檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的反思與完善

張 楊，張 騰

(1.沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110870；2.渤海大學(xué) 紀(jì)律檢查委員會(huì)，遼寧 錦州 121013)

2017年6月，修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)新增“行政公益訴訟”條款，標(biāo)志著在我國(guó)實(shí)踐中長(zhǎng)期探索試行的行政公益訴訟制度正式獲得法律的確認(rèn)，我國(guó)行政公益訴訟制度邁入一個(gè)新階段。自2014年10月以來，檢察行政公益訴訟從提出目標(biāo)到制度建構(gòu)，從頂層設(shè)計(jì)到地方實(shí)踐，從試點(diǎn)探索到全面起步，從制度確立到不斷完善，已經(jīng)走過了7年探索和發(fā)展的歷程。檢察行政公益訴訟在各地的訴訟實(shí)踐中摸索前進(jìn)、不斷深化，闖出了一條具有本土特色的司法之路。然而檢察行政公益訴訟制度并非完美無(wú)缺，在司法實(shí)踐中也暴露出種種問題。

一、理論回歸：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法理支撐

(一)權(quán)力監(jiān)督制約原理

權(quán)力分立與制衡的基本理念最早由洛克、孟德斯鳩提出，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性且極易被濫用，防止權(quán)力濫用的根本之策是用權(quán)力制約權(quán)力，孟德斯鳩認(rèn)為權(quán)力合而為一必將產(chǎn)生極大的風(fēng)險(xiǎn)。立法權(quán)和行政權(quán)的集中，將導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)制定任何好的或壞的法律都將被堅(jiān)決地執(zhí)行。司法權(quán)如果與立法權(quán)合并，法官便既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，專斷的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致冤假錯(cuò)案。如果立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)集中，那就毫無(wú)自由可言。我國(guó)高度重視權(quán)力監(jiān)督制約問題，科學(xué)合理配置，用國(guó)家權(quán)力限制權(quán)力的肆意妄為，在我國(guó)的憲制結(jié)構(gòu)中，人民檢察院享有守法監(jiān)督權(quán)。[1]在這一憲法定位中，人民檢察院不僅肩負(fù)著對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，還承擔(dān)著對(duì)社會(huì)治理的監(jiān)督。如果所保護(hù)的公共利益受到不法侵害，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能的角色定位享有訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予其國(guó)家法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，是法律監(jiān)督與訴訟活動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，是監(jiān)督職能通過訴訟途徑和手段得以發(fā)揮的體現(xiàn)，其精神實(shí)質(zhì)仍是憲法上權(quán)力監(jiān)督制約原理。

(二)公共利益保護(hù)論

公共利益是檢察行政公益訴訟的目標(biāo)指向。公共利益保護(hù)論認(rèn)為法的基礎(chǔ)是利益關(guān)系，公共利益維護(hù)是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。[2]新時(shí)代背景下，隨著社會(huì)矛盾的變化，公共利益與個(gè)人利益的博弈復(fù)雜且激烈，當(dāng)個(gè)人利益得到滿足，公共利益受到侵害時(shí)，任何組織都有義務(wù)加以維護(hù)。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有公共利益維護(hù)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成公共利益受侵害，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，其目的是促使行政機(jī)關(guān)更好地履行法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益一方的代表提起訴訟，一方面強(qiáng)化了公益訴訟的制度定位，另一方面彌補(bǔ)了行政權(quán)在公共利益保護(hù)過程中的失位。

二、問題反思：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐困境

(一)受案范圍較窄

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍是公益訴訟中的基礎(chǔ)性問題，劃定了行政行為應(yīng)當(dāng)接受檢察監(jiān)督的范圍。《行政訴訟法》第二十五條第四款采用“例示性+等”的立法框架，列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓4種具體的受案類型，這4種受案類型無(wú)疑是實(shí)踐中的常見案例。立法者為了確保法律涵攝范圍的包容性，在第二十五條第四款列舉的4種具體的受案類型后增加了“等”，意指除4種具體受案類型外，還包括其他諸如此類的領(lǐng)域。[3]學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“等”字的解釋發(fā)生了爭(zhēng)論，“等”字范圍的不確定性使檢察機(jī)關(guān)的可訴范圍也變得模糊。與此同時(shí)，明顯偏窄的受案范圍難以全面涵蓋日益多元化的行政、司法實(shí)踐需要，影響著公共利益的保障程度。例如，在網(wǎng)絡(luò)新聞?lì)I(lǐng)域，大量無(wú)特定指向的虛假新聞在社交媒體泛濫，它們巧妙地避開監(jiān)督的范圍，對(duì)媒體公信力和國(guó)家公共安全產(chǎn)生威脅，相比于滯后的行政監(jiān)管，有學(xué)者建議將其納入檢察行政公益訴訟的受案范圍，由檢察機(jī)關(guān)提起針對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛假新聞的行政公益訴訟，能夠產(chǎn)生足夠的震懾力。

(二)部分訴前檢察建議形式化

訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序的重要組成部分，它是在檢察機(jī)關(guān)充分調(diào)查的前提下，向違法或者不作為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)失范時(shí)的監(jiān)督干預(yù)和提高行政執(zhí)法效率的需要，體現(xiàn)了檢察監(jiān)督謙抑性的價(jià)值導(dǎo)向。檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定的期限內(nèi)及時(shí)回應(yīng)，采取措施糾正違法行為或積極作為，行政機(jī)關(guān)有合理理由不采納訴前檢察建議的，應(yīng)當(dāng)說明理由。不可否認(rèn)的是，訴前檢察建議拓展了檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的廣度和深度，在分流案件壓力、提升執(zhí)法效率與水平等方面發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)際操作過程中，仍存在一些問題。由于訴前檢察建議本身柔性監(jiān)督的性質(zhì)，實(shí)踐中主要通過溝通、督促等不具有約束力的手段進(jìn)行，往往會(huì)出現(xiàn)被建議的對(duì)象不予回復(fù)或形式回復(fù)的現(xiàn)象，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的這一選擇只能通過啟動(dòng)訴訟程序來解決。部分行政機(jī)關(guān)雖然及時(shí)回復(fù)，但整改工作限于表面而不實(shí)質(zhì)作為，檢察機(jī)關(guān)受制于專業(yè)化不足和繁重案件壓力，后續(xù)監(jiān)督和追蹤難以繼續(xù)，公共利益受侵害狀態(tài)未得到有效遏制，問題在整改后又呈反彈之勢(shì)，難以達(dá)到節(jié)約司法資源的初衷，影響了訴前檢察建議的權(quán)威性和公信力。

(三)公益訴訟檢察能力不足

檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)的角色定位為實(shí)施公訴和法律監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)既要提起公訴、對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)司法審判進(jìn)行監(jiān)督?！缎姓V訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能，雖未超出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能范圍，但大大增加了其辦案的壓力，使得本就案多人少的檢察機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。同時(shí)，檢察公益訴訟案件涉及生態(tài)環(huán)境、食藥安全等多元領(lǐng)域，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力要求高，部分工作人員在辦案思維、知識(shí)儲(chǔ)備等方面不足以使其在行政公益訴訟案件中如魚得水。在公益損害司法鑒定、生態(tài)修復(fù)賠償金的認(rèn)定等案件中，需要根據(jù)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)和專家的鑒定意見才能有效地支撐訴訟，目前具有這類司法鑒定資格的鑒定機(jī)構(gòu)較少，制約了檢察公益訴訟的有效開展。

三、困境紓解：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度完善

(一)拓寬檢察行政公益訴訟的受案范圍

2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)提出要“拓展公益訴訟案件范圍”，強(qiáng)調(diào)公益訴訟改革發(fā)展的重要性和緊迫性。拓寬檢察行政公益訴訟的受案范圍不僅是全會(huì)的明確要求，更是實(shí)踐之需。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，侵害“等”外領(lǐng)域公共利益的案例數(shù)量增多，案件類型日趨復(fù)雜多樣，《英雄烈士保護(hù)法》《行政訴訟法》第二十五條所列舉的五類受案類型已不能完全滿足新形勢(shì)的需要，受案范圍的拓展已不可避免。在檢察行政公益訴訟先行試點(diǎn)到落地推廣以來，檢察機(jī)關(guān)不單把法律明確賦權(quán)的五類受案領(lǐng)域的案件穩(wěn)妥辦好，而且積極在受案范圍的“等”外領(lǐng)域進(jìn)行探索。例如，2019年青島市李滄區(qū)人民檢察院針對(duì)“不可移動(dòng)文物”被擅自改變用途向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限沒有完全恢復(fù)文物原狀，李滄區(qū)人民檢察院向李滄區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，使不可移動(dòng)文物的保護(hù)和使用的問題得以妥善解決，成為全國(guó)文物保護(hù)行政公益訴訟第一案，為行政公益訴訟受案范圍拓展至其他領(lǐng)域提供了范例。同時(shí)，拓展檢察行政公益訴訟案件范圍是社會(huì)治理之需，檢察機(jī)關(guān)在參與國(guó)家治理和社會(huì)治理中理應(yīng)有所作為。比如，涉及家庭弱勢(shì)群體領(lǐng)域的性侵、家暴、變更撫養(yǎng)權(quán)等具有強(qiáng)烈的公益性，亟待檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟的途徑介入。但是，檢察行政公益訴訟案件范圍的拓展幅度應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，不可盲目擴(kuò)張。

(二)增強(qiáng)訴前檢察建議的監(jiān)督剛性

增強(qiáng)訴前檢察建議的剛性，是提升檢察公益訴訟權(quán)威和質(zhì)效的前提條件。[4]首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立常態(tài)化的跟蹤回訪機(jī)制，對(duì)前期辦理的檢察行政公益訴訟案件定期開展檢查審視，接續(xù)跟進(jìn)訴前檢察建議的落實(shí)情況，避免行政機(jī)關(guān)虛假整改落實(shí)和訴前檢察建議流于形式。其次，規(guī)范訴前檢察建議的執(zhí)法，堅(jiān)持檢察建議問題導(dǎo)向，增強(qiáng)說理性和可操作性，增加訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知，提升訴前檢察建議的監(jiān)督水平和被建議單位履職的主動(dòng)性、積極性。最后，引入訴前第三方代表評(píng)估機(jī)制。為了解決檢察行政公益訴訟中監(jiān)督不到位、專業(yè)化水平不高的困境，可考慮在訴前程序中引入第三方代表評(píng)估機(jī)制。第三方代表評(píng)估機(jī)制有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，一是第三方代表既獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，又獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，避免了檢察機(jī)關(guān)既做“運(yùn)動(dòng)員”、又做“裁判員”的尷尬局面，又可以避免行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議不夠重視的癥結(jié)。二是第三方專業(yè)人員解決了檢察人員在非專業(yè)領(lǐng)域不夠?qū)I(yè)的問題，第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)的評(píng)估結(jié)果也更能夠引起行政機(jī)關(guān)的重視，緩解檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)立，保證公益訴訟案件實(shí)施的效果。

(三)提升檢察機(jī)關(guān)公益訴訟能力

完善檢察行政公益訴訟的配套制度，協(xié)同推進(jìn)公益訴訟的檢察工作。一是要強(qiáng)化辦案人員隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)辦案隊(duì)伍專業(yè)化。行政公益訴訟不僅對(duì)檢察人員的檢察業(yè)務(wù)能力提出了較高的要求，更對(duì)檢察人員的綜合素質(zhì)有著更高的要求。檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)鑒定機(jī)構(gòu)、高校學(xué)者等專業(yè)領(lǐng)域的人員，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部定期開展專業(yè)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)檢察人員與專業(yè)領(lǐng)域人員的交流，以期提高檢察人員的專業(yè)能力。二是打造智慧檢務(wù)+公益訴訟的辦案模式，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段進(jìn)行調(diào)查取證，解決依靠人力調(diào)查取證的專業(yè)難題，提高取證效率。三是加強(qiáng)公益訴訟專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)，使其更好地服務(wù)于檢察公益訴訟。[5]專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)是公益訴訟的技術(shù)支撐，在建設(shè)過程中要實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和監(jiān)管態(tài)勢(shì)，提高鑒定的質(zhì)量和公信力。最高人民檢察院還應(yīng)考慮制定全國(guó)性的行政公益訴訟鑒定評(píng)估規(guī)則，規(guī)范公益訴訟的鑒定運(yùn)作。