適應(yīng)性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體制彈性與機(jī)制創(chuàng)新

田先紅

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

近年來，中國政治體制(1)所謂體制，指有關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面體系和制度的總稱。體制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)組織的基本制度架構(gòu)。參見秦德君《中國社會(huì)體制問題研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期；杜 鵬《一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。的韌性成為了海內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)話題。學(xué)者們關(guān)注的核心議題是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、市場轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)的過程中，為何中國的政治體制能夠保持強(qiáng)大的適應(yīng)能力？中國共產(chǎn)黨和國家采取了那些舉措來增強(qiáng)體制的韌性？

海內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨和國家采取各種制度、策略創(chuàng)新應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，以維持其強(qiáng)大適應(yīng)能力，這是使體制保持韌性的根本原因。學(xué)者們圍繞中國政治體制的適應(yīng)性治理問題形成了幾條主要解釋路徑。一是歷史傳統(tǒng)的研究路徑。比如Sebastian Heilmann(韓博天)、Elizabeth Perry(裴宜理)指出，中國共產(chǎn)黨在革命時(shí)期所積累的寶貴政治經(jīng)驗(yàn)為改革開放后的政治體制增強(qiáng)了適應(yīng)性。這些經(jīng)驗(yàn)包括游擊式政策風(fēng)格、政策實(shí)驗(yàn)，以及運(yùn)動(dòng)式治理等。(2)參見[德]韓博天《紅天鵝：中國獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新》，石 磊譯，北京：中信出版集團(tuán)，2018年；Sebastian Heilmann&Elizabeth Perry，Mao’s Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge MA：Harvard University Press，2011.二是國家能力的研究路徑。王紹光認(rèn)為，中國政治體制具有強(qiáng)大的適應(yīng)能力，這是“中國模式”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而適應(yīng)能力的基礎(chǔ)就是學(xué)習(xí)能力。(3)王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷德啟示》，《中國社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。閻小駿也采用“學(xué)習(xí)型政權(quán)”的視角來觀察中國政治社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，認(rèn)為高度的學(xué)習(xí)適應(yīng)能力是中國所具有的國家能力的重要組成部分，也是中國政權(quán)的特色，是政權(quán)得以保持其活力和韌性的根本要素之一。(4)閻小駿：《中國何以穩(wěn)定？來自田野的觀察與思考》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第16頁。三是宏觀制度變遷的研究路徑。這類研究強(qiáng)調(diào)改革開放以來黨和國家通過漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)、政治體制改革適應(yīng)新的環(huán)境變化。Andrew Nathan認(rèn)為，中國改革開放以來的制度化進(jìn)程使得體制增強(qiáng)了適應(yīng)能力和穩(wěn)定性。這主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：制度化的領(lǐng)導(dǎo)人繼承、政治晉升中的精英主義和能力導(dǎo)向、體制內(nèi)部的制度化分工，輸入制度建設(shè)擴(kuò)大了民眾政治參與和利益表達(dá)范圍。(5)Andrew Nathan，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，vol.14，no.1,2003,pp.6～17.這些研究的基本預(yù)設(shè)是權(quán)力集中會(huì)削弱體制的適應(yīng)能力。改革開放以來中國體制的適應(yīng)性之所以增強(qiáng)，在于黨和國家實(shí)施的一系列分權(quán)改革，推動(dòng)了體制本身的變化。但實(shí)際上，在體制保持不變的情況下，我國地方和基層社會(huì)推出了大量適應(yīng)治理環(huán)境變化的機(jī)制創(chuàng)新，(6)所謂機(jī)制，是指一個(gè)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分之間相互聯(lián)系、相互作用的過程和方式。如在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，治理機(jī)制特指鄉(xiāng)村治理體制的運(yùn)行過程和方式。它是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中基于特定目標(biāo)和情境的治理要素配置，聚焦于治理主體如何通過治理規(guī)則和治理資源達(dá)成治理目標(biāo)。參見杜 鵬《一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。使其保持了較好的適應(yīng)能力。

除了上述宏觀領(lǐng)域之外，中國地方和基層的適應(yīng)性治理問題也引起了海內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。Jean Oi等人研究了鄒平縣域治理中的適應(yīng)性制度創(chuàng)新，主要側(cè)重于分析地方政府為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境而采取的各種應(yīng)對策略。(7)Jean Oi&Steven Goldstein，Zouping Revisited：Adaptive Governance in a Chinese County，Stanford California：Stanford University Press，2018.Kellee Tsai以中國私營企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，分析了地方適應(yīng)性非正式制度的產(chǎn)生機(jī)制，及其與正式體制、相關(guān)利益主體之間的關(guān)系，但她主要探討的是縱向內(nèi)生性制度變遷過程。(8)Kellee Tsai，Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，New York：Cornell University Press，2007.還有學(xué)者研究了地方和基層政府政策執(zhí)行中的適應(yīng)性治理問題。(9)參見林雪霏《放權(quán)社區(qū)：基于政策適應(yīng)性的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以C市集體產(chǎn)權(quán)改革的政策過程為例》，《中國行政管理》2020年第5期；石紹成，吳春梅：《適應(yīng)性治理：政策落地如何因地制宜？——以武陵大卡村的危房改造項(xiàng)目為例》，《中國農(nóng)村觀察》2020年第1期。

已有研究具有幾個(gè)特點(diǎn)：一是主要關(guān)注地方和基層政府政策執(zhí)行的具體適應(yīng)過程，分析地方和基層政府如何使自上而下的各種政策與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相契合。二是側(cè)重于探討地方政府在適應(yīng)性治理中采用的各種策略(或非正式制度)。這些適應(yīng)性策略歸屬于正式制度之外，是沒有經(jīng)過合法性/制度化確認(rèn)的。但在基層治理當(dāng)中，基層政府除了采取非正式的適應(yīng)性策略之外，也可以通過正式制度創(chuàng)新來增強(qiáng)適應(yīng)性。此外，已有研究傾向于強(qiáng)調(diào)地方政府的適應(yīng)性策略與正式體制之間的差異和偏離，而鮮有關(guān)注這些適應(yīng)性策略與正式體制之間的關(guān)系。地方政府進(jìn)行的適應(yīng)性制度創(chuàng)新安排，離不開體制賦予的空間。實(shí)際上，如果沒有體制本身的彈性，就不可能催生出適應(yīng)性的制度創(chuàng)新。因此，地方政府的適應(yīng)性策略與正式體制本身之間的關(guān)系，同樣需要深入探討。

本文所謂適應(yīng)性治理，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持體制不變的情況下，采用機(jī)制創(chuàng)新的方式，重新調(diào)配人財(cái)物等資源，以激活體制使其更能適應(yīng)新的治理環(huán)境和需求，從而將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，達(dá)到有效治理目標(biāo)的過程。與已有研究適應(yīng)性治理的文獻(xiàn)不同，本文不僅關(guān)注基層政府為了適應(yīng)新環(huán)境而采取的各種機(jī)制/制度創(chuàng)新，而且分析這些機(jī)制/制度創(chuàng)新與正式體制之間的關(guān)系。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者于2019年在H省S縣X鎮(zhèn)的田野調(diào)查。調(diào)查主要采用深度訪談的方式進(jìn)行，兼及收集政府文件資料。X鎮(zhèn)是S縣的城關(guān)鎮(zhèn)。2019年，X鎮(zhèn)下轄23個(gè)行政村(社區(qū))，戶籍人口11萬人。早在2010年，X鎮(zhèn)就已實(shí)施“片線結(jié)合”的制度創(chuàng)新。

二、激活體制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的“片線結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新

在所有治理資源當(dāng)中，人是最重要的資源。對于作為“不完整政權(quán)”(10)陳文瓊：《富人治村與不完整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自我削弱——項(xiàng)目進(jìn)村背景下華北平原村級(jí)治理重構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《中國農(nóng)村觀察》2020年第1期。的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，人員奇缺是常態(tài)。因此，要實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須打破既有的固定的人員配置方式，將其重新優(yōu)化組合。

(一)定編定崗：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)的人員配置

早在1988年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》就明確了定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制的“三定”基本原則。這一基本原則貫穿于我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革之中。其主要目的是為了防止各級(jí)政府機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)膨脹、人員編制混亂、行政效率低下等問題。根據(jù)定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制的“三定”方案，上級(jí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立了基本的組織架構(gòu)。在常規(guī)狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員按照“三定”的原則進(jìn)行配置，由此形成正式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)。這一組織結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的科層制特征，表現(xiàn)如下。

第一，專業(yè)化的部門設(shè)置。和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，X鎮(zhèn)也按照體制職能的統(tǒng)一要求設(shè)立了各種組織機(jī)構(gòu)。包括黨政辦、紀(jì)檢監(jiān)察辦、組織辦、宣傳辦等黨群機(jī)構(gòu)，以及社會(huì)事務(wù)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦等行政業(yè)務(wù)部門。每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有相對明確的專業(yè)分工，承擔(dān)“三定”方案規(guī)定的業(yè)務(wù)工作。同時(shí)，每一個(gè)部門都可歸口對接上級(jí)相應(yīng)的管理部門，承接上級(jí)安排的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。

第二，層級(jí)化的權(quán)力體系。在體制權(quán)力配置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)—中層骨干—一般工作人員這三個(gè)基本等級(jí)。同時(shí)，每一群體內(nèi)部成員又擁有不同的權(quán)力地位。比如，同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職，按照黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，黨委書記的權(quán)力要大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。在黨政班子成員中，黨委委員的權(quán)力地位要高于非黨委委員。在決策權(quán)力配置上，也有書記辦公會(huì)、黨委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議等不同的層級(jí)設(shè)置。

第三，相對穩(wěn)定的人員配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由上級(jí)根據(jù)人口規(guī)模等因素核定。除了部分臨時(shí)聘用的人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員總數(shù)是相對穩(wěn)定的。比如，X鎮(zhèn)2019年在編在崗人員是139人，其中公務(wù)員為46人、事業(yè)編制93人。每一名工作人員的編制都安排在某個(gè)特定的部門和崗位，并明確了相應(yīng)的崗位職責(zé)，即所謂定編定崗、職責(zé)明確。每一個(gè)部門、崗位都可承接來自上級(jí)的工作安排，形成“職責(zé)同構(gòu)”(11)朱光磊，張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第1期。的局面。

固定的組織部門、權(quán)力等級(jí)和人員配置形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本架構(gòu)，即所謂穩(wěn)定的體制。這一體制構(gòu)成可用下圖來呈現(xiàn)(見圖1)。

圖1：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置圖

(二)“片線結(jié)合”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員重組

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制結(jié)構(gòu)為其執(zhí)行國家政策、承擔(dān)相應(yīng)職能、開展各項(xiàng)工作提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。但是，國家的“三定”方案只涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)工作所需要的人力資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了要完成業(yè)務(wù)工作外，還需要完成上級(jí)交付的各項(xiàng)中心工作任務(wù)(如重大工程項(xiàng)目落地等)，以及將各項(xiàng)工作落實(shí)到村莊(社區(qū))的任務(wù)等。而國家并沒有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的中心工作、對接村莊(社區(qū))的工作安排專門的人員。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要對國家“三定”方案所提供的人力資源進(jìn)行重組，使其服務(wù)于自身的工作需要。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行過程往往并非完全按照既有的體制結(jié)構(gòu)安排來展開，而是在保持體制基本不變的情況下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。在X鎮(zhèn)，最重要的機(jī)制創(chuàng)新就是“片線結(jié)合”。所謂“片線結(jié)合”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)工作事務(wù)屬性將其分為不同類型，據(jù)此設(shè)置不同的片區(qū)和工作線，并將全鎮(zhèn)所有工作人員分配到各個(gè)片區(qū)和工作線之中，以此來推動(dòng)工作的開展。全鎮(zhèn)干部并不是按照傳統(tǒng)的科層制分工原則進(jìn)行安排，而是對原來“三定”崗位上的干部進(jìn)行重組。在這種重組制度下，雖然每個(gè)干部都有其固定的編制身份歸屬，但所從事的工作卻并非對應(yīng)其編制所屬的崗位和部門。比如，有的干部編制身份在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，但實(shí)際上是在鎮(zhèn)里的“重大工程線”上從事矛盾糾紛調(diào)解等工作。

與那些通過工作組、指揮部等形式臨時(shí)抽調(diào)人員完成某項(xiàng)工作任務(wù)的制度不同，X鎮(zhèn)的“片線結(jié)合”是常態(tài)化、制度化的?！捌€結(jié)合”的制度步驟主要分為四步：第一步，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)工作任務(wù)和轄區(qū)內(nèi)實(shí)際劃分出不同片線，確定每位分管領(lǐng)導(dǎo)的分工。第二步，每位干部選擇確定自己的片線工作意愿，比如，選擇到專項(xiàng)工作線上、選擇到業(yè)務(wù)工作線上，抑或選擇到片區(qū)工作。第三步，干部們確定自己的片線工作意愿之后，再選擇跟隨哪一位分管領(lǐng)導(dǎo)。第四步，由分管領(lǐng)導(dǎo)挑選本片線的干部。關(guān)于片、線的具體內(nèi)容闡述如下。

1.“片”

所謂“片”，是一個(gè)地域概念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)地域相近原則將轄區(qū)范圍內(nèi)的所有村(社區(qū))劃分成若干個(gè)片區(qū)。由每個(gè)片區(qū)承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各項(xiàng)工作。2019年，X鎮(zhèn)共劃分了4個(gè)片區(qū)。每個(gè)片的行政村(社區(qū))數(shù)量為5～6個(gè)不等。每個(gè)片區(qū)設(shè)立1名聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員兼任。同時(shí)設(shè)立1名片長，片長屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層骨干。片區(qū)內(nèi)的各個(gè)行政村(社區(qū))設(shè)置1～2名駐點(diǎn)(駐村/駐社區(qū))干部。

設(shè)立片區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將各項(xiàng)涉及村莊的工作(含中心工作、業(yè)務(wù)工作)分配到片區(qū)。聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)，片長負(fù)責(zé)將工作直接落實(shí)安排到各個(gè)駐點(diǎn)干部身上，駐點(diǎn)干部則具體對接各個(gè)行政村(社區(qū))。片區(qū)工作內(nèi)容包括：其一，傳遞政策信息，比如下發(fā)各類文件通知、政府工作安排等；其二，完成部門業(yè)務(wù)工作，比如根據(jù)部門要求收集各類民情信息、收取新農(nóng)合費(fèi)用等；其三，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，比如指導(dǎo)協(xié)助調(diào)解村莊、社區(qū)內(nèi)部各類矛盾糾紛，化解信訪案件等；其四，完成上級(jí)安排的各類階段性中心工作，比如指導(dǎo)、安排村莊(社區(qū))開展文明城區(qū)創(chuàng)建工作、禁放煙花爆竹等。

片區(qū)工作具有如下幾方面特性：一是群眾性。做好片區(qū)工作，需要片長、駐點(diǎn)干部直接跟村干部和村民打交道。二是屬地性。每一個(gè)片區(qū)都相當(dāng)于一個(gè)屬地管理單元，片區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)(或片長)相當(dāng)于片區(qū)的總管，承擔(dān)屬地管理職責(zé)。對于發(fā)生在片區(qū)內(nèi)的任何事情，片區(qū)負(fù)責(zé)人都要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是綜合性。片區(qū)工作不是單項(xiàng)的專門業(yè)務(wù)工作，而是涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各類工作。這些工作往往涉及多個(gè)部門，需要干部協(xié)調(diào)各方人力、物力和財(cái)力去完成，要求干部具備多方面的能力和較高的綜合素質(zhì)，成為能夠處理各類事務(wù)的“多面手”。四是常態(tài)性。除個(gè)別階段性中心工作外，片區(qū)工作往往一年四季、周而復(fù)始地重復(fù)進(jìn)行，屬于常態(tài)化的工作。

聯(lián)片駐點(diǎn)制度還有利于優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體系。按照之前的管理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接23個(gè)行政村(社區(qū))，各項(xiàng)工作需要付出高昂的行政成本。而聯(lián)片駐點(diǎn)制度的管理優(yōu)勢表現(xiàn)為：其一，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村(社區(qū))之間增加了一個(gè)層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及其部門不必直接對接23個(gè)行政村(社區(qū))，而是對接4個(gè)片區(qū)，再由片區(qū)和駐點(diǎn)干部對接村莊(社區(qū))。其二，提升了運(yùn)行效率。各個(gè)片區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)和片長可以根據(jù)片區(qū)內(nèi)實(shí)際和個(gè)人能力等因素，合理安排、調(diào)配駐點(diǎn)干部，優(yōu)化人力資源配置。同時(shí)，由于片區(qū)管理幅度縮小，片長和駐點(diǎn)干部還能夠更高效、快捷地回應(yīng)民眾訴求，從而增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的回應(yīng)性。

2.“線”

所謂“線”，是一個(gè)治理屬性概念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)治理工作屬性將其劃分成若干條工作線，每條工作線上安排特定的人員擔(dān)當(dāng)崗位職責(zé)。X鎮(zhèn)的工作線可以分為兩類：一是專項(xiàng)工作線；二是業(yè)務(wù)工作線。前者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)重點(diǎn)(中心)工作的需要所設(shè)立的線，包括重點(diǎn)工程項(xiàng)目線、計(jì)劃生育線、政法線和清繳不良貸款工作線等；后者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)辦公室日常行政業(yè)務(wù)工作需求設(shè)立的線，該線上的工作人員主要負(fù)責(zé)在辦公室值班、處理各種行政業(yè)務(wù)工作、對接上級(jí)的工作安排等。

業(yè)務(wù)工作屬于科層制中的常規(guī)工作，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“三定”原則設(shè)置機(jī)構(gòu)、履行職能所應(yīng)承擔(dān)的基本工作。它具有馬克斯·韋伯所揭示的科層制特性，比如專業(yè)性(需要專門的業(yè)務(wù)知識(shí)、工作人員經(jīng)過培訓(xùn)之后上崗)、程序性(按照既定的規(guī)章制度辦事)等。(12)[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》下，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第278～286頁。

專項(xiàng)工作與前述片區(qū)工作具有某些共性(比如群眾性、綜合性、常態(tài)性)。此外，它還具有全局性。一方面，專項(xiàng)工作屬于上級(jí)(比如縣委縣政府)安排的重點(diǎn)工作任務(wù)，如縣級(jí)黨委政府需要推動(dòng)落實(shí)的重大工程項(xiàng)目；另一方面，專項(xiàng)工作屬于“一票否決”的事項(xiàng)，比如綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育等，一旦出現(xiàn)較大問題，不僅會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終績效考核，而且主要領(lǐng)導(dǎo)還可能面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。這些工作都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的政治任務(wù)，它們的完成情況直接關(guān)系到上級(jí)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核、評價(jià)結(jié)果，也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績和仕途。因此，專項(xiàng)工作關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。在X鎮(zhèn)，歷年的專項(xiàng)工作線雖有調(diào)整，但重點(diǎn)工程線、政法線和計(jì)劃生育線這三條線每年都是保留的，鎮(zhèn)里只是會(huì)根據(jù)工作量大小變化調(diào)整各條線上的工作人員規(guī)模。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在每條工作線設(shè)置主管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)各1名。主管領(lǐng)導(dǎo)一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委中除書記、鎮(zhèn)長外排名較為靠前的黨委委員，比如人大主席、常務(wù)副鎮(zhèn)長、黨委副書記等。分管領(lǐng)導(dǎo)為黨政班子副職，比如非黨委委員的副鎮(zhèn)長或者其他副科級(jí)干部。

此外，各個(gè)片線的人員安排實(shí)行雙向選擇制度。按照鎮(zhèn)里的規(guī)定，除領(lǐng)導(dǎo)崗位和特殊崗位(如對某些專長有特別要求者)外，其他崗位實(shí)行雙向選擇。即每年初，每名干部根據(jù)自己的專長、興趣、工作的難易程度、工作量的大小等因素，報(bào)名選擇片線崗位，主管領(lǐng)導(dǎo)再根據(jù)本條線工作的實(shí)際需求和報(bào)名人員狀況確定人選。如果某位干部沒有被各片線分管領(lǐng)導(dǎo)選中，那么就要面臨待崗的風(fēng)險(xiǎn)(按規(guī)定未上崗人員只發(fā)基本工資)。X鎮(zhèn)曾經(jīng)出現(xiàn)過個(gè)別干部在雙向選擇中未能獲得上崗的情況。但近年來國家嚴(yán)禁“吃空餉”，在雙向選擇中落單的干部最后均由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一安排上崗。雙向選擇的基本原則是“大穩(wěn)定，小調(diào)整”(見表1)。即各個(gè)片線人員安排總體保持穩(wěn)定，但每年可能會(huì)有微調(diào)。一般在以下幾種情況下會(huì)進(jìn)行小調(diào)整：一是出現(xiàn)人事變動(dòng)的情況。如可能有新的干部調(diào)動(dòng)，或者有的干部發(fā)生職務(wù)晉升。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府中心工作任務(wù)的變化進(jìn)行調(diào)整。如上級(jí)安排了新的中心工作任務(wù)，或者某項(xiàng)中心工作的任務(wù)量增加了，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中更多的資源完成。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要在某些線上增加工作人員，或者新增中心工作線。2015年，X鎮(zhèn)為了完成縣里的舊城改造這一中心工作任務(wù)，就專門設(shè)立了“舊城改造指揮部”；2017年為了完成上級(jí)安排的清收信用社不良貸款任務(wù)，X鎮(zhèn)設(shè)立了“清收不良貸款工作專線”。這些階段性的中心工作任務(wù)完成之后，相應(yīng)的專項(xiàng)工作線就會(huì)撤銷。“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則有利于維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體工作秩序，同時(shí)又有利于激發(fā)干部的積極性。

表1：X鎮(zhèn)歷年片線人員優(yōu)化組合情況表

X鎮(zhèn)的干部“混編混崗”制度重組了原先的“職責(zé)同構(gòu)”體系。全鎮(zhèn)干部不再是按照之前的“三定”原則方案來安排工作，而是根據(jù)全鎮(zhèn)的主要工作類型和需要解決的問題來進(jìn)行分工。這種分工具有以下特征。

一是事本性。即“片線結(jié)合”制度是以事務(wù)/問題為導(dǎo)向的。在“片線結(jié)合”制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以治理事務(wù)類型來劃分片線，進(jìn)而配置相應(yīng)的人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要完成什么重點(diǎn)工作，解決什么重要問題，才設(shè)置相應(yīng)的片線和崗位。所謂“因事設(shè)崗，因崗聘人”。這實(shí)現(xiàn)了人與事的結(jié)合，而不是人與編制崗位的結(jié)合。

二是靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)工作需要尤其是重點(diǎn)工作的需要靈活配置人力資源，也可以根據(jù)治理事務(wù)數(shù)量變化來調(diào)整人員配置。比如2014年之前，計(jì)劃生育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重，X鎮(zhèn)在計(jì)劃生育工作上投入的人力資源始終維持在較高水平(見表1)，而2014年后，隨著計(jì)劃生育工作的逐漸轉(zhuǎn)型，工作量下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)地減少了在計(jì)生線上的人員配置。同樣，2014年之后，X鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入快車道，城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，征地拆遷、重大工程項(xiàng)目建設(shè)不斷上馬，地處城關(guān)鎮(zhèn)的X鎮(zhèn)承擔(dān)了越來越繁重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。相應(yīng)地，X鎮(zhèn)在重點(diǎn)工程線上配置的人員迅速由之前的10人左右攀升至30余人。此后，該鎮(zhèn)重點(diǎn)工程線上的人員數(shù)量一直維持在二三十人的水平。可見，在“片線結(jié)合”制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員配置表現(xiàn)出了很強(qiáng)的靈活性。人員配置的變化，也反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的變化。

三是高效性?！捌€結(jié)合”制度有利于提升人力資源使用效率。在“片線結(jié)合”制度下，干部個(gè)人可以根據(jù)自己的興趣、意愿、能力等來靈活選擇相對比較適合自己的工作，實(shí)現(xiàn)“人盡其才，才盡其用”。

四是重構(gòu)性。與職責(zé)同構(gòu)不同，在“片線結(jié)合”制度中，每個(gè)工作人員的崗位職責(zé)可能不同于自己編制所在部門的崗位職責(zé)，而是根據(jù)片線工作要求履行崗位職責(zé)。以2019年為例，當(dāng)年該鎮(zhèn)從事業(yè)務(wù)工作的人員數(shù)量為47人，占全鎮(zhèn)干部數(shù)量比重為33.8%。這即是說，X鎮(zhèn)實(shí)際上只安排了大約1/3的干部從事“三定”方案所規(guī)定的職能業(yè)務(wù)工作，其余近2/3的干部(黨政領(lǐng)導(dǎo)除外)都被安排在了專項(xiàng)工作和片區(qū)工作上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部的考核也不是根據(jù)定編定崗的要求來進(jìn)行的，而是以片線工作完成情況作為考核基準(zhǔn)。因此，片線治理機(jī)制相當(dāng)于重構(gòu)了之前科層制中的職責(zé)體系。

圖2：“混編混崗”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)圖

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“片線結(jié)合”治理機(jī)制的運(yùn)行過程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“片線結(jié)合”制度相當(dāng)于在正式體制之外進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。這種創(chuàng)新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組人力資源奠定了基礎(chǔ)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一些機(jī)制來推動(dòng)“片線結(jié)合”治理機(jī)制運(yùn)行，達(dá)到適應(yīng)性治理目標(biāo)。

(一)考核激勵(lì)機(jī)制

考核是改革以來我國干部管理的重要手段?？己说哪康氖嵌酱俑刹柯男新氊?zé)，完成工作任務(wù)。實(shí)行片線制度之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部的考核也依據(jù)不同片線的工作內(nèi)容進(jìn)行分類。比如在X鎮(zhèn)，干部百分制考核分為共性考核和個(gè)性考核兩大部分。共性考核主要是日常工作的考核，分值為35分?？己藘?nèi)容包括日常簽到、出席會(huì)議、廉政建設(shè)和財(cái)務(wù)制度執(zhí)行等方面。而個(gè)性考核則針是對不同片線干部工作的考核，分值高達(dá)65分。對于重點(diǎn)線上的干部，主要考核其在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中的矛盾糾紛調(diào)解、工程進(jìn)度、信訪維穩(wěn)工作等。對于駐點(diǎn)干部(駐村干部)，主要考核其村情熟悉、駐村集中辦公、日常報(bào)表報(bào)送、幫扶貧困戶、黨建工作等方面情況。對于行政業(yè)務(wù)線的干部，主要考核日常值班、業(yè)務(wù)工作和參與其他工作情況。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考核制度中加入了“分管領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評”和“片區(qū)內(nèi)考核”的內(nèi)容，規(guī)定由分管領(lǐng)導(dǎo)、片長就各個(gè)片線上的干部服從安排、完成工作等方面進(jìn)行點(diǎn)評打分。這為分管領(lǐng)導(dǎo)、片長調(diào)動(dòng)片線工作人員積極性提供了制度支撐。片線工作人員為了盡量提高考核績效，需要努力配合、支持分管領(lǐng)導(dǎo)和片長安排的工作。

考核制度為干部提供了激勵(lì)，主要表現(xiàn)為政治激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)性激勵(lì)三個(gè)方面。

第一，政治激勵(lì)。主要指為干部提供晉升流動(dòng)空間。在X鎮(zhèn)，片線制度創(chuàng)造了一部分新的管理崗位。比如，每個(gè)片設(shè)立片長1名，片長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中屬于中層骨干。升任片長的基本條件之一就是工作能力強(qiáng)。在重點(diǎn)工作線，還分設(shè)若干個(gè)工作小組，每個(gè)小組設(shè)組長1名。在片區(qū)工作和重點(diǎn)線工作中，需要較多地跟群眾打交道。這些崗位有利于干部更好地積累基層工作經(jīng)驗(yàn)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有意識(shí)地培養(yǎng)鍛煉某些年輕干部，也會(huì)將這些干部安排到片區(qū)和重點(diǎn)線上。在片線上工作表現(xiàn)突出的干部，在政治晉升中可能占據(jù)優(yōu)勢。政治激勵(lì)對于年輕干部尤其是年輕的公務(wù)員更能發(fā)揮作用。從身份的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體主要由公務(wù)員和事業(yè)編構(gòu)成(此外還包括勞務(wù)派遣、臨聘人員等)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公務(wù)員可以晉升副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)崗位，或者提升職級(jí)，而事業(yè)編只能晉升到中層骨干。相較而言，通常年輕的公務(wù)員具有更強(qiáng)的政治進(jìn)步意愿。他(她)們更希望在工作中有更好的表現(xiàn)，也有更高的工作積極性。所以，政治激勵(lì)對于年輕公務(wù)員而言更容易產(chǎn)生效果。

第二，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核成效更主要地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上面。干部考核方案主要是將考核結(jié)果與干部績效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。X鎮(zhèn)2019年考核方案規(guī)定：“凡全年綜合得分在90分以上(包含90分)的，100%發(fā)放績效考核工資；得85～89分的，發(fā)放績效考核工資的95%；得80～84分的，發(fā)放績效考核工資的90%；得75～79分的，發(fā)放績效考核工資的85%；得分70～74分的，發(fā)放績效考核工資的80%；得分在70分以下的，發(fā)放績效考核工資的60%?！?13)引自《X鎮(zhèn)2019年度鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部績效考核辦法》，內(nèi)部資料。由于考核結(jié)果直接關(guān)系到個(gè)人收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須認(rèn)真對待。

除了績效考核方面的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為各個(gè)片區(qū)、重點(diǎn)線和政法線等片線提供了一定額度的包干工作經(jīng)費(fèi)。包干經(jīng)費(fèi)的具體數(shù)額視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力狀況、工作任務(wù)規(guī)模等因素而定。一方面，包干經(jīng)費(fèi)為片線工作提供了物質(zhì)保障，有利于基層干部應(yīng)對片線工作中出現(xiàn)的一些突發(fā)性、臨時(shí)性問題，比如下鄉(xiāng)處理矛盾糾紛、突發(fā)火災(zāi)、交通事故等，處理這些問題既需要耗費(fèi)資源，同時(shí)又無法獲得正規(guī)票據(jù)；另一方面，包干經(jīng)費(fèi)使得片線干部不必自己墊付錢財(cái)干工作，獲得更好的工作體驗(yàn)，有利于激發(fā)其工作積極性。

第三，社會(huì)性激勵(lì)。除了政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還受到社會(huì)性激勵(lì)。所謂社會(huì)性激勵(lì)，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中所能夠獲得的榮譽(yù)、面子。社會(huì)性激勵(lì)雖然并不直接給干部帶來職務(wù)晉升和物質(zhì)上的好處，但也可為他們開展工作提供動(dòng)力。比如，實(shí)行“雙向選擇”之后，如果某位干部沒能被任何片線負(fù)責(zé)人相中，那會(huì)被認(rèn)為是十分丟面子的事情。再如，如果本片線的工作落后于其他片線，在黨委政府的會(huì)議上被領(lǐng)導(dǎo)批評，或者在通報(bào)排名中落后，那也會(huì)令相關(guān)負(fù)責(zé)干部難堪。為了盡量避免難堪、丟臉，干部們必須要盡力做好工作。

(二)競爭壓力機(jī)制

“片線結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中的競爭性?！捌€結(jié)合”中的競爭壓力是通過包干制來實(shí)現(xiàn)的?！捌€結(jié)合”制度實(shí)際上也是一種行政包干制。行政包干是中國縣域治理中的重要制度安排。在行政包干制中，作為上級(jí)的發(fā)包方賦予作為下級(jí)的承包方以決策、執(zhí)行和調(diào)配資源等自由裁量權(quán)。上級(jí)主要考核下級(jí)執(zhí)行政治任務(wù)的結(jié)果情況，調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性，在下級(jí)各單位和干部之間形成相互競爭的局面。(14)楊 華：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制》，《開放時(shí)代》2017年第5期。行政包干制被運(yùn)用在縣域信訪維穩(wěn)、征地拆遷、重大項(xiàng)目建設(shè)等眾多工作領(lǐng)域中。(15)郭 亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。

在督促干部履職方面，“片線結(jié)合”制度有兩大優(yōu)勢：一是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作更容易量化；二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部重新嵌入了行政發(fā)包關(guān)系。如果按照之前的“定編定崗”原則，所有干部被分配在各個(gè)部門辦公室，所干工作難以量化考核。且按照既定的科層制程序來完成各項(xiàng)治理任務(wù)，不可避免會(huì)陷入繁文縟節(jié)、推諉拖沓之中。而實(shí)行片線制度之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各項(xiàng)工作安排到各個(gè)片區(qū)和重點(diǎn)線上，然后根據(jù)各個(gè)片線完成任務(wù)的情況進(jìn)行量化考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對各個(gè)片線的工作進(jìn)行結(jié)果管理。(16)田先紅：《從結(jié)果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。

同時(shí)，“片線結(jié)合”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建立了兩類“發(fā)包—承包”關(guān)系。一是在片區(qū)內(nèi)實(shí)行屬地發(fā)包，每個(gè)片區(qū)都承包了屬地內(nèi)的治理事務(wù)。分片實(shí)質(zhì)上是一種行政包干制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)賦權(quán)，聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)再向片長、片長向駐村干部賦權(quán)。片區(qū)享有管轄范圍內(nèi)的治權(quán)。同時(shí)，片區(qū)必須按照規(guī)定完成各項(xiàng)治理任務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—駐村干部的雙重“發(fā)包—承包”關(guān)系。二是在各條線上進(jìn)行治理事務(wù)(業(yè)務(wù))發(fā)包。其“發(fā)包—承包”的基本邏輯跟片區(qū)類似。各個(gè)條線承包了專項(xiàng)治理事務(wù)，并享有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的職權(quán)。

如此，“片線結(jié)合”制度相當(dāng)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制內(nèi)部建構(gòu)了一個(gè)競爭性的政治市場。這種競爭表現(xiàn)為兩方面，一是團(tuán)隊(duì)之間競爭，二是個(gè)體之間競爭。團(tuán)隊(duì)之間的競爭主要發(fā)生在各個(gè)片區(qū)之間和各條專項(xiàng)工作線上面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以對各個(gè)片區(qū)、條線的工作進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行比較。對于工作落后的片區(qū)和條線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以進(jìn)行督促和批評。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以將片區(qū)、條線工作與分管領(lǐng)導(dǎo)的考核績效掛鉤。比如，S縣P鎮(zhèn)2019年考核方案規(guī)定：“副書記、人大主席、政協(xié)聯(lián)工委主任按所聯(lián)片、片長取所在片的駐村干部的60%、分管線的40%計(jì)分，其他分管線領(lǐng)導(dǎo)按所分管干部平均分考核，再參考駐村干部得分情況，上下浮動(dòng)?！?17)引自《P鎮(zhèn)2019年度鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部管理和績效考核辦法》，內(nèi)部資料。如此，各個(gè)片區(qū)、條線的工作不僅跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的績效相關(guān)，而且對他們的政治前途產(chǎn)生了影響。為了在上級(jí)面前獲得更好的評價(jià)，各個(gè)片區(qū)、條線都需要盡可能地將工作做好，從而形成團(tuán)隊(duì)競爭局面。

同時(shí)，片線制度還強(qiáng)化了干部個(gè)體之間競爭?！半p向選擇”使每位干部都承受著下崗的風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠在“雙向選擇”中獲勝，干部們需要盡可能地改進(jìn)工作態(tài)度和工作業(yè)績。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部也存在面子、關(guān)系、情感等因素，使得嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲制度在執(zhí)行時(shí)往往被打折扣，從而軟化了強(qiáng)激勵(lì)的效果，但是這些制度設(shè)置至少為干部行為提供了基本底線。尤其是對于那些還具備晉升空間、有向上流動(dòng)意愿的干部而言，他們更需要優(yōu)異的工作業(yè)績。就此，各個(gè)片線為這些干部施展才華提供了舞臺(tái)。

(三)情感動(dòng)力機(jī)制

考核激勵(lì)制度對于推動(dòng)工作具有基礎(chǔ)性作用。但是，基層政府推動(dòng)工作不僅要依靠制度性權(quán)力，而且需要情感潤滑。片線制度在推動(dòng)基層干部情感再生產(chǎn)上面也具有重要意義。

第一，“片線結(jié)合”制度有利于增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)認(rèn)同?！捌€結(jié)合”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)構(gòu)造了不同的治理團(tuán)隊(duì)，這一制度實(shí)質(zhì)上是人與人的優(yōu)化組合。在雙向選擇原則中，分管領(lǐng)導(dǎo)與下屬可以有一定的自由選擇權(quán)，賦予了領(lǐng)導(dǎo)和干部以一定的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)部可謂是一個(gè)熟人社會(huì)。大家長時(shí)間在一起共事，相互都比較熟悉對方的性格、能力和工作態(tài)度等。分管領(lǐng)導(dǎo)傾向于選擇自己比較熟悉、工作能力強(qiáng)、工作態(tài)度好、團(tuán)隊(duì)意識(shí)強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)符合要求的干部加入片線。普通干部通過雙向選擇，大多數(shù)能夠選擇到自己比較中意、符合個(gè)人志趣的片線工作。他們也傾向于選擇自己比較滿意、性格合得來的領(lǐng)導(dǎo)分管的片線。各個(gè)片線工作人員一般是基于自愿基礎(chǔ)上的組合。這樣一來，每個(gè)片區(qū)、每個(gè)條線就會(huì)形成一個(gè)榮辱與共、利益攸關(guān)的命運(yùn)共同體。這有利于增強(qiáng)干部們的團(tuán)隊(duì)情感與認(rèn)同。

第二，“片線結(jié)合”制度有利于情感再生產(chǎn)。片線工作人員安排遵循“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的基本原則。各個(gè)條線的工作人員長期共事，更容易產(chǎn)生情感與默契。干部個(gè)體之間既有競爭，又需要相互配合、支持。干部們還可以在日常工作中交流經(jīng)驗(yàn)。如此，各個(gè)條線治理團(tuán)隊(duì)就成為了一個(gè)情感共同體。

第三，“片線結(jié)合”制度中的情感治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)安排工作不能僅靠權(quán)力壓人，還必須以德服人、以情感人。各個(gè)片線領(lǐng)導(dǎo)的魅力、關(guān)懷，能給予干部們更強(qiáng)的工作動(dòng)力。尤其是對于那些因?yàn)樯矸輪栴}而無法獲得政治晉升空間的干部，“看領(lǐng)導(dǎo)的面子”“為領(lǐng)導(dǎo)分憂”的情感因素甚至成為他們努力工作的主要?jiǎng)恿?。在X鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在組建治理團(tuán)隊(duì)時(shí)，往往會(huì)優(yōu)先選擇那些跟隨自己多年的“鐵桿”。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)崗位、分工領(lǐng)域或分管片區(qū)調(diào)整時(shí)，也常常會(huì)選擇將自己比較得力的老部下“帶走”的情況。一些干部長期跟隨某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，也愿意跟著這些領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整工作崗位。有的干部透露，因?yàn)槔项I(lǐng)導(dǎo)調(diào)走，跟新上任的分管領(lǐng)導(dǎo)需要磨合，雙方常常因此而產(chǎn)生張力。

總之，通過“片線結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在很大程度上將人財(cái)物資源的使用與調(diào)配權(quán)力授予各個(gè)片線。在確保不出事的大前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不過多介入各個(gè)片線的具體工作過程。換言之，各個(gè)片線的干部享有職權(quán)范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)。片線內(nèi)部的人員如何安排、資源如何調(diào)配、工作如何開展等事務(wù)，都可由片線分管領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人自主決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)并不干涉各個(gè)片線的具體事務(wù)。這為各個(gè)片線的干部提供了較之前更為強(qiáng)大的激勵(lì)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重從結(jié)果方面對各個(gè)片線的工作進(jìn)行考核控制。最終的工作完成進(jìn)度和質(zhì)量是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)衡量各個(gè)片線工作優(yōu)劣的主要標(biāo)準(zhǔn)。如果片線干部未能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要求完成工作任務(wù)，或者在工作中“捅了大的婁子”，那么將面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體制彈性與機(jī)制創(chuàng)新

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適應(yīng)性治理，以機(jī)制創(chuàng)新為基礎(chǔ)。這些創(chuàng)新并沒有改變既有的體制，而是維系了體制的穩(wěn)定，增強(qiáng)了體制應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境的能力。體制穩(wěn)定與機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應(yīng)性治理中的一對辯證關(guān)系。

(一)體制彈性賦予機(jī)制創(chuàng)新空間

體制彈性是進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。所謂體制彈性，是指體制可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行伸縮調(diào)整的變化，可以吸收和容納新的要素。體制彈性賦予機(jī)制創(chuàng)新的空間具體表現(xiàn)如下。

第一，體制彈性為機(jī)制創(chuàng)新提供合法性基礎(chǔ)。機(jī)制/制度創(chuàng)新雖然并不需要徹底改變體制，但是需要改變體制的運(yùn)行方式。同時(shí)，機(jī)制創(chuàng)新意味著打破常規(guī)，引入新的觀念。在中國的體制中，這些都需要來自上級(jí)的確認(rèn)和支持。如果沒有得到上級(jí)的合法性授權(quán)，那么基層創(chuàng)新將面臨合法性風(fēng)險(xiǎn)。X鎮(zhèn)的片線制度創(chuàng)新，得到了它的直接上級(jí)S縣黨委政府的支持。如今，S縣下轄的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都全面實(shí)施了片線結(jié)合制度。這正是體制擁有較大彈性的表現(xiàn)。上級(jí)對下級(jí)制度創(chuàng)新的合法性進(jìn)行確認(rèn)，使下級(jí)具備更強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力。

第二，體制彈性為機(jī)制創(chuàng)新提供權(quán)力支持。機(jī)制創(chuàng)新要引入和執(zhí)行新的制度。它需要權(quán)力作為支撐。體制中的上級(jí)必須給下級(jí)賦權(quán)，下級(jí)才具備進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的權(quán)能。同時(shí)，機(jī)制創(chuàng)新涉及對既有權(quán)力體系的整合，它需要打破之前的權(quán)力配置格局。在機(jī)制創(chuàng)新過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)。而主要領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)必須以其掌握的體制權(quán)力為支撐。如果不是體制賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)力，那么機(jī)制創(chuàng)新也無法展開和持續(xù)。

第三，體制彈性為機(jī)制創(chuàng)新提供物質(zhì)基礎(chǔ)。機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)是使人財(cái)物資源得到優(yōu)化組合，以應(yīng)對新環(huán)境的需求，完成各項(xiàng)治理任務(wù)。這些人財(cái)物資源都是由體制賦予的，是內(nèi)生于體制中的。沒有體制提供資源，機(jī)制創(chuàng)新將是無源之水、無本之木。

概言之，體制彈性為機(jī)制創(chuàng)新提供了合法性、權(quán)力和資源基礎(chǔ)。X鎮(zhèn)的片線結(jié)合制度，對全鎮(zhèn)人員進(jìn)行重組。這種重組并沒有打破原先的體制，而是在保持體制穩(wěn)定的前提下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。體制保持穩(wěn)定，并不是說體制沒有彈性。恰恰相反，正因?yàn)轶w制有彈性，片線結(jié)合的機(jī)制創(chuàng)新才擁有空間。如果體制是僵化的，就無法為機(jī)制創(chuàng)新提供空間。

(二)機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)體制活力

體制的彈性和惰性，是一體兩面。體制有彈性，只是為機(jī)制創(chuàng)新提供了空間，但它本身不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生機(jī)制創(chuàng)新。而且，體制的惰性常常使得體制缺乏活力，無法有效、高效地應(yīng)對環(huán)境變化。體制惰性包括體制運(yùn)行節(jié)奏緩慢、體制資源分散低效等方面。而機(jī)制創(chuàng)新則可以從以下幾個(gè)方面激發(fā)體制活力。

第一，整合體制資源。如前所述，片線結(jié)合制度按照問題導(dǎo)向的邏輯對干部進(jìn)行分類安排，而不是遵循之前“定編定崗”的職責(zé)分工原則。該機(jī)制創(chuàng)新將干部的興趣、才能、意愿等與各類治理事務(wù)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)體制的人財(cái)物資源整合，增進(jìn)體制內(nèi)人員和部門的協(xié)同。通過整合機(jī)制來調(diào)動(dòng)人力資源、來解決問題，從而減少資源與效率耗散。

第二，提升體制效率。在科層體制下，按部就班，按常規(guī)運(yùn)行，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，難以應(yīng)對基層各種層出不窮的治理事務(wù)。片線結(jié)合的機(jī)制創(chuàng)新意在打破科層體制的常規(guī)運(yùn)行流程，通過考核、激勵(lì)和情感潤滑來調(diào)動(dòng)干部積極性，推動(dòng)工作開展，提升體制運(yùn)行效率，更好地回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的各種問題。

尤其是X鎮(zhèn)屬于城關(guān)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)內(nèi)各種項(xiàng)目較多，發(fā)展任務(wù)繁重，治理事務(wù)駁雜。治理事務(wù)的數(shù)量規(guī)模巨大；在發(fā)生規(guī)律上，具有常態(tài)化、規(guī)律性、持續(xù)性、密集性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作具有非常規(guī)性、即時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性，需要集中資源應(yīng)對。如果按照之前的“定編定崗”方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以完成數(shù)量龐大且具有較強(qiáng)非規(guī)則性的工作，因此必須對資源進(jìn)行統(tǒng)籌重組。片線結(jié)合的機(jī)制創(chuàng)新有利于整合既有的體制資源，推動(dòng)體制加速運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，體制穩(wěn)定與機(jī)制靈活是鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應(yīng)性治理的一體兩面。治理體制為機(jī)制創(chuàng)新了設(shè)定必要的框架和邊界。機(jī)制創(chuàng)新并不需要改變體制，也不可能改變體制。在機(jī)制創(chuàng)新的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然保留了黨政辦、民政辦、經(jīng)管站等業(yè)務(wù)科室部門，使其具備與上級(jí)黨委政府和各部門業(yè)務(wù)工作相對接的能力，從而確保了體制的穩(wěn)定性，同時(shí)增強(qiáng)了體制韌性。

五、結(jié) 語

上文以X鎮(zhèn)的片線結(jié)合制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持體制穩(wěn)定的前提下通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性治理的過程。面對治理資源匱乏而治理事務(wù)繁雜且具有較強(qiáng)非規(guī)則性的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須通過機(jī)制創(chuàng)新來整合體制資源、激發(fā)體制活力，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化需求，完成治理任務(wù)。

體制穩(wěn)定與機(jī)制創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的一對辯證關(guān)系。“‘不變體制變機(jī)制’原則的核心是以機(jī)制的調(diào)整維系體制的活力，從而兼顧治理體制的制度化與有效性之平衡”。(18)杜 鵬：《一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。治理體制為機(jī)制創(chuàng)新提供權(quán)力支撐和人財(cái)物資源。但是治理體制的穩(wěn)定性使其難以適應(yīng)新的治理環(huán)境變化需求，因此要求其運(yùn)行方式發(fā)生改變，即進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。治理機(jī)制創(chuàng)新能夠使治理體制更加高效、高質(zhì)運(yùn)行，提升其適應(yīng)性。治理機(jī)制創(chuàng)新，就是要賦予基層一定的自主性。一方面，要賦予基層進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的權(quán)力和空間，使基層有權(quán)力、有能力、有魄力進(jìn)行創(chuàng)新，整合既有的人財(cái)物資源；另一方面，要激發(fā)基層一線干部干事創(chuàng)業(yè)的自主性，賦予他們與職權(quán)相匹配的自由裁量權(quán)，讓他們在一線治理中愿干事、能干事、敢干事。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適應(yīng)性治理問題，實(shí)質(zhì)上就是要回答中國的體制/制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能、實(shí)現(xiàn)有效治理這一問題。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。”(19)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，要求在不改變體制的前提下，最大程度地釋放體制的能量，亦即所謂集中力量辦大事。本項(xiàng)研究從實(shí)證層面為我國基層治理體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了一種解釋。研究表明，在中國基層治理領(lǐng)域，我們可以通過機(jī)制創(chuàng)新來賦予體制活力。換言之，我們可以在保持體制不變的前提下，通過機(jī)制創(chuàng)新來整合治理資源，完成治理任務(wù)，達(dá)到治理目標(biāo)。從理論上來說，本研究側(cè)重從機(jī)制創(chuàng)新與體制彈性之間關(guān)系對基層適應(yīng)性治理展開研究，可以彌補(bǔ)既有研究多關(guān)注基層適應(yīng)性治理的策略或非正式制度的局限。

當(dāng)然，“片線結(jié)合”的機(jī)制創(chuàng)新也可能滋生一些新問題。比如，在“片線結(jié)合”制度中，干部們長期在同一個(gè)片線上共事，固然有利于增進(jìn)交流和團(tuán)結(jié)，但也可能形成利益相對封閉的小圈子和“山頭”。這可能不利于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，阻滯鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府政策及意志執(zhí)行的暢通。而且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村(社區(qū))關(guān)系日益行政化的背景下，如何更好地發(fā)揮聯(lián)片駐點(diǎn)制度密切干群關(guān)系的功能，也是一大難點(diǎn)。這些問題都有待在日后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中予以防范或解決。此外，近年來，隨著國家治理體制的規(guī)范化進(jìn)程加速，基層治理中的過程管理不斷加強(qiáng)，再疊加較大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，使得基層進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)的自主性受到一定束縛?；鶎痈刹扛嗟貎A向于按章辦事、循規(guī)蹈矩。治理機(jī)制創(chuàng)新的空間被壓縮，進(jìn)而可能影響體制的回應(yīng)性和韌性。如何在推進(jìn)治理體制規(guī)范化進(jìn)程的同時(shí)，保持必要的體制彈性，賦予基層自主創(chuàng)新治理機(jī)制的空間，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須面對的難題。

致 謝：本文受益于跟楊華、杜鵬、李元珍等人的集體調(diào)查和討論，特此謝忱！