后疫情時(shí)代加強(qiáng)上海市實(shí)有人口管理立法保障研究

俞四海

（華東政法大學(xué)， 上海 200042）

為了規(guī)范實(shí)有人口服務(wù)和管理，2009年上海市政府出臺(tái)了全國(guó)第一部實(shí)有人口管理立法——《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定（暫行）》，并于2012年重新發(fā)布了《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。2017年，為與國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》保持一致，調(diào)整了暫住證相關(guān)的內(nèi)容。

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，城市間的人口流動(dòng)也在不斷加速?！兑?guī)定》中協(xié)管員上門(mén)登記實(shí)有人口信息的工作模式已與城市人口形勢(shì)變化不相適應(yīng)，也與人口大數(shù)據(jù)治理的要求存在較大差距。如何才能全面、高效、準(zhǔn)確地掌握實(shí)有人口數(shù)據(jù)，成為上海提升超大城市治理現(xiàn)代化水平必須破解的重大現(xiàn)實(shí)課題。新冠疫情突如其來(lái)，為了高效防范和處置疫情突發(fā)事件，需快速、精準(zhǔn)掌握大量實(shí)有人口的基本信息和移動(dòng)軌跡。這對(duì)實(shí)有人口傳統(tǒng)管控模式構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，同時(shí)倒逼形成了條塊協(xié)作、自主申報(bào)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等新型治理模式。進(jìn)入后疫情時(shí)代，我們亟需深入剖析實(shí)有人口管理中存在的信息采集方式落后、覆蓋范圍不夠廣等問(wèn)題，同時(shí)總結(jié)提煉疫情防控所催生出的治理新模式，通過(guò)立法的方式加以應(yīng)對(duì)和固化，有效保障城市公共安全，助力上海城市管理更科學(xué)、更精細(xì)、更智能。

一、疫情防控給實(shí)有人口管理提出的挑戰(zhàn)

疫情發(fā)生后，控制疫情擴(kuò)散最有效的方式就是快速篩查出新冠患者的密切接觸人員并采取檢測(cè)、隔離等措施，而篩查的前提是掌握全面、準(zhǔn)確的實(shí)有人口數(shù)據(jù)。在上海疫情防控過(guò)程中，實(shí)有人口管理領(lǐng)域或多或少暴露出了覆蓋范圍窄、采集方式落后、新型住宿場(chǎng)所未納管、違法成本低等問(wèn)題。

（一）“實(shí)有人口”涵蓋的范圍

上海作為一個(gè)超大城市，人口流動(dòng)性非常大，短暫來(lái)滬就醫(yī)、旅游、公務(wù)活動(dòng)、探親訪友等人員數(shù)量在不斷增加。如不能較好地掌握這些流動(dòng)人員的信息，一旦發(fā)生疫情感染事件，就難以精準(zhǔn)、高效地排查出密切接觸人員。但短暫來(lái)滬就醫(yī)、旅游、公務(wù)活動(dòng)、探親訪友等人員，并非傳統(tǒng)意義上實(shí)有人口管理的對(duì)象。2009年《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定（暫行）》將“實(shí)有人口”定義為在上海市居住的本市戶籍人員、外省市戶籍人員，且一直沿用至今。①《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“本規(guī)定所稱實(shí)有人口，是指在本市居住的本市戶籍人員、外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶籍人員（以下稱來(lái)滬人員）”。這一概念以實(shí)際居住為核心，將“實(shí)有人口”限定于在上海居住的上海籍居民和外省籍居民，排除了不在上海居住的上海籍居民以及在上海居住的外籍人士?！熬幼　边@一概念，一般是指較長(zhǎng)時(shí)期地住在一個(gè)地方。②居住，指較長(zhǎng)時(shí)期地住在一個(gè)地方。詳見(jiàn)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第七版）第703頁(yè)。但《規(guī)定》并未對(duì)“居住”的具體時(shí)限作出明確規(guī)定，實(shí)踐中基本上是以擬居住6個(gè)月以上的人員為對(duì)象。就醫(yī)、旅游等人員在滬停留時(shí)間一般都較短，短則一天、長(zhǎng)則十多天，以往并未作為實(shí)有人口加以管理。

（二）傳統(tǒng)信息采集方式難以適應(yīng)疫情防控需要

《規(guī)定》第七條規(guī)定，實(shí)有人口信息采集工作，采用社區(qū)綜合協(xié)管員上門(mén)詢問(wèn)、當(dāng)場(chǎng)填報(bào)的方式進(jìn)行?！兑?guī)定》第十四條、第十五條又規(guī)定了來(lái)滬人員信息臺(tái)賬備查制度，用人單位、職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、商品交易市場(chǎng)及超市經(jīng)營(yíng)管理者書(shū)面采集來(lái)滬人員相關(guān)信息，建立專(zhuān)門(mén)臺(tái)賬，以存檔備查。這些采集方式存在采集效率低、更新周期長(zhǎng)、準(zhǔn)確性差等問(wèn)題。

疫情發(fā)生以來(lái)，傳統(tǒng)信息采集方式無(wú)法滿足疫情防控對(duì)人口數(shù)據(jù)所提出的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)等方面的要求。為了更加全面有效地掌握實(shí)有人口信息，社區(qū)實(shí)有人口信息采集方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾魈顖?bào)為主+上門(mén)采集為輔”的模式，并統(tǒng)一以“一網(wǎng)通辦”政務(wù)平臺(tái)、“隨申辦”移動(dòng)客戶端作為自主填報(bào)總?cè)肟?。用人單位等單位則通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員的姓名、現(xiàn)居住區(qū)以及身份證件的種類(lèi)、號(hào)碼等信息，實(shí)時(shí)上傳數(shù)據(jù)，為有效防控疫情提供了人口數(shù)據(jù)方面的有力支撐。在重大疫情背景下，對(duì)于這些新類(lèi)型實(shí)有人口信息采集方式，無(wú)論是實(shí)有人口當(dāng)事人抑或用人單位一般都能予以理解并配合。但一旦疫情緩解，進(jìn)入后疫情時(shí)代，繼續(xù)實(shí)施應(yīng)急狀態(tài)下的這些措施就面臨著法律依據(jù)不足的問(wèn)題，迫切需要提供常態(tài)化條件下的立法保障，才可能將這些疫情期間產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)做法固化為長(zhǎng)效制度。

（三）新型住宿服務(wù)場(chǎng)所亟需納入管控范圍

根據(jù)2011年修正的《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》第十一條之規(guī)定，旅客住宿應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)住宿登記單，旅館應(yīng)當(dāng)?shù)怯浡每陀行矸葑C件信息，并上傳至旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)。另外，該規(guī)章第十三條還規(guī)定了訪客登記制度，要求對(duì)進(jìn)入旅館客房的訪客身份信息予以登記。①《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》第十一條規(guī)定，旅客住宿應(yīng)當(dāng)按照要求填寫(xiě)住宿登記單。旅館應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)旅客的身份證件，登記有效身份證件信息，并在登記后2小時(shí)內(nèi)上傳至旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)。第十三條規(guī)定，旅館應(yīng)當(dāng)建立訪客登記制度。對(duì)進(jìn)入旅館客房的會(huì)客者，應(yīng)當(dāng)征得住宿旅客本人同意，并按照要求登記其有效身份證件信息。實(shí)踐中，賓館、旅館、招待所等傳統(tǒng)住宿行業(yè)執(zhí)行旅客住宿登記、訪客登記制度情況較好，人員信息基本上能按照要求加以登記。近年來(lái)，隨著民宿、網(wǎng)約房等新類(lèi)型住宿服務(wù)場(chǎng)所不斷涌現(xiàn)，流動(dòng)人員管理出現(xiàn)了空白地帶。目前，有關(guān)主管部門(mén)對(duì)于民宿、網(wǎng)約房是否屬于旅館行業(yè)還存在較大分歧。由于缺乏明確的法律規(guī)定，無(wú)法強(qiáng)制要求相關(guān)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施旅客、訪客信息登記制度，大量流動(dòng)人員信息無(wú)從獲取。這就需要通過(guò)立法的方式予以保障，讓經(jīng)營(yíng)者登記住客的姓名、身份證種類(lèi)和號(hào)碼等信息成為法定義務(wù)，從而填補(bǔ)流動(dòng)人員信息采集的空白。

（四）罰款額度低導(dǎo)致威懾力不足

《治安管理處罰法》第五十六條第一款規(guī)定，旅館業(yè)的工作人員對(duì)住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類(lèi)和號(hào)碼的，處200元以上500元以下罰款。②《治安管理處罰法》第五十六條第一款規(guī)定 ，“旅館業(yè)的工作人員對(duì)住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類(lèi)和號(hào)碼的，或者明知住宿的旅客將危險(xiǎn)物質(zhì)帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款”。《規(guī)定》第二十四條比照其規(guī)定，明確用人單位、職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和超市的經(jīng)營(yíng)管理者、房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位未按規(guī)定登記相關(guān)信息的，處以200元至1000元的罰款。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，最高罰款1000元的懲治力度明顯不足，違法成本過(guò)低，缺乏應(yīng)有的威懾力，對(duì)于促使相關(guān)單位嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的效果比較差，從而影響了實(shí)有人口信息的全面、高效獲取。

二、強(qiáng)化實(shí)有人口管理立法保障的理論證成

疫情給傳統(tǒng)實(shí)有人口管理模式帶來(lái)了較大沖擊，提出了多方面的法治保障需求。

（一）“實(shí)有人口”概念辨析

在公安工作實(shí)踐中，“實(shí)有人口”這一概念被廣泛使用，已成為約定俗成的用語(yǔ)，但事實(shí)上，國(guó)家層面至今沒(méi)有一部法律、行政法規(guī)對(duì)“實(shí)有人口”作出過(guò)規(guī)范，自然也沒(méi)有法律、行政法規(guī)層面的定義。唯一一個(gè)提及“實(shí)有人口”的部門(mén)規(guī)章也未下定義，且目前已失效。③國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委1992年施行的《核設(shè)施放射衛(wèi)生防護(hù)管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，核設(shè)施廠址應(yīng)選擇在人口密度較低、遠(yuǎn)離大型廠礦和人口中心的地區(qū)，擬建核設(shè)施的廠址應(yīng)有周?chē)霃?0公里內(nèi)實(shí)有人口的衛(wèi)生學(xué)評(píng)價(jià)資料。2015年，中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)第7號(hào)令廢止該規(guī)章。國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》只有“常住人口”概念，根據(jù)該條例第二條的規(guī)定，公民離開(kāi)常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照規(guī)定申領(lǐng)居住證，從而成為所在地的常住人口。據(jù)此規(guī)定，成為一名常住人口，須滿足居住半年以上，且符合合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀三個(gè)條件之一。將外地戶口人員認(rèn)定為“常住人口”，主要目的是讓其享受所在地基本公共服務(wù)和便利，符合條件時(shí)可申請(qǐng)登記為常住戶口。采集實(shí)有人口數(shù)據(jù)信息，除了上述目的外，還有提高公共安全預(yù)警能力、提高對(duì)違法犯罪的打擊能力等特殊目的。①朱東風(fēng)，何銀松. 論大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下公安機(jī)關(guān)實(shí)有人口信息采集[J]. 山西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（1）：94.比如，這次疫情處置中，掌握盡可能多的實(shí)有人口信息，對(duì)于精準(zhǔn)高效處置突發(fā)疫情事件具有決定性意義。2015 年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，專(zhuān)門(mén)提出要“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的歸集、發(fā)掘及關(guān)聯(lián)分析，強(qiáng)化對(duì)妥善應(yīng)對(duì)和處理重大突發(fā)公共事件的數(shù)據(jù)支持，提高公共安全保障能力”。因此，客觀上來(lái)說(shuō)，基于以上目的，實(shí)有人口的范圍顯然應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)大于常住人口，這主要是指居住時(shí)限上可以更短。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)必要性、可操作性等方面來(lái)看，也并非要將所有居住或停留上海的外地人員都納入實(shí)有人口范疇?！哆|寧省實(shí)有人口服務(wù)管理辦法》第九條、第十條對(duì)寄住人口、流動(dòng)人口設(shè)定了一個(gè)月的時(shí)限，擬居住1個(gè)月以上的，納入實(shí)有人口管理。學(xué)理方面，也較少有人對(duì)“實(shí)有人口”進(jìn)行界定，個(gè)別學(xué)者結(jié)合實(shí)踐中的做法，將“實(shí)有人口”定義為“某一時(shí)期某一社區(qū)內(nèi)實(shí)際居住的所有人口，包括常住戶籍人口、流動(dòng)（暫?。?人口、市內(nèi)人戶分離人口以及其他各類(lèi)公共安全方面需要特殊關(guān)注的人口”。②王前勇. 論實(shí)有人口多元協(xié)同共治機(jī)制[J]. 中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（3）：140.這一定義可能與某些地方實(shí)務(wù)操作相符合，但并不具有普遍適用性。

經(jīng)過(guò)以上分析，我們可得出以下結(jié)論：“實(shí)有人口”這一概念既非國(guó)家層面的法定概念，也非實(shí)踐中的確定性概念，學(xué)理上也尚無(wú)明確定論?！兑?guī)定》作為一部地方政府規(guī)章，根據(jù)《立法法》第八十二條第二款之規(guī)定，有權(quán)對(duì)屬于上海市行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)范，也即可以根據(jù)實(shí)踐需要確定“實(shí)有人口”的具體范圍。《規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“本規(guī)定所稱實(shí)有人口，是指在本市居住的本市戶籍人員、外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶籍人員（以下稱來(lái)滬人員）”。就這一概念及規(guī)定全文來(lái)看，外省戶籍人員只要是在本市居住的，都可納入實(shí)有人口范疇。但考慮到“居住”一般要求住宿較長(zhǎng)時(shí)間，根據(jù)疫情防控等公共安全保障等方面實(shí)際需要，有必要調(diào)整該款表述，在定義中增加在上海市“停留”的人員，以擴(kuò)大實(shí)有人口的范疇。

（二）《規(guī)定》是否有權(quán)規(guī)范新型采集方式

長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)民警在人口管理方面的精力主要在特殊人口管控方面，而社區(qū)力量還未全面參與實(shí)有人口管理，面對(duì)頻繁的人員流動(dòng)和普遍的人戶分離現(xiàn)象等，僅以社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員為人口信息采集主體顯得勢(shì)單力薄。③朱東風(fēng)，何銀松. 論大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下公安機(jī)關(guān)實(shí)有人口信息采集[J]. 山西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（1）：95.疫情期間，由于社區(qū)實(shí)行新型關(guān)聯(lián)和雙重查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，外地?lái)滬和返滬人員必須先到所在社區(qū)或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行報(bào)備登記。④林智星. 警務(wù)視角下重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)期的社區(qū)管理[J]. 上海公安學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，（1）：13.鑒于網(wǎng)絡(luò)申報(bào)方式較為便捷、安全，采用網(wǎng)絡(luò)申報(bào)成為主流方式。用人單位等單位則通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員的信息。

實(shí)有人口信息采集采用現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)紙質(zhì)報(bào)表方式，工作效能較低下，且與大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展要求不相符，而來(lái)滬人員通過(guò)“隨申辦”自主申報(bào)信息，單位通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員信息，不僅數(shù)據(jù)更為全面、精準(zhǔn)且更新及時(shí)。但這些做法需在后疫情時(shí)代轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效管理措施，通過(guò)立法方式加以固化。2015年修訂《立法法》時(shí)，收緊了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，該法第八十二條第六款規(guī)定，“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。目前，《規(guī)定》并無(wú)直接上位法，如果強(qiáng)制要求來(lái)滬人口必須通過(guò)“隨申辦”或“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)申報(bào)個(gè)人信息，顯然屬于增設(shè)公民義務(wù)，因?yàn)樵仁怯删C合協(xié)管員上門(mén)采集信息，并不需要當(dāng)事人主動(dòng)進(jìn)行操作。因此，推行這項(xiàng)措施應(yīng)由來(lái)滬人員自主決定，可以自由選擇通過(guò)信息化平臺(tái)自主填報(bào)，或者配合協(xié)管員上門(mén)采集信息。如此，就可避免增設(shè)義務(wù)的問(wèn)題。至于要求單位通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員信息，《規(guī)定》原本就明確相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信息登記義務(wù)，只是原來(lái)登記在紙質(zhì)登記簿上，現(xiàn)改為登記到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。就該義務(wù)性質(zhì)而言，應(yīng)該不屬新設(shè)義務(wù)性規(guī)范。因此，《規(guī)定》可修改原有表述，規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員相關(guān)信息。當(dāng)然，如果作嚴(yán)格文義解釋?zhuān)J(rèn)為要求登記來(lái)滬人員信息本身就是一項(xiàng)義務(wù)性規(guī)范，而《規(guī)定》沒(méi)有上位法可供依據(jù)，那就只能將《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條中政府有行使公安行政工作的職權(quán)作為依據(jù)了。①《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定， 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：……（五）執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作；……

（三）能否強(qiáng)制新型住宿服務(wù)場(chǎng)所登記信息

近年來(lái)，民宿等新型住宿場(chǎng)所借助于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)迅猛發(fā)展，吸引了大量人員入住。民宿是指利用自用住宅空閑房間，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動(dòng)，為外出郊游或遠(yuǎn)行的旅客提供個(gè)性化住宿場(chǎng)所。民宿等住宿場(chǎng)所作為新生事物，至今尚未明確其屬于旅館行業(yè)抑或旅游行業(yè)，甚或按照個(gè)人出租房屋管理。對(duì)于這一新興行業(yè)，我們應(yīng)該多些包容和審慎，在監(jiān)管規(guī)則沒(méi)有及時(shí)跟上、行業(yè)內(nèi)部尚未形成有效規(guī)制的情況下，我們不能急于下定論，確認(rèn)民宿屬于旅館業(yè)還是旅游業(yè)等。但由于其牽涉大量人員流動(dòng)信息，游離于當(dāng)前實(shí)有人口管理體系之外，無(wú)論對(duì)于疫情期間緊急排查密切接觸人員，還是常態(tài)下加強(qiáng)城市公共安全管理而言，都是一個(gè)隱患。按照《上海市旅館業(yè)治安管理實(shí)施細(xì)則》第十一條、第十三條之規(guī)定，旅館應(yīng)當(dāng)實(shí)施旅客和訪客身份信息登記制度，旅客身份信息還要上傳至旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)。從優(yōu)化基層治理體系、提升超大城市精細(xì)化管理水平出發(fā)，根據(jù)民宿等新型住宿服務(wù)場(chǎng)所提供人員住宿這一特征，應(yīng)當(dāng)將其納入實(shí)有人口管理范疇。具體可參照旅館業(yè)的管理方式，明確要求民宿等住宿場(chǎng)所通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)等登記入住人員身份信息，從而有效填補(bǔ)實(shí)有人口信息漏洞。另外，考慮到民宿等新型住宿場(chǎng)所處于初期發(fā)展階段，還未完全定型，在立法上應(yīng)留有空間，可授權(quán)公安部門(mén)在適當(dāng)時(shí)候明確新型住宿場(chǎng)所的具體類(lèi)型。

（四）加大懲治力度可行性分析

《規(guī)定》第二十四條對(duì)違反單位登記信息規(guī)定的處罰，明確用人單位、職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違反規(guī)定，不按規(guī)定登記相關(guān)信息的，由公安部門(mén)責(zé)令改正，處200元以上1000元以下罰款或者警告。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收入水平以及實(shí)有人口信息對(duì)城市公共安全的重要性，最高1000元的罰款顯然已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。當(dāng)時(shí)作這一罰款額度安排，主要參考《治安管理處罰法》第五十六條第一款規(guī)定，該法對(duì)旅館業(yè)不按規(guī)定登記身份信息的行為，處200元以上500元以下罰款。修訂《規(guī)定》時(shí)，如一方面將民宿等新型住宿場(chǎng)所增加為違法主體，另一方面增加罰款額度，需要認(rèn)真分析是否突破了政府規(guī)章的立法權(quán)限。

《行政處罰法》第十三條規(guī)定，省級(jí)政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。雖然《治安管理處罰法》第五十六條第一款對(duì)旅館業(yè)不按規(guī)定登記身份信息的行為設(shè)定了200元以上500元以下罰款，但用人單位、職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位登記人員信息的行為不同于旅館業(yè)，屬于不同類(lèi)型的違法行為，《規(guī)定》可以在罰款限額內(nèi)自主設(shè)定罰款最高額。①2014年4月，上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于市政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》，明確規(guī)章的最高罰款限額提升至30萬(wàn)元。民宿等新型住宿場(chǎng)所登記住宿人員信息的行為性質(zhì)與旅館業(yè)相同，但是《治安管理處罰法》第五十六條限定于“旅館業(yè)”，而未作“旅館業(yè)等”的表述，也即該罰則僅適用于旅館業(yè)。民宿等新型住宿場(chǎng)所目前并未明確為旅館業(yè)，今后甚或可能成為一種新的行業(yè)。因此，不登記住宿人員信息的行為屬于上位法未作規(guī)范的行為，地方政府規(guī)章可以設(shè)定新的罰則，不受《治安管理處罰法》第五十六條的罰款幅度所約束。

三、加強(qiáng)實(shí)有人口管理立法保障的建議

經(jīng)過(guò)上述分析，針對(duì)疫情引發(fā)的法治保障問(wèn)題皆可通過(guò)修訂《規(guī)定》的方式加以實(shí)現(xiàn)，具體可作如下安排：

（一）擴(kuò)大“實(shí)有人口”的覆蓋范圍

《規(guī)定》第二條將“實(shí)有人口”定義為“在本市居住的本市戶籍人員、外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶籍人員”，而“居住”這一概念已約定俗成，一般是指因就業(yè)、就學(xué)等需要住宿較長(zhǎng)時(shí)間的人員，很難擴(kuò)大解釋覆蓋短暫停留的旅游、就醫(yī)等人員。因此，只能修改這一定義，可考慮將其修改為“在本市居住或短期停留的本市戶籍人員、外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶籍人員（以下稱來(lái)滬人員）”。②“短期停留”概念借鑒于《全國(guó)人口普查條例》第十一條，“人口普查對(duì)象是指普查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的自然人以及在中華人民共和國(guó)境外但未定居的中國(guó)公民，不包括在中華人民共和國(guó)境內(nèi)短期停留的境外人員”。當(dāng)然，“停留”也應(yīng)有所限制，原則上應(yīng)當(dāng)至少住宿一個(gè)晚上的人員，而不包括途經(jīng)上?；蛘咄Ａ魰r(shí)間不超過(guò)一天的人員。

（二）規(guī)定新型信息化采集手段

大數(shù)據(jù)時(shí)代，協(xié)管員上門(mén)登記信息的方式已無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要。新冠疫情為在高壓背景下應(yīng)用新技術(shù)、新手段采集實(shí)有人口信息提供了一次契機(jī)，迫使傳統(tǒng)采集手段讓位于更加精準(zhǔn)且便于大數(shù)據(jù)分析的信息化手段，“一網(wǎng)通辦”政務(wù)平臺(tái)、“隨申辦”移動(dòng)客戶端都積極應(yīng)用于來(lái)滬人員信息申報(bào)實(shí)踐。為此，建議《規(guī)定》第七條中增加一款信息化自主填報(bào)的內(nèi)容，可表述為“鼓勵(lì)來(lái)滬人員通過(guò)‘一網(wǎng)通辦’在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、‘隨申辦’移動(dòng)客戶端自主申報(bào)身份信息、居住信息”。同時(shí)，調(diào)整單位臺(tái)賬備查制度，明確用人單位等單位通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記來(lái)滬人員相關(guān)信息，以真正實(shí)現(xiàn)及時(shí)高效掌握實(shí)有人口數(shù)據(jù)的目標(biāo)。

（三）明確新型住宿服務(wù)提供者的登記義務(wù)

賓館、旅館、招待所等場(chǎng)所根據(jù)旅館業(yè)管理法律法規(guī)的規(guī)定，需要開(kāi)展住宿登記、訪客管理制度，但因其居住時(shí)間短，達(dá)不到長(zhǎng)期住在一個(gè)地方的標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)定》制定時(shí)并未將其納入實(shí)有人口范疇加以規(guī)范。但疫情發(fā)生后，對(duì)流動(dòng)人員信息的精準(zhǔn)把控成為提高人口治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，有必要將旅館、招待所等傳統(tǒng)住宿場(chǎng)所以及民宿、網(wǎng)約房等新型住宿場(chǎng)所一并納入實(shí)有人口管理范疇。因傳統(tǒng)住宿場(chǎng)所已有相關(guān)法律法規(guī)明確登記義務(wù)，而新型住宿場(chǎng)所尚未成為規(guī)范對(duì)象，建議《規(guī)定》中增加一條，賓館、旅館、招待所、公寓式酒店等提供住宿服務(wù)的場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，落實(shí)住宿登記、訪客管理制度。其他提供住宿服務(wù)的場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)在住宿人員入住時(shí)，通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)登記入住人員姓名、身份證件種類(lèi)和號(hào)碼。也即傳統(tǒng)住宿場(chǎng)所只作指引性規(guī)范，而新型住宿場(chǎng)所則明確規(guī)定其有登記實(shí)有人口信息的義務(wù)。

（四）提高罰款幅度增強(qiáng)法律實(shí)施效果

考慮到原來(lái)處罰額度偏低，對(duì)于不按照規(guī)定登記相關(guān)人員信息的單位，可考慮在原先200元以上1000元以下罰款規(guī)定基礎(chǔ)上，增設(shè)一種情形，“情節(jié)嚴(yán)重的，處1000元以上5000元以下罰款”。

四、結(jié)語(yǔ)

自2009年《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定（暫行）》頒布以來(lái)，雖歷經(jīng)2012年、2017年兩次修正，但社區(qū)實(shí)有人口信息采集模式始終未作變動(dòng)，一直以社區(qū)綜合協(xié)管員上門(mén)詢問(wèn)、當(dāng)場(chǎng)填報(bào)的方式進(jìn)行。雖然公安、民政、房屋管理等部門(mén)可以通過(guò)實(shí)有人口服務(wù)和管理信息系統(tǒng)共享其他途徑獲取實(shí)有人口信息，但畢竟占比較小。①《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》第四條規(guī)定，“本市建立實(shí)有人口服務(wù)和管理信息系統(tǒng)。公安、人力資源社會(huì)保障、房屋管理、衛(wèi)生計(jì)生、教育、稅務(wù)、民政、工商行政管理等部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)信息的錄入和更新，實(shí)現(xiàn)信息共享”。2015 年8月，國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確指出，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理正成為趨勢(shì)，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的歸集、發(fā)掘及關(guān)聯(lián)分析，強(qiáng)化對(duì)妥善應(yīng)對(duì)和處理重大突發(fā)公共事件的數(shù)據(jù)支持，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。實(shí)有人口信息顯然屬于社會(huì)治理領(lǐng)域具有典型大數(shù)據(jù)特征的數(shù)據(jù)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)時(shí)代新技術(shù)手段采集人口信息刻不容緩。有學(xué)者指出，縱觀當(dāng)前實(shí)有人口管理工作，由于多方面客觀與主觀因素的影響，人口信息采集思維方式和工作方法很大程度上仍停留在傳統(tǒng)時(shí)代，尚未與大數(shù)據(jù)時(shí)代要求相同步。②朱東風(fēng)，何銀松. 論大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下公安機(jī)關(guān)實(shí)有人口信息采集[J]. 山西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（1）：95.

新冠疫情為傳統(tǒng)人工采集方式轉(zhuǎn)型為信息化采集方式提供了一次絕佳機(jī)會(huì)。疫情期間，社區(qū)實(shí)有人口信息采集從協(xié)管員上門(mén)采集模式變革為“隨申辦”“一網(wǎng)通辦”等信息化平臺(tái)自主申報(bào)或登記的模式。但此類(lèi)做法是突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)下的應(yīng)急舉措，要想在常態(tài)化管理中堅(jiān)持應(yīng)用，需要立法層面提供相應(yīng)的法治保障。2020年12月，上海市委書(shū)記李強(qiáng)同志在一次會(huì)議上提出，要堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，率先用數(shù)字化方式創(chuàng)造性地解決超大城市治理和發(fā)展難題，并及時(shí)加強(qiáng)制度供給和法治保障。①參見(jiàn)《加快打造具世界影響力國(guó)際數(shù)字之都》，解放日?qǐng)?bào)網(wǎng)，https://www.jfdaily.com/journal/2020-12-11/getArticle.htm id=305224，最后訪問(wèn)日期2020年12月18日。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)有人口信息采集從人工登記模式轉(zhuǎn)型為信息化平臺(tái)登記模式，是一次用數(shù)字化方式創(chuàng)造性地解決超大城市治理難題的精彩實(shí)踐，有必要通過(guò)立法方式提供法治保障。來(lái)滬人員自主申報(bào)、單位通過(guò)信息化平臺(tái)申報(bào)、擴(kuò)圍新型住宿場(chǎng)所、加大罰款額度等四大方面的法治保障，完全可以在地方政府規(guī)章立法權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)修訂《規(guī)定》的方式加以實(shí)現(xiàn)。如此，上海的實(shí)有人口管理能真正與大數(shù)據(jù)時(shí)代相匹配，為超大城市精細(xì)化管理創(chuàng)造出經(jīng)典樣本。