高校開除學籍處分權行使中的問題與對策

郝淑華，鐘佳悅

（沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽110034）

高等學校從廣義上講是泛指對公民進行高等教育的學校，從狹義上講是大學、專門院校、高等職業(yè)技術學院和高等?？茖W校的統(tǒng)稱，簡稱高校。2017年，新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對高校開除學籍處分做了詳細的規(guī)定，表明了國家對高校正確行使開除學籍處分權的高度重視?！兑?guī)定》的頒布實施為高校正確行使學生管理權提供了明確的法律依據和保障。隨著黨的十八大以后全面依法治國的推進，公民的法治觀念不斷增強。自20世紀末“田永經典案例”[1]出現后，因高校行使學生管理權而產生的糾紛頻見報端，教育行政訴訟案件也隨之增多。其中，高校學生學籍處分糾紛是近年來教育法學領域的熱點問題。開除學籍處分是高?；诜煞ㄒ?guī)和本校校規(guī)校紀，對嚴重違紀且具有本校學籍學生做出取消其作為學生資格、剝奪其受教育權利的懲戒行為。學生受到開除學籍處分就意味著喪失了高校學生的身份，高校的學習生活也將就此結束。這對學生的一生發(fā)展會產生重大影響。

一、高校行使開除學籍處分權的法律依據與現實要求

（一）高校行使開除學籍處分權的法律依據

根據我國《教育法》《高等教育法》的授權，高校依法行使對學生的管理權。高校學生管理權是高校自治權的重要組成部分，是高校為維持正常的教育教學秩序、維護學生的身心健康和合法權益、實現辦學目的和宗旨而對學生的行為進行引導和規(guī)制的權力。從法理上講，這種權力是受到法律約束的，學校主要通過制定校規(guī)校紀、學籍管理及獎勵處分來完成和行使。法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”[2]總結我國教育法律規(guī)范，開除學籍處分作為學生處分中最嚴厲的一種，為保證高校正確行使該權力，我國《教育法》《高等教育法》及《規(guī)定》對此都做出了明確規(guī)定。

《教育法》是依據憲法而制定的統(tǒng)領教育全局的教育基本法。該法對我國教育的基本原則、基本制度及各教育法律關系主體的權利義務等重要問題做出了規(guī)定?！督逃ā返?章第29條規(guī)定了學校及其他教育機構的權力，其中第4款規(guī)定，學校依法享有“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”的權力[3]?！陡叩冉逃ā芬詥涡蟹傻男问?，為高校行使學生管理權提供了主要法律依據?！陡叩冉逃ā返?1條第4款規(guī)定，高校的校長可行使“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”的職權[4]。教育部頒布的《規(guī)定》以部門規(guī)章的形式，對高校行使學生處分做出了更加具體的規(guī)定?！兑?guī)定》第5章第51條明確學校對于違反法律法規(guī)、本規(guī)定及學校紀律行為的學生，學校應當給予批評教育，并可視情節(jié)輕重，給予如下紀律處分：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍這五種[5]。第52條還對高校能夠給予開除學生學籍處分的情形規(guī)定了一些具體要求，共分為八大部分。上述法律及規(guī)章的制定，為高校行使學生管理權確立了明確的法律依據。

（二）高校行使開除學籍處分權的現實要求

開除學籍處分權是高校維護教育教學秩序的要求。秩序的建立與維持要求高校能夠行使自身的懲戒權，開除學籍便是最強而有力的控制機制，能夠防止無序狀態(tài)的形成。不容置疑的是，高校行使開除學籍處分權，必須要符合法律的規(guī)定和要求。根據《規(guī)定》第54條：“學校對學生的處分，應當做到證據充分、依據明確、定性準確、程序正當、處分適當”[5]的要求，高校作為法律、法規(guī)授權的行政主體，對特定的相對人做出開除學籍這種特定事項的行政行為時，應保證內容合法和程序合法，堅持正當程序原則和公平、公正、公開的原則。其中，內容合法包括法律事實清楚、證據確鑿充分、法律依據適用正確。

1.要有充分的法律依據。在依法治國的背景下，高校在行使開除學籍處分時要結合法治法規(guī)及學生管理規(guī)定的相關要求，做到依法治校、依法有據，從根源上要保證其合法。

2.堅持正當程序原則。正當程序原則主要包括當事人的獲得告知權、陳述申辯權及在其應有權利受到侵害時的補救和糾正途徑，即申訴救濟權。正當程序主要要求有：對當事人送達書面通知并說明提出的具體指控，給出恰當的依據和緣由；及時送達通知并給予當事人足夠的時間以準備辯護；應當事人要求按法律程序舉行公開或私下的聽證并對其過程進行記錄；告知當事人的申辯上訴權；適用規(guī)則得當、清晰，要有書面規(guī)則作為支撐；給出的決定應有實質性論據予以支撐；重要證人的身份應予以公開。

3.事實認定要清晰明確。在了解事實過程中，由于我們無法還原當時的具體情況，目前主要是從法院判例文書中去尋找；在案件梳理方面，只有當事人自己的陳述或只抓住了其中的只言片語進行描寫，缺少最基本的相關材料，未能形成證據鏈條。因此，在事實認定上主要依據以下三點：在緣由上，事件發(fā)生的前因后果要清晰明了；在處分上，判斷過錯嚴重程度要與學生在校及事件發(fā)生后的綜合表現相適應，做到罰當其責、公平公正；在證據上，要事實清楚，擁有相關的人證物證等，做到證據確鑿的同時形成證據鏈條。

4.申訴救濟渠道要暢通。申訴是學生在自己合法權益受到侵害時尋求保護的救濟渠道之一。為了保障學生申訴權的實現，《規(guī)定》第6章第59條明確提出：“學校應當成立學生申訴處理委員會，負責受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴”[5]。同時，《規(guī)定》第65條還規(guī)定，當校內申訴救濟不能解決問題時，可以向學校所在地的省級教育行政部門投訴。英國有一句法諺為“有權利必有救濟”。因此，只有救濟渠道暢通，才能保證學生權利的真正落實。

二、高校行使開除學籍處分權的現實問題

在法律依據有誤、事實不清、證據不足、救濟不暢的情況下，高校做出開除學籍行政行為時，必須要承擔相應的法律風險。如甘露訴暨南大學案[6]被最高人民法院設定為教育行政訴訟中的典型指導性案例之一。在甘露案一審中，原告方提起上訴的理由為：暨南大學開除學籍處分程序違法、事實不清、定性錯誤，處分缺乏法律依據[7]。通過典型案例可以看出，高校在行使開除學籍處分權時，存在諸多現實問題。

（一）高校有時行使開除學籍處分權時所依據的校規(guī)校紀不合法

高校依據國家法律法規(guī)，為保障教學、科研等方面工作正常運行和學校的安全穩(wěn)定而制定的規(guī)章制度，稱為高校的校規(guī)校紀。校規(guī)校紀作為每位學生都必須了解和遵守的行為準則，在學生管理工作中發(fā)揮著法律的作用。《規(guī)定》在校規(guī)校紀中對學生學籍管理進行了詳細的說明，并有專門的章節(jié)規(guī)定了學生的獎勵與處分。目前，高校行使開除學籍處分權存在法律適用內容錯誤的情況，因此，高校開除學生必須以法律為準繩，要正確地適用法律。依據法律保留原則，高校開除學生必須依據法律法規(guī)及規(guī)章的明確規(guī)定，高校不能誤讀法律，或以違反學校制定的校規(guī)校紀為由將學生開除學籍。

以甘露案為例，甘露向最高人民法院申請再審后，最高人民法院以原生效判決可能存在適用法律錯誤的情形為由，提審本案，并于2011年10月做出行政判決，確認暨南大學做出的處分決定違法。甘露作為在校研究生提交課程論文，屬于課程考核的一種形式，即使其中存在抄襲行為，也不屬于《規(guī)定》第52條所規(guī)定的情形。因此，暨南大學開除學籍決定援引《暨南大學學生管理暫行規(guī)定》第53條第（五）項和《暨南大學學生違紀處分實施細則》第25條規(guī)定，屬于適用法律錯誤，應予撤銷[8]。一、二審法院判決維持顯屬不當，應予糾正。通過該經典案例不難看出，高校行使處分權時所依據的校規(guī)校紀存在不合法現象。再以2005年《中國教育報》刊登重慶師大“新版校規(guī)”引發(fā)強烈爭議的新聞為例[9]。在重慶師范大學公布的《重慶師范大學學生違紀處理管理規(guī)定》中，其中有一條規(guī)定為“發(fā)現三陪、當二奶、當二爺、搞一夜情的將開除學籍”。顯然，該內容不屬于《規(guī)定》中確認的應當給予開除學籍的嚴重情形，而且是對個人自由和隱私的干預，這樣規(guī)定是于法無據的。

（二）高校有時行使開除學籍處分權時程序缺乏正當性

高校對學生的處分權來源于國家法律的授權，是國家“公權力”的一部分。高校在行使開除學生學籍這種“公權力”時應嚴格遵守正當法律程序，保持中立、不偏不倚。高校行使處分權，程序缺乏正當性會引發(fā)高校學生的正當程序合法性權利不對等問題。目前，高校在行使這項處分權時存在脫離程序的行為，主要表現在以下幾個方面。

1.缺乏明確處分前的聽證制度。程序性正當程序包括事前程序、事中程序和事后程序。高校制定的校規(guī)校紀中處分學生的程序條款，其中，開除學籍處分存在重事后程序，輕事前、事中程序現象，對于如何落實聽取學生陳訴和申辯沒有規(guī)定。因此，高校沒能做到處分決定公正、公開、合理，處分決定缺乏信服力。

2.學生不享有沉默權。對比國外大學的規(guī)定可以發(fā)現，我國高校學生在被學校處分時所享有的程序性權利很少，尤其是不享有“無罪推定”和“反對自證其罪”的權利[10]。無罪推定權，即未經審判證明有罪前，推定被控告者無罪，可為自己做無罪辯護的權利。反對自證其罪權，即反對非自愿供述，被告人（學生）有拒絕回答可導致自陷于罪問題的權利。

3.存在“重實體、輕程序”法律現象。在程序性正當程序中，當事人享有被告知和陳述自己意見并獲得庭審的權利沒有落實。以1998年田永訴北京科技大學案[1]為例，由于北京科技大學沒有在做出處分前聽取對方意見，沒有將處理決定直接向田永本人宣布、送達，且忽略當事人的申辯權利，因此明顯可以看出，該高校行使開除學籍處分權存在程序正當性不足、行政管理行為不具合法性問題。

（三）高校有時行使開除學籍處分權時事實認定缺乏準確性

高校做出開除學籍行政行為必須要以事實為根據，事實不清就會違法。證據是行政主體（高校）做出行政行為的事實依據，是以法律規(guī)范的形式表現出來的依法收集和認定的事實。此外，證據之間要有關聯性，并能夠形成證據鏈。沒有證據或證據不充分、不確鑿，就會不可避免地帶來訴訟風險，最終敗訴。目前，高校在給予學生開除學籍處分時往往存在從嚴從重、責過失衡現象，出現事實不清、相關證據不足的問題。

2006年孫振偉訴河南師范大學案[11]，孫振偉由于代替同學考試，被巡考發(fā)現，學校對其做出了開除學籍處分決定。但孫振偉認為處分過重，在向學校多次請求恢復學籍被拒后，轉而去法院提起訴訟。法院依據《規(guī)定》第54條：學校給予學生處分，應當堅持教育與懲戒相結合，與學生違法、違紀行為的性質和過錯嚴重程度相適應[5]之規(guī)定，認為學生雖然違反校規(guī)校紀，但他是初犯且悔改認錯態(tài)度較好，未造成嚴重后果，故河南師范大學給予孫振偉開除學籍處分明顯從嚴從重，與《規(guī)定》中可以開除學籍的精神相悖，判決為：撤銷對其的處分決定，判決書生效十日后恢復其學籍。再以2006年中央民族大學以學生作弊為由，開除10名學生的學籍案件[12]為例。經學生多方申訴后，北京市教育委員會做出《學生申訴處理決定書》，認為中央民族大學這些學生的行為不屬于當時《規(guī)定》第54條第4款中所規(guī)定的“嚴重作弊行為”[5]，予以開除學籍處分并不適當，中央民族大學按照北京市教育委員會的決定重新做出了處罰。兩個案件充分表現出高校在予以學生開除學籍處分權時沒能準確進行事實認定，進而引發(fā)訴訟糾紛。

（四）高校有時行使開除學籍處分權時學生權利救濟渠道不通暢

高校行使開除學籍處分權后，從一些案件耗時良久、申訴無門可以看出，學生的救濟渠道并不通暢。對于受到此處分的學生，《規(guī)定》中只規(guī)定了非司法救濟途徑，對于被學校予以開除學籍處分的學生是否有權向人民法院提起訴訟尋求司法救濟，規(guī)章中沒有明確規(guī)定[13]。從校內申訴來看，學生申訴處理委員會缺乏獨立性和公正性。根據《規(guī)定》，學生申訴委員會在涉及原處分決定變更的情況下，無權直接改變[5]，這就使申訴委員會的救濟功能微乎其微，導致整個校內申訴過程變得極其困難。從校外申訴來看，《規(guī)定》只明確了省級教育行政部門的申訴途徑，但當學生對于省級教育行政部門的處理決定不服從時如何進行權利救濟并沒有明確規(guī)定，即缺乏事后救濟程序相關規(guī)定。這種法律規(guī)定的缺失和模糊，會不可避免地出現教育行政部門之間相互推諉、拖延責任等問題。

三、保障高校正確行使開除學籍處分權的對策

高校與學生之間既有縱向不對等的管理關系，也有在多個方面形成的橫向平權型的關系[14]。由于開除學籍處分糾紛案件的頻發(fā)，不僅引發(fā)高校教育教學管理及高校法律制度體系的合法性、合理性問題，而且也顯示出在全面依法治校實施過程中高校面臨的困境問題。為此，高校必須采取措施，依法保障其正確行使開除學籍處分權。

（一）加強校規(guī)校紀合法性建設

1.適時修訂校規(guī)校紀。高校制定的學生處分條例需依照上位法，即《教育法》《高等教育法》《規(guī)定》《高等學校學生行為準則》來制定。如《規(guī)定》在2017年修訂之后，各高校需在此基礎上對校規(guī)進行修改或者廢除，以此來保證校規(guī)的時效性和合法性。根據2017年新修訂的《規(guī)定》，較之前開除學籍處分做了如下改動：第4項新增“向他人出售考試試題或答案謀取利益”或“嚴重擾亂考試秩序行為的”規(guī)定；第5項細化了剽竊、抄襲他人研究成果的表現[5]。這些改動為高校制定開除學籍處分提供了基本依據，同時，高校根據新《規(guī)定》制定紀律處分條例時要注意“限縮解釋”[15]。

2.嚴格遵循法律保留原則和比例原則。近些年來，發(fā)生高校開除學籍處分權的糾紛案件，學生多以校方侵犯其受教育權利為由提起訴訟，這反映出高等學校在學生權利保護方面意識薄弱，存在“權力本位”的固有思想。高校行使開除學籍處分權是對學生受教育權這一基本權利的限制，屬于法律絕對保留事項。因此，對學生基本權利保護需要遵循法律保留原則，即對開除學籍這一涉及學生重大利益的事項留給法律去規(guī)定，以防止學生合法權益受到損害[16]。比例原則要求高校在行使權力以達到管理教育目的過程中，要選擇對學生利益損害最小的處分方式，以保護受教育者的合法權益。如新修訂的《規(guī)定》第54條規(guī)定：“學校給予學生處分，應當堅持教育與懲戒相結合，與學生違法、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應”[5]，該規(guī)定符合比例原則要求。因此按照比例原則，綜合研究開除學籍處分權的適當性，審視高校開除學籍處分中的校規(guī)校紀，平衡好處分與教育的關系，高校開除學籍處分的行使才符合教育法治化的基本要求。

3.在依法治校的背景下，要注重校規(guī)校紀的審查問題。根據《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》中的內容，人民法院可對案件所依據的校規(guī)校紀規(guī)范性文件進行審查。法院在審查過程中應當以合法性審查為中心，同時，法院對高校校規(guī)校紀的審查要防止司法權肆意擴張的趨向，應遵循簡介審查的原則[17]，同時還要尊重大學自治權，促進高校教育管理的法治化、規(guī)范化。

（二）遵循正當程序原則，保證程序合法

1.要細化調查程序。充分利用調查過程中的人證、物證、書面證言證詞及視聽資料等做出合理合法的處分決定。

2.明確事前程序中的聽證制度，保障學生的申辯權。要允許學生能夠為自己的行為進行充分合理的辯護。

3.在程序上加強民主。學生應享有保持一定沉默的權利，作為學生享有實質性正當權利的一部分。

4.注重程序合法性審查。完善程序性規(guī)范，做到程序合理合法。例如，法院在“田永案”的判決書中指出：北京科技大學沒有按照原則辦理——將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達、合理告知，允許被處理者本人提出申辯意見[1]。正因為學校忽視了當事人的申辯權利，導致了高校的行政管理行為不具有合法性。因此，高校在開除學籍處分權的行使過程中應當遵循程序合法性原則，切實保障學生實質性正當權利的實現，這具有十分重要的法治意義。

（三）在事實認定中體現以人為本的學生觀

高校應當堅持以人為本，把學生的成長和發(fā)展放在首位，充分尊重和保障學生的合法權益。高校做出開除學生決定，應以學生違紀事實為依據，在事實認定上要客觀、全面、準確。高校應當充分掌握并保存好證據，收集證據時不可威逼學生做假證，更不能以學生“檢查材料”為口供，對學生做出嚴厲處分。高校要充分信任和尊重學生，不能靠主觀臆斷，以偏概全，武斷決定。這不僅有失公允，也嚴重違背了以學生為本的治校理念。

《規(guī)定》第52條中明確規(guī)定：學生有下列情形之一，學校可以給予開除處分[5]。其中，“可以”是《規(guī)定》中所使用的語言，而不是“應當”或“必須”。一些高校忽視學生違紀行為的具體情境和嚴重程度，直接一律給予開除學籍處分，與《規(guī)定》相比，明顯從重從嚴。

因此，高校對于立法原意要正確理解，在給學生的紀律處分中可以視情況予以批評教育或給予其他類別的處分，如警告、嚴重警告、記過、留校察看，盡量避免開除學籍處分的實施。從長遠角度來看，學生受到開除學籍處分，學籍檔案會留有案底，被開除的學生將會面臨很大的精神壓力，如旁人的冷嘲熱諷、社會輿論等，再教育或就業(yè)也會遇到諸多困難，進而引發(fā)一系列社會問題。因而，為避免這種問題的發(fā)生，高校在予以學生開除學籍處分的時候應多加慎重考慮，這樣有利于保護學生的合法權益，更好地體現學校教書育人的宗旨。

（四）依法落實學生申訴救濟權

學生對學校給予的處分不服，可以向學?；蛑鞴芙逃姓块T提出申訴，這是法律賦予學生的專門的法律救濟權利。采取有效措施保證學生申訴救濟權利的實現，是當前教育法治建設的重要任務。

1.進一步明確申訴范圍。申訴范圍以學生權利救濟渠道來劃分，可分為訴訟救濟和非訴訟救濟。以非訴訟救濟是否由校內救濟，可分為兩部分：高校內部救濟為申訴救濟制度的，即校內申訴；高校外部救濟包括行政復議等的，即校外申訴。訴訟救濟指人民法院通過司法程序對權利受到侵害的學生進行的司法評價活動。但是，并不是學生與高校發(fā)生的所有權利糾紛都可以訴諸法院，通過司法途徑解決。因此，校內的非訴訟救濟途徑尤為重要。按照依法治校的要求，各高校依據《規(guī)定》精神都建立了學生申訴處理委員會，受理學生申訴。但從實踐看，高校受理學生申訴范圍過于狹窄，學生進行申訴多為處理和處分兩個方面。根據《教育法》第43條第4款和《規(guī)定》第6條第6款規(guī)定，學生申訴事由應包括對學校給予處分不服及學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益的情況[3][5]。為此，從保護學生權益出發(fā)，有必要進一步明確學生的申訴范圍，將不便提起訴訟的學生權益受損事項全部納入申訴范圍，以更好地發(fā)揮學生申訴這一權利救濟渠道的獨特作用。

2.強化申訴決定的執(zhí)行力。從《規(guī)定》來看，學生申訴處理委員會對于原處分決定僅有維持的權利，如應當變更原處分決定，只能提交到高校重新決定[5]。顯然，這個申訴處理委員會的存在沒有實質意義。為此，必須強化申訴處理委員會做出的申訴決定的執(zhí)行力。首先，要進一步明確申訴決定的效力，即決定一經做出，當事人必須服從；其次，申訴決定要求高校重新做出決定的，高校必須無條件執(zhí)行決定要求；最后，除經訴訟或其他法定程序，不得改變決定內容。

3.保證申訴機構的權威性和中立性。學生申訴處理委員會應為獨立機構，即高校學生管理工作應與學生申訴處理委員會的工作區(qū)別開來。建構權威、無利益牽制的申訴機構是學生申訴處理委員會成立的初衷與要求。在實踐中，高校學生申訴處理委員會組成人員雖有法律專業(yè)和教育專業(yè)人員代表、學生代表、教師代表和學校領導等方面人員，但都屬于體制內人員，在處理問題時往往存在利益牽制、不敢說等現象，因而缺乏公平公正性。學生申訴處理委員會的人員組成應該加入家長、其他社會成員及專業(yè)律師等人員，以此來保證觀點中立，并做到不偏不倚。

4.建議國家制定《學生申訴條例》。該《條例》中要明確學生申訴救濟的途徑和渠道，賦予學生申訴處理委員會復查權力，即在一定范圍內的變更和撤銷權，厘清事前、事中、事后程序并完善事后救濟措施。由于對比行政訴訟，行政復議更節(jié)省司法資源、縮短糾紛解決時間，因此建議設置行政復議前置程序，并通過司法解釋明確其受案范圍，同時還要將訴訟作為申訴、復議后的輔助式救濟方式，以此來實現學生權利的恢復與保障。

總的來說，任何管理權力都需要制約，且維護權利依賴于救濟而存在[18]。正確認識高校開除學籍處分權行使中的問題，并采取積極有效的措施來保障高校權力行使及學生申訴救濟權利的實現，是當前高校教育法治建設的重要任務之一。這不僅是對高校依法行使其自由裁量權的一種監(jiān)督，同時也有利于保障高等教育受教育者的合法權益。此外，均衡好高校管理與學生權益之間的關系，對促進高校法治建設、推進高校治理體系和治理能力現代化，使其可持續(xù)發(fā)展具有一定的現實意義。