厚植與補強：信訪制度鏈接超大型國家治理的政治邏輯

劉正強

一、理解中國之治的信訪維度

無論是從人口之眾多、地域之廣袤來看，還是以歷史之悠久、現(xiàn)實之復(fù)雜而論，疆域廣大且差異明顯的中國都是一個超大型的國家。(1)對此，有研究稱之為“具有洲際規(guī)模的巨型國家”，參見房亞明《超大空間的有效治理：地方自治導(dǎo)向的分權(quán)？——論我國縱向府際關(guān)系的制度變革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2009年第3期；還有研究稱之為“超大社會”，參見王滬寧，陳明明《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系：政治資源的開發(fā)與維護——王滬寧教授訪談錄》，《探索與爭鳴》1995年第3期等。在數(shù)千年的歷史演進中，中華民族創(chuàng)造了燦爛的古代文明，形成了關(guān)于國家與社會治理的豐富思想。然而，當(dāng)今中國處于一個開放的時代，國家治理面臨的挑戰(zhàn)與困境前所未有。中國是世界上人口最多的國家，有20個省份的人口超過3千萬，(2)國家統(tǒng)計局：《第七次全國人口普查公報》(第三號)，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817179.html。許多國家如新西蘭、挪威、新加坡等的人口規(guī)模僅相當(dāng)于中國的一個中等城市，而國土面積與中國接近的歐洲，其人口僅約為中國的一半。“在21世紀(jì)，中國是這個世界上唯一一個將前19世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國家和民族范疇內(nèi)部的社會。與所有帝國分裂為主權(quán)國家的形式不同，中國近代的民族運動和國家建設(shè)將前19世紀(jì)混合型的普遍主義帝國體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族—國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中?！?3)汪 暉：《現(xiàn)代中國思想的興起》上卷，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第21頁。進而，如何實現(xiàn)對國家與社會的有效治理，也不啻是一個超大型的難題：“怎樣治理中國這樣具有超長時間歷史縱深、超大幅員國土面積、超大數(shù)量人口規(guī)模、超常復(fù)雜民族宗教結(jié)構(gòu)乃至越來越超大規(guī)模經(jīng)濟體量的社會主義發(fā)展中國家，在以往的世界社會主義實踐中是沒有任何現(xiàn)成模式可以學(xué)習(xí)的?！?4)何毅亭：《中國特色社會主義制度和國家治理體系形成的歷程和成就》，《人民日報》2019年12月2日。

然而，中華人民共和國成立70多年來尤其是改革開放40多年來，中國保持了長時段的強勁發(fā)展勢頭，一躍而為世界第二大經(jīng)濟體，國際社會影響力不斷攀升，深刻改變了國際政治格局，甚至在某種程度上改變著世界歷史進程。黨的十九屆四中全會將這些歷史成就歸納為兩大“奇跡”——“世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡”。(5)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http://www.12371.cn/2019/11/05/ARTI1572948516253457.shtml。中國的崛起與社會的長期穩(wěn)定相伴，不斷證偽了一些西方中國問題專家諸如“中國威脅論”“中國崩潰論”(6)關(guān)于“中國威脅論”方面的論點以20世紀(jì)90年代美國的伯恩斯坦和芒羅撰寫的《即將到來的美中沖突》為代表。“中國崩潰論”始于1984年美國世界經(jīng)濟研究所的布朗提出的“誰來養(yǎng)活中國”一說，繼而引起全球性的爭論。自2001年以來，針對中國經(jīng)濟的新的論調(diào)又在國外盛行，如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、有“國際經(jīng)濟烏鴉”之稱的克魯格曼教授提出疑問說，中國這個亞洲奇跡中的最大奇跡，是否會成為下一個崩塌的神話。美國華裔律師章家敦則提出，“與其說21世紀(jì)是中國的世紀(jì)，還不如說中國正在崩潰”。見莊俊舉，張西立《近期有關(guān)“中國模式”研究觀點綜述》，《紅旗文稿》2009年第2期。之類唱衰中國的預(yù)言，使他們不得不重新審視中國的發(fā)展戰(zhàn)略與模式，國際上懷疑、批評乃至否定中國政治體制和社會制度的聲音明顯減少，取而代之的是對中國政治體制與治理能力的肯定和贊揚，中國發(fā)展的道路或模式逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點，“中國模式”“中國道路”“中國奇跡”等為世界所印證——“西方推行‘華盛頓共識’并沒有帶來其預(yù)想的普遍的繁榮，卻造成了東歐劇變、拉美債務(wù)危機和亞洲金融危機……‘歷史的終結(jié)’被終結(jié)，人們重新審視‘華盛頓共識’，紛紛將目光投射到中國，轉(zhuǎn)向具有比較優(yōu)勢的‘中國模式’?！?7)陶紹興：《“中國模式”研究綜述》，《紅旗文稿》2010年第9期。

如何理解中國之“治”？體制與制度優(yōu)勢是諸多論者的共識。張維為認(rèn)為，作為世界上唯一一個文明型國家，中國的成功取決于“中國模式”——它至少包含八個方面：實事求是、民生為大、穩(wěn)定優(yōu)先、漸進改革、順序差異、混合經(jīng)濟、對外開放及有一個比較“中性、開明、強勢”的政府?！皬母旧现v，一個政治體制的品質(zhì)，包括其合法性來源，不能只是程序的正確，而更重要的是內(nèi)容的正確，這個內(nèi)容就是要實現(xiàn)良好的政治治理，并要以人民的滿意度來檢驗?！颊€是劣政’遠(yuǎn)比‘民主還是專制’更重要，如果‘民主’指的只是西方所界定的所謂‘多黨競選制度’的話。我們強調(diào)內(nèi)容正確高于程序正確，這本身是中國政治傳統(tǒng)的一部分，目的是為了通過良政為導(dǎo)向的實踐來創(chuàng)建和完善符合中國民情國情的各種程序。”(8)張維為：《一個奇跡的剖析：中國模式及其意義》，《紅旗文稿》2011年第6期。

無獨有偶，王紹光認(rèn)為中國體制具有四大優(yōu)勢：一是有一個相對穩(wěn)定的政治核心(通常是中央政治局常委會)，而且這個核心能夠在重大問題上做出決策，不像一些國家不可避免地會出現(xiàn)的一種局面——無法做決策，如受“有否決權(quán)的玩家”(veto player)這種情況掣肘；二是有一個解決問題的思維方式，遇到問題時，大家不是抽象地卷入意識形態(tài)的爭論，而是實事求是地針對問題、解決問題；三是有一個善于學(xué)習(xí)的運行機制，鼓勵因地制宜和多樣化，一些政策允許各地實驗和實踐，在取得經(jīng)驗后再推廣；四是有一個積極回應(yīng)的治理體系，可以及時對政策做出調(diào)整。(9)王紹光：《國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇》(上)，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2014年第6期。之所以如此，是因為中國傳統(tǒng)的分析政治的方式不是“政體”思維方式，而是“政道”思維方式：“政體思維與政道思維的不同在于，前者關(guān)注的只是政治秩序的形式，即政治體制的形式，后者的著眼點是政治秩序的實質(zhì)，即政治體制運作的目標(biāo)與途徑。從政體的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府是否由競爭性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關(guān)鍵在于政府能在多大程度上回應(yīng)人民的需求。那么對于普通老百姓來說，是競爭性選舉重要還是政府政策具有回應(yīng)性重要？當(dāng)然兩者都重要。但是老百娃最關(guān)心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實需求。從這個意義上說，較之西式代議型民主，中式代表型民主更符合中國最廣大人民群眾的根本利益。”(10)王紹光：《國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇》(下)，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2014年第7期。

無疑，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)中國之治、確保中國之穩(wěn)的最關(guān)鍵常量。王浦劬等對中國治理的黨政結(jié)構(gòu)進行了分析，認(rèn)為中國國家治理的體制機制不同于西方國家依托的韋伯式科層制的治理結(jié)構(gòu)之處在于：“在治權(quán)構(gòu)成方面，呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)?！薄霸诠δ軐崿F(xiàn)機制方面，當(dāng)代中國治理貫徹行動性治理與科層治理、‘行動主義’與‘制度主義’、實質(zhì)正義與程序正義辯證統(tǒng)一的運行原則，形成了獨特的功能運行機制?！薄霸谥卫韺嵺`中，黨政治理結(jié)構(gòu)兼具的治理‘彈性’和功能機制的復(fù)合性，成為國家治理優(yōu)效的產(chǎn)生緣由。”(11)王浦劬，湯 彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。從某種意義上說，這與蕭功秦關(guān)于中國政治與社會關(guān)系的論斷有異曲同工之妙。

源于20世紀(jì)90年代中后期的“中國模式”論，是當(dāng)時對“華盛頓共識”主導(dǎo)的全球化的一種防御性論爭。今天，“中國模式”的相對成功，為中國贏得了寶貴的話語權(quán)。俞可平認(rèn)為，中國模式所導(dǎo)致的中國崛起，是一個具有世界歷史意義的重大事件：一是中國持續(xù)而高速的經(jīng)濟發(fā)展，改變了全人類近1/5人口的歷史命運；二是中國綜合國力在短時期內(nèi)的驚人增長，有力地促成世界政治從單極向多極發(fā)展；三是中國的崛起大大增強了國際政治中的和平因素，更有利于國際社會實現(xiàn)世界和平的共同目標(biāo)；四是中國模式影響著全球治理；五是中國模式拓寬了民族國家走向現(xiàn)代化的途徑，促進了全球化時代人類文明的多樣性發(fā)展。(12)俞可平：《中國模式與思想解放》，《北京日報》2008年11月17日。歷史學(xué)家湯因比在中國改革開放伊始就對中國的發(fā)展充滿了信心，他說：“西方觀察者不應(yīng)低估這樣一種可能性：中國有可能自覺地把西方更靈活、也更激烈的火力與自身保守的、穩(wěn)定的傳統(tǒng)文化融為一爐”，“如果中國能夠在社會和經(jīng)濟的戰(zhàn)略選擇方面開辟出一條新路，那么它也會證明自己有能力給全世界提供中國和世界都需要的禮物。這個禮物應(yīng)該是現(xiàn)代西方的活力和傳統(tǒng)中國的穩(wěn)定二者恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合體?！?13)轉(zhuǎn)引自莊俊舉，張西立《近期有關(guān)“中國模式”研究觀點綜述》，《紅旗文稿》2009年第2期。

中國的成功帶來了一種全新的思維，盡管海外學(xué)者未必贊同“中國模式”的表述，但也認(rèn)同中國的經(jīng)驗與實踐，比如托馬斯·海貝勒闡述了中國發(fā)展的諸個特征：比如，中國共產(chǎn)黨已從“轉(zhuǎn)型”“鞏固”兩個階段進入“適應(yīng)”階段；中國是發(fā)展主義的國家(developmental state)及一個擁有“國家能力”、使國家成功發(fā)展的“有目的”政府；具有政治實用主義的顯著特色；中央領(lǐng)導(dǎo)層和政權(quán)擁有較地方政府更廣泛的合法性與信任；中國在擴大社會參與基礎(chǔ)上日益從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)型等。海貝勒進一步認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從一個階級的政黨發(fā)展成為一個人民的政黨，“政權(quán)的合法性不再基于意識形態(tài)之上，而是基于對現(xiàn)代化、增強國力、維護安定、建立社會主義民主等的承諾。”意識形態(tài)作用的減弱和實用主義的增強促進了政治穩(wěn)定，抑制了社會沖突。“中國正在邁向一個自治、法治和參與程度更高的開放社會?！?14)[德]托馬斯·海貝勒：《關(guān)于中國模式若干問題的研究》，《當(dāng)代世界與社會主義》2005年第5期。

以上這些觀點固然注意到了中國之治的制度優(yōu)勢，特別是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和政治屬性，對于我們深入理解和把握中國之穩(wěn)的歷史與邏輯具有很大的啟發(fā)，然而，大部分分析往往失之于宏觀與籠統(tǒng)，在探究中國之治的內(nèi)在機理、剖析中國之穩(wěn)的實現(xiàn)方式諸方面尚嫌不足，如對于中國之“穩(wěn)”，許多學(xué)者將其歸結(jié)為國家對社會的全面管控，如適度收緊的政治參與和表達(dá)，大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的廣泛利用等。這顯然沒有理解到中國政治生態(tài)的復(fù)雜性與特殊性：今天中國政治運行的穩(wěn)定性必然與其實際上存在著的某種政治平衡機制相關(guān)聯(lián)，從而產(chǎn)生了政治減壓的實際效果。事實上，中國國家與社會的治理并非一路高歌猛進，而是在曲折中前進、在探索中創(chuàng)新，尤其是在社會矛盾凸顯、貧富差距加劇的情況下，中國政治與社會仍然保持了相對的穩(wěn)定。中國之治，其來有自。中國之穩(wěn)，所從何出？要回答這些問題，就不能不考察中國政治的隱秘安排：中國制度運作包括中國共產(chǎn)黨的功能發(fā)揮并不是自發(fā)與籠統(tǒng)進行的，而是要借助一系列更為具體的制度與機制來展開。本文認(rèn)為，作為一項獨特的政治制度，人民信訪作為國家治理體系的重要組成部分，一直在保持社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著獨特的作用，是中國社會運行的壓艙石，在社會運行中起到了減壓閥、緩沖器的作用。今年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是信訪制度建立70周年，本文將在梳理中國之“治”歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，辨正信訪制度獨特的價值——信訪制度如何厚植了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基以及如何鏈接了超大型國家的治理，從而為理解中國何以治的信訪貢獻(xiàn)提供一種進路。

二、超大型國家治理的歷史境遇

中國是一個有著悠久歷史文化傳統(tǒng)的國家。自秦以降，如何對龐大的帝國實施有效的治理，始終是統(tǒng)治者念茲在茲、無日或忘的議題。而有效治理的主要標(biāo)志就是一代王朝的長治久安，這不但涉及民生福祉，更關(guān)乎王朝賡續(xù)，因而“建久安之勢，成長治之業(yè)”，(15)賈 誼：《新書·數(shù)寧》，上海：上海古籍出版社，1989年影印本，第12頁。治在當(dāng)下、穩(wěn)在長遠(yuǎn)是朝野共同的理想。然而，中國地域之廣、歷史之久、民族之多、文化之深，于國家與社會治理而言既是優(yōu)勢、亦是難題。事實上，近代以前，歷代王朝的治理過程總是呈現(xiàn)出搖擺反復(fù)的特征，傳統(tǒng)治理過程充滿著不確定性，沒能為中國古代社會提供長期穩(wěn)定的秩序，誠如司馬光所言，“自古以來，治世至寡，亂世至多，得之甚難，失之甚易也”。(16)司馬光：《稽古錄》卷十六，《歷年圖序》，王亦令點校，北京：中國友誼出版公司，1987年，第651頁。今天，我們站在新的歷史起點上探究超大型國家的治理之道，有必要對“前現(xiàn)代”的治理歷史與思想做出省察。

(一)大一統(tǒng)：超大型國家的超穩(wěn)定機制

從中國的歷史進程看，秦朝的建立開啟了中國歷史的“大一統(tǒng)”模式。秦帝國二世而亡，其雖短暫，卻使大一統(tǒng)變成了中華民族潛意識的追求，為中華民族立下了大一統(tǒng)這樣一個標(biāo)桿。秦以后，盡管中國分分合合，然而，如何維護版圖完整和國家認(rèn)同成為了歷朝歷代的政治議程，舉凡古代帝王、思想家乃至黎民百姓，無不重視這一治理觀念，這在客觀上促使中國古代社會形成了有利于國家統(tǒng)一的制度安排——在每一次動蕩之后，都有人順應(yīng)民心、亂后思治、收拾金甌、再造一統(tǒng)。超大型國家之“大”，首先在于中國版圖之遼闊，除三國兩晉南北朝及五代十國等分裂時期外，中國基本上維持了統(tǒng)一的多民族國家的結(jié)構(gòu)。如此負(fù)荷累累的一統(tǒng)體制是如何維系的？國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)在于合理的治理結(jié)構(gòu)，而合理的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上需要通過中央與地方關(guān)系的不斷調(diào)適來達(dá)成，在這一問題上，古代思想家展現(xiàn)了極高的政治智慧，如賈誼“強干弱枝”的思想主張就體現(xiàn)了“央主地從”的中央集權(quán)制色彩：“海內(nèi)之勢，如身之使臂，臂之使指，莫不從制?！?17)賈 誼：《新書·五美》，上海：上海古籍出版社，1989年，第17頁?！坝煜轮伟?，天子之無憂，莫如眾建諸侯而少其力?！?18)賈 誼：《新書·藩強》，上海：上海古籍出版社，1989年，第13頁。而成熟的官僚體制為維持一統(tǒng)體制和整合這個幅員遼闊、擁有數(shù)以億萬計民眾的國家起到了關(guān)鍵作用：“中華帝國的國家形態(tài)自秦的郡縣制度以來，雖歷朝歷代均有修訂更動，但中央集權(quán)的實質(zhì)可以說是一脈相承。通過科舉制度挑選出的官員不斷進入等級有序、繁文縟節(jié)的官僚組織，依次逐級在這一體制中見習(xí)磨煉，為官執(zhí)政?！?19)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第131頁。這套嚴(yán)密有序的官僚制度之所以能夠貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，確保不同屬地與中央政府的步調(diào)一致，在于其與韋伯式官僚體制迥然有異：韋伯式官僚體制的核心是作為組織結(jié)構(gòu)和組織行為基礎(chǔ)的規(guī)章制度，這些冷冰冰的規(guī)則給韋伯式官僚以自上而下的約束機制和自下而上的保護機制，而中國官僚體制既是一套涉及中央政府及其下屬各級政府機構(gòu)間等級結(jié)構(gòu)的官僚制度，又是一套以認(rèn)同中央權(quán)力為核心的價值觀念制度，“表現(xiàn)為國家與個人(官員、公民)之間在社會心理、文化觀念上的認(rèn)同，體現(xiàn)在政府內(nèi)外、全國上下的共享價值上”。(20)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第23頁。政權(quán)更迭無常，框架巋然不動——金觀濤關(guān)于中國傳統(tǒng)社會“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的論述則是對“大一統(tǒng)”機制最為深刻的揭示。(21)金觀濤，劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，北京：法律出版社，2011年，第219～222頁。

(二)安民術(shù)：朝代更迭系于民心向背

官民關(guān)系，一言以蔽之：載舟或覆舟皆在于“水”而不在于“舟”，國家治理的效用最終取決于人心向背，即國家與民眾關(guān)系的現(xiàn)狀，“民為貴，社稷次之，君為輕”(22)楊伯峻：《孟子譯注》，北京：中華書局，1960年，第328頁。幾乎成為所有執(zhí)政者的座右銘。以孟子為代表的先秦思想家體恤民情、倡導(dǎo)仁政，要求統(tǒng)治者以德治天下，以合乎道德的方式對待民眾。其所謂仁政，就是“省刑罰，薄稅斂，深耕易耨，壯者以暇日，修其孝悌忠信，人以事其父兄，出以事其長上”，從而使民眾過上“養(yǎng)生喪死而無憾”(23)《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第1冊，《孟子正義》，北京：中華書局，1954年，第33頁。的日子，而國家也不能與民爭利。然而，在“父傳子、家天下”的君主專制體制下，“傳統(tǒng)中國的合法性主要建構(gòu)在神圣傳統(tǒng)而非民眾認(rèn)同之上，它更強調(diào)合法性的客觀而非主觀面向，而其客觀性是通過儒家所主張的‘禮治理想’和‘天命觀’建構(gòu)起來的”。(24)桂曉偉：《合法性構(gòu)成的調(diào)整與上訪治理邏輯的演變——一個歷史社會學(xué)的考察》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第1期。于是，君主利益有著絕對的優(yōu)先性，國家通常被看作君主的私有物，“國者，君之車也”，(25)《韓非子·外儲說右上》，《諸子集成》第5冊，北京：中華書局，1985年，第234頁?！熬?，至尊也”，(26)《儀禮·喪服》，《十三經(jīng)注疏》下冊，北京：中華書局，1987年，第1100頁)。治國便成了治民的同義語，民眾是作為治理對象而存在的，治理觀念的基本邏輯是國家與民眾的對立，每一個社會成員都應(yīng)無條件地服從君主的利益：“欲利而身，先利而君，欲富而家，先富而國?！?27)《韓非子·外儲說右下》，《諸子集成》第5冊，北京：中華書局，1985年，第255頁。民眾的服從成為秩序的先決條件，這種理論邏輯一旦融入實際的國家治理過程，必然導(dǎo)致社會關(guān)系的緊張。在王朝初年，由于改朝換代的血雨腥風(fēng)記憶尚未消逝殆盡，出于對戰(zhàn)亂的忌憚，統(tǒng)治者往往輕徭薄賦、休養(yǎng)生息，對人民不過于盤剝。當(dāng)然，即便能夠?qū)崿F(xiàn)“仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡”(28)《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第1冊，北京：中華書局，1985年，第57頁。的理想，這也不過是統(tǒng)治者發(fā)政施仁的結(jié)果，而不是每一個人與生俱來的“免于匱乏”的權(quán)利。一旦王朝鞏固，“安民”之術(shù)便會加諸百姓頭上。同是先秦時期的商鞅是這方面的集大成者，他的做法既為秦國一統(tǒng)天下奠定了基礎(chǔ)，亦為秦朝二世而亡埋下了伏筆。

三、信訪制度發(fā)軔與新中國總體性治理體系形成

鴉片戰(zhàn)爭之后，中國進入半殖民地半封建社會。中國近代史是一部充滿災(zāi)難、危機深重、落后挨打的屈辱史。清朝之后，作為亞洲第一個民主共和國的中華民國并沒有完成中國歷史周期上每一個長壽朝代開始時的必修課，失去了可以長期延續(xù)的歷史機會，中國進入了長期的戰(zhàn)亂。1949年，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了對中國社會的重新整合，打造了全新的國家機器。新的社會是一個政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)等高度重合的剛性社會；與這種社會相對應(yīng)，中國也形成了基于意識形態(tài)認(rèn)同、以單位制為載體并由國家專斷權(quán)力做保障的總體性治理體系，(29)劉正強：《“總體性治理”與國家“訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會科學(xué)》2016年第6期。以因應(yīng)超大型國家的治理。而“與社會合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國家具有很強的動員與組織能力，但結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯”。(30)孫立平等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994年第2期。人民信訪則是鏈接中央與地方、穿透國家與社會的基礎(chǔ)性民意表達(dá)與社會治理制度，是契合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政氣質(zhì)與執(zhí)政理想的一項本土性制度和發(fā)明。以毛澤東為代表的新中國的奠基者們，顯然對中國歷史有著非常洞徹的理解：早在抗日戰(zhàn)爭結(jié)束前夕的1945年，社會活動家、中間派人士黃炎培到延安訪問期間，與毛澤東有過一段關(guān)于“興亡周期率”和“民主新路”的著名對話，當(dāng)黃提到中國歷朝歷代“其興也勃焉，其亡也忽焉”，問中國共產(chǎn)黨如何應(yīng)對時，毛澤東說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！?31)金沖及：《毛澤東傳(1893—1949)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第719～720頁。這就是著名的“窯洞對”，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人對防范執(zhí)政風(fēng)險的高度自覺。而以群眾路線作為設(shè)計起點的信訪制度在執(zhí)政黨與群眾的互動中產(chǎn)生，尤其是承載了毛澤東對官僚機器警惕與防范的思想。

(一)信訪制度是國家機器的刺穿與對沖機制

傳統(tǒng)中國發(fā)展出的治理體制和技術(shù)極其成熟，不但龐雜，而且精細(xì)：“中國官僚體制為國家治理提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和微觀過程。的確，歷史悠久、高度成熟的官僚體制是中華文明的一個獨特現(xiàn)象，是國家治理在中國疆土上數(shù)千年延續(xù)的組織形式和具體體現(xiàn)?！?32)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第35頁。然而，不但歷史上中國官僚制度常常導(dǎo)致組織失敗和危機，中國共產(chǎn)黨所建立的龐大政權(quán)系統(tǒng)也并非安全無虞：盡管中國共產(chǎn)黨為適應(yīng)開放時代的治理挑戰(zhàn)，重塑了國家機器，并以“為人民服務(wù)”為工作宗旨、以“對人民負(fù)責(zé)”為基本原則，且這套官僚系統(tǒng)與韋伯所言的作為現(xiàn)代國家基本組織形式的官僚組織(bureaucracy)具有本質(zhì)的不同，但任何官僚機構(gòu)都必然具有作為組織而內(nèi)在的缺陷。因此從古至今，國家治理過程中就演變出運動型治理機制以應(yīng)對之：“運動式治理的突出特點是(暫時)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運作過程，意在替代、突破和整治原有的官僚體制及其常規(guī)機制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)?！?33)周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

政治運動的擴大化固然不可取，然而毛澤東防范與制約官僚機器的設(shè)想?yún)s是彌足珍貴的——在國家機器逐步健全之后，國家與社會的治理應(yīng)逐步建立在官僚制的常規(guī)機制之上，但官僚制度有著內(nèi)在困難，其剛性與死板是世界性的痼疾，如何反制與平衡其越發(fā)完善就越有僵化之虞的制度缺陷，也是不同體制面臨的共同困境?！叭嗣衩裰骼碚撆c理性官僚制之間存在一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系體現(xiàn)在人民民主理論對層級分明的現(xiàn)代科層制的抵觸。列寧主義的國家觀認(rèn)為，理性化的官僚制是對民主權(quán)利的壓迫，官僚隊伍是凌駕于整個社會之上的。因此。列寧主義的國家觀都強調(diào)建立‘議行合一’的政治體制，以克服技術(shù)官僚集權(quán)的弊端。在人民民主理論的視野中，科層制運作的程序規(guī)范、受案范圍、按部就班等工作方式都是官僚主義的體現(xiàn)?！?34)于建嶸：《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》，《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。信訪制度萌芽于中華人民共和國建立初期成立的中央辦公廳秘書室。1951年5月16日，毛澤東在該室當(dāng)年一季度人民來信情況報告上作出了著名的“五·一六”批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。”(35)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第164頁。這一批示指明了信訪工作的性質(zhì)和主要功能，成為信訪工作制度化建設(shè)的開端。此后，信訪這一非主流的、輔助性的政治制度，與國家正式制度相輔相成、相得益彰。

因此，信訪制度一方面在對官僚體制和王朝歷史興衰更替反思的基礎(chǔ)上進行了有意的設(shè)計，以跳出黃炎培向毛澤東提醒的“王朝周期律”；另一方面又回應(yīng)民眾的需求，形成了一個日?；?、例常化和例外性、對沖性的運動式治理機制，以滿足民眾政治參與乃至利益表達(dá)的要求。對此，有研究認(rèn)為這種官民互動模式體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)政治濃厚的“目的論”(即理想)色彩，“無論是傳統(tǒng)還是新中國初期的政治實踐，都強調(diào)國家對某種政治理想的樹立，強調(diào)這種政治理想對個人德性的范導(dǎo)，強調(diào)國家主導(dǎo)下的社會治理，以及這種治理對政治理想的實現(xiàn)作用。這塑造了截然不同于西方的國家社會互動模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能”。(36)桂曉偉：《重新理解“政治”：對信訪治理困境的政治社會學(xué)解讀》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

這使得中央與地方的關(guān)系處于一種彈性狀態(tài)：中央需要依賴地方政府對全國實施有效的治理，同時又需要對這套龐大的機器進行監(jiān)控。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，僅僅依賴國家機關(guān)自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，除了自上而下的巡視、巡察制度外，信訪制度自下而上發(fā)揮了打破梗阻、傳遞信息的作用，兩者方向相反，互為補充。由此可以看到，信訪制度的初衷，是清除政權(quán)肌體中的無組織力量、異己力量，以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權(quán)及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán)，使政權(quán)的運作始終處于鮮活狀態(tài)。當(dāng)官僚體制過于僵硬時，信訪制度就成為穿透官僚甚至上達(dá)“天聽”的武器；一旦某些社會問題無法見容于刻板的科層制度時，信訪就可以從容救場，以緩解和軟化官僚制度的僵硬與恣意。

(二)信訪制度是社會治理的促進與保障機制

在當(dāng)今世界上，國土面積較大的幾個國家(俄羅斯、加拿大、中國、美國、巴西、澳大利亞、印度)中，除了中國以外，全部實行中央和地方分權(quán)的聯(lián)邦制。中國何以采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，在制度變遷中歷經(jīng)兩千多年而不變，與大一統(tǒng)的傳統(tǒng)從未被顛覆不無關(guān)系。大國的人口眾多、資源多樣、文化多元等優(yōu)勢使其有更大的騰挪空間和余地，在提供必需公共品方面有集約優(yōu)勢，有利于降低在國防、外交等方面的成本，甚至能承受閉關(guān)鎖國的代價，實行中央集權(quán)的中國則更是具有發(fā)展的彈性和韌性。然而，誠如孟德斯鳩曾在《論法的精神》中的斷言：小國常被滅于外敵，大國則常亡于內(nèi)亂，大國所面臨的危險主要來自自身和內(nèi)部。政權(quán)建立之初的中國共產(chǎn)黨面臨著艱巨的社會治理任務(wù)，是以“進京趕考”的精神來迎接超大型國家社會治理挑戰(zhàn)的。按照朱光磊的觀點，“中國既不是絕對的中央集權(quán)國家,也不是權(quán)力分散的國家。在政治上,尤其是干部人事問題上中央政府確實是集權(quán)的，然而在行政權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和司法權(quán)力等諸多方面卻是分散的”，(37)朱光磊：《中國政府治理模式如何與眾不同——〈當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究〉評介》，《政治學(xué)研究》2009年第3期。這突出表現(xiàn)在中央和地方政府社會治理功能的靈活配置上，即“條塊關(guān)系”。所謂條，通常被視為中央政府的組成部分或者中央政府直接向下延伸的部分，所謂塊，是指中央政府按行政區(qū)劃設(shè)立的地方政府(或地方政權(quán)機構(gòu))，形成分層級的地方行政系統(tǒng)。條塊關(guān)系涉及地方治理的具體形態(tài)，即如何在確保中央權(quán)威的前提下，發(fā)揮地方治理的積極性和自主性。

中華人民共和國成立以來,中央政府圍繞著“條塊關(guān)系”進行過多次變革，但始終沒有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點，未能擺脫“條塊矛盾”的困擾。造成這種局面的原因是多方面的：“除了行政性分權(quán)的局限性、一根針穿到底的歷史傳統(tǒng)和黨政關(guān)系的不規(guī)范外，主要是由于中國政府管理中存在的‘職責(zé)同構(gòu)’所致。”(38)所謂“職責(zé)同構(gòu)”,是指在政府間關(guān)系中,從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。參見周振超《打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》，《中國行政管理》2005年第9期。條塊關(guān)系在中國剪不斷、理還亂，長期處于非制度化的狀態(tài)中，很難達(dá)成一種理想化的模式，甚至不乏產(chǎn)生尖銳的矛盾，這是進行社會治理必須面對的現(xiàn)實，體現(xiàn)中央要求的“條”與代表地方利益的“塊”不可能處于一種固定的狀態(tài)中，以中國社會之體量，要實現(xiàn)有效治理，就必須輔以多種機制。事實上，包括設(shè)立各種領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)、議事機構(gòu)，推進黨政一體、黨政融合等方式使社會治理均具有動員色彩，能夠隨時打破條塊梗阻和社會痼疾，解決常規(guī)治理無法應(yīng)對的問題。而信訪制度由于本身具有反科層制的性質(zhì)，其作為社會問題的預(yù)警機制、社會情緒的釋放機制、社會矛盾的發(fā)現(xiàn)機制，具有及時、便捷、靈敏的特點，可以有效彌合條塊之間的沖突和疏漏。隨著時代的進步、法治的倡行，社會治理要逐步走入理性化的軌道，大部分的治理目標(biāo)應(yīng)藉由理性化、科層化的制度來實現(xiàn)，倘動輒依賴于專項治理，則代價太高，尤其是會對按部就班的常規(guī)治理造成沖擊。在這種情況下，信訪制度在社會治理方面發(fā)揮了獨特的作用，有效地彌補了條塊關(guān)系難以及時應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新矛盾、新問題的不足，尤其是成為了正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的基礎(chǔ)性機制，正如習(xí)仲勛指出的：“目前，我國縣以上黨政機關(guān)，每年受理的人民來信來訪多達(dá)數(shù)百萬件。從表面看，這些來信來訪反映的內(nèi)容是一個地區(qū)、一件具體事情，實際上，每件事情都不是孤立的，都和政治有關(guān)、和政策有關(guān)：或是對國家的大政方針發(fā)表自己的意見、建議；或是對國家的政務(wù)表達(dá)自己的愿望、情緒和要求；或是對各地執(zhí)行政策情況的反饋；或是對社會上的各種不良現(xiàn)象、違法亂紀(jì)和犯罪行為進行無情的揭發(fā)、批評；或是審訴和訴訟個人問題。這些內(nèi)容是花錢都買不來的寶貴的社情民意，是非常有價值的。如果我們能夠全面地掌握，科學(xué)地運用它們，黨和政府的決策就不會犯錯誤或少犯錯誤，即使出現(xiàn)失誤也容易糾正。這樣，我們就永遠(yuǎn)立于不敗之地。這是被歷史證實了的真理。”(39)習(xí)仲勛：《以史為鑒，開創(chuàng)信訪工作新局面——代序》，載刁杰成《人民信訪史略》，北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1996年，第1～2頁。社會治理，一言以蔽之，就是在維持社會基本秩序的前提下，實現(xiàn)對社會的有效整合，從而促進社會在更廣泛意義上的團結(jié)。由于處理人民內(nèi)部矛盾的方式內(nèi)含了對意識形態(tài)及道德的依賴，信訪制度在解決社會問題的同時，具有增促社會團結(jié)的作用，某些情況下甚至成為人們優(yōu)于司法的選擇。

(三)信訪制度是人民權(quán)益的鏈接與回應(yīng)機制

“制國有常，利民為本?！?40)《史記·趙世家第十三》，北京：中華書局，1959年，第1807頁。歷代關(guān)于統(tǒng)治者與民眾關(guān)系的論述不勝枚舉，自古以來中國的德治、禮治和人治之治國方略就包含了官納言于民、民訴言于官的溝通機制，一些開明君主也不乏身體力行，樂于把采集民間的意見和不滿作為其統(tǒng)治倫理的重要展示。一方面，百姓仰仗“清官”為民做主的官本位意識與權(quán)力萬能的觀念根深蒂固、一以貫之；另一方面，中國歷代統(tǒng)治者也往往設(shè)置相應(yīng)的制度平臺以助民意溝通，對于民眾的上告一般不予阻撓。從形式上看，信訪制度與中國古代的“告御狀”具有某種相似性和傳承性，然而，信訪制度并不是歷史上類似制度的翻版。

新中國政權(quán)的建立及鞏固維持，得益于中國共產(chǎn)黨對基層社會和底層民眾的成功整合，其理論武器就是群眾路線：群眾路線在黨的意識形態(tài)系統(tǒng)中至關(guān)重要，事關(guān)政權(quán)的生死存亡，歷來被視作執(zhí)政黨立于不敗之地的法寶。中國共產(chǎn)黨通過提煉群眾路線等價值形態(tài)，建立了民主集中制與大眾民主合二為一的民主政治樣式，在這個政治框架中，群眾路線具體體現(xiàn)為作為領(lǐng)導(dǎo)者的中國共產(chǎn)黨與民眾之間的關(guān)系即黨群關(guān)系，這是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨建構(gòu)執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)來源。以群眾路線為設(shè)計起點的信訪制度就是從中國制度肌體中、由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理衍生而來的：“與群眾路線相配套必須有一整套機制，迫使各級干部不得不時時與基層的普通群眾打交道……同時要把群眾路線的落實方式制度化，形成對各級干部的強烈敦促與剛性要求。”(41)王紹光：《國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇》下，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2014年第7期。因而，作為中國共產(chǎn)黨建政之初政治制度尚不完善情況下大眾民主的實踐形態(tài)，信訪制度成為了執(zhí)政者回應(yīng)民眾需求和愿望的有效裝置，特別是密切黨群關(guān)系的基本載體，以及匯集民意、傾聽民情、吸納民智、疏解民怨的重要平臺，在中國政治結(jié)構(gòu)中具有非常重要的地位。通過民眾的來信來訪，執(zhí)政者與“人民”的聯(lián)系得以具象化，人民當(dāng)家做主的權(quán)利得以保障。由于同民眾對政治制度的認(rèn)同緊密關(guān)聯(lián)，民眾的信訪行為必然包含了對執(zhí)政者的信任與期待；而執(zhí)政者也把信訪視作提高政治認(rèn)同性的重要渠道，不但對民眾的行為，而且對民眾的“態(tài)度”也具有較高的敏感和回應(yīng)性，這是維系官民關(guān)系的心理與情感基礎(chǔ)。

由于信訪制度與中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念的高度契合，因此，信訪制度既非刻意創(chuàng)造，且又自然天成。中國共產(chǎn)黨及其建立的政權(quán)一方面延續(xù)了大一統(tǒng)與中央集權(quán)的政治格局，另一方面力求與民眾建立更加廣泛、直接與經(jīng)常的聯(lián)系，以便及時吸納民意：“人民來信來訪是黨和政府賦予人民群眾的民主權(quán)利，是人民群眾參政議政的重要方式和渠道。中華人民共和國成立以來，廣大人民群眾通過來信來訪向各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志提供了大量的寶貴信息，在我國的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，成為下情上達(dá)、上情下達(dá)的‘耳目’‘窗口’和‘橋梁’。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志從中直接了解到人民群眾的思想動態(tài)、喜怒哀樂，發(fā)現(xiàn)矛盾，解決矛盾。這些來自人民群眾的信息材料，是正確制定法律、政策不可缺少的重要依據(jù)，長期以來，一直受到黨和政府的高度重視。”(42)習(xí)仲勛：《以史為鑒，開創(chuàng)信訪工作新局面——代序》，載刁杰成《人民信訪史略》，北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1996年，第1頁。由于執(zhí)政黨及國家機關(guān)的終極目標(biāo)是為人民服務(wù)，因此政府為群眾排憂解難是義不容辭的職責(zé)，秉持這種革命倫理，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人一直都有傾聽群眾聲音、關(guān)心群眾生活、為群眾排憂解難的工作傳統(tǒng)，也號召民眾直接參與國家和社會的管理，提倡政府與民眾之間的直接互動?！靶旁L制度把黨尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)與普通群眾直接聯(lián)系起來，建立了中央領(lǐng)導(dǎo)與普通民眾之間的信息通道，它直接跨越了整個官僚體系，所以在客觀上它可以制約和監(jiān)督官僚。同時，黨也可以直接跨越官僚體系來對普通民眾進行動員，以實現(xiàn)政治路線或政策糾偏，所以，信訪制度天生具有反官僚主義的特點?！?43)孔凡義：《新中國成立70年來我國信訪制度的發(fā)展和變遷》，《重慶社會科學(xué)》2019年第11期。信訪制度的回應(yīng)特質(zhì)，顯然與大眾民主、實質(zhì)民主一脈相承，既要“為人民執(zhí)政”，又要“靠人民執(zhí)政”，從這個意義上說，信訪制度對于人民權(quán)益的保障，對于執(zhí)政合法性的補強，功莫大焉。

圖1：信訪與國家治理的三種關(guān)系

總之，信訪制度處于中國條塊關(guān)系、官民關(guān)系及央地關(guān)系的交匯點上(見圖1)，它既是平衡官民關(guān)系的一種民意制度，使民眾的呼聲通過這個渠道得以表達(dá)，又是整合條塊關(guān)系的一種治理制度，彌合條條塊塊之間的治理縫隙，更是規(guī)范央地關(guān)系的一種監(jiān)督制度，成為中央施政地方及收集地方信息的“耳目”。

四、中國之“治”的信訪貢獻(xiàn)

中華人民共和國成立以來，信訪制度在國家治理體系中盡管是補充和輔助性的，時隱時現(xiàn)、或強或弱，但與國家正式制度相輔相成、相得益彰，不但拾遺補缺，而且不可或缺：人民信訪超越了條塊關(guān)系，彌補了治理空白，優(yōu)化了行政運作；貫通了央地關(guān)系，打破了信息梗阻，保證了下情上達(dá)；密切了官民關(guān)系，舒緩了民眾情緒，強化了社會認(rèn)同。從長期來看，信訪發(fā)揮了溝通、預(yù)警、反饋的作用，舉凡百姓的柴米油鹽、所思所想，皆可為高層第一時間掌握；從短期來看，信訪實現(xiàn)了救援、修復(fù)、應(yīng)急的功能，舉凡社會的腐敗不公、天災(zāi)人禍，皆可使政府第一時間介入，從而在行政上支撐和提高了治理有效性，在政治上論證和增強了政治合法性?！皣抑卫碛袃蓷l主要線索，一是中央權(quán)威與地方權(quán)力間關(guān)系，二是國家與民眾間關(guān)系。在長期的中國大歷史中，前者占據(jù)了主要位置，后者只是時隱時現(xiàn)的副線……在當(dāng)代中國的國家建設(shè)進程中，中央政府與民眾建立了直接的、全面的關(guān)系。一方面，現(xiàn)代國家與民眾關(guān)系為中央—地方關(guān)系提供了新的聯(lián)接紐帶，提供了巨大的社會動員能力；但另一方面，區(qū)域間發(fā)展不平衡、民生的壓力、民權(quán)的維護等等又形成了一統(tǒng)體制新的負(fù)荷和挑戰(zhàn)?！薄霸诮┠陙?，隨著中國社會多元化、群體分化和社會自組織能力的增強，國家與民眾關(guān)系這一主線日益明朗凸顯，正在成為國家治理的主要場域。”(44)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第438～439頁。信訪就是調(diào)整官民關(guān)系的基礎(chǔ)性制度，在這方面其他制度無出其右。

(一)“草根”制度如何彰顯人民政治

任何時候，人民總是沉默的大多數(shù)。之所以如此，往往并不是因為人民被沉默，而是人民未必需要或者樂意總是發(fā)聲。在西方成熟的代議制民主中，民主與政治有相對固定、完善的運作程式，除了競爭式的民主，占領(lǐng)廣場、“公民不服從”等大眾政治也是一種常態(tài)。然而，中國面臨著另外一些問題——正式制度是一種精英政治，其繁瑣的設(shè)計未必適合底層民眾的參與，民眾即便有積極參政的愿望并付諸了很大的努力，也會由于參與地位的低下以及非組織化個體的分散無力，在面對強大的國家機器時難以具備影響政府決策的信心，其參政需求未必得到僵硬的政府機構(gòu)及時有效的回應(yīng)。(45)王紹光：《政治文化與社會結(jié)構(gòu)對政治參與的影響》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008年第4期。因而中國的政治參與更注重民間的民意表達(dá)、官方的民意吸納。同時，《中華人民共和國憲法》給予公民的批評、建議權(quán)，以及申訴、控告或者檢舉權(quán)，其著眼點也在于打破科層制的壁壘。信訪制度作為一種“草根”式的制度形式恰好可以與最廣大的人民建立起一種密切的關(guān)聯(lián)。

第一，卡理斯瑪與人民追隨。長期以來，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)袖在人民心目中有著崇高的地位，深受人民的擁戴和信賴。這種情感其來有自，并非因為單純的宣傳和灌輸，而是基于中國共產(chǎn)黨長期艱苦卓絕的斗爭史、奮斗史。中國封建士大夫階級處在上升階段時，同樣明白人民群眾不可戰(zhàn)勝這一道理，常常以“民貴，君輕”之類的道理自勵，而共產(chǎn)黨人有著比封建士大夫更深刻的認(rèn)識和更廣博的胸懷，共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定了除了人民的利益，沒有自己的特殊利益。共產(chǎn)黨人來自人民、為著人民、相信人民、依靠人民，與人民群眾血肉相連、生死相依，具有韋伯所言“卡理斯瑪”權(quán)威的特質(zhì)：“在當(dāng)代中國，執(zhí)政黨正是卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的具體體現(xiàn)。從象征意義上來說，執(zhí)政黨與卡理斯瑪超凡稟性如出一轍；執(zhí)政黨被賦予了無可替代的內(nèi)生的領(lǐng)導(dǎo)能力、糾錯能力、更新能力。而執(zhí)政黨的有效組織、嚴(yán)密紀(jì)律、統(tǒng)領(lǐng)全局的能力為卡理斯瑪權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。正是執(zhí)政黨的卡理斯瑪權(quán)威為專斷權(quán)力提供了合法性基礎(chǔ)?！?46)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第144～145頁?！翱ɡ硭宫敊?quán)威的一個重要淵源是‘追隨者’的認(rèn)可和服從，這也是中國共產(chǎn)黨的鮮明特點。中國共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)的歷史過程中就與民眾發(fā)生了密切的關(guān)系，建國以后，‘群眾路線’成為其執(zhí)政方針之一?！?47)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第71頁。可以說，人民信訪是一項追隨者制度，一方面，人民通過信訪制度表達(dá)自己的想法、要求、希望甚至不滿；另一方面，執(zhí)政者通過信訪制度來傾聽人民真實、直接的聲音。這個交流端口的優(yōu)勢是其他制度無法比擬的。

第二，庇護恩寵與心靈治理。從歷史傳統(tǒng)來看，中國人是國家、家族、集體本位的，這意味著人的心理與精神總是有所歸屬?，F(xiàn)代中國在某種意義上承續(xù)了這一文化基因，“在民族平等、公民權(quán)利和人民國家的合法性宣稱之下，現(xiàn)代國家在‘革命’‘解放’和‘合法權(quán)利’等名義下將個人重新組織到國家主導(dǎo)的集體體制之中，從而賦予現(xiàn)代國家對于個人的更為直接的控制權(quán)”。(48)汪 暉：《現(xiàn)代中國思想的興起》上卷，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年版，第96頁。在這種情況下，民眾幸福與政權(quán)興衰之間的關(guān)聯(lián)變得更加緊密也更加無法回避。這種關(guān)聯(lián)固然需要以持續(xù)的“績效”來支撐，而人民的主觀感受依然不可或缺。在改革開放前，單位(包括農(nóng)村的人民公社)往往是國家的代理人，民眾通過單位與國家發(fā)生關(guān)系，在單位制解體后，更多的人成為社會人，他們與國家的聯(lián)系常常需要信訪制度這一中介，從而找到庇護感、歸屬感，如同時任國務(wù)院秘書長馬凱曾說過的：“各地各有關(guān)部門要深刻理解信訪工作是黨的群眾工作重要組成部分這一本質(zhì)屬性和職能定位，真正把來訪群眾當(dāng)家人，把群眾來信當(dāng)家書，把群眾反映的問題當(dāng)家事，把群眾工作當(dāng)家業(yè)來做，千方百計解決群眾的合理訴求?！?49)《全國信訪局長電視電話會議在京召開 馬凱出席會議并講話》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people. com.cn/n/2013/0110/c64094-20161876.html。

(二)“弱勢”群體如何抗辯官僚機器

官僚(科層)制是國家機器的組織與運行方式，即便在實行無為而治、“簡約治理”，皇權(quán)不下縣的古代一些時期，封建王朝仍然要維持一支龐大的官僚隊伍。官僚在本意上是中性的，然而在共產(chǎn)黨的意識形態(tài)話語中，它幾乎是一個貶義詞，象征了壓迫、推諉、保守、反動和冷漠。中華人民共和國建立之初，中國照搬蘇聯(lián)模式，建立了計劃社會和全能政府，這催生了更為龐大的官僚隊伍。于是，毛澤東力求以群眾運動反制之，從而使官僚體制與群眾運動雙重并用，互為鉗制。“就功能而言，以群眾動員的形式使人民有序參與國家治理過程，一方面形成了對科層制的有效制衡，通過多種路徑和渠道的監(jiān)督抑制了‘官僚主義’弊端的滋長，凈化政治生態(tài)，維護科層治理的功效。另一方面也激發(fā)了人民群眾的創(chuàng)造力和活力，尤其以中國共產(chǎn)黨發(fā)達(dá)的組織網(wǎng)絡(luò)為紐帶，實現(xiàn)治理格局中的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動。因此，治理問題的解決，不再僅僅依賴科層治理，進而紓解了治理壓力?！?50)王浦劬，湯 彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。

第一，如何補強體制之漏。在政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾，早期最常用的辦法是開展運動，在運動方式退出政治舞臺后，信訪制度作為對官僚體制的非常規(guī)控制功能凸顯了出來。美國伯克利學(xué)派曾將各種制度劃分為三種類型——壓制型、法理型和回應(yīng)型，用來說明不同制度在維護社會秩序、保障社會公平、回應(yīng)社會需求等方面的不同功能。(51)參見[美]諾內(nèi)特，塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年，第36～87頁。制度運行的關(guān)鍵是如何趨利避害、相互制約。在中國的情境下，信訪是具有回應(yīng)型色彩的制度，其以相對溫和的運動方式，對官僚機器形成了有效的制約，成為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規(guī)窗口。信訪制度賦予國家以自我修正的精神，不但要將形式正義與實質(zhì)正義結(jié)合起來，更要將政治與法治、行政統(tǒng)一起來；它不但要克服壓制型制度所導(dǎo)致的僵化，也要彌補法理型制度所內(nèi)含的疏漏，因而在推動中國之“治”方面具有基礎(chǔ)性作用。信訪的回應(yīng)性意味著國家權(quán)力試圖與民眾建立更加廣泛、直接與經(jīng)常的聯(lián)系，“這使得信訪制度并不單純表現(xiàn)為一種上告訴冤的制度，它還是一種國家與民眾互動的機制——即政治參與的方式?！薄皣遗c民眾的互動通過信訪的場域發(fā)生，其中充滿了復(fù)雜性和共時性。國家與民眾的互動也飽含著相互力量的較量與對比，是一個策略性互動與相互博弈的過程，它們之間的關(guān)系既存在對抗的一面，又存在合作的一面，致使中國的政治生態(tài)保持了長時段的動態(tài)平衡，從而呈現(xiàn)出一種特殊的政治邏輯?！?52)尹利民：《信訪的政治：民眾表達(dá)與國家治理》，《南昌大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2011年第1期。

第二，何以彌補人民之“弱”。相對于官僚機器，人民是弱者，但弱者有弱者的武器。信訪制度在早期通過提供大眾民主的方式，使底層民眾的情緒得以釋放、要求得以表達(dá)，從而減緩了對政治體制的壓力。即便通過信訪所獲甚微，也可為民眾提供出氣和宣泄的通道——民眾通過這種機制向國家的代理人(各級干部)的傾訴也非常重要，信訪制度通過政治安全閥作用的發(fā)揮，溶解和吸收了社會的不滿，防止了政治沖突及對正式制度的沖擊。基于這種認(rèn)識，中央領(lǐng)導(dǎo)對于群眾過火的行為也持寬容的態(tài)度：“群眾有氣就要出，辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方。群眾把氣出了，問題盡可能解決了，怎么還會有罷工罷課呢？但是，嚴(yán)重的官僚主義總是會有的，所以有時鬧事也是不可避免的。這也不要緊，遇到這種情況要沉住氣，要善于面對群眾，依靠群眾，耐心地去做工作，這樣問題就可以解決?！?53)《鄧小平文選》第一卷，北京：人民出版社，1994年，第273頁。一些針對農(nóng)民上訪的研究認(rèn)為：“上訪對國家政權(quán)不構(gòu)成威脅，相反國家是農(nóng)民可以援引的力量。信訪制度給了下層農(nóng)民一個宣泄情緒的口子，它將階層競爭帶來的沖突納入到制度內(nèi)去解決。雖然不能完全解決問題，但也使得階層之間的競爭與對立不至于發(fā)展成群體沖突?！?54)楊 華，袁 松：《階層競爭：農(nóng)民上訪的一個解釋框架———基于浙江G鎮(zhèn)調(diào)查》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。另有研究也認(rèn)為，農(nóng)村中屢見不鮮的派系上訪固然基于利益等各種糾結(jié)，但信訪仍然成為弱勢一方抗?fàn)幍氖侄巍１M管派系上訪具有弱組織性、求援性、非政治性、目標(biāo)的人格化和參與者的兩面性等特征，由于信訪制度卷入村莊政治，國家治理資源被大量耗費。參見田先紅，羅興佐《派系政治與農(nóng)民上訪的邏輯》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

(三)“底層”設(shè)計如何厚植執(zhí)政根基

最大的政治是民心——“人民是共和國的堅實根基，人民是我們執(zhí)政的最大底氣。”(55)《國家主席習(xí)近平發(fā)表二〇一九年新年賀詞》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm。在2019年新年賀詞中，習(xí)近平的講話再次表達(dá)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政成功的“不二法門”。如何始終把人民作為執(zhí)政的主體、目的和尺度？怎么才能把人民放在心目中最高的位置？何以感情系于人民、力量源自人民？在西方國家，基于合法性建構(gòu)的支點是民主程序和大眾認(rèn)同，然而“這一做法的代價是過于剛性的法律并無法妥善解決各種非預(yù)期的利益沖突，而政黨卻可以借助輪流執(zhí)政卸載自身的績效壓力。因此，西方民主國家雖然解決了權(quán)力來源的合法性問題，但也時常陷入權(quán)力效用低下的泥沼?！?56)桂曉偉：《合法性構(gòu)成的調(diào)整與上訪治理邏輯的演變——一個歷史社會學(xué)的考察》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第1期。而在中國，執(zhí)政黨卻因無法定期卸載自身的績效壓力而要承擔(dān)無窮責(zé)任，故而有著深深的危機意識。因此，在中國的制度架構(gòu)中，既有包括人大、政協(xié)等的頂層設(shè)計，更有根植于群眾路線的信訪制度這種“底層”設(shè)計，從而實現(xiàn)厚植人民根基的目標(biāo)：“信訪作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政與治理的基礎(chǔ)性制度，實際是一個與人大制度并行的民意收集與處理系統(tǒng)，成為對底層民眾可及的制度化端口與鏈接民眾與執(zhí)政黨的天然設(shè)置?！?57)劉正強：《信訪與民意的收集與安頓》，《秘書》2017年第10期。作為面向底層的一項制度，信訪不但能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態(tài)的合法性和政權(quán)的正當(dāng)性。

第一，從“魚水”關(guān)系到“血肉”關(guān)系。中國共產(chǎn)黨一直用“魚水關(guān)系、舟水關(guān)系”等刻畫統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的警句來警示它的成員，而這些語匯恰好出自中國歷史上最好的王朝之一唐朝的執(zhí)政者之口。唐初，魏征在上給唐太宗李世民的疏中說，“魚失水則死，水失魚猶為水也”；(58)吳兢撰：《貞觀政要》卷3《君臣鑒戒第六》，上海：上海古籍出版社，1978年，第84頁。李世民也曾說過“水可載舟，水可覆舟”(59)語出《荀子·王制篇》：“君者舟也，庶人者水也。水則載舟，水則覆舟?！崩钍烂裣缔D(zhuǎn)述。見章詩同注《荀子簡注》，上海：上海人民出版社，1974年，第79頁。的話。人心向背是社會發(fā)展和政治變革中的決定性因素。王朝更替，天下易姓，百姓仍舊，而失卻百姓，則皇帝必成亡國之君，自古王朝“眼看他起朱樓，眼看他宴賓客，眼看他樓塌了！”(60)孔尚任：《桃花扇》，北京：人民文學(xué)出版社，1982年，第260頁。的證例不勝枚舉?？傆腥苏J(rèn)為老百姓只配埋頭過活，為生存計、為稻粱謀，永遠(yuǎn)是沉默的絕大多數(shù)，殊不知，老百姓既可以是靠山，更可能是火山，這取決于執(zhí)政者的態(tài)度。中國共產(chǎn)黨與人民群眾的關(guān)系，與封建社會的君民關(guān)系大異其趣，在共產(chǎn)黨看來，其合法性來源于底層人民，人民群眾才是“天”，他們不僅是載舟覆舟關(guān)系，也不僅是魚水關(guān)系，更是血肉關(guān)系，并據(jù)此提煉出“群眾路線”等價值形態(tài)，建構(gòu)了以“人民”為主導(dǎo)的一系列意識形態(tài)話語，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民本意識的超越。在革命戰(zhàn)爭年代，共產(chǎn)黨人與老百姓近在咫尺、打成一片、魚水情深。中華人民共和國成立后，“國家的抽象和宏大使得黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，為了避免執(zhí)政黨脫離群眾的危險，政府與民眾之間應(yīng)該保持直接接觸，這一點尤為重要。通過信訪這樣一種下情上達(dá)機制，革命戰(zhàn)爭時期所形成的革命共同體情誼能夠因經(jīng)常聯(lián)系而不至于淡化。同時，因國家的抽象和無形而造成的人民對黨的疏遠(yuǎn)感又能被執(zhí)政黨領(lǐng)袖的生動形象和親民印象所代替和彌補”。(61)于建嶸：《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》,《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。

第二，從社會“賢達(dá)”到社會“閑雜”。受制于正式制度的限制，絕大部分底層人民無法直接參與政治——正式制度是一種精英政治，其繁瑣的設(shè)計未必適合全體民眾的參與，這是民主政治所共同面臨的問題，中西方概莫能外。王紹光認(rèn)為，民眾消極參與心態(tài)產(chǎn)生的原因主要在于政治參與邊緣化導(dǎo)致的政治無力感。而參政的失敗感最有可能滋生消極的政治心態(tài)，甚至激發(fā)起極端的非理性政治參與。(62)王紹光：《政治文化與社會結(jié)構(gòu)對政治參與的影響》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008年第4期。作為全體人民代表的中國共產(chǎn)黨，盡管其合法執(zhí)政地位不需要通過選舉來確認(rèn)，但執(zhí)政黨與群眾的制度化鏈接經(jīng)常有斷裂之虞，必須保障隨時對民意做出回應(yīng)、整理與安頓，將那些事實上游離于體制之外的群眾納入既定軌道的政治機制。信訪作為一種非制度化或準(zhǔn)制度化參與的渠道，在整合底層社會、增促社會團結(jié)方面厥功至偉。如果說，人大與政協(xié)等正式制度主要是面對體制內(nèi)精英、社會“賢達(dá)”的具有形式合法性的制度，那么，信訪等非正式制度主要是面對體制外大眾、社會“閑雜”的具有實質(zhì)合法性的制度，這是對精英政治的一種平衡性安排?！靶旁L開創(chuàng)了一種途徑和可能，使最底層的貧弱者可以在最高層的權(quán)威者耳邊喊出他們自己的聲音，因此，在中國的政治神壇上，信訪不是一種祭器，而信訪者也絕非是祭品，他們與政治領(lǐng)袖及知識精英一樣，為中國的民主化貢獻(xiàn)了自己的力量?！?63)李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第219頁。數(shù)十年來，一些最緊迫的社會問題往往經(jīng)由信訪通道傳遞到?jīng)Q策層，稱信訪是底層民眾政治參與的主要“出場”方式并不為過。

同時，中國共產(chǎn)黨的巡視制度同信訪制度具有異曲同工之妙(見圖2)。獨立于既有科層體系的巡視制度同樣是中央俯視與監(jiān)督地方官員的非常規(guī)手段，其與信訪制度形成互補和對稱關(guān)系，一個自上而下、一個自下而上，一個來源于最高層的中央、一個來源于最基層的民眾，目標(biāo)則共同指向了對官僚機器的馴服，體現(xiàn)出中國政治制度體系強大的自我糾錯能力。

圖2 國家治理體系與巡視制度、信訪制度

五、討論：信訪制度辨正與盤活

具有中國特色、具備中國風(fēng)格的人民信訪制度，萌芽和發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代，形成和成長于國家建設(shè)年代，爭議與調(diào)整于國家改革年代，其不但是執(zhí)政黨群眾路線的承載機制和踐行方式，更是國家治理體系的重要內(nèi)容和組成部分，在不同的歷史時期發(fā)揮了獨特的作用。自20世紀(jì)90年代開始，隨著改革的深入、利益的調(diào)整乃至社會的不公、腐敗的凸顯，尤其是法治的推進、權(quán)利的倡行，信訪制度面臨著巨大的運行壓力，與外部環(huán)境之間的張力不斷釋放出來，處于存廢、改革、調(diào)整的風(fēng)口浪尖上，朝野對其的稱頌與詬病交織，沒有哪一項制度像信訪制度這樣招致了如此之多的爭議。關(guān)于信訪制度向何處去的論爭，涉及了人們?nèi)绾慰创袊闹卫眢w系、如何理解中國的法治進程、如何評價中國的政治架構(gòu)等諸多問題。顯然，討論信訪問題就是從信訪角度來討論中國及中國治理問題，關(guān)于這些問題的思考亟待深化。

(一)關(guān)于信訪制度的存廢之爭

信訪制度是可有可無的嗎？十幾年以前，這曾是一個問題。彼時，隨著改革的深化，社會矛盾充分暴露，出現(xiàn)了中華人民共和國成立以來最大的“信訪洪峰”，藉1995年版《信訪條例》的修訂而展開的信訪存廢之爭一度令社會側(cè)目，一些激進的學(xué)者基于抽象的民主、法治這些宏大的原則與理念，抨擊信訪制度強化了“人治”、弱化了“法治”，影響了中央權(quán)威、干擾了地方治理。然而，現(xiàn)實要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于關(guān)于現(xiàn)實的邏輯，執(zhí)政黨對信訪工作有著清醒的認(rèn)知，采取了一系列措施強化信訪工作，如2004年中央建立了處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度，以加強對信訪問題協(xié)調(diào)的力度，2007年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》，提升了新時期信訪工作的定位：信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。通過信訪這一渠道，中央及地方及時掌握了社情民意、化解了矛盾糾紛，具有特別的優(yōu)勢，“從實踐看，人民群眾將信訪作為反映情況、提出意見建議和投訴請求的優(yōu)先選擇的情況仍然較為普遍，信訪的實際作用和優(yōu)勢亦難以完全被其他法定渠道所兼容，充分體現(xiàn)了信訪渠道的不可替代性。”(64)舒曉琴：《中國信訪制度研究》，北京：中國法制出版社，2019年，第14頁。一個超大型國家的治理離不開龐大的官僚體系，而官僚體系與常規(guī)治理又必然伴隨著其固有的難以的克服的弊端，尤其是在一個越來越開放的現(xiàn)代信息社會中。“當(dāng)代中國發(fā)生的重大失誤多與官僚體制在傳遞信息、激勵機制諸方面的制度安排有密切關(guān)系。隨著國家意志的強化，治理負(fù)荷增加，官僚體制也隨之急劇膨脹，行政鏈條不斷延長和復(fù)雜化，領(lǐng)袖與官僚體制間的緊張也日益突出?！?65)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第432頁。執(zhí)政黨如何監(jiān)控隨時可能走向異化的國家機器，信訪制度是最好的選擇手段之一——“科層體制面對新的社會問題，總有一定遲滯性；講究程序，也必然出現(xiàn)行政惰性。信訪作為預(yù)警制度，可以將社會壓力傳遞到政治中樞，然后通過政治壓力(如反官僚主義)清理行政部門的惰性。”(66)呂德文：《信訪的政治維度》，《秘書》2017年第10期。事實上，經(jīng)過近70年的實踐，根植于、內(nèi)嵌于中國國情與政治生態(tài)的信訪制度，已內(nèi)化為國家治理體系的一部分，成為中國之治的制度標(biāo)配，促進了國家治理體系的完整性、回應(yīng)性。因而，盡管信訪不是萬能的，沒有信訪卻是萬萬不能的。

(二)關(guān)于信訪制度的褒貶之議

信訪制度的作用有目共睹，確系中國獨特、獨有、獨到的民主與治理制度——今天，這不再是一個問題，而是成為了一個共識，就連當(dāng)年批判信訪制度的代表人物于建嶸也弱化了自己的立場和觀點，不再堅持廢除信訪制度的主張。那么，如果信訪制度不可或缺的話，它是不是一項好的制度？為什么對信訪的批評不絕于耳？這與信訪的功能不斷擴展甚至異化不無關(guān)聯(lián)，沒有信訪是萬萬不能的，然而信訪卻不是有萬能的。信訪在本質(zhì)上一項政治制度，其作用的發(fā)揮有賴于其政治屬性尤其是對民意的收集、整理與回應(yīng)，而不是對正式制度的僭越與替代。從最初信訪機構(gòu)名為“秘書室”便可以看出，信訪制度在建立之初，作為一種類似于“秘書”的角色，乃是定位于為領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意的。此后，信訪的功能不斷擴展，越來越科層化、行政化，常常將其工作的觸角延伸到社會生活的各個領(lǐng)域，“在前三十年中，信訪的行政化步伐較慢。信訪的社會治理功能并沒有凸顯。而改革開放以后，尤其是近二十年來，信訪制度的行政化色彩大大超越之前。信訪部門成為一個積極的行政機關(guān)，越來越深地介入社會治理領(lǐng)域之中”。(67)田先紅：《信訪的雙重屬性：政治與行政》，《秘書》2017年第10期。信訪制度承擔(dān)更多的社會功能固然是可取的，然而，不管是對社會矛盾的預(yù)警，還是對社會沖突的化解，都是信訪政治功能的衍生，信訪制度只能是一種消極、被動的社會治理工具。然而，隨著壓力式信訪體制的確立，信訪運行完成了一個重大轉(zhuǎn)向，不但由于功能的擴展而“復(fù)合化”，而且在維穩(wěn)原則的滲透下不斷系統(tǒng)化甚至體制化，擴展為包括壓制、防控、救助、排查等在內(nèi)的制度體系，國家對信訪由提倡變成防范，信訪由整合社會的手段演化為被治理的對象。在通過信訪來“維穩(wěn)”的秩序?qū)蛳拢醒牒偷胤郊娂娫诜浅Ｖ畷r出臺應(yīng)急性的非常之策，屬地化管理、排名通報、聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪約訪、矛盾隱患排查、包保責(zé)任制、一崗雙責(zé)等紛紛出籠，除了介入對現(xiàn)實問題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等以外，信訪還被要求化解人民內(nèi)部矛盾、維護社會穩(wěn)定、處理突發(fā)事件等，這使得信訪固有的設(shè)計旨向與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯位。因此，在這種格局下，信訪實際上是以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用的，信訪問題的嚴(yán)峻及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因為信訪制度承受了整個治理體系低效的代價。

(三)關(guān)于信訪制度的高下之分

多年來，信訪制度之屢屢被詬病的一個主要“罪狀”是，信訪中充斥了百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是一種框定于官本位的救濟機制，具有濃厚的“人治”色彩，其勃興消解了法治的權(quán)威，因而是一項落后的制度。這是對人治與法治的雙重誤讀——我們已習(xí)慣于為法治與人治貼上善惡、褒貶的標(biāo)簽，人治是主觀意志、長官意志、恣意妄為的代名詞，法治則象征著公平、正義。殊不知，人治并非十惡不赦，而法治也非十全十美。在中國傳統(tǒng)文化中，人治乃“賢人政治”；古希臘最早提出人治思想的柏拉圖在《理想國》中主張由“哲學(xué)王”來治理國家?？梢?，人治之“人”非君子即賢人。信訪制度固然親和了中國人的傳統(tǒng)清官情結(jié)，但主要是體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理想，而執(zhí)政黨所倡法治與德治相結(jié)合的治國方略中之德治也是對人治的揚棄。同時，中國現(xiàn)行法律還很不完善，與社會現(xiàn)實之間尚有許多不適應(yīng)之處，對社會事務(wù)處理的法律化需要一個過程，執(zhí)政黨的治國理政主張和治理資源只能逐步轉(zhuǎn)化為法律的精神和要求。尤其是從中國總體的制度架構(gòu)來看，法律制度不是衡量社會治理的目標(biāo)和手段的最高或唯一標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行中國的制度體系豐富多彩，蘊含了不同的理念和價值，具有不同的功能和作用。信訪制度是源自群眾路線等中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的制度方式，其合法性與正當(dāng)性并非一概來自法律的要求——自然信訪制度也未必需要轉(zhuǎn)化為純粹的法律制度，信訪與法治的要求不能背離，但也不能相互替代。事實上，信訪所涉及的權(quán)利和要求，都已為其他制度所涵蓋。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之處，信訪制度盡管不能越俎代庖，但又不可或缺。即便在立法、司法、行政分權(quán)制衡制度已經(jīng)相當(dāng)完備的西方國家，哪怕其公共管理已相當(dāng)完善，他們也往往采取申訴專員或請愿等制度來應(yīng)對不時之需。聯(lián)系到中國的國情，信訪制度即使在中國法治相當(dāng)完善的情況下，也有存在的必要。(68)劉正強：《“總體性治理”與國家”訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會科學(xué)》2016年第6期。信訪制度的政治性使其超越了“人治”、法治之爭，處在補強體制合法性的站位上，這使信訪具有某種新型(興)權(quán)利的特質(zhì)，從而彌補了以理性人為邏輯起點、通過自主判斷維護自身利益的傳統(tǒng)權(quán)利的不足：“不同于傳統(tǒng)模式下權(quán)利人憑借意思自治理念，能夠依靠自己的決策實現(xiàn)救濟，新型權(quán)利的享有者無法自力行權(quán)，只得求助于公益組織或行政機關(guān)。”(69)張欽昱：《新型權(quán)利之檢討與義務(wù)之勃興——群體性權(quán)利的視角》，《思想戰(zhàn)線》2021年第1期?？梢娦旁L制度既與法治精神并行不悖，又對傳統(tǒng)法治形成了一定超越。在當(dāng)前國家治理與政治生態(tài)充滿彈性的情況下，信訪制度的這種穿透性值得我們深入辨識與討論，這是我們理解中國何以治的重要制度支點。