邊境地區(qū)的社會治理社會化：基于社會組織的主體行動策略分析

盧思含

一、問題的提出：邊境社會治理社會化

我國延綿2.2萬千米的邊境線，與14個國家接壤，陸地邊境縣數(shù)量達140個。邊境地區(qū)的發(fā)展速度與人民生活的安康狀態(tài)，直接反映了我國在國際交往中的角色與地位。邊境地區(qū)作為國家的門戶和相鄰國人民交流的重要區(qū)域，緊密聯(lián)系著兩國經(jīng)濟、政治、文化等各個方面的交流與發(fā)展，既是相鄰兩國人民交流的重要區(qū)域，又是保衛(wèi)國土安全的重要戰(zhàn)略屏障。邊境地區(qū)的全面發(fā)展，需要動員各方力量，既要發(fā)揮當?shù)卣闹鲗ё饔?，又要發(fā)揮其他主體的功能。云南省作為我國邊境省份之一，與越南、老撾、緬甸相鄰，有邊境縣25個，長久以來面臨著錯綜復雜的治理問題。一方面，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，社會力量發(fā)育不足，民族雜居和跨境帶來的社會問題錯綜復雜；另一方面，國際區(qū)域關系復雜，跨境毒品、艾滋及難民問題影響巨大。由此，需要構建一個由中央、地方政府和邊疆社會組織相結合的三位主體結構，以解決邊疆社會問題。(1)周 平：《我國的邊疆與邊疆治理》，《政治學研究》2008年第2期。

近年來，隨著我國治理體系的不斷完善和治理能力的不斷提升，社會治理作為國家治理體系和能力水平建設的重要手段，為應對邊境地區(qū)因經(jīng)濟社會結構深刻變化所出現(xiàn)的各類社會問題提供了思路和出路。云南省將邊疆治理能力實現(xiàn)新提升納入“十四五”規(guī)劃和“二〇三五年遠景目標”，將支持加快邊境地區(qū)的發(fā)展。云南邊境地區(qū)各族群眾的安全感、獲得感和幸福感不斷增強，才能實現(xiàn)邊疆社會的日漸安全穩(wěn)定，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展。

邊境地區(qū)的社會治理相較于腹地的社會治理內容，有很大的差異，甚至可以說遠比腹地面臨的問題更加多樣和復雜，使得邊境地區(qū)的社會治理任務更加艱巨。因此，邊境地區(qū)社會治理的客體不僅有腹地面臨的一般性事務，也會有因地域產(chǎn)生的特殊性事務。邊境地區(qū)社會治理的一般性客體，具有與腹地社會治理客體相同或相似的屬性和規(guī)律，在治理過程中有更多的經(jīng)驗可循。邊境地區(qū)社會治理的特殊性客體，尤其自身的內在矛盾和規(guī)律，需要通過社會治理的各項創(chuàng)新，尋求系統(tǒng)而深入的突破。邊境地區(qū)社會治理的一般客體，以保證邊境社會公共產(chǎn)品的順利供給為基礎，在治理理念、制度、機制、政策和方法上與腹地相類似，涉及區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會、文化乃至生態(tài)等各個領域，(2)周 平：《論我國邊疆治理的轉型與重構》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2010年第2期。是社會治理中通過多元主體合作治理實現(xiàn)的目標，也是影響邊疆社會治理體系和能力建設的重要因素。邊境地區(qū)社會治理的特殊客體，是在邊疆治理體系中才需要處理和應對的治理事務，是由邊疆特殊的戰(zhàn)略需要和內在矛盾決定的，必須采用與邊疆實際情況相符的治理方略。特殊客體的形成，或因邊疆特殊的地緣因素，或因長久的歷史積累，在特定的時期內凸顯出來，成為邊疆特殊的社會問題，直接影響邊疆地區(qū)乃至整個國家的安全、穩(wěn)定與發(fā)展。

邊境地區(qū)的社會治理同全國其他地區(qū)的社會治理一樣，需要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，(3)參見《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版。這其中最本質的便是提高社會治理的“社會化”水平。所謂“社會化”，主要是指在社會治理的過程中，在堅持黨的領導，政府負責的同時，要協(xié)同社會，整合社會資源，動員社會力量和公眾參與社會治理。社會治理社會化是多元主體的治理實踐，是傳統(tǒng)“管理”理念向“治理”理念轉變的基礎。通過政府的“賦權”和社會的“增權”，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的雙向互動，從與廣大人民群眾切身利益相關的事務出發(fā)，進行社會資源再分配。社會組織作為社會治理的主體之一，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，提供多樣化的服務，特別是在教育、扶貧、養(yǎng)老、環(huán)保、社區(qū)照顧及治理等方面，日漸發(fā)揮出重要的作用。社會治理社會化為政府轉型與公眾參與提供了精準對接契機，通過社會組織承接和主動提供公共服務，補足了政府在功能轉型中釋放的權力空位及服務空間，同時滿足了公眾在公共參與及公共服務方面的需求。

當代的邊疆治理，基本沿用我國傳統(tǒng)的邊疆治理框架，即只有國家或政府一個治理主體的一元治理結構。(4)周 平：《論我國邊疆治理的轉型與重構》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2010年第2期。對于云南省邊境地區(qū)而言，無論是政府的政策制定實施還是社會組織的發(fā)育情況都相對緩慢，要在公眾需求的領域和環(huán)節(jié)，摸索適合本地區(qū)的治理機制。社會組織近幾年在邊境地區(qū)積極參與基層社會治理的實踐，可以反映出一個現(xiàn)象：即社會組織在邊境地區(qū)社會化的過程中，扮演的角色和發(fā)揮的功能，相較于內陸地區(qū)，顯得更為復雜和重要。社會組織在作為社會治理主體參與社會治理的過程中，需要聯(lián)合不同主體，建立和爭取一個更為生態(tài)的空間，以實現(xiàn)邊境社會治理的社會化。一方面，社會組織通過增強自身的參與社會治理的能力，逐步建立公眾的參與環(huán)境，推動公眾參與；另一方面，社會組織通過協(xié)作與合作，在不同層面推動政府作為社會治理主體，開放治理空間，明確其在社會治理中的主體職責。

二、社會組織在邊境地區(qū)社會治理社會化的現(xiàn)狀

對比國內外治理理論的發(fā)展軌跡，可以看出，中國現(xiàn)代的治理體制顯然不存在否定政府角色的隱含假定，而是更突出國家治理在全面深化改革中的重要性。在西方，“治理”這個概念具有正式機構與市民社會之間互動的本質，而我國的治理理論，雖然也強調互動，但互動不是本質，互動不能離開黨委領導和政府主導。(5)鄭杭生：《治理理論的適用性、本土化與國家化》，《社會學評論》2015年第3期。在我國的國家全能主義社會結構中，國家與社會很長時間是一體的，國家掌握著社會資源，對社會進行集中調控，而社會對國家則具有較強的服從性和依附性?，F(xiàn)代的邊疆治理，必須在強化國家的責任和義務的同時，引入市場的力量，動員社會的參與，逐步形成一種多元治理的格局，使市場的力量、社會的力量，在國家的主導、推動和引導下結合起來并得到有效發(fā)揮，全面增強邊疆治理的整體力量。(6)周 平：《論我國邊疆治理的轉型與重構》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2010年第2期。

在邊疆多元主體的治理過程中，黨和政府居于主導地位，目標是維護社會的穩(wěn)定和安全，而社會組織在于激發(fā)活力，積極參與和協(xié)同治理。社會治理的價值追求是充滿活力，這不僅是指多元主體在參與治理過程中充滿生機活力，而且也指治理主體的活力能夠讓社會治理的整個過程也充滿活力。通過社會治理達成公共利益的最大化，實現(xiàn)多個主體利益的交集和最大公約數(shù)，從而實現(xiàn)和滿足多個主體的利益訴求。使得民主、法治、公平、正義、發(fā)展、自由等治理的內在要求得以實現(xiàn)，讓社會安定有序、充滿活力。這是社會治理的價值追求，更是國家治理的價值追求。

自20世紀90年代以來，社會組織在國家的管理和主導下不斷發(fā)展，作為政府公共部門和市場企業(yè)之外的第三部門，其在彌補政府和市場的不足方面作用日益明顯，在社會治理中的主體地位也逐步得到確認。目前，我國的社會組織發(fā)展已進入穩(wěn)定和成熟階段，從以往單純數(shù)量的增長轉變到數(shù)量與結構優(yōu)化同時并進，政府對社會組織的態(tài)度，也由以往的單純管控轉向支持和放權。社會組織參與到社會公共服務和治理中的作用明顯增強，將進一步形成政府和社會組織共同治理社會的格局。

邊疆地區(qū)的社會治理社會化，要求邊疆社會治理要適應邊疆社會的實際，找準邊疆社會存在的突出問題，回應邊疆群眾的社會利益訴求和社會關注焦點，以接地氣、解難題的時效取向推進邊疆社會治理。(7)匡自明，許青萍：《加強和創(chuàng)新新時代邊疆社會治理》，《社會主義論壇》2018年第1期。在當前邊境地區(qū)推進社會治理的目標下，無論是社會治理體系還是社會治理能力的建設都處于起步階段。這主要源于在邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀下，各級政府、社會組織及公眾還缺少關于建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體(8)參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年。的準確認知和把握。一方面，政府在大力發(fā)展經(jīng)濟的過程中，還未開始過多關注因社會轉型和發(fā)展帶來的不平衡、不公平等現(xiàn)象，引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。社會治理作為回應和解決社會問題的重要手段，在邊境地區(qū)的政府預算中缺少專項資金支持相關工作的開展。同時為防止社會不穩(wěn)定，除了傳統(tǒng)的政府管理之外，對于可以“放權”給社會組織協(xié)同參與的領域不清晰，在一定程度上限制了當?shù)厣鐣M織的成長與參與。加之邊境地區(qū)曾是國際NGO活躍的地區(qū)，當?shù)卣畷ι鐣M織有一定刻板印象，忽略了現(xiàn)階段在本地注冊或開展服務的社會組織，及其在社會治理中的角色功能。另一方面，社會組織要全面及可持續(xù)地支持和參與邊境地區(qū)的社會治理。同時，社會組織在為公眾提供公共服務和組織公眾參與社會治理的過程中，涉及到與公眾權利與需求相關不同的層面與領域。邊境地區(qū)的社會組織由于多數(shù)是新生力量，缺少專業(yè)經(jīng)驗和督導支持，在一定程度上難以應對邊境地區(qū)多元的社會治理需求。

當前黨委、政府、社會組織及公眾作為社會治理的主體，在政策設計、執(zhí)行及反饋過程中，形成的角色關系及能力，成為邊境地區(qū)社會治理社會化的主體行動結構。在邊境地區(qū)政府治理能力有限的情況下，社會組織在實踐層面不斷地自我調整，尋找合適定位。社會組織從不同層面和程度承擔起社會治理主體的角色任務，通過不斷地嘗試與修正，逐漸摸索出社會治理社會化過程中的行動機制，增強邊境地區(qū)社會治理社會化的實踐力與創(chuàng)新力。因此，在邊境地區(qū)黨委、政府處于觀望狀態(tài)時，社會組織不僅成為黨委、政府和公眾之間的重要鏈接，也成為社會治理社會化的推動者。進一步看，社會組織之所以在邊境地區(qū)具備推動社會治理的主動性，在一定程度上是因為省級及以上政府認可了社會組織的角色與功能，通過不同類型的項目提供資金，支持社會組織在邊境地區(qū)開展社會治理工作，這也促成了社會組織在邊境地區(qū)特殊的行動環(huán)境與策略。大部分在邊境地區(qū)扎根的社會組織，在為當?shù)厝罕娞峁┕卜盏耐瑫r，也逐步開始了解和掌握政策導向，主動調整組織策略并積極參與到輔助政府管理或協(xié)作治理的工作中。在與群眾、政府建立關系的同時，一方面通過不同的行動和服務影響或推動其他主體，逐步在社會治理過程中獲得自信心和行動力；另一方面也通過不斷地推動邊境地區(qū)社會治理社會化的過程，探索自己的角色定位。社會組織在社會治理社會化的過程中，因服務領域或對象的拓展和改變，會在服務內容質量、政—社關系及參與治理能力等方面，出現(xiàn)不同程度的發(fā)展。以上不同層面的推進提升過程，也是層疊反復的?？偨Y來看，社會組織在邊境地區(qū)社會治理社會化過程中的主要行動策略有三個，即基于公共服務的關系建立，從“協(xié)作治理”到“多元合作”的轉變，以及社會治理的多領域合作。

三、基于公共服務的關系建立

公共服務是一個復雜系統(tǒng)，它的復雜性來自于自身結構、參與方關系、供給方式和所處社會環(huán)境的復雜性。(9)郁建興：《公共服務供給機制創(chuàng)新：一個新的分析框架》，《學術月刊》2009年第12期。邊境地區(qū)因地處偏遠，建立健全的公共服務體系為當?shù)毓娞峁┗A公共服務和社區(qū)照顧較為困難。如果市場范圍沒有大到一定程度，專業(yè)生產(chǎn)者不會實際存在。(10)[美]馬歇爾：《經(jīng)濟學原理》，朱志泰，陳良璧譯，北京：華夏出版社，2005年，第57頁。社會組織面對邊境地區(qū)的社會需求，自然會主動作為公共服務的最直接提供者，以專業(yè)的服務和能力滿足邊境地區(qū)公眾多元且大量的社會服務需求。盡管邊境地區(qū)的社會組織數(shù)量有限，但是來自不同地區(qū)的社會組織也會以項目辦公室、項目點的形式在邊境地區(qū)為如留守老人、留守婦女、留守兒童、殘疾人等特殊人群提供專業(yè)服務。

政府部門對社會組織的認可，很大程度上確保了社會組織在邊境地區(qū)參與社會治理的合法性與合理性。社會組織通過專業(yè)的服務為邊境村寨村民提供和補充公共服務，解決他們面臨的各方面困難，同時也培育和改善當?shù)卮迕竦恼J知與習慣。

社會組織在邊境地區(qū)提供公共服務的過程，也是與邊境地區(qū)群眾建立關系的過程。社會組織通過在公共服務過程中與村民討論、合作等形式，逐漸為他們解決原本靠個人力量或集體力量暫時無法解決的問題，一定程度上實現(xiàn)村民個人利益與公共利益的有機結合，從而建立起與村民的良好關系，改變傳統(tǒng)的精英主義一元化邊疆治理模式，推動公民參與的協(xié)同共治模式發(fā)展。(11)朱碧波，王硯蒙，《論中國邊疆治理的體系轉型與能力重構》《湖南師范大學社會科學學報》2014年第6期。建立在與村民、村兩委認同與合作關系之上的公共服務設計與提供，更深入的了解本地區(qū)的需求與困難，也能調動更多的社會資源支持服務的開展。村民在參與的過程中，認知也開始發(fā)生轉變，原本“社會組織的事”“政府的事”逐漸變成“我們自己的事”。當?shù)卣畬ι鐣M織態(tài)度也會逐漸轉變，從“保守防御”到“認可”，甚至是支持，這使得社會組織在開展社會治理活動時，更具主動性和公信力。

案例1：H社會組織在俄噶村(12)俄噶村距離緬甸克欽邦僅38千米，距離縣城87千米，是一個依靠農(nóng)業(yè)的偏遠山村。開展的兒童照顧服務，涉及全村7個村小組近250名兒童。H組織在進入俄噶村的最初，由于地處邊境地區(qū)的特殊原因，當?shù)卣畬ι鐣M織的工作還持有觀望和懷疑。在前期調研中，H組織對俄噶村的整體情況進行了調研，發(fā)現(xiàn)當前俄嘎村村民面臨的最主要且最急需解決的困難是本村困境兒童的陪伴、照顧及教育。造成村里困境兒童存在的因素多種多樣，有家庭層面的原因，如父母離異、父母外出打工、父母一方拋棄等；也有社會層面的原因，如村落偏遠學校水平有限，缺少兒童照顧培訓機構等社會服務，很多單親兒童或孤兒生活學習習慣差，甚至存在輟學的情況。因此，通過開展與學校合作的鄉(xiāng)村社會服務，與村委會合作搭建兒童活動室，定期對困境兒童的健康安全、生活及社會認知能力進行訓練，逐漸提高兒童的自信力，鼓勵他們參與各類活動。

H組織在開展基礎服務的同時，逐步通過不同類型的專業(yè)服務填補鄉(xiāng)村兒童服務的空白，逐步獲得當?shù)鼐用窈驼恼J可，體現(xiàn)出社會組織實現(xiàn)社會治理社會化過程中的協(xié)同作用，改變兒童的生活環(huán)境和村民的觀念意識。結合村子和兒童的特殊性，H組織聚焦兒童開展“社會組織+社區(qū)+學?！钡亩嘣槿敕漳Ｊ剑ㄟ^對本村及外界資源的整合，籌建3個兒童活動室，并組織志愿者定期到村里開展工作。針對村里不同年齡階段孩子的需求，H組織的社工與志愿者為他們提供不同類型的服務。在寒暑假輯其他各種假期時，由社工帶動社區(qū)骨干在社區(qū)開展兒童陪伴和冬、夏令營活動；上學期間，與學校合作開展兒童衛(wèi)生健康、品格教育等課程，補充學校課余生活匱乏的情況。兒童活動室作為常規(guī)運營的鄉(xiāng)村基地，為孩子提供自由學習和娛樂的安全活動空間，并組織孩子制定衛(wèi)生習慣改善計劃，開展青少年青春期性教育等課程內容。對于村里有特殊需求的兒童，如為因家庭貧困輟學的提供援助金支持；為出現(xiàn)就醫(yī)困難的兒童提供醫(yī)療信息轉介和經(jīng)濟支持；為輟學兒童開展小組工作，改變認知，鼓勵他們繼續(xù)就學等。

H組織進入俄噶村到開展兒童服務以后，逐步打開社會組織作為主體參與邊境地區(qū)社會治理的局面。通過為村里兒童提供不同類型的服務，逐漸獲得村委會和當?shù)卮迕竦男湃危⑴嘤欢〝?shù)量的社區(qū)骨干協(xié)助開展工作。一方面，通過持續(xù)提供兒童服務，為當?shù)貎和娼】档爻砷L提供一個可能性和機會，彌補了兒童在鄉(xiāng)村社區(qū)成長中缺少的各類支持和訓練。另一方面，有效的兒童服務轉變了鄉(xiāng)民們傳統(tǒng)保守的觀念，讓更多的人愿意接納社會組織在村里提供服務，并也有更多的村民意識到家鄉(xiāng)面貌的改變需要大家的共同努力，對下一代的教育問題也更加重視。為改善村寨小學的飲水條件，H組織通過與社區(qū)骨干共同討論，聯(lián)系外地的社會組織，通過項目合作的方式爭取到一臺凈水器，安裝在俄噶小學，改善孩子們的飲用水條件。

四、從“協(xié)作治理”到“多元合作”

多元主體參與的社會治理，意味著多元主體能夠在責任領域交疊共存，其根本前提包含兩個方面：一是存在成熟的多元管理主體及其伙伴關系，二是具備民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。(13)臧志軍：《治理：烏托邦還是現(xiàn)實》，《探索與爭鳴》2003年第3期。由于邊疆問題的特殊性，有學者認為邊疆治理的體系或結構是“政府主導、多元參與”的治理模式，而不是“多中心”的模式。(14)楊鹍飛：《“邊疆”再探：概念、類型與治理路徑》，《廣西民族研究》2017年第2期。事實上，社會組織在邊境地區(qū)的社會治理體系中，已逐步具有主體的角色及功能。政府對社會組織加以引導、協(xié)調和規(guī)范的同時，(15)朱碧波：《中國邊疆與社會管理模式的轉型與重構研究》，《西南邊疆民族研究》第12輯，昆明：云南大學出版社，2013年。社會組織跟隨政策戰(zhàn)略發(fā)展的需要，從“輔助管理”到“協(xié)助治理”，再到“推動多元主體參與”，發(fā)揮彌補政府功能不足的優(yōu)勢，逐步承擔治理主體的角色功能。邊境地區(qū)社會治理的社會化，需要政府將社會組織當做政府在某些領域開展工作的助手甚至合作伙伴，發(fā)揮社會組織在基層動員和服務方面的優(yōu)勢，使得社會組織在社會治理社會化方面的優(yōu)勢得以顯現(xiàn)。

在邊境地區(qū)社會治理社會化的過程中，社會組織不可能獨立完成全部的社會治理行動，必須在協(xié)同政府相關部門發(fā)揮部門職能的情況下，更加精準和專業(yè)地發(fā)揮社會組織的功能。同時社會組織有效地通過公共服務提供及基層關系的建立，主動在邊境地區(qū)結合國家政策需求開展相應的工作，獲得地方政府“賦權”，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。要獲得地方政府認可，除了社會組織持續(xù)有效地開展工作，還需要社會組織與政府之間形成良好的溝通匯報機制。政府也不能延續(xù)家長式的管理，而是在公共服務領域為社會組織創(chuàng)造條件。政府可以通過購買服務的形式，改變傳統(tǒng)向社區(qū)投放資源的決策方式。(16)吳素雄，陳 字，吳 艷：《社區(qū)社會組織提供公共服務的治理邏輯與結構》，《中國行政管理》2015年第2期?；谏鐣M織公共服務能力的項目購買，為驅動群眾在社區(qū)參與的主體意識，以及社區(qū)資源的整合提供了可能。

社會組織的靈活性及主動性增強了它在社會治理中的協(xié)作優(yōu)勢。特別是在參與脫貧攻堅工作時，社會組織組織群眾主動脫貧，協(xié)助群眾積極脫貧，助力群眾避免返貧的功能得到發(fā)揮。一方面，社會組織在常規(guī)的工作中加入整體的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃目標或社會治理目標，從而協(xié)同政府在不同的領域增強專業(yè)性。另一方面，社會組織通過在邊境地區(qū)的工作，向當?shù)氐墓娸斎胝恼?、理念，其中有關于美好生活的理念，如環(huán)保、社區(qū)建設、家庭教育等，并鼓勵公眾關注和參與地方公共活動，在一定程度上轉變了他們相對保守的生活觀、環(huán)境觀和國家觀，形成與時俱進的社會認同，進而在廣大邊疆民眾心理層面形成一種穩(wěn)定且持續(xù)的認同，對制度和國家自覺地認可、尊重、服從及維護。

同時，基于在基層提供公共服務的經(jīng)驗，社會組織能夠倡導政府部門關注更多現(xiàn)象及領域，協(xié)調整合更多資源，改善社會環(huán)境，維護社會秩序，解決社會問題。結合自身的服務及研究能力，社會組織就在服務過程中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象和問題進行總結，通過有效的途徑反饋給政府部門，在政策制定或實施過程中，提出更多反應公眾現(xiàn)實需求的意見和建議。社會組織在各主體之間的溝通角色也日漸明顯。社會組織作為群眾需求的收集器、發(fā)聲器及調節(jié)器，在公眾有想法，有訴求和有意見時，能夠在集中收集后，有步驟地向相關部門反映，并及時將意見、成效反饋給群眾。在公眾發(fā)生矛盾或沖突時，能夠及時了解矛盾的根源，調解和解決矛盾。

社會組織與公眾的關系，通過不同的服務和活動產(chǎn)生緊密的鏈接與信任感。公眾對于地區(qū)的關注和認同被激發(fā)之后，使得公眾的參與意識，從“被動接受”轉變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”，從而實現(xiàn)對社區(qū)事務“人人有責、人人盡責、人人享有”的局面。但在實際工作中，當社會組織和社會治理各主體的關系沒有達到“多元合作”的狀態(tài)時，很難激發(fā)出大家對“共同發(fā)展”的渴望，當一部分人開始行動時，其他人看到有所成效才會逐步轉變態(tài)度并開始行動。

案例2：Y組織在刀董村的服務，源起于“三區(qū)計劃”的開展，(17)刀董村是一個典型的集邊境、民族、貧困為一體的村寨，與緬甸佤邦交界?！叭齾^(qū)計劃”即邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會工作專業(yè)人才支持計劃。結合當時脫貧攻堅的策略目標，聚焦邊境村寨脫貧任務，找準導致深度貧困的主要原因，采取有針對性的脫貧攻堅舉措，(18)《習近平在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，北京：人民出版社，2017年，第8頁。通過專業(yè)的工作方法和理念，激發(fā)村民內生動力，夯實脫貧基礎。在支持刀董村脫貧的同時，Y組織的工作也逐步向滄源縣的其他村寨延伸，逐漸成為當?shù)卣诨鶎庸ぷ髦械闹匾献骰锇?，在不同村寨開展適宜的基礎需求調研，解決貧困與“三留守”問題。

結合刀董村的自然條件特點，在當?shù)剜l(xiāng)政府等部門支持下，村委會和Y組織共同發(fā)起刀董村養(yǎng)雞合作社。合作社成立后，社會組織協(xié)助村委會動員村民，解讀政策，完成產(chǎn)業(yè)調研。推動和協(xié)助村民對接城鄉(xiāng)市場，確立核心客戶群，形成合宜的產(chǎn)品市場營銷策略。并協(xié)助合作社初步形成民主決策的機制，平衡各方利益，減低貧困與經(jīng)濟不平等。與合作社成員共同討論團隊運營及發(fā)展策略，強調可持續(xù)的自主運作意識和能力提升。鼓勵合作社成員學習理事會運作、風險管理和預判、制度規(guī)范等方面的內容，規(guī)劃、執(zhí)行和評價合作社運營成效。村民的生態(tài)保護意識還較為薄弱，需要提供生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的相關案例給村委會參考，并通過日常交流和外出學習，讓村民看到生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，逐步提升民眾的生態(tài)保育意識。以老品種、生態(tài)品種養(yǎng)殖為合作社重點，試點成功后，讓村民看到生態(tài)保護的價值，讓他們認識到社區(qū)資源不僅是指資金等物質資源，同時也包括生態(tài)環(huán)境、生物多樣性、社區(qū)歷史、民族文化、生產(chǎn)生活技術和人力資源等非物質資源。

Y組織協(xié)助村民進行社區(qū)資源的盤點過程，本身就是一個重新認識社區(qū)，“賦權”村民參與社區(qū)議事，培育社區(qū)發(fā)展內生動力的過程。在公共服務和文化建設等方面，挖掘本地人力資源，培育婦女文藝隊等文化娛樂小組，推動村寨自娛自樂，豐富精神生活；收集當?shù)孛褡逦幕夭模瑓f(xié)助民族文化傳承；發(fā)揚民族敬老、互助、兒童社區(qū)照顧體系等優(yōu)良文化，推動村寨凝聚力和自主性。在社區(qū)教育方面，留守和緬甸籍兒童面臨學校師資不足和課后照顧不全的情況，需要Y組織在課后和寒暑假提供服務。同時，社區(qū)公共或教育活動的缺乏，使得傳統(tǒng)佤族的文化難以深入人心，一些政策法規(guī)的宣傳也難以使每個人都接受，因此發(fā)展適合社區(qū)的公共教育和文化宣傳組織，也成為開展社區(qū)活動重點。

五、社會治理的多領域合作

社會組織通過與當?shù)卣诟嗌鐣卫眍I域的合作，進一步升華其作為邊境地區(qū)社會治理的主體角色功能，同時也豐富邊境地區(qū)的社會治理內容。社會組織為實現(xiàn)社會治理共建共治共享總目標，通過行動策略推動各主體治理水平和能力共同發(fā)展，形成穩(wěn)定的互動合作關系。特別是在社會組織助力邊境地區(qū)民族文化發(fā)展、跨境合作等方面，能夠發(fā)揮其在社會治理社會化過程中的優(yōu)勢，靈活主動地協(xié)助當?shù)卣苿用耖g文化發(fā)展與合作交流。

邊境地區(qū)通常也是少數(shù)民族聚居的主要地區(qū)，在以經(jīng)濟為衡量標準的發(fā)展模式下，傳統(tǒng)的少數(shù)民族生活和生產(chǎn)方式及民族文化受到很大沖擊。少數(shù)民族群體在與現(xiàn)代發(fā)展相處交融的過程中，常出現(xiàn)傳統(tǒng)價值流失，難以融入主流文化的困難和迷失。因此，在邊境地區(qū)傳承、保護和創(chuàng)新少數(shù)民族文化，協(xié)助少數(shù)民族適應社會發(fā)展，也是社會組織在社會治理社會化中的重要內容。

案例3：X組織在勐景來村(19)勐景來村距離打洛口岸僅5千米。從兒童照顧延伸至家庭教育、社區(qū)發(fā)展以及文化創(chuàng)新，通過少數(shù)民族文化的傳承與重塑，幫助村民建立起新的自助與互助體系，逐漸推動村寨環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、文化的可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。通過對傣族文化進行調研與整理，發(fā)掘社區(qū)文化骨干，舉行社區(qū)教育、社區(qū)服務等方式，協(xié)助社區(qū)居民重新學習傳統(tǒng)文化，或基于傳統(tǒng)共創(chuàng)文化。X組織以假期營會的方式，邀請熟悉傣族文化的老師教授村寨兒童傳統(tǒng)文化，組織老人為兒童分享老傣文、貝葉經(jīng)等傳統(tǒng)傣族文化。與此同時，基于X組織的工作，部分少數(shù)民族青年和社區(qū)骨干開始得到培育，他們對現(xiàn)代國家治理體制有了更多認識。在漢傣文字傳譯過程中，他們逐漸開始在村寨中尋找傳統(tǒng)與現(xiàn)代的平衡與邊界，理解社會發(fā)展對村寨的利弊，也自愿加入到X組織的各類服務之中，以實現(xiàn)自我需求及民族文化的同時發(fā)展。這種方式為公眾理解政策和適應政策變化帶來的社會轉型，提供了一個適合本地區(qū)的路徑；使得不懂漢話的老年人，愿為家鄉(xiāng)出力的青年人和成長學習中的孩童，能夠共同理解時代變化與村寨的關系，進而更好地共同推動村寨的整體發(fā)展。

邊境地區(qū)存在大量的的跨境治理需求，這對當?shù)卣蜕鐣M織來說極具挑戰(zhàn)。社會組織在長期提供社會服務的過程中，以公共服務合作的方式豐富了相鄰兩國邊境交流的方式。社會組織通過不同的方式，在強邊穩(wěn)邊富邊的過程中，發(fā)揮社會治理主體的行動優(yōu)勢，實現(xiàn)邊境地區(qū)政府與社會組織在社會治理社會化中的協(xié)同互補與資源共享，體現(xiàn)了社會組織在中外交流中的靈活性、便捷性與親民特征。

案例4：瑞麗城里的R組織通過多年來在瑞麗市及鄰近地區(qū)開展婦女兒童服務的相關經(jīng)驗，逐步意識到中緬邊境地區(qū)在婦女發(fā)展、兒童保護、衛(wèi)生健康、教育領域等方面還存在大量的需求。由于瑞麗市與緬甸木姐地區(qū)緊密相連，很多木姐的緬甸人到瑞麗市生活工作，R組織的一些工作逐漸與來到瑞麗的婦女兒童產(chǎn)生聯(lián)系。2014年，R組織木姐項目辦公室在緬甸木姐掛牌成立，成為中國第一家入住緬甸的社會組織。通過為緬甸民眾和在中緬籍人員提供民生服務、動員公眾參與、搭建合作平臺等，R組織的工作逐漸得到緬甸木姐地區(qū)政府的鼎力支持和當?shù)孛癖姷钠毡闅g迎，成為中緬邊境交流合作的重要橋梁之一。一方面，R組織通過組織中緬青少年夏令營、文藝健康培訓等加強中緬兩國兒童跨境交流，促進兩國邊境地區(qū)的“民心相通”，使得兩國青年一代能夠進一步增進相互了解和傳統(tǒng)友誼；通過在木姐地區(qū)的學校開展青少年課外主題活動，也為該地區(qū)青少年身心健康奠定了堅實基礎。另一方面，通過為緬甸木姐地區(qū)捐贈生活衛(wèi)生用品、開展養(yǎng)殖、健康等主題培訓，組織中緬邊境婦女友好交流活動，提高了中緬邊境婦女的能力；同時通過安全飲水項目和教師技能培訓等，為木姐地區(qū)的社會發(fā)展提供更多的專業(yè)支持。特別是在新冠肺炎疫情期間，通過社會組織聯(lián)系和組織協(xié)調，向木姐地區(qū)捐贈物資，緩解抗疫壓力。

六、社會組織在邊境地區(qū)社會治理社會化的挑戰(zhàn)

社會組織作為主體的邊境地區(qū)社會治理，為邊境地區(qū)公共資源的交流和再分配提供新的途徑，同時通過專業(yè)服務，在一定程度上改善邊境群眾的生活狀態(tài)，滿足邊境地區(qū)及接壤國家部分群眾的需求，豐富邊境地區(qū)的國際交往形式，提升邊境各族群眾對國家的認同感與歸屬感，從而更有效地保證邊境地區(qū)的安寧與穩(wěn)定，為創(chuàng)造邊境地區(qū)人民群眾的美好生活樣式提供思路。社會組織在邊境地區(qū)參與社會治理的策略和行動，構成社會治理社會化的基本形態(tài)。通過對邊境地區(qū)各類社會事務治理方式和規(guī)律的探索，使得各主體逐漸明確在社會治理中的角色和功能。但在當前邊境社會治理推進過程中，由于邊境社會環(huán)境更加復雜，社會組織及各主體的發(fā)展與轉型都相對較慢，使得社會組織在面對多元復雜的公眾需求，參與及推動社會治理社會化時，面臨更多的挑戰(zhàn)。

社會治理是一個涉及多層面多主體的活動，首先需要形成適合邊境地區(qū)的治理體系。在社會組織推動社會治理社會化的過程中，缺少制度層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，使得黨委、政府、社會組織及公眾在社會治理中的權責和界限不清晰。加之邊境地區(qū)社會穩(wěn)定對我國國土安全十分重要，不容輕易試錯，在缺少政策支持和指引的情況下，地方黨委和政府更愿意選擇保守方式回應社會環(huán)境變化帶來的需求。為更好地實現(xiàn)邊境地區(qū)的社會治理社會化，在制度上需要確立社會組織作為社會治理主體的角色及任務，引導社會組織主動融入黨組織領導下的邊境地區(qū)社會治理體系。有序開放市場與社會空間，協(xié)調推進政府職能轉型，激活社會組織作為獨立法人的主體地位和能力，保證社會組織的獨立性，是邊境地區(qū)社會治理社會化的基礎。

其次，確立地方政府在邊境社會治理過程中對社會組織的統(tǒng)籌、協(xié)調、指導和監(jiān)督功能。將適合由社會組織提供和社會組織具有專業(yè)優(yōu)勢的服務，通過政府購買服務等方式交由社會組織承擔。當前社會組織得不到地方政府的信任和認可的情況較為明顯，政府投入購買社會組織服務的資金和項目總量有限。這使得邊境地區(qū)的社會組織想要積極參與到區(qū)域社會治理的環(huán)節(jié)中較為困難。加之很多政府購買項目審批過于繁瑣、資金撥付周期長，在一定程度上影響了社會組織參與社會治理的成效。在鼓勵邊境地區(qū)有條件和有能力的社會組織“走出去”嘗試參與國際交流與合作的同時，應在政策層面給予相應的支持與保護，并明確相應的操作細則和注意事項；包括人員出入境、物資稅收和通關、資金跨境轉賬等均缺乏明確和規(guī)范的指引。加之社會組織參與國際救援的協(xié)調機制也尚未建立，難以快速有效地回應社會組織在境外活動面臨的困難。

再次，增進社會組織與基層政府的相互了解與合作。對于邊境社區(qū)的基層政府而言，社會組織是新生物。當前邊境基層治理的工作中，社會組織承擔的作用、發(fā)揮的功效還不明朗。加之基層社區(qū)行政工作壓力較大，因此很多社會組織在社區(qū)工作中需要分擔相關的行政工作。社會組織要參與到基層社區(qū)治理中，一方面需要分擔一定的社區(qū)行政任務，另一方面又需要因地制宜地開展專業(yè)服務，如若缺乏與基層政府的溝通與交流，很容易導致治理的著力點不同，難以推動基層社區(qū)治理。在邊境基層社區(qū)治理的工作中，社區(qū)鄉(xiāng)村兩委和社會組織的相互認同與合作十分必要，只有形成二者緊密又獨立的角色分工及定位，才能夠有效實現(xiàn)邊境地區(qū)的社會治理現(xiàn)代化與群眾參與自治的有機結合。

同時，為社會組織參與社會治理建立一個合理的生態(tài)網(wǎng)絡，鏈接與發(fā)揮不同社會組織在社會治理中的能量與資源。邊境地區(qū)的社會組織相對缺少行業(yè)內的溝通、交流機會，很多資助項目都是短平快、缺少本地視角的獨立項目，限制了社會組織對邊境地區(qū)某個領域問題的持續(xù)跟進與改善。這需要通過整合地區(qū)內外樞紐型、資源型、支持型、專業(yè)服務型等社會組織的各自資源，協(xié)同各級政府、城鄉(xiāng)社區(qū)各類主體和力量，在社會治理社會化相關領域形成社會治理的資源鏈、服務鏈和參與鏈。

最后，提高社會組織參與社會治理的能力。邊境地區(qū)社會治理社會化，需要社會組織從不同的層面推進工作，涉及到公眾生活的方方面面。社會組織需要主動參與到黨委引領和政府負責的社會治理體系中，進行社會協(xié)同，促進公眾參與，打造共建、共治、共享的社會治理共同體的策略和工作方法。同時，通過專業(yè)的工作理念和方法，開展困難救助、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、社區(qū)志愿者培養(yǎng)、社區(qū)互助、社區(qū)參與、社區(qū)組織培育、社區(qū)經(jīng)濟組織、合作社建設等，提升在邊境地區(qū)社會治理社會化過程中提供多維度和綜合的服務能力和資源動員能力。

結 論

邊境地區(qū)人民群眾日益增長的美好生活需要和當?shù)夭黄胶獠怀浞值陌l(fā)展之間的矛盾要如何化解，引導著邊疆治理體系和能力的建設。在不斷完善的社會治理體系建設的過程中，通過發(fā)揮社會組織作為社會治理主體的角色和功能，實現(xiàn)邊境地區(qū)的社會治理社會化，能夠以不同類型的服務、理念滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。邊境地區(qū)的社會治理社會化，為社會組織在后脫貧攻堅時代緊密聯(lián)系基層提供了思路?；谏鐣卫淼膬r值和目標，有效解決邊境地區(qū)基層發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀，在公共服務、村寨發(fā)展、文化傳承、環(huán)境保護及跨境交流等多種領域發(fā)揮作用，培育與賦權社會組織十分必要。

盡管邊境地區(qū)的社會組織發(fā)展數(shù)量和質量還有限，但要充分利用好社會組織在邊境地區(qū)社會治理社會化過程中緊密聯(lián)系群眾的先天優(yōu)勢，在制度、體系、行業(yè)環(huán)境等各方面支持、指導和推動社會組織健康有效參與社會治理。社會組織通過對自身治理能力的不斷強化，不斷因地制宜滿足邊境地區(qū)人民群眾日益增長的美好生活需求，構建共建共治共享的社會治理共同體格局，筑牢邊境各民族中華民族共同體意識，維護邊疆安全穩(wěn)定與發(fā)展。