法官員額制改革機(jī)制的完善路徑

李彤彤

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

一、法官員額制改革中存在的問(wèn)題

自從《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》正式確定了法官員額制后,員額制作為新一輪司法改革的重要組成部分在全國(guó)各地法院紛紛展開。經(jīng)過(guò)改革,全國(guó)入額法官的數(shù)量已經(jīng)基本確定,即按照改革決策部門確定的入額法官占之前法官總數(shù)的39%進(jìn)行法官篩選。經(jīng)過(guò)篩選,只有不到二分之一的法官成為入額法官,其他沒(méi)有入額的人員成為司法輔助人員,其中一部分是法官助理。但是各地并沒(méi)有嚴(yán)格按照39%的比例來(lái)確定入額法官,主要考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、面積、法院受案數(shù)量、法官綜合素質(zhì)以及為法官助理提供晉升的機(jī)會(huì)等因素,適當(dāng)?shù)貙?duì)這一比例進(jìn)行了調(diào)整。北上廣發(fā)達(dá)地區(qū)比例超過(guò)了39%,某些西部貧困地區(qū),公民普遍法律意識(shí)不強(qiáng),法院受案量較低,入額法官比較低。

僅在入額法官的數(shù)量上做調(diào)整能達(dá)到改革的目的嗎?法院(副)院長(zhǎng)、(副)庭長(zhǎng)作為入額法官,其審判業(yè)務(wù)又該如何完成?在堅(jiān)持“讓審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)”的員額制原則時(shí),合議庭又該如何行使審判權(quán)？為了提高審判效率,其所受理的案件應(yīng)確定在什么范圍內(nèi)？獨(dú)任法官審判案件的范圍要不要擴(kuò)大?司法制度的改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程,法官員額制并不是簡(jiǎn)單地確定入額法官,而是會(huì)涉及到一系列與之相關(guān)的問(wèn)題。在筆者看來(lái),各地法院?jiǎn)T額制改革并沒(méi)有達(dá)到國(guó)家所期望的效果,這項(xiàng)改革必定還要走很長(zhǎng)一段路,需要在不斷完善中才能走向成熟。

二、法官員額制改革機(jī)制的完善路徑

(一)法院司法事務(wù)的分類管理

通常情況下,法院的(副)院長(zhǎng)、(副)庭長(zhǎng)都是從書記員、助理審判員和法官一路走過(guò)來(lái)的,其工作能力及審判水平毋庸置疑。他們進(jìn)入法官員額是一件理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑?并且讓優(yōu)秀的審判人員回歸審判席,正是這一改革的初衷。但是,他們又是法院行政事務(wù)的管理者,因此，這些法官入額存在很大的爭(zhēng)議性,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是入額后如何真正投入到審判工作中,切實(shí)履行審判職責(zé)，而院、庭長(zhǎng)能否保證辦案時(shí)間是這一問(wèn)題的核心,讓其完成普通入額法官所需要審理的案件數(shù)量比較困難,因?yàn)樗麄兗纫幚矸ㄔ旱母黜?xiàng)行政事務(wù)，又要預(yù)留部分時(shí)間參加各種會(huì)議。既有法院系統(tǒng)內(nèi)安排的會(huì)議,也有法院外黨政機(jī)關(guān)召開的會(huì)議。顯然,留給院庭長(zhǎng)用來(lái)辦案的時(shí)間少之又少。因此，不得不將一部分案件派給其他普通入額法官,導(dǎo)致其他普通入額法官的工作量超標(biāo),也難以保證在超負(fù)荷工作環(huán)境下的案件審判質(zhì)量,似乎有違改革的初衷。部分法院對(duì)此進(jìn)行了大膽的改革探索,比如，珠海市橫琴新區(qū)人民法院,徹底改變了法院以往的管理體制,即取消了審判業(yè)務(wù)庭,相應(yīng)取消庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)設(shè)置,讓相當(dāng)數(shù)量的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)回歸到審判工作。另外，該法院將法院司法行政事務(wù)按照其性質(zhì)分為五種類型,對(duì)應(yīng)成立五個(gè)辦事機(jī)構(gòu)：一是審判管理辦公室,主要管理立案信訪、案件審理、審判委員會(huì)和法官會(huì)議以及之前庭長(zhǎng)的職務(wù)等;二是人事監(jiān)察辦公室,主要負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察、法官考評(píng)和行政管理等工作,其中一部分行政管理工作由院長(zhǎng)管理,存在一定的工作交叉;三是司法政務(wù)辦公室,主要接管的是原來(lái)行政裝備科和研究室的任務(wù);四是執(zhí)行局;五是司法警察大隊(duì),這兩個(gè)機(jī)構(gòu)保持原來(lái)的工作性質(zhì),不做改變。

通過(guò)上述將審判業(yè)務(wù)庭改變?yōu)楦鱾€(gè)專門機(jī)構(gòu)的舉措,將法院的司法權(quán)和行政權(quán)在一定程度上分離，成功地解決了各個(gè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)占著入額名額而不能全力從事審判業(yè)務(wù)的難題,也取消了庭長(zhǎng)審批、簽署本庭裁判文書的任務(wù)，將這些法官?gòu)乃痉ㄐ姓聞?wù)中分離出來(lái),從而一心一意審理案件。他們都是擁有多年審判經(jīng)驗(yàn)的資深法官,一旦投入到審判工作中來(lái),將極大地提高法院的審判效率。另外,審判管理辦公室的主任、研究室主任等司法行政管理人員將專門負(fù)責(zé)人事管理、紀(jì)律監(jiān)察等工作,不再進(jìn)入審判委員會(huì)參與審判業(yè)務(wù)，由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)以及其他有審判資歷和能力的入額法官組成審判委員會(huì)。由此,法官員額制改革進(jìn)程中的一大難題在一定層面上得到了解決。

(二)獨(dú)任法官審判案件范圍的擴(kuò)大

在司法實(shí)踐中,合議庭并沒(méi)有充分發(fā)揮的作用,合議庭組成成員對(duì)案件的審理基本持放任態(tài)度,在庭審最后階段,主審法官或者審判長(zhǎng)都會(huì)依照規(guī)定詢問(wèn)合議庭成員是否對(duì)案件審理有意見或建議,但是大多情況下都是對(duì)本案審理沒(méi)有其他看法,所以無(wú)論是三人庭、五人庭還是七人庭,真正全程負(fù)責(zé)案件審理的只是主審法官或者審判長(zhǎng)一人,合議庭變成了一種形式,非但沒(méi)有提高訴訟效率和訴訟質(zhì)量,反而浪費(fèi)了大量的司法資源,這也是造成法院“案多人少”問(wèn)題的一部分原因。

面對(duì)此現(xiàn)狀,在學(xué)術(shù)界中,擴(kuò)大獨(dú)任法官審理案件范圍，縮小合議庭審判案件范圍的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。相對(duì)于合議庭而言,獨(dú)任法官審理案件能節(jié)約大量司法資源。首先,如果合議庭是由一名審判長(zhǎng)和兩名法官組成的形式時(shí),三名法官參與審理一個(gè)案件與一名法官獨(dú)自審理一個(gè)案件,從訴訟經(jīng)濟(jì)角度講,差距是不言而喻的；其次,即使合議庭的所有成員都參與到庭審中,無(wú)論是何種組成形式的合議庭,都需要在不同成員之間進(jìn)行分工或者集體決策,審理案件所需要的時(shí)間要比獨(dú)任法官多出好幾倍；再次,在事實(shí)認(rèn)定或者量刑時(shí),如果在合議庭成員之間存在兩種以上不同意見,特別是審判長(zhǎng)或者主審法官的意見與其他成員的意見不同時(shí),最終案件可能要經(jīng)過(guò)審委會(huì)的一番討論,訴訟效率又會(huì)有所降低。

如何限縮合議庭審理案件的范圍,基層法院和中級(jí)法院對(duì)合議庭審理案件的范圍要有所區(qū)別。在基層法院負(fù)責(zé)審理的案件中,只有那些法定的“重大”“疑難”案件應(yīng)當(dāng)由合議庭審理,其他案件一律由獨(dú)任法官審理。通常情況下,基層法院受理的“重大”“疑難”案件占總案件的10%以下,有些法院不超過(guò)5%。同理,中級(jí)法院也不需要一律按合議制的形式審理所有案件,對(duì)于上訴案件,可以按照一審的形式,一審是獨(dú)任制,則二審也采取獨(dú)任制;一審是合議制,二審相應(yīng)組成合議庭審理案件。至于中級(jí)法院受理的一審案件,這類案件本身復(fù)雜,理應(yīng)交由合議庭審理,發(fā)揮合議庭的作用。

合議庭審理案件的范圍得到了壓縮,但是，以往流于形式的合議庭又該如何真正發(fā)揮作用?只要合議庭繼續(xù)存在,就有必要讓合議庭的所有成員都參與到庭審中。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于所有成員全部都是法官的合議庭形式,必須保證每一位法官都是入額法官,對(duì)所審理的案件全程參與其中,采取共同審理、共同負(fù)責(zé)的做法,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,追究合議庭全體法官的責(zé)任。這樣,合議庭成員就會(huì)在審理案件的過(guò)程中所持的態(tài)度與獨(dú)立審理案件的態(tài)度同樣謹(jǐn)慎,不會(huì)再有“事不關(guān)己,高高掛起”的消極思想。另外,有人民陪審員參加的合議庭,人民陪審員也應(yīng)與法官一起,共同審理案件,案件出現(xiàn)問(wèn)題時(shí),也需要承擔(dān)一定的審判責(zé)任，給予人民陪審員一定的壓力才能促使其發(fā)揮陪審作用。但是,對(duì)人民陪審員追究審判責(zé)任的方式,不能與法官一視同仁,畢竟他不是擁有堅(jiān)實(shí)法學(xué)基礎(chǔ)和豐富審判經(jīng)驗(yàn)的法官。

(三)法官助理逐級(jí)預(yù)期提升機(jī)制的建立

確定入額法官的數(shù)量以及入額法官審理案件的各種事項(xiàng)是員額制改革的重心所在,但是法官助理這一重要司法輔助人員也是改革中不可忽視的一類主體。可以說(shuō),法官助理制度的完善對(duì)員額制的成功改革起到事半功倍的效果。設(shè)置法官助理制度,將一些審判輔助性工作，比如，起草法律文書、接待當(dāng)事人、庭前調(diào)解等交給法官助理完成,從而將法官?gòu)默嵥榈倪吘壭怨ぷ髦薪饷摮鰜?lái)，集中精力審理案件,充分發(fā)揮法官的價(jià)值。在法官的指導(dǎo)下,法官助理不斷地積累經(jīng)驗(yàn),綜合素質(zhì)會(huì)得到一定程度的提高,為成為入額法官做充分準(zhǔn)備，這也是保證入額法官隊(duì)伍不斷更新、素質(zhì)逐步提升的重要途徑。

目前,法官助理等司法輔助人員的晉升渠道依然沒(méi)有確立,法官助理主要由未入額法官和助理審判員轉(zhuǎn)化而來(lái)。改革之后,入額法官的薪資待遇及社會(huì)地位較法官助理高，因此,成為入額法官是法官助理所追求的目標(biāo)。但是,想要通過(guò)員額的空缺實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)非常困難,因?yàn)榇龁T額有空缺時(shí),未入額法官的年齡又會(huì)是限制其入額的最主要缺陷。從當(dāng)前的現(xiàn)狀來(lái)看：一方面,未建立法官助理的預(yù)期提升機(jī)制,嚴(yán)重打擊了法官助理的工作積極性,部分人員在看不到希望時(shí)選擇離職；另一方面,法官助理與入額法官在薪資待遇和社會(huì)地位上差距懸殊,但是工作量卻不相上下,并且還要承擔(dān)終身負(fù)責(zé)的壓力,這導(dǎo)致其工作積極性嚴(yán)重下降的同時(shí),又將入額法官卷入到繁瑣的輔助性事務(wù)中,有違改革的初衷。

建立法官助理的預(yù)期提升機(jī)制對(duì)于提升法官助理的工作積極性非常重要?，F(xiàn)今,理論界主要存在兩種關(guān)于法官助理的預(yù)期提升機(jī)制的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)主張建立職業(yè)化的法官助理崗位,持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,法官助理的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)一般,經(jīng)過(guò)幾年的法官助理工作后,也難以勝任法官的工作,不符合法官精英化、專業(yè)化的要求。所以，只需在法官助理的崗位內(nèi)晉升。第二種觀點(diǎn)主張打通并擴(kuò)大法官助理的預(yù)期提升通道,滿足一定法官助理年限且符合提升條件的就可以正常提升,并且建立法官助理的增補(bǔ)機(jī)制。一方面將法官助理作為入額法官的后備軍,能夠?qū)崿F(xiàn)入額法官隊(duì)伍的持續(xù)更新,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),使那些渾水摸魚的入額人員被真正擁有法官能力的優(yōu)秀人員所更換。另一方面，法官助理工作是培養(yǎng)入額法官的最佳途徑,如果放棄這一最佳途徑,僅從律師隊(duì)伍等其他渠道遴選法官,也許不能保證入額隊(duì)伍的充盈,恐難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的案件壓力。

筆者認(rèn)為,將兩種機(jī)制相融合較為妥當(dāng)。前文提到按照第一種觀點(diǎn)，放棄法官助理這一入額法官的蓄水池是不現(xiàn)實(shí)的。入額是法官助理所追求的目標(biāo),法官助理工作到一定年限，因工作能力入額已不是問(wèn)題的核心,真正的問(wèn)題是法官助理的入額范圍、入額條件等問(wèn)題。按照第二種觀點(diǎn),法官助理工作三五年直接晉升為入額法官,確實(shí)會(huì)存在入額隊(duì)伍大眾化的現(xiàn)象,與精英化、專業(yè)化相矛盾。筆者建議，法官助理的晉升途徑分兩步走：一是法官助理先在助理這一崗位內(nèi)晉升,工作夠一定年限,業(yè)績(jī)突出的可以晉升為高級(jí)法官助理,并且工資待遇也得到一定程度的提升。二是在高級(jí)法官助理崗位上繼續(xù)努力,經(jīng)考核,符合崗位要求且能夠勝任法官這一角色時(shí),可以入額。在這兩輪人才選拔中,入圍人員必須控制在一定比例范圍內(nèi),以確保法官隊(duì)伍的精英化。建立法官助理的逐級(jí)晉升機(jī)制,既能激發(fā)法官助理的工作熱情,提高工作效率,也能保證入額隊(duì)伍的不斷更新,形成法官隊(duì)伍優(yōu)勝劣汰的良好態(tài)勢(shì),一定程度上解決案多人少問(wèn)題,從而提高司法效率。

綜上，要解決員額制改革中法院“案多人少”問(wèn)題,一方面要立足于實(shí)踐,積極借鑒一些地方法院的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，珠海橫琴新區(qū)人民法院取消審判業(yè)務(wù)庭,使大量精英審判人員重歸審判庭。另一方面也需要在理論層面構(gòu)建富有新意并且具有可操作性的改革機(jī)制。比如，建立法官助理逐級(jí)預(yù)期提升機(jī)制,將高級(jí)法官助理和入額法官作為法官助理所追求的目標(biāo)以提高法官助理的工作積極性,協(xié)助法官高質(zhì)量、高效率完成審判業(yè)務(wù)。