國外公共租賃住房政策對我國的啟示
——以英國、德國、荷蘭為例

張茂林

（貴州大學 經(jīng)濟學院，貴州 貴陽 550025）

2013 年，我國發(fā)布了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，作為調整現(xiàn)有住房供應體系的突破口，公共租賃住房從此逐漸成為全國各地重要的住房供給類型。2017 年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，更加明確我國公共租賃住房在解決中低收入群體住房問題方面扮演著重要作用，進一步促進了我國公共租賃住房市場的發(fā)展。盡管我國大力支持公共租賃住房發(fā)展，但發(fā)展進程仍然緩慢，與西方國家相比，還存在規(guī)模不夠大、參與主體少、管理效率低等問題。英國、德國、荷蘭在發(fā)展公共租賃住房制度方面有著豐富的經(jīng)驗，通過了解其發(fā)展歷程，總結經(jīng)驗教訓，有助于公共租賃住房政策的完善與實施，更好地服務于中低收入群體，實現(xiàn)住有所居的目標。

一、英國、德國、荷蘭公共租賃住房政策的發(fā)展

（一）英國的公共租賃住房

英國公共租賃住房政策的改革歷程經(jīng)歷幾次重大轉折。1919 年之前，英國租賃住房調配完全取決于市場作用，在住房租賃市場市場化的背景下，人們租用私房的比例大于租用社會保障房，完全的租賃市場化使得出租者肆意哄抬租金，致使眾多中低收入家庭面臨巨大的住房壓力，不免“望房興嘆”。

1919—1979 年間，英國公共住房供給數(shù)量較少，基于解決居民住房問題和維護社會秩序，主要由政府出資建造社會住房。1939 年，地方政府總共建成100 萬套用于出租的社會住房，約占住房存量的10%[1]。政府出資建設的公共住房以合理且低廉的價格出租給居民。住房問題在第二次世界大戰(zhàn)之后更為嚴重，由于供給十分緊缺，政府不得不大規(guī)模建設社會住房，并將其租賃給住房困難者，1946—1951年間，政府建房量占建房總量比重最高，主要城市政府建房量達建房總量的78%[2]。政府干預使其承擔了高昂的管理和維護成本，面臨巨大的財政壓力，為了緩解這種壓力，政府成立了專門負責社會住房建設、運營、轉讓的住房協(xié)會。其作用在于：一是提供租金補貼，即對滿足收入條件的居民以現(xiàn)金的方式支付給房東；二是為了滿足公共住房的運營部分資金，政府開始積極探索向居民出售公房的住房政策。此外，1964 年，作為專門為政府劃撥資金的獨立機構——“住房公司”成立，主要圍繞著住房協(xié)會的職責展開工作，一是將政府撥款用于投資建設社會住房，二是監(jiān)管住房協(xié)會的行為。

1979 年，為了減緩政府過重的負擔，撒切爾政府一上臺，就以減少政府補貼、提高住房自有率為宗旨，開始大刀闊斧地進行住房制度改革。1980 年，撒切爾政府頒布了第一部《住房法》，目的在于鼓勵租賃社會住房的居民購買租房，以減輕財政、行政壓力以及提高住房自有率，該法律還規(guī)定，對有購買意向且租期達到兩年及以上的租戶給予各種優(yōu)惠，包括價格優(yōu)惠、稅收減免和金融扶持。1983 年，英國政府為鼓勵租戶和私營機構購買，進一步提高社會住房的購房折扣，并負責維修已售社會住房，在該住房制度下，英國房價高漲，房租隨之突飛猛漲，導致大量中低收入人群住房可支付能力下降。2005 年，住房協(xié)會取代地方政府成為公共住房的主要管理者和供給者，次年4 月英國政府推出“產(chǎn)權分享式購房計劃”幫助公房租戶分部購買住房，該計劃規(guī)定只要租戶能籌集至少相當于總房價25%的資金，就可以參與該購房計劃，剩余75%的產(chǎn)權由住房協(xié)會擁有，租戶繼續(xù)支付租金，直至籌集完剩余資金后，就能擁有該住房的所有權。

2008—2020 年，英國市場租賃住房可觀的投資回報率，讓建房出租模式充滿吸引力。據(jù)統(tǒng)計，2001—2011 年十年間，英國住房物業(yè)的平均投資回報率達9.6%，遠高于商業(yè)地產(chǎn)7.3%、辦公地產(chǎn)5.7%的平均回報率[3]。英國租賃市場能取得如此成就，主要得益于不斷完善的REITs 發(fā)行機制和準入規(guī)則，為租賃市場的發(fā)展注入充足的資本。2012 年英國房價和租金的上漲讓公眾重新面臨住房困難問題，同年，英國政府開始設置建房出租投資基金用以支持建房出租計劃，滿足居民租賃住房需求。英國在財政緊縮背景下，為保證居民公共住房建設資金，積極探索融資渠道，鼓勵營利機構和私人企業(yè)以投資信托、BOT、公私合營PPT 以及發(fā)行REITs等方式籌集建設資金。多渠道、多方式的資金融通方式，為保障公共住房建設，促進租賃市場發(fā)展，實現(xiàn)英國“住有所居”等目標起著重大促進作用。

（二）德國的公共租賃住房

德國是歐洲發(fā)達的資本主義國家之一，住房保障制度完善，租賃市場發(fā)達且租賃體制成熟。在德國，居民以租賃為主要居住方式，根據(jù)歐盟統(tǒng)計局2016 年的數(shù)據(jù)，德國有48.3%的居民選擇租房生活，51.7%的居民居住在自有產(chǎn)權住房中[4]。在德國的住房租賃市場上，租金水平由社會住房體系和私人租賃住房體系相互競爭決定。

德國在工業(yè)化時期，企業(yè)為了吸引和留下滿足生產(chǎn)所需的勞動力，開始建造具有“職住平衡”等綜合功能的住房。德國在經(jīng)歷第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)后，住房供需嚴重失調，供給遠遠不能滿足居民住房需求，再加之經(jīng)濟嚴重萎縮，財政入不敷出，政府在財政收支失衡的背景下還要保障居民有房可住，急需探索一種能兼顧經(jīng)濟和公平的住房政策，于是20 世紀20 年代末“住房合作社”孕育而生，該機構通過個人繳納的社費組成建房基金，建房資金的不足部分由政府提供低息貸款，住房建完后社員繳納租金即可入住，當社員不再需要該住房后，合作社全額退還房價。

1949—1956 年，西德政府先后對《住房法》進行兩次完善，規(guī)范了住房面積和基礎設施的建設，并對租金進行限制。1960—1999 年，德國經(jīng)濟水平得到恢復，居民收入不斷增加，加上該時期住房價格穩(wěn)定，居民有了足夠的購房支付能力，因此，德國開始采取鼓勵私人建房的住房政策。在此期間，德國先后頒布了《住房補助金法》《租賃住房增加供應法》《住房建設促進法》《私有住房補貼法》等一系列法律文件。其中，1982 年的《租賃住房增加供應法》提出“租金明鏡”的租金市場化衡量工具，規(guī)定租金增長上限，三年租金的增加額不得高于30%。在2002—2017 年間，政府對租金補貼大規(guī)模壓縮和允許租金市場化波動，導致租金大幅上漲。截至2017年，德國住房租賃平均價格較2009 年底增長超過27%，慕尼黑的租金增長最快，在2012—2017 年的五年間增長近34%[5]，對此，德國政府將“租金剎車”法律條文寫進《租賃法》，以防止租金過快增長引發(fā)住房困難。德國現(xiàn)行的《德國民法典》中，明確規(guī)定出租人不得以提高租金為由解除租賃合同，大大加強對承租人的保護。近年來，德國實行的補貼政策同時惠及承租人和出租人，只是方式不同而已。一方面，政府允許租房加速住房折舊，減輕出租人稅收負擔；另一方面，政府為不能完全負擔租金的家庭支付應交租金和可承受租金的差額。德國社會住房供給在很好契合租戶需求方面，社會住房所有權和使用權分離的融資激勵模式起著重要作用，投資者參與社會住房建設，可以享受稅收、稅費減免，但在規(guī)定期限內只有使用權，期限屆滿，投資者有權向公眾出租或出售社會住房。

（三）荷蘭的公共租賃住房

荷蘭的社會住房是指由住房協(xié)會或公立住房公司提供的用于租賃的非營利性住房[6]。其發(fā)展歷史有上百年，積累了豐富的經(jīng)驗，總的來說，荷蘭的社會住房政策發(fā)展歷程可以劃分為三個階段。

第一階段是1901—1945 年，《住房法》的頒布和社會住房機構的建立。19 世紀初，產(chǎn)業(yè)革命席卷西歐，產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級導致大量農民破產(chǎn)失業(yè)和城市化率的大幅提高，但城市住房數(shù)量遠遠不能滿足大批新市民的需求，產(chǎn)業(yè)革命初期，貧民窟在荷蘭到處可見。政府為解決日益緊張的住房問題，于1901 年頒布荷蘭的第一部《住房法》，建立了社會住房體系，決定通過政府主導行為向低收入家庭提供接受公共財政補貼的社會住房。住房法案明確政府、業(yè)主、租戶的權利與義務，對規(guī)范租賃住房建設、運營、管理等方面起著至關重要的作用，此外，在該方案的支持下，相應的非營利性的社會住房機構開始逐漸成立并運營起來。2001 年，在《住房法》的基礎上，《社會住房出租管理法案》孕育而生，該法案規(guī)定了社會住房機構應當擔負對社會的六大責任，如果其均滿足，則可以免除公司稅，還可以獲得社會住房保障基金貸款，并購買專用于公房建設的廉價土地。在這些法案的支持下，個人和企業(yè)有充足的動力建設新的租賃住房，公共租賃住房數(shù)量急劇增加，有效緩解了荷蘭的住房危機。

第二階段是1945—1980 年，政府主導社會住房建設期。二戰(zhàn)結束后，荷蘭大部分社會住房被摧毀，住房供給嚴重短缺，于是，政府不得不承擔起為百姓提供社會住房的建設者角色。在這個時期，政府直接干預住房市場，對租金進行管制，并提供建房補貼、大量住房津貼以及低息住房貸款。

第三階段是1980—2020 年，社會住房機構成為獨立自主的經(jīng)濟主體。荷蘭自1980 年來，國家深陷債務危機，已沒有太多資金用于住房補貼，由此政府對社會住房機構干預減少，社會住房機構為實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，紛紛開始轉軌走上經(jīng)濟獨立的道路。1995 年以后，社會住房機構不再接受政府的補貼，它們在經(jīng)濟上轉軌為獨立自主的經(jīng)營機構，依賴兩條途經(jīng)，一是在政策規(guī)定的最高租金內靈活使用租金，二是依靠成立的社會住房保障基金，獲取低息的住房建設貸款。1990 年后，荷蘭的社會住房出現(xiàn)高收入者也在低租金社會住房里，而中低收入者卻住著較高租金的社會住房里，為維持社會的公平正義和和諧的社會秩序，住房協(xié)會將租金調至市場價格附近，迫使高收入者離開社會住房，另一方面補貼低收入者。1990 年開始，社會住房機構為提高效率和緩和緊張的財政情況，住房機構之間進行重組合并，導致住房機構數(shù)量銳減。盡管如此，租賃住房占整個國家住房的比例依舊很高，荷蘭的大多公共租賃住房由住房機構提供，據(jù)統(tǒng)計，2014 年荷蘭共有社會住房巨會（公司）455 家，擁有社會住宅約250 萬套，占荷蘭全國住宅總量的34.86%。在租賃市場中，75%的住宅都屬于社會住房，每千人擁有社會住宅138 套。固定資產(chǎn)總值約為980 億～1100億歐元（約占GDP 總值的1/6）[7]。

此外，特別值得關注的是，無論在哪一時期，荷蘭的社會住房建設實現(xiàn)了社區(qū)的和諧和管理的方便，一方面荷蘭采用分散建設、統(tǒng)一管理的布局，另一方面，在房屋建設規(guī)劃上，做到兼顧各方、合理計劃，讓各層次收入居民混合居住同一小區(qū)，防止“貧民窟”現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、我國公共租賃住房制度目前存在的問題

（一）資金供給主體少、融資規(guī)模小

黨的十九大以來，我國越來越重視租賃市場的發(fā)展，強調租賃住房在解決我國中低收入群體住房問題的重要性，直接導致公共租賃住房供給量逐年增加，即便如此，公共租賃住房數(shù)量還遠遠不能滿足眾多新市民的需求。主要原因在于公共租賃住房建設所需資金巨大、投資回報周期很長、投資回報率低，以上原因便淘汰了大多數(shù)參與主體。我國目前的資金供給主體主要是政府和銀行，建設資金主要來源于政府財政收入、大部分住房公積金增值收益和銀行的信用貸款。因為投資與回報周期的嚴重不匹配，政府和銀行往往缺乏出資動力。一方面，由于政府在社會治理中承擔多種角色，負債規(guī)模很大且財政長期入不敷出，而公共租賃住房的租金很低，缺乏吸引力。2019 年，我國中央財政國內債務余額為16.6 萬億元，一般公共預算收入僅為8.9 萬億元，此外，2017 年末，住房公積金累計向373 個保障房項目提供資金871.69 億元，公積金增值收益的58.73%用于支持公租房建設，共計2 904.59 億元[8]。另一方面，銀行等金融機構因借短貸長營運模式使其天然存在潛在風險，資金回流需要很長時間，甚至有可能不能順利收回，再加上我國金融市場又缺乏相應的風險規(guī)避機制，導致其不敢輕易涉足該領域。2020 年，中國建設銀行開始進軍公共租賃住房建設，預計三年內將投資1 900 億在廣州、杭州、濟南、鄭州、福州、蘇州6 個城市建設80 萬套政策性公共租賃住房。此外，截至2019 年共發(fā)行68 單REITs產(chǎn)品，累計金額1 402.81 億元，2019 年新發(fā)行24只，共籌資488 億元，其中租賃住房類REITs 只有3單，金額為58.56 億元[9]。由此看來，我國REITs 發(fā)行還處于初步探索階段，真正的REITs 產(chǎn)品很少，更不用說專門為公共租賃住房融資而發(fā)行的REITs產(chǎn)品了。以上融資數(shù)量相較于建設和管理所需資金來說，缺口還很大。

（二）尚未建立專營機構

我國1988 年的房改實現(xiàn)了住房制度從實物分配到貨幣化的轉型，住房市場迅猛發(fā)展，房價一路突飛猛漲，導致中低收入群體住房支付能力下降，與此同時，為實現(xiàn)該群體住有所居，我國也在不斷完善住房保障制度。但30 多年來，我國尚未成立專門負債建造、管理、運營保障房的獨立機構，致使我國公共租賃住房在建設、運營和管理過程中出現(xiàn)一些不合理的問題。

1.選址較為偏僻，很多城市的公租房建設選址大都偏離城區(qū)，交通非常不便利，不能保證居民的職住平衡，房屋空置率很高，2018 年，我國有18.41萬套公租房因位置偏遠、需求不足等建成后空置1年以上。

2.二是沒有建設相應的生活配套設施，如公園、運動中心、購物的大型商鋪等等，生活環(huán)境較差，生活質量不高。

3.信息統(tǒng)計系統(tǒng)不完善，導致建設戶型與中低收入家庭人口結構和需求不匹配，配租不合理，準入和退出機制不能高效運轉，公共租賃住房空間資源的浪費和管理效率的低下。一人戶和中低收入二人戶家庭以單室戶型為主，三人以上家庭以兩室戶型為主，但我國尚未成立專門的統(tǒng)計機構對此進行調研，獲取相關資料，在配租過程中，存在錯配現(xiàn)象。此外，信息不能實時更新也會影響退出機制發(fā)揮效果，信息的滯后性影響收入明明已經(jīng)超過準入標準的家庭及時退出，反過來又影響滿足條件的家庭進入，總之，信息的實時性、完整性和真實性是公共租賃住房動態(tài)化管理的重要方面。

4.公共租賃住房租金很難滿足運營成本。公共租賃住房最本質的屬性是公共性，這決定其租金低廉、投資效益低等特點，加之我國公共租賃住房缺乏商場、停車場等商業(yè)設施，不能獲得該設施的出售或出租收入，我國僅靠低廉的租金很難彌補維護和管理成本。

（三）存在“騙租、賴租”問題

我國自2014 年公共租賃房和廉租房并軌以來，不斷完善《公共租賃住房管理辦法》和地方《公共租賃住房建設租賃管理暫行辦法》，在兩部規(guī)范性法規(guī)中，都制定了有關準入和退出過程中對規(guī)范個人行為的相關辦法。一是不能采取隱瞞事實、提供虛假材料和偽造證明材料等手段獲取公共租賃住房；二是對不再符合申請條件的家庭，應及時辦理退出手續(xù)。虞曉芬（2018）[10]把以上兩種行為分別稱為“騙租”和“賴租”，針對騙租行為《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定僅處以1 000 元以下罰款，對“賴租”行為，則是按市場價征收租金、納入征信系統(tǒng)、媒體曝光等手段處理，雖是如此，“騙租”“賴租”現(xiàn)象仍然存在。據(jù)《2018 年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結果》顯示，不符合條件人員等違規(guī)享受公租房實物保障1.72 萬套，1.45 萬戶承租家庭收入、住房等條件發(fā)生變化未按規(guī)定及時退出。造成這種狀況主要是由于我國關于公共租賃住房的政策和法規(guī)方面立法層次不高、懲罰力度不夠、缺乏專門的管理機構、信息失真等原因。

三、我國公共租賃住房制度的發(fā)展建議

（一）以多種方式為投資者兜底，吸引更多供給主體

公共租賃住房建設所需金額巨大，光靠政府提供財政資金支持是遠遠不夠的。近幾年來，我國已探索出多種融資渠道，但公共租賃住房建設成本高、投資回收期限長和潛在風險大等特點阻礙機構、企業(yè)和個人的投資。因此，完善風險防范機制，是保障資金安全，提升公共租賃住房項目吸引力的重要保障。一是政府可以為機構或者企業(yè)提供信用擔保，以政府信用提供兜底保障，能擴大貸款的規(guī)模和保證貸款穩(wěn)定發(fā)放；二是政府應當提供低價或者免費土地、財政補貼、減免稅費等激勵政策，減輕機構或企業(yè)的建設和營運成本；三是讓保險模式惠及REITs 的運行過程，地方政府可以嘗試通過建立公共租賃住房REITs 發(fā)展風險補償保險，降低投資者投資風險，吸引更多資金注入該領域。

（二）成立專門管理公共租賃住房的獨立機構——住房協(xié)會

德國成立政府房地產(chǎn)公司和住房合作社對社會住房進行管理，英國的住房協(xié)會和住房公司是社會住房的管理機構，荷蘭有專門的住房機構進行運營管理公共租賃住房，因此，我國也可成立專門負責公共租賃住房管理的獨立機構——住房協(xié)會。其主要解決的問題應該有以下幾個方面：

1.建立公共租賃住房的信息統(tǒng)計系統(tǒng)。信息及時性、完整性和準確性是住房協(xié)會在安排選址、完成配租、完善準入和退出機制的重要保障，因此建立信息統(tǒng)計系統(tǒng)是保障公共租賃住房高效運營、管理的前提條件，也是兼顧公平與效率的重要保障。在統(tǒng)計工作過程中，可以將中低收入人群分為公共租賃住房租戶和非公共租賃住房租戶，兩者都需要建立一家一賬戶的方式，將家庭收入、人口、年齡、上班地點、所需戶型等信息納入系統(tǒng)，對公共租賃住房租戶應該每年復核并更新一次信息，對非公共租賃住房租戶的信息統(tǒng)計主要是在開發(fā)新公共租賃住房項目時和申請入住時。

2.規(guī)劃合適的建設地址。為實現(xiàn)大眾的職住平衡，在選擇建設地址時可以利用非公共租賃住房租戶的信息合理安排。

3.規(guī)劃配建商業(yè)、停車場、活動中心等設施的建設。適當增加商業(yè)設施并將其出售或者出租可以增加住房協(xié)會的收入，為自我營運提供資金支持，彌補管理和維護費用的支出，讓公共租賃住房實現(xiàn)自我可持續(xù)健康發(fā)展?；顒又行氖翘岣呱钯|量，保障居民身體健康的場所，也是一個小區(qū)不可或缺的基礎設施。

（三）建立更高層次的法律法規(guī)

目前，我國關于公共租賃住房有關法規(guī)主要是住建部的《公共租賃住房管理辦法》和地方的《公共租賃住房建設租賃管理暫行辦法》，并沒有頒布專門的法律對公共租賃住房相關主體行為進行規(guī)范，因此，存在“騙租”“賴租”等違法行為。為了阻止該現(xiàn)象進一步蔓延，規(guī)范公共租賃住房環(huán)境，我國需要頒布《公共租賃住房法》對惡意偽造材料騙取公共租賃房和已不滿足申請條件惡意不退出等行為進行嚴厲懲罰，不僅要加大罰款力度，還要向社會公布違法人員名單，納入征信系統(tǒng)，讓大家敬畏法律，尊重法律，逐漸加強法律意識，最后愛法、守法、敬法，形成公共租賃住房領域自覺、誠實的良好氛圍，讓《公共租賃住房法》為準入與退出機制保駕護航。不僅如此，《公共租賃住房法》的頒布，也是對公共租賃住房在建造、管理和維護過程中各種行為的規(guī)范，是公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（四）探索“產(chǎn)權分享式購房計劃”

“產(chǎn)權分享式購房計劃”是讓公共租賃住房租戶分次購買產(chǎn)權、減輕直接購房壓力的政策，參與該計劃的租戶可邊租邊購分次獲取房產(chǎn)，待款項全部結清之后，即可獲得住房的完全所有權。該計劃的實施有兩大優(yōu)點，一是承租人需要承擔物業(yè)和管理費用，能減輕政府為維護和管理所負擔的財政壓力，二是承租人不必一次性支付大額房款就能獲得部分產(chǎn)權，充分考慮承租人的利益，實現(xiàn)簡單的租賃關系到共享產(chǎn)權角色的轉變，為完善我國公共租賃住房的退出機制，有效緩解“騙租”“賴租”問題提供一種解決思路