明，這一階段的幼小銜接教育政策在落實(shí)“雙向銜接”理念、加強(qiáng)家園（校）合作等方面有了長(zhǎng)足進(jìn)步，為幼小銜接教育工作的開展奠定了較好的基礎(chǔ)。同時(shí)，作用于外觀系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)的政策工具比例的不斷上升，也反映出當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策中對(duì)于幼小銜接教育問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變，即并不將幼小銜接教育工作僅僅視為幼兒園教育與小學(xué)教育的工作內(nèi)容，而是從更為廣泛的社會(huì)價(jià)值層面、公共政策層面來(lái)認(rèn)識(shí)和理解幼小銜接，并開始試圖通過(guò)社會(huì)深層價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變來(lái)影響幼小銜接教育工作?？傮w來(lái)看，這一階段政策工具在幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度使用上分布更加合理和均衡，為從根本上消除幼小銜接教育問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、我國(guó)幼小銜接教育政策的特點(diǎn)及影響因素

（一）我國(guó)幼小銜接教育政策的特點(diǎn)

本文以新中國(guó)成立70年來(lái)有關(guān)幼小銜接的代表性教育政策文本作為研究對(duì)象，從政策工具維度和幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)維度的角度，對(duì)不同歷史時(shí)期幼小銜接教育政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，并由此總結(jié)了我國(guó)幼小銜接教育政策演變的特點(diǎn)。

1. 政策工具選擇趨于多元化，但各類政策工具的組合配置仍缺乏系統(tǒng)性。

從幼小銜接教育政策演變歷程各階段中政策工具的使用情況來(lái)看，五大類政策工具逐漸全面覆蓋，同時(shí)，各類政策子工具也逐漸在不同程度上得到使用。在所選取的31份幼小銜接教育政策文本中，命令性工具、能力建設(shè)工具和勸告性工具均得到大量使用，但在整體占比中則呈現(xiàn)出反復(fù)波動(dòng)的趨勢(shì)。同時(shí)，激勵(lì)性工具和權(quán)威重組工具則在三個(gè)階段的占比中呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)。在各類政策子工具中，命令性工具中的“要求”“標(biāo)準(zhǔn)”，能力建設(shè)工具中的“制度建設(shè)”以及勸告性工具中的“告知行為文本”均得到大量使用。而在所有各類子政策工具中，激勵(lì)性工具中的“資金”和能力建設(shè)工具中的“撥款”兩種工具從未被使用過(guò)。因此，整體而言，我國(guó)幼小銜接教育政策在選擇政策工具方面呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。

政策工具的選擇主要受政策目標(biāo)、政策工具本身的特點(diǎn)、手段與目標(biāo)的適切程度和具體的情境影響。[30]幼小銜接教育工作的重點(diǎn)在于尊重教育和兒童的身心發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)幼兒園教育和小學(xué)教育科學(xué)銜接，幫助兒童順利適應(yīng)小學(xué)教育生活，為兒童后繼學(xué)習(xí)和終身發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而難點(diǎn)在于破除以往形成的幼兒園教育與小學(xué)教育科學(xué)銜接中的體制機(jī)制障礙，形成幼兒園教育和小學(xué)教育科學(xué)銜接的長(zhǎng)效機(jī)制;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幼小銜接各利益相關(guān)者的利益訴求，創(chuàng)新幼兒園教育和小學(xué)教育科學(xué)銜接的模式。因此，改革和創(chuàng)新是推進(jìn)幼小銜接所必須關(guān)注和重視的。這就決定了能力建設(shè)工具和權(quán)威重組工具理應(yīng)成為幼小銜接教育政策工具選擇的重點(diǎn)。但是從本文前述分析來(lái)看，這兩類工具在當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策中的總體占比并不理想，尤其是權(quán)威重組工具的使用頻次和比例過(guò)低的現(xiàn)狀，反映出當(dāng)前政策工具與政策目標(biāo)間的明顯錯(cuò)位，從而使得政策工具間的組合配置不合理，缺乏科學(xué)性。

2. 幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)趨于綜合化，但各子系統(tǒng)的具體內(nèi)容仍缺乏全面性。

從幼小銜接教育政策演變歷程各階段中政策工具作用于幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的情況來(lái)看，四個(gè)子系統(tǒng)逐漸全面覆蓋，同時(shí)，各類政策子工具在幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中的使用也趨于全面覆蓋。在所選取的31份幼小銜接教育政策文本中，作用于幼小銜接微觀系統(tǒng)的政策工具隨著時(shí)間的遞增而逐漸降低;作用于幼小銜接中觀系統(tǒng)的政策工具隨著時(shí)間的遞增而逐漸增長(zhǎng)。同時(shí)，作用于幼小銜接外觀系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)的政策工具也隨著時(shí)間的遞增實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的突破。這為實(shí)現(xiàn)幼兒園教育和小學(xué)教育的科學(xué)銜接創(chuàng)造了更為理想的制度環(huán)境、價(jià)值基礎(chǔ)和人文場(chǎng)域。

如前所述，幼小銜接教育工作并非僅僅是幼兒園教育單方面的入學(xué)準(zhǔn)備，或者幼兒園教育與小學(xué)教育之間的簡(jiǎn)單合作;相反，幼兒園教育與小學(xué)教育的科學(xué)銜接是涉及幼兒園、小學(xué)、家庭和社會(huì)等諸多系統(tǒng)在內(nèi)的復(fù)雜性教育活動(dòng)，是為了確保兒童能夠適應(yīng)角色和場(chǎng)域地轉(zhuǎn)換，增進(jìn)兒童的幸福，諸多系統(tǒng)提供充分的支持和有效的指導(dǎo)、創(chuàng)設(shè)適宜的環(huán)境和社會(huì)文化氛圍以增強(qiáng)兒童適應(yīng)環(huán)境和應(yīng)對(duì)困難能力的過(guò)程。[31][32]因此，幼小銜接教育政策及其工具的選擇和組合配置必須在關(guān)注和重視幼兒園教育—小學(xué)教育這一幼小銜接教育工作的核心子系統(tǒng)的同時(shí)，對(duì)家庭教育、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理、教育系統(tǒng)體制機(jī)制甚至更為廣泛的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)價(jià)值也應(yīng)給予相適應(yīng)的關(guān)注和重視，才有可能從根本上解決幼小銜接教育問(wèn)題。但是，從本文前述分析來(lái)看，作用于幼兒園教育、小學(xué)教育兩個(gè)微觀系統(tǒng)或幼兒園教育—小學(xué)教育這一中觀系統(tǒng)的政策工具在總體占比中比例極高，而對(duì)其他系統(tǒng)的關(guān)注卻極為有限，甚至在一些子系統(tǒng)的具體內(nèi)容上仍然是含混不清的，比如對(duì)教育系統(tǒng)體制機(jī)制或當(dāng)代社會(huì)“起跑線”隱喻對(duì)教育價(jià)值觀的影響等，[33]缺乏必要的關(guān)注和改善，因而在政策工具的選擇和使用上也出現(xiàn)了空缺。

3. 幼小銜接教育政策趨于科學(xué)化，但在幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題上仍缺乏科學(xué)性。

整體而言，隨著我國(guó)幼小銜接教育政策的歷史演變，當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策不論是在政策工具的選擇和組合配置方面，還是政策工具作用于幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)方面，都已經(jīng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步。但是，在幼小銜接教育工作的關(guān)鍵問(wèn)題上，包括幼小銜接的內(nèi)涵和時(shí)間節(jié)點(diǎn)、幼小銜接的指標(biāo)體系和具體內(nèi)容、幼小銜接的行動(dòng)計(jì)劃和體制機(jī)制改革等方面，諸多幼小銜接教育政策并沒(méi)有取得顯著的發(fā)展，甚至在認(rèn)識(shí)上尚缺乏統(tǒng)一性，以致于在政策工具的選擇和組合配置以及所應(yīng)當(dāng)涵蓋的幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)上仍然缺乏科學(xué)性。例如，對(duì)幼小銜接內(nèi)涵的準(zhǔn)確界定，是解決幼小銜接教育問(wèn)題的邏輯前提。根據(jù)本文前述觀點(diǎn)，幼小銜接教育工作實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng);僅就教育系統(tǒng)內(nèi)部而言，它也應(yīng)當(dāng)涉及一個(gè)完備的教育體制機(jī)制改革，因而其最有效的政策工具應(yīng)當(dāng)選擇權(quán)威重組工具;同時(shí)，對(duì)幼小銜接內(nèi)涵的準(zhǔn)確界定，有助于相關(guān)教育政策制定者分析和理解良好的幼小銜接的短期效益和長(zhǎng)期效益，而這就需要通過(guò)選擇激勵(lì)性工具和能力建設(shè)工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，在前文的分析中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在諸多幼小銜接教育政策中，對(duì)“幼小銜接”內(nèi)涵的認(rèn)定主要是通過(guò)命令性工具，特別是使用“要求”這一政策子工具來(lái)推動(dòng)幼小銜接教育工作的開展。這一政策工具雖然在統(tǒng)一個(gè)體和機(jī)構(gòu)行為方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，但是針對(duì)幼小銜接這一特定教育階段和教育活動(dòng)而言，其實(shí)際效果卻僅僅是一種政策工具的僭越，從而導(dǎo)致幼小銜接教育政策的執(zhí)行者和對(duì)象往往容易誤解了幼小銜接教育工作的實(shí)質(zhì)，僅僅將其視為幼兒園和小學(xué)教育工作的一個(gè)側(cè)面，甚至是教育行政部門工作績(jī)效的考核指標(biāo)，而并未能把握其對(duì)兒童健康和諧發(fā)展的重要性。

4. 中央政府與地方政府頒布的專門性與非專門性幼小銜接教育政策一致性較高，但在互補(bǔ)性上仍有待提高。

通過(guò)進(jìn)一步分析各個(gè)時(shí)間階段中央政府與地方政府頒布的幼小銜接教育政策、專門性與非專門性幼小銜接教育政策，筆者發(fā)現(xiàn)，在中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策和地方政府頒布的專門性幼小銜接教育政策方面，對(duì)各類政策工具的選擇和使用上具有高度的一致性，例如命令性工具、激勵(lì)性工具都得到了普遍應(yīng)用;命令性工具中的“要求”、激勵(lì)性工具中的“懲罰”、能力建設(shè)工具中的“制度建設(shè)”、勸告性工具中的“告知行為文本”等子工具都在兩類政策文本中被高頻選擇和使用。同時(shí)，兩類政策文本中各類政策工具在幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中的使用也具有較高的一致性，例如針對(duì)微觀系統(tǒng)的政策工具不論是在政策工具類型方面，還是所占比例上，都趨于一致。在中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策和非專門性幼小銜接教育政策方面，情況也與之高度相似，故此不再贅述。

事實(shí)上，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策都對(duì)推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理教育的職能、調(diào)節(jié)和解決教育事業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題發(fā)揮著重要作用。但是，由于中央政府和地方政府分屬于不同層級(jí)的教育政策決策主體，并且受到諸如政治體制、政策問(wèn)題認(rèn)定等因素的影響，[34]二者所頒布的幼小銜接教育政策在效力和影響范圍等方面存在顯著差異;同時(shí)，如前所述，幼小銜接涉及一個(gè)龐大的生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)中各要素間也存在著各種各樣的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，期望通過(guò)某一專門教育政策“一攬子”解決問(wèn)題的思路并不可取。因此，不論是從政策決策主體的角度而言，還是政策專門性的角度而言，都需要具備良好的互補(bǔ)性。為此，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策應(yīng)當(dāng)在選擇和使用政策工具上，除了保持一致性之外，更應(yīng)當(dāng)在處理好政策間的宏觀與微觀、統(tǒng)一與靈活等關(guān)系的基礎(chǔ)上，分別有針對(duì)性地選擇和使用恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，以?shí)現(xiàn)政策間的合力作用，共同推動(dòng)幼小銜接科學(xué)開展。

（二）影響我國(guó)幼小銜接教育政策制定的主要因素

1. 政策工具自身特性與政府偏好。

根據(jù)麥克唐納爾和埃爾莫爾的分析，不同政策工具分別具有各自的特征、適用范圍、優(yōu)勢(shì)和不足，并因此會(huì)在政策執(zhí)行中產(chǎn)生各自不同的效能（見表2和表7）。這就決定了政策工具的選擇和組合配置只有在適宜的情況下才能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，例如，命令性工具適合于統(tǒng)一行為，而激勵(lì)性工具適合于鼓勵(lì)差異;激勵(lì)性工具適合于短期效益，而能力建設(shè)工具適合于長(zhǎng)期效益;等等。而正如前述分析，當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策中尚存在著一系列政策工具的選擇和組合配置與政策目標(biāo)不一致的情況，這顯然與對(duì)相關(guān)政策工具的認(rèn)識(shí)和理解密切相關(guān)，甚至因此限制了我國(guó)幼小銜接教育政策自身的科學(xué)性及其執(zhí)行效能。

同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在制定教育政策時(shí)的傳統(tǒng)和當(dāng)前國(guó)家、社會(huì)和教育發(fā)展的現(xiàn)狀，以及我國(guó)根深蒂固的“唯上性”“文本性”和“非科學(xué)性”的教育政策觀念，[35]對(duì)幼小銜接教育政策的制定產(chǎn)生了顯著影響，并因此導(dǎo)致在政策工具的選擇和組合配置時(shí)，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策更常用也更善于使用的政策工具就是命令性工具。一方面，命令性工具對(duì)于規(guī)范和統(tǒng)一個(gè)體和機(jī)構(gòu)的行為具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但是與此同時(shí)，它也存在著造成行為固化、忽視地方區(qū)域差異、不利于調(diào)動(dòng)個(gè)體和機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性等問(wèn)題。這也恰恰進(jìn)一步說(shuō)明了當(dāng)前我國(guó)對(duì)于政策工具的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用尚不夠完善和有待加強(qiáng)改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)。[36]

2. 幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性。

從我國(guó)幼小銜接教育政策的演變歷程，特別是近10年政府出臺(tái)的一系列旨在解決幼小銜接教育問(wèn)題的教育政策來(lái)看，這些教育政策雖然在現(xiàn)實(shí)中取得了一定成效，但是并未真正從根源上解決幼小銜接教育問(wèn)題。究其原因，筆者認(rèn)為，這與幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性密切相關(guān)，它不僅取決于幼兒園教育和小學(xué)教育，也關(guān)系到各利益相關(guān)者的利益訴求。[37]這就決定了期望通過(guò)制定一份僅僅倚重教育內(nèi)部，尤其是約束幼兒園教育或（和）小學(xué)教育教育行為的教育政策來(lái)徹底解決幼小銜接教育問(wèn)題的嘗試，只能緩解幼小銜接教育問(wèn)題的嚴(yán)重程度，而無(wú)法從根源上消除它。這一點(diǎn)，在當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策中作用于幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的政策工具上可見一斑?？梢?，在政策工具的選擇和組合配置上，幼小銜接教育政策的制定者應(yīng)當(dāng)充分考慮幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)各子系統(tǒng)的條件與要求，由此推進(jìn)幼小銜接教育政策的改革和發(fā)展。

3. 幼小銜接相關(guān)系統(tǒng)科學(xué)研究滯后。

如前所述，幼小銜接教育政策在幼小銜接教育工作的關(guān)鍵問(wèn)題上的懸而未決，會(huì)制約政策工具選擇和組合配置的有效性，并因此造成政策執(zhí)行低效能的連鎖反應(yīng)。毫無(wú)疑問(wèn)，有關(guān)幼小銜接教育工作關(guān)鍵問(wèn)題的破解與系統(tǒng)的科學(xué)研究及其向政策的轉(zhuǎn)化密切相關(guān)。從對(duì)已有相關(guān)研究文獻(xiàn)的研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)幼小銜接教育工作關(guān)鍵問(wèn)題的研究主要集中于對(duì)宏觀的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的分析和提出對(duì)策建議等方面，例如，對(duì)于幼兒園“小學(xué)化”這一問(wèn)題，既有學(xué)者從歷史的角度出發(fā)研究幼兒園“小學(xué)化”的歷史成因，[38]也有學(xué)者從現(xiàn)實(shí)的角度對(duì)當(dāng)前幼兒園“小學(xué)化”的現(xiàn)狀、危害等進(jìn)行研究，[39]還有學(xué)者從邏輯的角度闡釋形成幼兒園“小學(xué)化”的文化基礎(chǔ)與兒童觀前提;[40]相反，諸如對(duì)幼小銜接內(nèi)涵中所涉及的“適應(yīng)”的界定及其指標(biāo)和內(nèi)容卻鮮有研究。

另一方面，從系統(tǒng)的科學(xué)研究向政策文本的轉(zhuǎn)化來(lái)看，二者之間也存在明顯的鴻溝。當(dāng)然，這一問(wèn)題不僅存在于我國(guó)，世界各國(guó)都在尋求破解之道?？上仓幵谟冢陙?lái)歐美國(guó)家提出并踐行的循證政策在幼小銜接教育政策的制定中已經(jīng)嶄露頭角，[41]這為未來(lái)我國(guó)幼小銜接相關(guān)系統(tǒng)科學(xué)研究向幼小銜接教育政策的轉(zhuǎn)化提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

五、對(duì)完善我國(guó)幼小銜接教育政策的建議

（一）完善中央政府與地方政府有關(guān)專門性和非專門性幼小銜接教育政策體系

結(jié)合前文分析，筆者認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育工作的實(shí)際情況，在現(xiàn)有幼小銜接教育政策的基礎(chǔ)上，有必要在中央政府層面頒布一份統(tǒng)領(lǐng)幼小銜接教育工作各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的專門性幼小銜接教育政策，并通過(guò)恰當(dāng)選擇和使用多種政策工具，有針對(duì)性地解決當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育工作中存在著的教育理念偏差、幼小銜接教育工作體制機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以及轉(zhuǎn)變整個(gè)社會(huì)廣泛的教育價(jià)值取向等。由此，也能夠?yàn)橐龑?dǎo)和規(guī)范各地方政府頒布適用于本行政區(qū)域內(nèi)的幼小銜接教育政策奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，由于當(dāng)前我國(guó)各地方學(xué)前教育和小學(xué)教育發(fā)展存在著明顯的區(qū)域差異，僅僅依賴于中央政府頒布的幼小銜接教育政策，必然引發(fā)一系列由于“一刀切”而帶來(lái)的問(wèn)題，因此，各地方政府也有必要根據(jù)區(qū)域幼小銜接教育工作的實(shí)際情況，結(jié)合中央政府頒布的專門性幼小銜接教育，并考慮選擇和使用命令性工具中的“標(biāo)準(zhǔn)”、能力建設(shè)工具中的“政策傾斜”、權(quán)威重組工具中的“體制機(jī)制改革”等具體手段，進(jìn)一步優(yōu)化中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策在本行政區(qū)域內(nèi)的可行性。

（二）根據(jù)政策問(wèn)題的性質(zhì)選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸瑑?yōu)化政策工具間的組合配置

確認(rèn)政策問(wèn)題是政策制定過(guò)程的前提，只有在明確了問(wèn)題的性質(zhì)、特點(diǎn)、范圍以及原因的基礎(chǔ)上，才有可能據(jù)此確立政策目標(biāo)。[42]而教育政策目標(biāo)的確立，“不僅規(guī)范了工具選擇的方面，而且為政策工具決定了標(biāo)準(zhǔn)”。[43]同時(shí)，由于不同類型政策工具自身的特性，某一單一的政策工具可能僅對(duì)幼小銜接教育政策問(wèn)題和政策目標(biāo)的某一方面發(fā)生積極的影響，因此，合理優(yōu)化政策工具間的組合配置也尤為重要。例如，當(dāng)政府試圖完善針對(duì)提升幼兒園教師和小學(xué)教師有關(guān)幼小銜接教育能力的教育政策時(shí)，一方面政府應(yīng)當(dāng)考慮教師教育能力提升的長(zhǎng)期性和效益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，因而就要多選擇能力建設(shè)工具;另一方面，由于該政策的執(zhí)行對(duì)象是幼兒園教師和小學(xué)教師，為了充分調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，政府在使用能力建設(shè)工具的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)選擇激勵(lì)性工具作為組合配置，從而更好地發(fā)揮政策工具間的合力作用。

（三）合理利用激勵(lì)性工具和能力建設(shè)工具，提升幼小銜接教育政策可行性

從當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策使用的各類政策工具的情況來(lái)看，激勵(lì)性工具中的“資金”和能力建設(shè)工具中的“撥款”尚未被有效地使用。毫無(wú)疑問(wèn)，幼小銜接教育政策執(zhí)行效能的提高以及各種政策工具真正發(fā)揮作用，離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為保障。而從本文的分析中可以發(fā)現(xiàn)，由于偏好通過(guò)使用行政強(qiáng)制力推動(dòng)幼兒園教育與小學(xué)教育的科學(xué)銜接，當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策在選擇政策工具時(shí)，傾向于通過(guò)命令性工具、勸告性工具，激勵(lì)性工具中的“獎(jiǎng)勵(lì)”和“懲罰”，以及能力建設(shè)工具中的“制度建設(shè)”等低成本、高效率的政策工具作為主要手段，由此導(dǎo)致了政策執(zhí)行縮水或不作為等問(wèn)題的產(chǎn)生，嚴(yán)重阻礙政策的執(zhí)行效能。對(duì)此，通過(guò)擴(kuò)大專項(xiàng)財(cái)政投入等方式合理使用“資金”和“撥款”等政策子工具，對(duì)于幼小銜接教育政策的落實(shí)具有重要意義。例如，前述的幼兒園教師和小學(xué)教師幼小銜接教育能力的提升，亟須必要的“培訓(xùn)”作為相應(yīng)手段，而這恰恰需要在幼小銜接教育政策中體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，也即通過(guò)“資金”和“撥款”，處理好短期效益與長(zhǎng)期效益的關(guān)系。

（四）全面剖析幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)利益訴求，統(tǒng)籌配置相關(guān)政策工具

誠(chéng)如本文所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，幼小銜接教育工作絕非幼兒園教育和（或）小學(xué)教育可以一力承擔(dān)和解決的問(wèn)題，而是關(guān)系到一個(gè)復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)的整體變革與體制機(jī)制創(chuàng)新。其中，最值得注意的是，兒童處在整個(gè)幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)的中心位置，而微觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)、外觀系統(tǒng)和宏觀系統(tǒng)都是圍繞兒童形成的。但是，從本文對(duì)31份幼小銜接教育政策及其政策工具的選擇和使用情況來(lái)看，兒童在幼小銜接中的利益訴求恰恰是沒(méi)有得到充分考慮和體現(xiàn)的。與此相關(guān)的，作為聯(lián)系微觀系統(tǒng)和中觀系統(tǒng)的橋梁，以及為兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展奠定外觀系統(tǒng)基礎(chǔ)的家庭，對(duì)于幼小銜接教育工作的真實(shí)利益訴求也未獲得充分考慮和體現(xiàn)。此外，處在宏觀系統(tǒng)關(guān)鍵位置的社會(huì)價(jià)值所存在的問(wèn)題和影響也同樣未被考慮。這就導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策在使用政策工具時(shí)，多以命令性工具直指幼兒園教育和小學(xué)教育為主，似乎規(guī)范了二者的教育行為就可以根治幼小銜接問(wèn)題，其實(shí)際效果可想而知。因此，十分有必要在堅(jiān)持“以兒童為中心”的價(jià)值基礎(chǔ)上，全面、深入地剖析幼小銜接生態(tài)系統(tǒng)中各子系統(tǒng)的利益訴求，并通過(guò)合理統(tǒng)籌配置政策工具，例如，通過(guò)“權(quán)力再分配”這一政策子工具打破幼小銜接教育工作中的身份固化問(wèn)題，將各利益相關(guān)者納入幼小銜接教育工作體系當(dāng)中，從而全面推進(jìn)幼兒園教育與小學(xué)教育的科學(xué)銜接。

（五）加強(qiáng)幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題研究和政策轉(zhuǎn)化，促進(jìn)幼小銜接教育政策科學(xué)發(fā)展

總體而言，當(dāng)前我國(guó)幼小銜接教育政策及其政策工具的選擇和使用較之以往已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，制約政策工具選擇和使用的科學(xué)性及政策執(zhí)行效能的關(guān)鍵仍然體現(xiàn)在對(duì)于幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題的系統(tǒng)科學(xué)研究的不足和由科學(xué)研究向政策文本的轉(zhuǎn)化上。而這就造成了幼小銜接教育政策的制定者往往會(huì)在缺少明確證據(jù)的情況下，習(xí)慣性地采用以往固有的政策工具使用方式來(lái)解決問(wèn)題。這種“慣習(xí)”既無(wú)法徹底解決幼小銜接教育問(wèn)題，也無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，從有利于幼小銜接教育政策完善以及政策工具的選擇和使用的角度來(lái)看，未來(lái)有關(guān)幼小銜接關(guān)鍵問(wèn)題的研究，應(yīng)當(dāng)主要側(cè)重于幼小銜接的制度安排，如幼小銜接教育工作的起始點(diǎn)及其性質(zhì);幼小銜接教育工作中學(xué)習(xí)與發(fā)展的關(guān)系;家長(zhǎng)的參與等問(wèn)題，從而為幼小銜接教育政策的完善提供充分的科學(xué)證據(jù)。

注釋：

①本研究參考了麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具框架。詳見MCDONNELL L M，ELMORE R F.Getting the job done：alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：137;MCDONNELL L M.Assessment policy as persuasion and regulation[J].American Journal of Education，1994，102（4）：391-420.

②該圖參考了鄧祿普的幼小銜接生態(tài)關(guān)系的劃分。詳見ALINE-WENDY DUNLOP. Bridging early educational transitions in learning through childrens agency[J]. European Early Childhood Education Research Journal，2003，11（1）：70.

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