論避免礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊及重疊礦業(yè)權(quán)的處理規(guī)則

王克穩(wěn)

礦業(yè)權(quán)重疊在我國是一個較為普遍的問題，因此引起的糾紛也比較多。2018年最高人民法院再審判決撤銷的國土資源部國土資復(fù)議〔2014〕455號行政復(fù)議決定，就是一起典型的礦業(yè)權(quán)重疊糾紛案件（以下簡稱“紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案”）。①參見最高人民法院（2018）最高法行再6號行政判決書。該案雖經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟一審、二審和再審，但因再審結(jié)果是撤銷復(fù)議決定，責(zé)令國土資源部重新作出復(fù)議決定，因此，歷經(jīng)5年多的復(fù)議與訴訟，案件又回到原點，至今未見最終的處理結(jié)果。

該案案情如下：郴州市興光礦業(yè)有限公司通過競價取得“紅旗嶺礦”采礦權(quán)，2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業(yè)有限公司（2009年該公司與中信集團合作成立中信興光礦業(yè)有限公司，以下簡稱“中信興光公司”）頒發(fā)《采礦許可證》，許可開采的礦種為“錫礦、鎢、砷”，采礦許可證有效期限為2006年1月至2010年1月。由于錫礦儲量達到中型以上，2011年10月，中信興光公司在國土資源部申請辦理了采礦許可證延續(xù)登記手續(xù)，延續(xù)后的采礦許可證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日。

郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司（以下簡稱“飯壟堆公司”）同樣以公開競價方式取得“飯壟堆礦”采礦權(quán)，2006年3月24日，郴州市國土局向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》，許可開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”。2011年采礦許可證到期后，飯壟堆公司在湖南省國土廳申請辦理了采礦權(quán)延續(xù)登記，開采礦種變更為“錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅”，延續(xù)和變更登記后的采礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。

因紅旗嶺礦與飯壟堆礦垂直投影存在重疊，且在采礦許可證有效期內(nèi)雙方無法通過協(xié)商解決重疊問題，中信興光公司遂于2012年11月向國土資源部提出行政復(fù)議申請，請求撤銷郴州市國土局于2006年向飯壟堆公司頒發(fā)、2011年經(jīng)湖南省國土廳延續(xù)登記的《采礦許可證》的具體行政行為。2014年7月14日，國土資源部作出撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的《采礦許可證》的復(fù)議決定，飯壟堆公司提起行政訴訟。北京市第一中級法院于2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求；飯壟堆公司提起上訴，北京市高級人民法院于2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司申請再審，最高人民法院再審判決：（1）撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；（2）撤銷國土資源部國土資復(fù)議〔2014〕455號行政復(fù)議決定；（3）責(zé)令國土資源部重新作出行政復(fù)議決定。

本案揭開了我國礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)狀中的一系列法律問題，包括法律上可否設(shè)定重疊的礦業(yè)權(quán)、重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立條件、重疊礦業(yè)權(quán)的認(rèn)定、重疊礦業(yè)權(quán)的處理方式與爭議解決機制以及如何改革礦業(yè)權(quán)出讓審批制度，減少和避免礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)重疊，等等，本案的處理反映出我國礦產(chǎn)資源立法在重疊礦業(yè)權(quán)設(shè)立以及解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議方面規(guī)則的嚴(yán)重短缺。礦業(yè)權(quán)是準(zhǔn)物權(quán)，礦業(yè)權(quán)重疊本質(zhì)上是物權(quán)之間的沖突，因此，明確重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、構(gòu)建礦業(yè)權(quán)重疊處理規(guī)則與爭議糾紛的解決機制應(yīng)成為我國《礦產(chǎn)資源法》修訂的核心內(nèi)容。

一、明確礦業(yè)權(quán)的設(shè)立規(guī)則，減少礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊

礦業(yè)權(quán)重疊是指兩個以上分屬不同礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，其客體在空間或垂直投影范圍內(nèi)發(fā)生交叉或重疊的情形。在重疊內(nèi)容上，礦業(yè)權(quán)重疊包括探礦權(quán)客體的重疊、探礦權(quán)與采礦權(quán)客體的重疊以及采礦權(quán)客體的重疊；在重疊的形態(tài)上，礦業(yè)權(quán)重疊既包括礦業(yè)權(quán)在立體空間范圍內(nèi)的交叉或重疊，也包括礦業(yè)權(quán)客體雖然在立體空間范圍內(nèi)不交叉不重疊、但在垂直投影范圍內(nèi)全部或部分重疊。由于礦業(yè)權(quán)的重疊不僅會影響礦業(yè)權(quán)的行使，還可能危及礦業(yè)生產(chǎn)安全，因此，明確礦業(yè)權(quán)的設(shè)立規(guī)則、避免礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)重疊成為礦產(chǎn)資源立法中的一個基本問題。

（一）現(xiàn)行規(guī)范性文件有關(guān)礦業(yè)權(quán)設(shè)立規(guī)則的規(guī)定

我國《礦產(chǎn)資源法》對可否設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)、設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的基本條件以及如何避免礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊都未作規(guī)定，相關(guān)的問題都是由原國土資源部的規(guī)范性文件規(guī)定的。

2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部《關(guān)于進一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序的意見》的通知（國辦發(fā)〔2001〕85號）（以下簡稱“〔2001〕85號文”）。〔2001〕85號文在第2條中規(guī)定，一個礦山原則上只能審批一個采礦主體。不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)。這是我國明確礦業(yè)權(quán)不得重疊設(shè)立的主要規(guī)范性文件。但這一文件的目的是治理礦業(yè)許可證審批發(fā)放中的混亂狀況，解決礦業(yè)權(quán)設(shè)立中的歷史遺留問題，禁止違法設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)只是其中的內(nèi)容之一，而且，文件實際上也沒有真正解決重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立問題。首先，按該條規(guī)定，原則上只能審批一個采礦主體的對象是一個“礦山”，而非一個“礦區(qū)”，“礦山”與“礦區(qū)”的含義是不同的。我國礦產(chǎn)資源立法對礦區(qū)有明確的規(guī)定，按《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第32條規(guī)定，礦區(qū)是指經(jīng)登記管理機關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域，但對“礦山”的內(nèi)涵與外延沒有規(guī)定。在域外，礦業(yè)法上對礦區(qū)、礦床、礦山及其關(guān)系一般都有清晰的界定，礦山一般指正在開采或暫停開采的礦床①譬如《波蘭地質(zhì)和采礦法》第6條規(guī)定，礦床是指開采可以帶來經(jīng)濟效益的礦物和巖石及其他固體、氣體及液體物質(zhì)的天然聚集體。礦區(qū)是指一個企業(yè)主由特許權(quán)授予開采礦產(chǎn)的邊界所包括的空間，采礦地表是指采礦企業(yè)的采礦作業(yè)之預(yù)期影響所包括的空間?！栋臀鞯V業(yè)法典》第4條規(guī)定，一切出現(xiàn)在地表或藏于地下的具有經(jīng)濟價值的單個的礦體或化石體稱之為礦床；而在開采中或暫停開采的礦床稱之為礦山。參見國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（下冊），中國大地出版社2005年版，第542頁、第978頁。，礦山與礦床基本同義，因此，一個礦區(qū)可能包括兩個以上的礦山（礦床）。如果〔2001〕85號文中“礦山”也與礦床同義，那么，當(dāng)一個礦區(qū)并存兩個以上的礦山（礦床）時，能否分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)呢？文件沒有明確。但從文件的規(guī)定看應(yīng)該是可以的，因為它禁止的是一個礦山只能審批一個采礦主體，而非一個礦區(qū)只能審批一個采礦主體。其次，如果以不同的礦山（礦床）中的礦物為標(biāo)的物可以設(shè)立重疊的礦業(yè)權(quán)，那么，設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)必須具備什么條件？是否應(yīng)限以異種礦物為標(biāo)的物的礦床？如果以異種礦物為標(biāo)的物設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)，還必須具備哪些條件？〔2001〕85號文都沒有涉及。再次，我國一個礦床中多礦種伴生、共生現(xiàn)象非常普遍，當(dāng)一個礦床賦存兩個以上的異種礦物時，能否以同一礦床中的異種礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)？文件規(guī)定，一個礦山“原則上”只能審批一個采礦主體，而非絕對禁止設(shè)立。在我國的立法語境中，只要規(guī)定“原則上”不得做的事，都會被解讀為例外情形下可以做。如果礦山與礦床同義，那么，可否以同一礦山中的異種礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)？如果可以，那么，又必須具備哪些條件呢？文件也沒有明確。

再進一步，在垂直投影范圍內(nèi)能否以不同的礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立空間不重疊但垂直投影重疊礦業(yè)權(quán)？礦業(yè)權(quán)重疊是僅限于礦業(yè)權(quán)在立體空間范圍內(nèi)的交叉重疊，還是包括雖然立體空間范圍不交叉、不重疊，但在垂直投影范圍重疊的情形？在民法上，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，分別設(shè)立的條件是，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)（《民法典》第345條）。礦業(yè)權(quán)可否在互不交叉重疊的立體空間分別設(shè)立？這在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源立法上也找不到答案。1998年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)〔1998〕7號）（以下簡稱“〔1998〕7號文”）規(guī)定，礦業(yè)權(quán)可以在垂直投影范圍分別設(shè)立，條件是不影響已設(shè)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益。但申請劃定的礦區(qū)與已設(shè)立礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍發(fā)生垂直投影重疊的，是否屬于礦業(yè)權(quán)重疊，〔1998〕7號文沒有明確。2011年，國土資源部又發(fā)布《關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號）（以下簡稱“〔2011〕14號文”）?！?011〕14號文改變了〔1998〕7號文關(guān)于礦業(yè)權(quán)可以在垂直投影范圍分別設(shè)立的規(guī)定，規(guī)定垂直投影范圍內(nèi)原則上不得設(shè)立重疊的礦業(yè)權(quán)，例外情形是可以設(shè)立與石油、天然氣等特定礦種重疊的礦業(yè)權(quán)，設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的條件是，應(yīng)當(dāng)簽署互不影響、確保安全生產(chǎn)的協(xié)議?！?011〕14號文同時明確，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)的重疊也屬于礦業(yè)權(quán)重疊。

（二）司法判決對可否設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的認(rèn)定

紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛就是在垂直投影范圍內(nèi)分別設(shè)立的立體空間不交叉不重疊、但垂直投影重疊的兩個礦業(yè)權(quán)引起的爭議糾紛。需要說明的是，“垂直投影范圍內(nèi)原則上不得設(shè)立重疊的礦業(yè)權(quán)”是〔2011〕14號文規(guī)定的，該案涉及的兩張重疊的采礦許可證的發(fā)放時間都早于這一文件，因而，不能以〔2011〕14號文作為認(rèn)定本案礦業(yè)權(quán)重疊的依據(jù)。除〔2011〕14號文外，因礦產(chǎn)資源立法上對禁止設(shè)立與可以設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形都沒有規(guī)定，在這種情形下，行政和司法對可否設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的認(rèn)識出現(xiàn)了較大分歧。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案中，根據(jù)雙方《采礦許可證》的記載，位于上方的飯壟堆公司開采鉛鋅銀礦，位于下方的中信興光公司開采錫鎢砷礦，屬于以不同礦床中的異種礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立的礦業(yè)權(quán)。兩礦在立體空間范圍內(nèi)沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開采標(biāo)高為790米至1200米，中信興光礦開采標(biāo)高為760米至370米，兩礦之間在垂直范圍內(nèi)的間隔距離為30米。國土資源部復(fù)議決定以及一審、二審及再審均認(rèn)定紅旗嶺礦與飯壟堆礦因存在垂直投影重疊而構(gòu)成礦業(yè)權(quán)重疊。復(fù)議決定認(rèn)定，紅旗嶺礦與飯壟堆礦盡管在立體空間上沒有重疊與交叉，但兩采礦權(quán)存在礦權(quán)范圍垂直投影重疊，因而構(gòu)成礦業(yè)權(quán)重疊。一審判決認(rèn)為，根據(jù)〔2001〕85號文件第2條第4項規(guī)定，一個礦山原則上只能審批一個采礦主體，不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)。飯壟堆公司與紅旗嶺礦的采礦權(quán)存在礦區(qū)范圍垂直投影重疊的問題，不符合〔2001〕85號文規(guī)定的要求，應(yīng)當(dāng)予以糾正。二審判決認(rèn)為，郴州市國土局在向飯壟堆公司頒發(fā)2006年《采礦許可證》時，〔2001〕85號文件已經(jīng)頒布施行，在垂直投影范圍內(nèi)已存在在先采礦權(quán)的情況下，郴州市國土局頒發(fā)2006年《采礦許可證》的行為違反了該文件“不能違法重疊設(shè)置采礦權(quán)”的規(guī)定。需要指出的是，復(fù)議決定以及一審、二審都是以〔2001〕85號文關(guān)于“一個礦山原則上只能審批一個采礦主體”的規(guī)定為依據(jù)認(rèn)定案涉的兩張許可證所涉及的紅旗嶺礦與飯壟堆礦為一個礦山，并據(jù)此認(rèn)定兩礦構(gòu)成重疊。如前所述，我國礦產(chǎn)資源法上對礦山的含義和范圍沒有明確規(guī)定，對于只是垂直投影重疊而立體空間范圍不交叉、不重疊的兩礦，是否屬于一個礦山本身就是一個不明確的問題。正因為如此，再審判決沒有援引〔2001〕85號文的規(guī)定，再審判決雖然認(rèn)定飯壟堆公司的《采礦許可證》與中信興光公司的《采礦許可證》在礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形屬實①按國土資源部答辯中的主張，垂直投影部分重疊面積占57%，飯壟堆公司2011年《采礦許可證》仍有43%面積不構(gòu)成重疊。故再審判決認(rèn)定兩張采礦許可證在載明的礦區(qū)范圍存在部分垂直投影重疊情形。，且肯定垂直投影重疊屬于礦業(yè)權(quán)重疊的情形，但同時認(rèn)為，在現(xiàn)行法律、法規(guī)并未禁止設(shè)立垂直投影重疊的采礦權(quán)的情形下，不能簡單強調(diào)垂直投影重疊的其他采礦權(quán)一律不予設(shè)置，否則不利于推進有限礦產(chǎn)資源的全面節(jié)約與循環(huán)高效利用。再審判決有限肯定了設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的合理性，但對設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形與必須具備的條件，再審判決未再展開，而留待立法去解決。

（三）礦產(chǎn)資源立法應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)設(shè)立規(guī)則

基于物權(quán)的排他性要求，設(shè)立礦業(yè)權(quán)的理想狀態(tài)是礦業(yè)權(quán)之間彼此獨立、排他，其客體在立體空間上不存在任何交叉或重疊。但礦業(yè)權(quán)設(shè)立的復(fù)雜性在于，礦業(yè)權(quán)一般是通過劃定礦區(qū)并以劃定礦區(qū)中的礦物為標(biāo)的物設(shè)立的，而礦物多是以礦床的形態(tài)存在的，礦物的天然聚集體構(gòu)成礦床。當(dāng)兩個以上礦區(qū)的礦物存在于同一個礦床時，或者鄰接的兩個礦區(qū)的礦床呈交叉或交錯狀態(tài)時，或者同一礦區(qū)賦存兩個以上的礦床時，或者同一礦床共生、伴生兩種以上的礦物時，礦業(yè)權(quán)的交叉或重疊就難以避免了。另一方面，為避免礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊妨礙礦業(yè)權(quán)的行使，保障礦業(yè)生產(chǎn)的安全，域外礦業(yè)法上都對礦業(yè)權(quán)不得重疊的情形以及可以設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形、條件有明確、具體的規(guī)定。首先，明確禁止礦區(qū)的重疊。對于礦區(qū)重疊的礦業(yè)權(quán)申請，域外礦業(yè)法都明確規(guī)定，如果申請設(shè)立的礦業(yè)權(quán)涉及的土地區(qū)域（礦區(qū)）與他人申請設(shè)立的礦業(yè)權(quán)涉及的土地區(qū)域重疊，或者與已設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦區(qū)重疊的，礦業(yè)行政主管部門不得就重疊的部分對該申請發(fā)放礦業(yè)許可證。其次，同一礦區(qū)一般不得設(shè)立兩個以上分屬不同礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)。例外情形是，當(dāng)同一礦區(qū)存在兩個以上礦種相異的礦床時，可以以不同礦床中的異種礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)，分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的條件是，礦業(yè)權(quán)行使互不妨礙。一般不得以同一礦床中的礦物為標(biāo)的物分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)，無論這一礦床中的礦物是同種礦物，還是異種礦物。

鑒于我國現(xiàn)行禁止礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊以及可以設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形都是由行政規(guī)范性文件規(guī)定的狀況，筆者認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)為準(zhǔn)物權(quán)，可否設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)以及重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立條件都是礦業(yè)權(quán)設(shè)立中的基本問題，依據(jù)物權(quán)法定原則，禁止設(shè)立以及可以設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形都應(yīng)當(dāng)由礦產(chǎn)資源法加以規(guī)定，由行政規(guī)范性文件規(guī)定重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立不符合物權(quán)法定原則。為減少礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊，借鑒域外礦業(yè)法的制度經(jīng)驗，《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制重疊礦業(yè)權(quán)的設(shè)立，為此建議通過《礦產(chǎn)資源法》的修訂為礦業(yè)權(quán)的設(shè)立確立以下規(guī)則：（1）擬設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦區(qū)不得與已設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦區(qū)重疊；（2）礦區(qū)的劃定應(yīng)當(dāng)盡可能與礦床的分布、形狀、范圍和走向一致，一般不得將同一礦床分割為不同的礦區(qū)并分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)人不同一的礦業(yè)權(quán)；（3）對于彼此交叉或交錯且礦種相異的礦床，其礦區(qū)的劃定應(yīng)當(dāng)以互不妨礙礦業(yè)權(quán)的行使為原則，分別劃定礦區(qū)互有妨礙的，妨礙的部分不得獨立劃定礦區(qū)；（4）同一個礦區(qū)不得以同種礦物為標(biāo)的物設(shè)立兩個以上的礦業(yè)權(quán)，無論這些礦物是聚集于同一礦床，還是分布于不同礦床；（5）不得以同一礦床中共生或伴生的異種礦物為標(biāo)的物設(shè)立兩個以上的礦業(yè)權(quán)；（6）一個礦區(qū)賦存兩個以上以異種礦物為標(biāo)的物的礦床的，可以以不同礦床中的異種礦物為標(biāo)的物設(shè)立兩個以上的礦業(yè)權(quán)，但在先礦業(yè)權(quán)人有優(yōu)先取得新設(shè)礦業(yè)權(quán)的權(quán)利；在先礦業(yè)權(quán)人放棄優(yōu)先權(quán)的，其礦業(yè)權(quán)的設(shè)立以不妨礙在先礦業(yè)權(quán)的行使為條件。

二、改革礦業(yè)權(quán)出讓審批制度，避免礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊

在我國，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊的因素比較復(fù)雜，既有因法律法規(guī)規(guī)定的空白導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊，也有因不合理的礦業(yè)權(quán)出讓審批制度造成的礦業(yè)權(quán)重疊。因此，改革礦業(yè)權(quán)出讓審批制度，是減少礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊的重要方面。

在礦產(chǎn)資源國家所有的情形下，礦業(yè)權(quán)無論以什么方式出讓，本質(zhì)上都是審批出讓，礦業(yè)權(quán)出讓審批是礦業(yè)權(quán)出讓制度的核心。我國包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源都實行抽象的國家所有，由國務(wù)院集中代表，但在實際行使國家所有權(quán)時，又實行中央政府與地方政府共同行使、分別行使和委托行使國家所有權(quán)的制度。體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)出讓審批方面，實行由中央政府礦業(yè)行政機關(guān)與地方政府礦業(yè)行政機關(guān)分別審批發(fā)證與授權(quán)審批發(fā)證相結(jié)合的礦業(yè)權(quán)審批出讓體制。在審批職能劃分不清晰的情形下，這種審批發(fā)證體制極容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)的交叉重疊。而且，我國礦產(chǎn)資源法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)出讓審批的功能和目的與域外礦業(yè)法設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓審批的功能和目的有著極大的差異。域外礦業(yè)法設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓審批的目的就是為了保證設(shè)立的礦業(yè)權(quán)的排他性，防止礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)交叉重疊，因此，礦業(yè)權(quán)出讓審批都是圍繞礦業(yè)權(quán)的排他性進行的，與礦業(yè)權(quán)排他性無關(guān)的內(nèi)容不在礦業(yè)權(quán)出讓審批的范圍之內(nèi)。我國礦產(chǎn)資源法設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓審批的目的主要是為了限制礦業(yè)權(quán)的市場進入，礦業(yè)權(quán)出讓審批主要集中在礦業(yè)權(quán)申請人的資質(zhì)和資格方面，而與設(shè)立礦業(yè)權(quán)排他性相關(guān)的審查制度又沒有真正建立起來。避免礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)交叉與重疊，必須相應(yīng)改革礦業(yè)權(quán)出讓審批制度，包括礦業(yè)權(quán)審批體制和礦業(yè)權(quán)審批內(nèi)容。

（一）在審批主體上，改革現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證體制

我國現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)的審批發(fā)證在縱向上實行國務(wù)院礦業(yè)行政機關(guān)和縣級以上地方人民政府礦業(yè)行政機關(guān)分別審批發(fā)證與授權(quán)審批發(fā)證相結(jié)合的審批發(fā)證體制。

關(guān)于探礦權(quán)的審批發(fā)證，根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，勘查許可證由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門分別審批發(fā)證。審批發(fā)證的權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)有三：一是礦區(qū)標(biāo)準(zhǔn)?？缡?、自治區(qū)、直轄市的礦產(chǎn)資源以及領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源的勘查由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證，其他的礦產(chǎn)資源的勘查由省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證；二是投資主體標(biāo)準(zhǔn)。外商投資勘查的礦產(chǎn)資源，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證，其他投資主體投資勘查的礦產(chǎn)資源，由省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證；三是礦種標(biāo)準(zhǔn)?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》附錄所列的礦種的勘查，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證，附錄所列的礦種之外的礦業(yè)資源的勘查，由省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證。不僅審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》又規(guī)定了國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的授權(quán)發(fā)證，至于授權(quán)發(fā)證的范圍，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》沒有規(guī)定。原地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于授權(quán)頒發(fā)勘查許可證采礦許可證的規(guī)定》對授權(quán)省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的情形作了解釋。按該《規(guī)定》解釋，應(yīng)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》附錄中所列的礦產(chǎn)資源，其勘查投資小于500萬元人民幣的，授權(quán)省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證。

采礦權(quán)審批發(fā)證權(quán)限的劃分是由《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定的。根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定，采礦權(quán)的審批發(fā)證主體有三：一是國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，三是縣級以上地方人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門。在權(quán)限劃分上，對于由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的范圍，法律法規(guī)采列舉加授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的模式，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門與省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證權(quán)限的劃分，其標(biāo)準(zhǔn)也是多元的，包括：礦產(chǎn)資源的價值標(biāo)準(zhǔn)，礦產(chǎn)儲量標(biāo)準(zhǔn)，礦種標(biāo)準(zhǔn)，礦區(qū)區(qū)位標(biāo)準(zhǔn)，投資主體標(biāo)準(zhǔn)，等等。國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的范圍包括：（1）國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源；（2）在國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源之外，可供開采的礦產(chǎn)儲量規(guī)模在大型以上的礦產(chǎn)資源；國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種；（3）領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源；（4）外商投資開采的礦產(chǎn)資源。省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的范圍有三：（1）開采《礦產(chǎn)資源法》第16條第1款、第2款規(guī)定以外的礦產(chǎn)資源，其可供開采的礦產(chǎn)的儲量規(guī)模為中型的；（2）國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的礦產(chǎn)資源；（3）省級人民代表大會常務(wù)委員會制定的礦產(chǎn)資源管理辦法規(guī)定的應(yīng)由省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證的礦產(chǎn)資源?？h級以上地方人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門審批發(fā)證的范圍是，開采《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第3條第1款、第2款、第3款規(guī)定以外的礦產(chǎn)資源。此外，《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》對于由縣級以上地方人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門審批發(fā)證的礦產(chǎn)資源，又授權(quán)省級人民代表大會常務(wù)委員會制定管理辦法，由審批部門按照省級人民代表大會常務(wù)委員會制定的管理辦法審批頒發(fā)采礦許可證。

綜合以上梳理，我國探礦權(quán)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門分別審批發(fā)證，采礦權(quán)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門、省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和縣級以上地方人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門分別審批發(fā)證，而中央與地方關(guān)于審批發(fā)證權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)是多元的。除法定的審批權(quán)限外，省級人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批發(fā)證范圍還包括國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)其審批發(fā)證的情形；在審批發(fā)證的依據(jù)上，縣級以上地方人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門審批發(fā)證的依據(jù)是省級人民代表大會常務(wù)委員會制定的管理辦法。如此復(fù)雜的審批發(fā)證體制、多元的審批標(biāo)準(zhǔn)和分立的審批依據(jù)，怎能保證礦業(yè)權(quán)設(shè)立不交叉、不重疊？這種分散、多元的審批發(fā)證體制“往往造成不同的審批機關(guān)批準(zhǔn)開辦不同的礦山企業(yè)開采同一礦床，造成國務(wù)院有關(guān)部門直屬礦山與地方國有礦山之間的矛盾。同時，還造成了部門直屬礦山與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山和個體采礦的矛盾”①原地質(zhì)礦產(chǎn)部《關(guān)于〈礦產(chǎn)資源法修正案〉的匯報提綱》，載國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（下冊），中國大地出版社2005年版，第1181頁。。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案就是一起因采礦許可證的發(fā)證主體不同導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊爭議。該案中，飯壟堆公司于2006年3月24日取得的《采礦許可證》系由郴州市國土局審批發(fā)放，采礦許可證中記載的開采礦種“鉛礦、鋅、銀”等屬于國土資源部審批發(fā)證的礦種，但這些礦種又屬于國土資源部授權(quán)省國土資源廳審批發(fā)證的范圍，湖南省國土廳又將小規(guī)模鉛、鋅、銀等礦種的審批發(fā)證權(quán)限下放至市級國土資源部門，郴州市國土局正是依據(jù)湖南省國土廳的再授權(quán)向飯壟堆公司審批發(fā)放了案涉采礦許可證。而中信興光公司的采礦許可證原來是由國土資源部授權(quán)湖南省國土廳審批發(fā)放的，由于開采中發(fā)現(xiàn)錫礦儲量達到中型以上，按規(guī)定又屬于應(yīng)由國土資源部審批發(fā)證的范圍，因此，原采礦許可證到期后，中信興光公司又在國土資源部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)。案涉的兩張采礦許可證，一張是國土資源部自己審批發(fā)放的，一張是國土資源部授權(quán)湖南省國土資源廳審批發(fā)放的，兩張采礦許可證重疊的原因是審批發(fā)證主體不同造成的，沒有夾雜其他的因素。如果再加上其他的因素，礦業(yè)權(quán)重疊不僅更容易發(fā)生，且處理起來也更棘手。

在現(xiàn)行體制下，地方政府與中央政府在礦產(chǎn)資源利益上存在明顯沖突，有些地方?jīng)_突還比較激烈。在這種情形下，地方政府利用合法的審批發(fā)證權(quán)違規(guī)審批發(fā)放礦業(yè)權(quán)，成為與中央政府爭奪資源利益的重要方式。發(fā)生在陜西的中石油長慶油田與陜西省延長石油之間的油氣礦業(yè)權(quán)之爭便是典型的例證。國土資源部把位于陜西省榆林市綏德縣棗林坪鎮(zhèn)中山村區(qū)域的油氣探礦權(quán)授予了中石油長慶油田，而陜西省地方政府則將同一區(qū)域土地的臨時使用權(quán)批給了陜西延長石油。這樣，在礦權(quán)屬于長慶油田的礦區(qū)，延長石油取得了臨時土地使用權(quán)，拿到了天然氣勘探施工臨時用地手續(xù)。延長石油在沒有取得探礦權(quán)的情況下就開始了鉆探，擁有探礦權(quán)的長慶油田當(dāng)然不能接受，兩家的沖突就此開始了，而且沖突已經(jīng)延續(xù)了10多年。2018年8月31日至9月1日，沖突進一步升級，長慶油田護礦隊與陜西延長石油公司雇傭人員發(fā)生沖突，雙方出動100多人形成對峙，并動用了鐵鍬、木棍等，甚至互相投擲燃燒瓶，造成多人受傷。由于沖突頻繁，中石油與陜西省曾坐下來商議解決之道，雙方并聯(lián)合組建了一個公司，然而這個公司后來不了了之，兩家依然是兩家，沖突依然在不斷上演。曾有人提出將延長石油劃歸中石油，奈何涉及的利益和分歧太大，無法實現(xiàn)。沖突的雙方一邊是央企，一邊是地方國企；一邊是當(dāng)今中國最大的油氣公司，一邊是陜西財政貢獻第一的地方國企；一邊有國土資源部授予的礦業(yè)權(quán)，理直；一邊有地方政府授予的土地使用權(quán)，氣壯！這讓沖突的處理陷入了死胡同，至今都未見有效的解決方案。①參見《陜北：礦權(quán)與地權(quán)分置 央企與地方爭利》，https://www.sohu.com/a/251856413_210883，2020年10月15日訪問。

基于現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證體制存在的問題，改革礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證體制，減少礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)重疊已是必然要求。礦業(yè)權(quán)審批體制的改革應(yīng)當(dāng)與正在展開的自然資源國家所有權(quán)行使體制特別是自然資源國家所有權(quán)分級行使體制改革結(jié)合起來。在自然資源國家所有權(quán)分級行使體制改革方面，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱“《方案》”）提出，探索建立分級行使國家所有權(quán)的體制，劃分全民所有中央政府直接行使所有權(quán)與全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。當(dāng)然，《方案》提出的分級行使自然資源國家所有權(quán)僅僅是一個改革方案，具體到礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的行使，如何在中央政府與地方政府之間進行合理的分級以及中央政府與地方政府各自行使的資源所有權(quán)的范圍仍是一個需要通過《礦產(chǎn)資源法》修訂明晰的問題。在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法上，中央與地方分別審批發(fā)證權(quán)限的劃分十分復(fù)雜且標(biāo)準(zhǔn)不一，如此復(fù)雜的劃分標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致審批權(quán)限的不清或交叉重疊。隨著分級行使自然資源國家所有權(quán)體制改革的推行，未來央地政府礦業(yè)審批發(fā)證的權(quán)限劃分應(yīng)以所有權(quán)的分級為標(biāo)準(zhǔn)。建議修訂《礦產(chǎn)資源法》時，將中央政府行使所有權(quán)的礦產(chǎn)資源的清單與范圍和地方政府行使所有權(quán)的礦產(chǎn)資源的清單與范圍清晰劃分開來。凡由中央政府行使的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，其審批發(fā)證權(quán)由中央政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門行使；凡由地方政府行使的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，其審批發(fā)證權(quán)由地方政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門行使。同時取消授權(quán)審批發(fā)證的規(guī)定，凡由中央政府行使的審批發(fā)證權(quán)，不得再授權(quán)或委托地方政府行使。

（二）在審批內(nèi)容上，建立以排他性為中心的礦業(yè)權(quán)出讓審批制度

在礦業(yè)權(quán)出讓方面，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法上設(shè)定了十分繁瑣的審批制度，但審批的內(nèi)容主要集中在礦業(yè)權(quán)申請人的資格與資質(zhì)以及礦業(yè)活動的條件等方面。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第6條詳細(xì)規(guī)定了探礦權(quán)的申請與審批條件。該條第1款中除第（一）項的規(guī)定與探礦權(quán)的設(shè)立存在關(guān)聯(lián)外，其他幾項規(guī)定需要提交的資料包括勘查單位的資格證書復(fù)印件、勘查工作計劃、勘查合同或者委托勘查的證明文件、勘查實施方案及附件、勘查項目資金來源證明等都與探礦權(quán)出讓無直接關(guān)聯(lián)，而是實際從事探礦活動需要具備的資格和條件，該款最后一項還附加了一個不確定的、申請人無法預(yù)估的條件即“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定提交的其他資料”。這等于賦予地質(zhì)礦產(chǎn)部門對是否授予探礦權(quán)的自由裁量權(quán)。按此規(guī)定，即便申請人其他方面的條件都具備了而地質(zhì)礦產(chǎn)部門不愿意授予其探礦權(quán)，只要設(shè)立一個申請人無法滿足的條件就可以了。另一方面，盡管設(shè)定了如此苛刻的條件，但因多與探礦權(quán)的排他性無關(guān)，因而，如此嚴(yán)格的審批條件卻無法滿足設(shè)立的探礦權(quán)的排他性要求，起不到防止探礦權(quán)不當(dāng)重疊的效果。

《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第5條規(guī)定了采礦權(quán)的申請條件。該條第1款中除第（一）項規(guī)定的資料與申請采礦權(quán)存在關(guān)聯(lián)外，其他要求提交的資料也都與采礦權(quán)的出讓無直接關(guān)聯(lián)，其中第（二）項規(guī)定的是采礦權(quán)申請人資質(zhì)條件的證明，要求采礦權(quán)申請人必須具有相應(yīng)的資質(zhì)條件，第（三）項“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案”、第（四）項“依法設(shè)立礦山企業(yè)的批準(zhǔn)文件”和第（五）項“開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評價報告”都是有關(guān)礦業(yè)開采條件的規(guī)定，該款最后一項同樣附加了一個不確定的、申請人無法預(yù)估的條件即“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定提交的其他資料”。按照這樣的規(guī)定，普通的礦業(yè)權(quán)申請人如果不通過法外的非正常渠道和非正常手段幾乎不可能獲得采礦權(quán)。另一方面，雖然設(shè)定了如此繁雜的審批條件，但因多與采礦權(quán)的排他性無關(guān)，因而，如此嚴(yán)格的審批條件同樣無法滿足采礦權(quán)的排他性要求，無法防止采礦權(quán)不當(dāng)重疊。

反觀域外礦業(yè)法，對礦業(yè)權(quán)申請審查多集中在礦業(yè)權(quán)排他性的審查、防止礦業(yè)權(quán)不當(dāng)重疊方面。在礦業(yè)權(quán)的受讓主體方面，有些國家的礦業(yè)法除了要求礦業(yè)權(quán)的受讓主體必須是本國公民或在本國注冊的公司外，對礦業(yè)權(quán)受讓人的主體資格基本上不作限制。雖然礦業(yè)權(quán)也都以審批方式設(shè)立，但礦業(yè)權(quán)出讓審批的性質(zhì)和功能只有一個：確保設(shè)立的礦業(yè)權(quán)的排他性。因此，有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓審批的條件都是為確保礦業(yè)權(quán)的排他性而設(shè)定的。①譬如，《日本礦業(yè)法》第21條規(guī)定，1.凡擬接受礦業(yè)權(quán)設(shè)立之人員，必須向通商產(chǎn)業(yè)局長提出申請，并得到他的許可。2.凡擬按前一款的規(guī)定提出申請的人員，必須按照省令所規(guī)定的手續(xù)，用蓋有付郵時刻郵戳的第一種郵件，將申請書郵寄通商產(chǎn)業(yè)局長。申請書必須載明下列事項，并應(yīng)附有區(qū)域地圖。（1）申請區(qū)域的所在地。（2）申請區(qū)域的面積。（3）作為標(biāo)的物的礦物的名稱。（4）申請人的姓名、住址。3.擬在同一地域內(nèi)開采2種以上礦物時，對每一種礦物，都必須按本條第1款的規(guī)定提出申請。但是，擬開采共存在同一礦床中的2種以上礦物時，不受此限?！俄n國礦業(yè)法》第17條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)設(shè)定的申請等：（1）欲得到礦業(yè)權(quán)設(shè)定者，應(yīng)依據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向商工資源部長官申請并得到其許可；（2）按第1項的規(guī)定提出申請者，應(yīng)在礦業(yè)權(quán)設(shè)定申請書上附有能夠享有第6條規(guī)定的礦業(yè)權(quán)的書面證明，明確指出礦物采掘地點區(qū)域圖和關(guān)于礦床的說明書，提交商工資源部長官。參見國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（上冊），中國大地出版社2005年版，第81頁、第112頁。而且，由于對礦業(yè)權(quán)申請人的主體資格沒有任何限制，這樣的審批機制又保證了礦業(yè)權(quán)分配的公平與公正，有效防止了礦業(yè)權(quán)出讓中的尋租腐敗。

在我國，將礦業(yè)權(quán)出讓審批與礦產(chǎn)資源勘探開采審批（礦業(yè)活動許可）的條件合二為一源于計劃體制下礦產(chǎn)資源的開采主體為單一的國營礦山企業(yè)以及依礦山設(shè)企業(yè)、一礦山一企業(yè)的開采模式，設(shè)立礦山企業(yè)與采礦權(quán)出讓同時審批、同時辦理。隨著經(jīng)濟體制改革的深化、礦業(yè)權(quán)申請主體的多元化，這樣的審批模式存在的弊端和問題逐漸暴露出來。首先，將礦業(yè)權(quán)出讓審批與礦業(yè)活動審批合二為一妨礙了礦業(yè)權(quán)的公平出讓和礦業(yè)權(quán)配置的市場化?！兜V產(chǎn)資源法》要求申請采礦權(quán)必須以成立礦山企業(yè)為前提，而且必須具有開采礦產(chǎn)資源相應(yīng)的資質(zhì)。換言之，即便成立了礦山企業(yè)，如果沒有從事過礦業(yè)活動并取得過相應(yīng)的開采資質(zhì)，也是不具備采礦權(quán)申請條件的。成立礦山企業(yè)需要經(jīng)濟投入，由于《礦產(chǎn)資源法》為礦業(yè)權(quán)的取得設(shè)定了嚴(yán)苛的資質(zhì)、資格條件，成立了礦山企業(yè)也未必能取得礦業(yè)權(quán)，這必然造成社會投資的浪費。更為荒謬的是，《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第11條、第13條又規(guī)定，成立礦山企業(yè)必須以取得采礦權(quán)為前提。按照這樣的規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)和設(shè)立礦山企業(yè)的條件互為前置。如果嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源法和實施細(xì)則的這些規(guī)定，除了國家投資設(shè)立的國有礦山企業(yè)外，其他的單位和個人根本不可能取得礦業(yè)權(quán)。如果礦業(yè)權(quán)的主體僅是單一的國有礦山企業(yè)，那么，礦業(yè)權(quán)配置的市場化改革只能是空談。其次，難以滿足設(shè)立礦業(yè)權(quán)排他性的要求，難以避免礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)重疊。在礦業(yè)權(quán)出讓審批與礦業(yè)活動審批混為一體的情形下，立法重在規(guī)定申請人的資格、資質(zhì)和從事礦業(yè)活動的能力、條件，設(shè)立礦業(yè)權(quán)的排他性不是立法關(guān)注的重點。要保證設(shè)立的礦業(yè)權(quán)具有排他性，防止礦業(yè)權(quán)的不當(dāng)重疊，《礦產(chǎn)資源法》修訂時應(yīng)當(dāng)將礦業(yè)權(quán)出讓審批與礦業(yè)勘探開采活動的審批分離開來：對于礦業(yè)權(quán)出讓審批，應(yīng)當(dāng)規(guī)范為設(shè)立排他性礦業(yè)權(quán)的審批，以排他性為中心重構(gòu)礦業(yè)權(quán)出讓審批制度，同時，不應(yīng)再將申請人的資格、資質(zhì)作為礦業(yè)權(quán)的申請條件；而準(zhǔn)予勘探和采礦的審批則是一種行政管理行為，應(yīng)以保障礦業(yè)生產(chǎn)安全、保護生態(tài)環(huán)境作為審批內(nèi)容。

三、確立對已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式

由礦產(chǎn)資源的分布、儲存特征和礦業(yè)權(quán)設(shè)立的行政許可屬性所決定，法律上礦業(yè)權(quán)設(shè)立規(guī)則再完善，也不能完全避免礦業(yè)權(quán)的重疊。從引起礦業(yè)權(quán)重疊的原因看，有因礦產(chǎn)資源的儲存、分布等物理原因?qū)е碌牡V業(yè)權(quán)重疊，譬如，礦種相異的礦床彼此交叉或交錯所導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊；也有因法律原因?qū)е碌牡V業(yè)權(quán)重疊，譬如法律上允許以一個礦區(qū)中不同礦床的異種礦物為標(biāo)的物設(shè)立兩個以上的礦業(yè)權(quán)所導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊。在我國，引起礦業(yè)權(quán)重疊的法律原因還有因違法設(shè)立礦業(yè)權(quán)導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊與合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)重疊之分。因此，對已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式構(gòu)成礦產(chǎn)資源立法上必須解決的又一基本問題。關(guān)于礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式，我國礦產(chǎn)資源立法上同樣沒有明確規(guī)定，現(xiàn)行有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式也是由規(guī)范性文件規(guī)定的。

（一）現(xiàn)行規(guī)范性文件有關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊處理方式的規(guī)定

我國礦產(chǎn)資源立法對已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式同樣沒有規(guī)定，目前規(guī)定礦業(yè)權(quán)重疊處理方式的規(guī)范性文件也是〔2001〕85號文。但〔2001〕85號文適用的三種情形都是違法設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形，其中的第三種情形是“違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證”，對于合法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證如何處理，〔2001〕85號文沒有涉及。需要明確的是，〔2001〕85號文所指的“違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證”中的“法”的含義應(yīng)是指“礦產(chǎn)資源法律法規(guī)”，“違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證”，本意是指違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定設(shè)置相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證的情形，而并非是指違反該文件本身，〔2001〕85號文本身并不屬于“法”。

在違法設(shè)置重疊礦業(yè)權(quán)的處理方式上，〔2001〕85號文規(guī)定的處理意見是，該吊銷的要依法吊銷，該注銷的要堅決注銷，該協(xié)調(diào)處理的要妥善處理。同樣需要明確的是，該文件只是一個處理違法設(shè)置相互重疊或者交叉的采礦許可證的指導(dǎo)意見，對違法設(shè)置的礦業(yè)權(quán)如何處理，什么情形下該吊銷，什么情形下該注銷，也都必須要有明確的法律依據(jù)，文件也強調(diào)對于需要吊銷勘查許可證、采礦許可證的，應(yīng)當(dāng)“依法吊銷”，即應(yīng)當(dāng)依照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的規(guī)定吊銷，而不是依據(jù)該文件直接作出吊銷或撤銷礦業(yè)許可證的處理決定。

那么，對于違法設(shè)置的重疊礦業(yè)權(quán)，以吊銷或注銷礦業(yè)權(quán)證作為處理方式是否有法律依據(jù)呢？從我國礦產(chǎn)資源立法規(guī)定看，適用于吊銷礦業(yè)權(quán)證的情形主要是礦業(yè)權(quán)人的下列違法情形：超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦，違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利，采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，不按期繳納應(yīng)當(dāng)繳納的費用，不辦理采礦許可證變更登記或者注銷登記手續(xù)等。①參見《礦產(chǎn)資源法》第40條、第42條、第44條；《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第29條、第31條；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第18條、第21條、第22條。適用吊銷礦業(yè)權(quán)證的違法情形中并不包括違法設(shè)置重疊礦業(yè)權(quán)的情形，也就是說，在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源立法上，適用吊銷礦業(yè)權(quán)證于違法設(shè)置重疊礦業(yè)權(quán)的情形沒有法律依據(jù)。而且，礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)行政主管部門設(shè)立的，違法設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的主體是礦業(yè)行政主管部門，導(dǎo)致違法設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的原因既可能是申請人在申請礦業(yè)權(quán)時使用了欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段，也可能是由于礦業(yè)行政主管部門的違法或錯誤造成的，如果由于礦業(yè)行政機關(guān)的違法或錯誤導(dǎo)致設(shè)立的礦業(yè)權(quán)重疊的，那絕不僅僅是吊銷礦業(yè)權(quán)證那么簡單，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。

對于違法設(shè)置重疊礦業(yè)權(quán)，〔2001〕85號文對違法設(shè)置相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證規(guī)定的另一處理方式是注銷礦業(yè)權(quán)證。在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源立法上，對注銷礦業(yè)權(quán)情形也有明確規(guī)定，探礦權(quán)注銷適用于：探礦權(quán)保留期屆滿、勘查許可證應(yīng)當(dāng)予以注銷，勘查許可證有效期屆滿、不辦理延續(xù)登記或者不申請保留探礦權(quán)，申請采礦權(quán)以及因故需要撤銷勘查項目的情形；采礦權(quán)注銷適用于：采礦權(quán)人在采礦許可證有效期內(nèi)或者有效期屆滿，停辦、關(guān)閉礦山的情形。①參見《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第21條、第24條；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第16條。從上述規(guī)定看，立法上所規(guī)定的注銷礦業(yè)權(quán)的情形也都不包括違法設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形，以礦業(yè)權(quán)重疊為由注銷礦業(yè)權(quán)也沒有法律依據(jù)。至于文件規(guī)定的協(xié)調(diào)處理，方式有很多，不是一種獨立的處理方式。

結(jié)合以上分析可以看出，〔2001〕85號文所提出的對違法設(shè)置的重疊礦業(yè)權(quán)的處理，無論是采吊銷礦業(yè)權(quán)證的處理方式還是采注銷礦業(yè)權(quán)證的處理方式，都沒有法律依據(jù)可循。

（二）對已設(shè)重疊礦業(yè)權(quán)處理方式的司法認(rèn)定

由于缺少基本的法律依據(jù)，〔2001〕85號文便成了實踐中處理已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊的基本依據(jù)。又因〔2001〕85號文適用的是違法設(shè)置的相互重疊或交叉的勘查許可證、采礦許可證的情形。因此，設(shè)置礦業(yè)權(quán)是否合法即成為適用〔2001〕85號文的前提。在紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案中，湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的《采礦許可證》是否構(gòu)成違法就成了案件的爭議焦點之一。復(fù)議決定撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的《采礦許可證》以及一審、二審判決維持復(fù)議決定的理由都是認(rèn)為，湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的《采礦許可證》違反了〔2001〕85號文“不能違法重疊設(shè)置采礦權(quán)”的規(guī)定，因而構(gòu)成違法設(shè)置重疊采礦權(quán)。如前所述，〔2001〕85號文本身并不屬于“法”，復(fù)議決定以及一審、二審判決以違反該文件“不能違法重疊設(shè)置采礦權(quán)”的規(guī)定作為認(rèn)定湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》的行為構(gòu)成違法，其認(rèn)定依據(jù)顯然是錯誤的，完全曲解了〔2001〕85號文有關(guān)“違法”的含義。再審判決推翻了復(fù)議決定以及一審、二審判決對湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》行為違法的認(rèn)定，但認(rèn)定湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)《采礦許可證》行為不構(gòu)成違法的理由是，郴州市國土局頒發(fā)的2006年《采礦許可證》于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經(jīng)變更為湖南省國土廳，并由湖南省國土廳以自己的名義頒發(fā)了《采礦許可證》，而湖南省國土廳是合格的發(fā)證主體。因此，2006年許可行為存在的越權(quán)情形，已經(jīng)為2011年許可行為所“治愈”，其越權(quán)頒證的后果已經(jīng)消除，并不構(gòu)成違法性繼承問題。在目前礦產(chǎn)資源立法對違法設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)缺少規(guī)定的情形下，再審判決避開了從礦產(chǎn)資源實體立法上對本案礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)立是否構(gòu)成違法的認(rèn)定。

對于合法設(shè)立的重疊礦業(yè)權(quán)如何處理，特別是能否適用撤銷礦業(yè)權(quán)證作為處理方式，再審判決認(rèn)為，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及被訴復(fù)議決定所引用的相關(guān)規(guī)范性文件，對類似本案中因歷史原因形成的重疊采礦權(quán)撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無具體規(guī)定。實踐中，解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議有多種方式，包括將不同采礦權(quán)主體推動整合為同一采礦權(quán)主體、調(diào)整并縮小采礦許可證范圍、在不同采礦權(quán)主體間建立開采協(xié)調(diào)機制、區(qū)分礦產(chǎn)資源開發(fā)時序且在確保安全生產(chǎn)的前提下簽訂承諾協(xié)議、撤銷一方采礦許可并通過補償或者賠償?shù)确绞綇浹a損失，等等。對因采礦權(quán)主體不同一且采礦權(quán)重疊的情形，處理方式是多重的且多種處理方式可以綜合運用，撤銷重疊的采礦許可僅為其中一種處理方式。在對案涉采礦權(quán)重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種復(fù)議結(jié)論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷采礦許可證的決定，沒有充分說明理由，因此，再審判決對撤銷采礦許可證的復(fù)議決定沒有支持。至于本案到底應(yīng)選擇什么樣的處理方式再審判決沒有明示，而是留待國土資源部重新作出復(fù)議決定時選擇。再審判決所列舉的礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式包括撤銷礦業(yè)權(quán)證的方式，目前礦產(chǎn)資源立法上都沒有規(guī)定。在《行政許可法》上，對合法行政許可變更或者撤回的條件是為了公共利益的需要（第8條第2款），也不適用于重疊礦業(yè)權(quán)的處理。因此，重疊礦業(yè)權(quán)特別是對于合法設(shè)立的重疊礦業(yè)權(quán)的處理方式，也是《礦產(chǎn)資源法》修訂中急待解決的一個基本問題。

（三）礦產(chǎn)資源立法應(yīng)當(dāng)明確礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式

實踐中礦業(yè)權(quán)重疊十分復(fù)雜，域外凡是將礦業(yè)權(quán)視為物權(quán)的國家和地區(qū)，礦業(yè)法上都十分重視對礦業(yè)權(quán)重疊處理規(guī)則的設(shè)定，而且在解決礦業(yè)權(quán)重疊糾紛中十分注重礦業(yè)權(quán)人的意思自治，將礦業(yè)權(quán)人之間的協(xié)商和意思自治作為解決礦業(yè)權(quán)重疊的重要方式，公權(quán)力只有在礦業(yè)權(quán)人協(xié)商無果且重疊爭議又必須解決的情形下方介入處理。礦業(yè)行政主管部門直接運用行政權(quán)作出撤銷礦業(yè)權(quán)的處理決定通常適于行政機關(guān)錯誤授予礦業(yè)權(quán)、基于公共利益需要撤銷礦業(yè)權(quán)以及因礦業(yè)權(quán)重疊致使礦業(yè)權(quán)無法行使等情形。因此，我國《礦產(chǎn)資源法》修訂時不僅應(yīng)當(dāng)明確設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)的情形、條件，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式。而且，在礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式上，應(yīng)當(dāng)將礦業(yè)權(quán)重疊作為物權(quán)沖突對待，建立以礦業(yè)權(quán)人協(xié)商和意思自治為基礎(chǔ)、以行政撤銷礦業(yè)權(quán)作為保留手段的礦業(yè)權(quán)重疊處理規(guī)則。

基于礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，借鑒域外的制度經(jīng)驗，我國礦產(chǎn)資源立法上應(yīng)當(dāng)根據(jù)礦業(yè)權(quán)重疊是否對在先礦業(yè)權(quán)的行使產(chǎn)生妨礙及妨礙程度的不同，建立礦業(yè)權(quán)重疊的多元處理方式。主要的處理方式包括以下幾種。

1.同意或承諾

申請設(shè)立或已經(jīng)設(shè)立的礦業(yè)權(quán)與在先礦業(yè)權(quán)重疊且對在先礦業(yè)權(quán)的行使產(chǎn)生妨礙，但可以通過相互限制或約束礦業(yè)權(quán)的行使消除妨礙的，申請人或礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)與在先礦業(yè)權(quán)人進行協(xié)商，取得在先礦業(yè)權(quán)人同意或承諾后可設(shè)立礦業(yè)權(quán)或進行礦業(yè)活動；申請人或礦業(yè)權(quán)人也可以通過對在先礦業(yè)權(quán)人作出單方面承諾或保證并經(jīng)在先礦業(yè)權(quán)人同意或確認(rèn)后作為設(shè)立礦業(yè)權(quán)或進行礦業(yè)活動的條件。

2.簽署礦業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)議或礦業(yè)勘探開采合作協(xié)議

簽署礦業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)議或合作協(xié)議是解決礦業(yè)權(quán)重疊的重要方式，也適用于申請設(shè)立或已經(jīng)設(shè)立的礦業(yè)權(quán)與在先礦業(yè)權(quán)重疊并對在先礦業(yè)權(quán)的行使產(chǎn)生妨礙，但可以通過簽署礦業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)議或礦業(yè)勘探開采合作協(xié)議的方式消除妨礙的情形。關(guān)于簽署礦業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)議解決礦業(yè)權(quán)重疊的方式，我國相關(guān)的行政規(guī)范性文件已有規(guī)定。國土資源部〔1998〕7號文和〔2011〕14號文都規(guī)定，當(dāng)?shù)V區(qū)范圍重疊或者礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)重疊的，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽署確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后方可劃定礦區(qū)或者辦理采礦許可證。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案中，飯壟堆公司與中信興光公司就曾于2011年5月16日簽訂承諾書，雙方承諾在采礦生產(chǎn)過程中保證做到合法開采、安全生產(chǎn)，不超深越界。再審判決也將簽署安全生產(chǎn)協(xié)議作為解決礦業(yè)權(quán)重疊的方式之一。這說明行政和司法都認(rèn)同簽署礦業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)議是解決礦業(yè)權(quán)重疊、消除礦業(yè)權(quán)行使相互妨礙的重要方式。除了簽署安全生產(chǎn)協(xié)議外，簽署合作勘探開采協(xié)議也是解決礦業(yè)權(quán)重疊的有效方式。合作勘探開采的形式有很多，包括共同投資成立勘探開采重疊部分礦產(chǎn)資源的項目公司，通過相互參股、部分轉(zhuǎn)讓股權(quán)及其他技術(shù)合作實施聯(lián)合勘探開采等。

3.合并、轉(zhuǎn)讓、置換礦業(yè)權(quán)

如果通過相互限制權(quán)利或約束礦業(yè)權(quán)行使等方式無法克服礦業(yè)權(quán)的相互妨礙的，合并、轉(zhuǎn)讓、置換礦業(yè)權(quán)就成為重疊礦業(yè)權(quán)人可以選擇的自治解決礦業(yè)權(quán)重疊的重要方式。合并包括礦業(yè)權(quán)合并和礦業(yè)權(quán)主體合并，礦業(yè)權(quán)合并是指將兩個以上重疊的礦業(yè)權(quán)合并為一個礦業(yè)權(quán)，由一個礦業(yè)權(quán)人持有礦業(yè)權(quán)；礦業(yè)權(quán)主體合并是指兩個以上的礦業(yè)權(quán)人通過兼并、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)收購等方式合并為一個礦業(yè)權(quán)人，由一個礦業(yè)權(quán)人持有重疊的礦業(yè)權(quán)；轉(zhuǎn)讓是指礦業(yè)權(quán)人通過協(xié)商將重疊礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一方的情形；置換是指礦業(yè)權(quán)人之間就礦業(yè)權(quán)的全部或部分權(quán)利進行互換，以利于礦業(yè)權(quán)的行使。

4.變更、擴大、縮小、合并、分割礦區(qū)

變更礦區(qū)是指變更礦區(qū)的形狀、位置與走向，變更礦區(qū)一般適用于劃定的礦區(qū)與礦床的形狀、位置與走向不相符或不完全相符、不變更礦區(qū)的位置與形狀就不能充分開采該礦床中的礦物的情形；擴大礦區(qū)是指擴大礦區(qū)范圍，既包括擴大礦區(qū)的平面范圍，也包括擴大礦區(qū)的垂直范圍，擴大礦區(qū)一般適用于劃定的礦區(qū)小于礦床或未能全部覆蓋整個礦床，擴大礦區(qū)有利于全面開采礦床中的礦物的情形；縮小礦區(qū)是指縮小劃定的礦區(qū)范圍，作為處理礦業(yè)權(quán)重疊的方式，縮小礦區(qū)一般適用于礦區(qū)與他人的礦區(qū)鄰接，作為標(biāo)的物的礦物相同且共存于一個礦床，而按礦床的位置、形狀和走向，由鄰接礦區(qū)礦業(yè)權(quán)人開采該礦種更為合理。在這種情形下，鄰接礦區(qū)礦業(yè)權(quán)人可以申請擴大礦區(qū)，但鄰接礦區(qū)的擴大應(yīng)以另一方礦業(yè)權(quán)人礦區(qū)的縮小為前提；合并礦區(qū)是指將兩個以上的礦區(qū)合并為一個礦區(qū)，合并礦區(qū)一般適用于同一礦床分屬兩個以上不同的礦區(qū)、合并礦區(qū)有利于礦床中的礦物合理開采的情形；分割礦區(qū)既包括將一個礦區(qū)分割成兩個以上的礦區(qū)，也包括因兩個以上礦區(qū)中的部分礦物共存于一個礦床，為利于重疊部分礦物的合理開采，將兩個以上的礦區(qū)各分割一部分，再將分割出來的部分合并為一個礦區(qū)的情形。礦業(yè)權(quán)重疊意義上的礦區(qū)分割，指的是第二種情形下的礦區(qū)分割。如果變更、擴大礦區(qū)不涉及與其他礦業(yè)權(quán)的重疊，則礦業(yè)權(quán)人直接申請礦業(yè)行政主管部門變更、擴大礦區(qū)即可，如果涉及與其他礦業(yè)權(quán)的重疊，則首先需要與其他礦業(yè)權(quán)人協(xié)商達成一致，而縮小、合并、分割礦區(qū)都涉及重疊礦業(yè)權(quán)人之間的協(xié)商問題。

5.撤銷礦業(yè)權(quán)

撤銷礦業(yè)權(quán)是指礦業(yè)行政主管部門撤銷礦業(yè)許可證、收回礦業(yè)權(quán)的處理方式。撤銷礦業(yè)權(quán)雖然是處理重疊礦業(yè)權(quán)的方式之一，但因其處理結(jié)果是直接消滅當(dāng)事人取得的礦業(yè)權(quán)，因此，撤銷是對礦業(yè)權(quán)人權(quán)益影響最大的一種處理方式，需要立法的嚴(yán)格規(guī)范與約束。這種方式只應(yīng)適用于窮盡其他方式無法解決礦業(yè)權(quán)重疊，而礦業(yè)權(quán)確實屬于不能重疊否則會使礦業(yè)權(quán)無法行使或可能會導(dǎo)致礦業(yè)生產(chǎn)安全事故的情形。而且，作為處理礦業(yè)權(quán)重疊的方式，撤銷礦業(yè)權(quán)僅應(yīng)以消除礦業(yè)權(quán)重疊為目的，在礦業(yè)權(quán)存在部分重疊、撤銷重疊部分的礦業(yè)權(quán)就可以解決礦業(yè)權(quán)重疊糾紛的情形下，應(yīng)當(dāng)適用部分撤銷的處理方式，即撤銷重疊部分的礦業(yè)權(quán)即可，不重疊部分的礦業(yè)權(quán)可以保留的，仍然應(yīng)當(dāng)保留。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案中，行政復(fù)議決定以及一審、二審判決都將撤銷采礦許可證作為該案解決礦業(yè)權(quán)重疊的方式。再審判決雖然也認(rèn)可撤銷采礦許可證是解決礦業(yè)權(quán)重疊的處理方式，但同時認(rèn)為，撤銷采礦許可僅是處理礦業(yè)權(quán)重疊的方式之一而非唯一方式，作為消滅礦業(yè)權(quán)的處理方式，處理礦業(yè)權(quán)重疊有多種方式可以選擇且多種方式可以綜合運用。在有多種處理方式可以選擇且可以綜合運用的情形下，復(fù)議機關(guān)選擇撤銷采礦許可證應(yīng)當(dāng)充分說明理由，說明本案選擇撤銷采礦許可證的必要性、合法性、合理性。再審判決同時認(rèn)為，撤銷礦業(yè)權(quán)只能適用于礦區(qū)范圍和各自的開采工藝確實不能重疊，且無法通過整合、并購等方式實現(xiàn)采礦權(quán)主體同一的情形。而且，確需撤銷采礦許可的，還應(yīng)當(dāng)堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關(guān)系問題。如果非重疊部分可以設(shè)立獨立的采礦權(quán)，那么應(yīng)當(dāng)撤銷重疊部分的采礦權(quán)，保留非重疊部分的采礦權(quán)，只有在非重疊部分不能再獨立設(shè)立采礦權(quán)的，方能全部撤銷采礦權(quán)。再審判決體現(xiàn)了處理礦業(yè)權(quán)重疊爭議中慎用撤銷權(quán)的理念，體現(xiàn)了對礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)的尊重和保護，《礦產(chǎn)資源法》修訂時應(yīng)當(dāng)吸納這些理念和規(guī)則。

此外，當(dāng)事人之間的協(xié)商客觀上需要外部力量的引導(dǎo)和推動。為推動當(dāng)事人間通過協(xié)商達成協(xié)議，日本礦業(yè)法上就將行政指導(dǎo)作為引導(dǎo)當(dāng)事人通過協(xié)商解決礦業(yè)權(quán)重疊的重要方式。行政指導(dǎo)，“是指行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的行政目的，通過向?qū)Ψ阶龉ぷ?，期待對方實施行政機關(guān)意圖的行為（作為或不作為）的行為形式”①參見[日]室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，羅田廣校，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第150頁。。形式上有指導(dǎo)、建議、勸告、警告等。日本礦業(yè)法規(guī)定，在礦業(yè)權(quán)發(fā)生重疊造成權(quán)利行使相互妨礙的情形或者為了合理開采礦床，通商產(chǎn)業(yè)局長可以向礦業(yè)權(quán)所有者提出建議，建議礦業(yè)權(quán)所有者之間就申請擴大或縮小相互交錯的礦區(qū)等事宜進行協(xié)商，推動礦業(yè)權(quán)人達成協(xié)議以解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議。②《日本礦業(yè)法》第89條第1款規(guī)定，在同類礦床的開采礦區(qū)相互鄰接的情況下，如果通商產(chǎn)業(yè)局長認(rèn)為礦區(qū)的位置與形狀同礦床的位置與形狀不相符合，且不改變礦區(qū)的位置與形狀就不能充分開發(fā)該礦床時，可以向有關(guān)的采掘權(quán)所有者提出建議，就申請擴大或縮小相互交錯的礦區(qū)事宜進行協(xié)商，以使礦區(qū)的位置與形狀同礦床的位置與形狀相符合。參見國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（上冊），中國大地出版社2005年版，第124頁。行政指導(dǎo)方式同樣可以為我國礦業(yè)權(quán)重疊的協(xié)商處理所借鑒。如果礦業(yè)行政主管部門能夠就相關(guān)礦業(yè)權(quán)重疊的處理向礦業(yè)權(quán)人提出處理建議，對協(xié)商的相關(guān)內(nèi)容提供指導(dǎo)或勸告，對拒絕協(xié)商或協(xié)商不成可能面臨的后果提出警告，無疑會大大增加當(dāng)事人協(xié)商達成協(xié)議的成功率。此外，行政調(diào)解是很有中國特色的一項爭議糾紛協(xié)調(diào)機制，也可以引入礦業(yè)權(quán)重疊爭議的協(xié)商處理之中，由礦業(yè)行政主管部門居間調(diào)解，有助于促成當(dāng)事人通過協(xié)商達成解決礦業(yè)權(quán)重疊的協(xié)議。

四、建立有效的礦業(yè)權(quán)重疊爭議的解決機制

通過協(xié)商解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議，存在著協(xié)商不成的情形，也存在著達成的協(xié)議不公平、不合理的情形，因此，立法還需要為礦業(yè)權(quán)重疊爭議提供相應(yīng)的解決機制。因礦業(yè)權(quán)是經(jīng)行政許可取得的權(quán)利，因此，礦業(yè)權(quán)重疊爭議的解決機制包括行政解決機制和司法解決機制兩個方面。在我國，行政解決機制包括行政裁決和行政復(fù)議，司法解決機制包括行政訴訟和民事訴訟。但不同的爭議解決機制在功能、案件受理的劃分、彼此銜接以及制度構(gòu)建等方面都還存在不足，需要從立法上加以完善。

（一）完善礦業(yè)權(quán)重疊爭議的行政裁決與民事訴訟機制

行政裁決是指礦業(yè)行政主管部門以裁決者的身份、應(yīng)礦業(yè)權(quán)人的申請對礦業(yè)權(quán)重疊爭議進行居間裁決的活動。在域外礦業(yè)法上，行政裁決主要適用于礦業(yè)法規(guī)定礦業(yè)權(quán)申請人或新設(shè)礦業(yè)權(quán)人必須取得在先礦業(yè)權(quán)人的承諾或必須與在先礦業(yè)權(quán)人達成協(xié)議方可從事礦業(yè)活動，而礦業(yè)權(quán)申請人或新設(shè)礦業(yè)權(quán)人無法取得在先礦業(yè)權(quán)人的承諾或無法與在先礦業(yè)權(quán)人達成協(xié)議、或達成的協(xié)議不公平、不合理的情形，在上述情形下，礦業(yè)權(quán)申請人或新設(shè)礦業(yè)權(quán)人可以申請礦業(yè)行政主管部門裁決。①譬如《日本礦業(yè)法》第47條第1款規(guī)定，如采掘權(quán)所有者無法得到第46條第1款所述的承諾，可申請通商產(chǎn)業(yè)局長進行裁決。第66條第4款規(guī)定，無法得到第1款所述的承諾時，或無法按第2款的規(guī)定達成協(xié)議時、或達成的協(xié)議不公平時，礦業(yè)權(quán)所有者可提出申請，要求通商產(chǎn)業(yè)局長予以裁決。參見國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（上冊），中國大地出版社2005年版，第116頁、第123頁。由于礦業(yè)權(quán)是準(zhǔn)物權(quán)，為保證行政裁決的公平公正，平等保護礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，域外礦業(yè)法對礦業(yè)權(quán)重疊的裁決規(guī)則、裁決程序、當(dāng)事人在裁決中享有的基本權(quán)利、裁決機構(gòu)的義務(wù)以及裁決的法律效果等與裁決相關(guān)的基本問題都有明確具體的規(guī)定。②譬如《日本礦業(yè)法》對鄰接礦區(qū)礦業(yè)權(quán)重疊的裁決規(guī)則作了詳細(xì)規(guī)定。該法第47條規(guī)定，1.……2.通商產(chǎn)業(yè)局長在受理按前一款的規(guī)定呈報的裁決申請時，必須把該申請書的副本送交鄰近礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)所有者及抵押權(quán)所有者，并必須同時要求各當(dāng)事人出面，舉行公開的聽證會。3.通商產(chǎn)業(yè)局長如果準(zhǔn)備舉行前一款所述的公開聽證會，最遲必須在開會的1周以前，將該事由的內(nèi)容及聽證會的時間、地點通知當(dāng)事人，并必須將該通知的內(nèi)容公布于眾。4.在舉行聽證會時，必須給當(dāng)事人及與此有利害關(guān)系的人員就該事由提出證據(jù)，陳述意見的機會。5.通商產(chǎn)業(yè)局長在作出第1款所述的裁決時，必須將該裁決書的副本交付當(dāng)事人。6.前一款所述之裁決一經(jīng)作出，即視為鄰接礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)所有者及抵押權(quán)所有者俱已作出了承諾。參見國土資源部地質(zhì)勘查司：《各國礦業(yè)法選編》（上冊），中國大地出版社2005年版，第116頁。我國礦產(chǎn)資源立法上也對礦業(yè)權(quán)爭議的行政裁決作了規(guī)定，礦產(chǎn)資源立法上將礦業(yè)權(quán)爭議劃分為探礦權(quán)之間的爭議、探礦權(quán)與采礦權(quán)之間的爭議以及采礦權(quán)之間的爭議，并對各爭議的裁決機構(gòu)作了規(guī)定。③關(guān)于探礦權(quán)爭議的裁決，《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第23條規(guī)定，探礦權(quán)人之間對勘查范圍發(fā)生爭議時，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由勘查作業(yè)區(qū)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門裁決；跨省、自治區(qū)、直轄市的勘查范圍爭議，當(dāng)事人協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門裁決。特定礦種的勘查范圍爭議，當(dāng)事人協(xié)商不成的，由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門裁決。關(guān)于探礦權(quán)與采礦權(quán)爭議的裁決，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第9條第2款規(guī)定，探礦權(quán)人與采礦權(quán)人對勘查作業(yè)區(qū)范圍和礦區(qū)范圍發(fā)生爭議的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由發(fā)證的登記管理機關(guān)中級別高的登記管理機關(guān)裁決。關(guān)于采礦權(quán)爭議的裁決，《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第36條規(guī)定，采礦權(quán)人之間對礦區(qū)范圍發(fā)生爭議時，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由礦產(chǎn)資源所在地的縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍爭議，當(dāng)事人協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出處理意見，報國務(wù)院決定。但對可以申請裁決的礦業(yè)權(quán)爭議范圍和類型，行政裁決的基本規(guī)則與程序、當(dāng)事人在裁決中享有的基本權(quán)利、裁決機構(gòu)的義務(wù)以及行政裁決的方式、效力等都缺少明確具體的規(guī)定。在缺少基本裁決規(guī)則的情形下，行政裁決的公信力也就不無疑問了。此外，當(dāng)事人不服行政裁決如何申請救濟，是對行政裁決提起行政訴訟，還是在當(dāng)事人之間就礦業(yè)權(quán)重疊爭議提起民事訴訟，諸如此類的問題也都需要通過礦產(chǎn)資源立法的規(guī)定加以明確。與司法訴訟相比，行政裁決具有專業(yè)性強、程序簡便、效率高、解決爭議快等特點，但礦業(yè)權(quán)的重疊爭議是一個復(fù)雜的法律爭議，行政裁決的組織及其程序設(shè)計決定了它在處理礦業(yè)權(quán)重疊爭議方面的能力和作用是有限和不足的。特別是我國目前礦業(yè)權(quán)的排他性標(biāo)準(zhǔn)沒有完全建立起來、又沒有明確裁決標(biāo)準(zhǔn)及其法律適用的情形下，行政裁決的結(jié)果可能是模糊不清的，裁決的效力是有限的。因而，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人不服行政裁決申請司法救濟的權(quán)利。《礦產(chǎn)資源法》修訂時，可以保留現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)爭議的行政裁決制度，但立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定裁決的爭議范圍和類型、裁決標(biāo)準(zhǔn)及其法律適用，使行政裁決有明確的裁決依據(jù)可循。同時，作為一個物權(quán)爭議，礦業(yè)權(quán)重疊爭議的裁決應(yīng)當(dāng)遵循司法最終裁決的原則。當(dāng)事人不服行政裁決的，可以直接就礦業(yè)權(quán)重疊爭議提起民事訴訟，以行政裁決作為解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議的前置程序，以司法裁決作為礦業(yè)權(quán)重疊爭議的最終解決機制。

（二）明確行政復(fù)議與行政訴訟處理礦業(yè)權(quán)重疊爭議的范圍

在行政裁決之外，我國還有獨立的處理行政爭議的行政復(fù)議制度。但礦業(yè)權(quán)行政爭議的行政裁決與行政復(fù)議在功能和案件受理范圍上的劃分不是很清晰，存在交叉與重疊。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛是采礦權(quán)之間的爭議，雖然當(dāng)事人選擇了行政復(fù)議，但實際上也可以根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第36條規(guī)定申請行政裁決。在對行政裁決與行政復(fù)議不服的救濟路徑上，目前礦產(chǎn)資源立法上對行政裁決的救濟機制未作規(guī)定，對不服行政復(fù)議的救濟路徑是明確的，就是提起行政訴訟。礦業(yè)權(quán)重疊爭議本質(zhì)上是物權(quán)爭議，行政訴訟解決的是因行政行為引起的行政爭議，側(cè)重于對礦業(yè)行政許可行為合法性的審查和判斷。因此，通過行政復(fù)議和行政訴訟解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議的問題在于，行政復(fù)議和行政訴訟難以徹底解決當(dāng)事人之間的礦業(yè)權(quán)爭議。紅旗嶺礦與飯壟堆礦重疊糾紛案就是一起因不服礦業(yè)權(quán)重疊行政復(fù)議決定而提起行政訴訟的案件，該案雖然經(jīng)過行政復(fù)議和行政訴訟的一審、二審和再審，實際上當(dāng)事人之間的采礦權(quán)重疊爭議并未獲得解決。再審判決撤銷了二審判決、一審判決和行政復(fù)議決定，并責(zé)令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定。湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發(fā)的《采礦許可證》最終是保留還是撤銷仍有待復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定。如果復(fù)議維持湖南省國土廳頒發(fā)的《采礦許可證》，那么，中信興光公司可能會針對行政復(fù)議提起訴訟；如果復(fù)議決定再次撤銷或部分撤銷湖南省國土廳頒發(fā)的《采礦許可證》，那么，飯壟堆公司也可能會再次提起訴訟；如果選擇其他的處理措施，雙方當(dāng)事人都有可能不服而提起訴訟。而訴訟的結(jié)果都具有不確定性，不排除復(fù)議決定再次被撤銷的可能性。如此下去，中信興光公司與飯壟堆公司采礦權(quán)重疊糾紛案件可能會陷入循環(huán)訴訟之中，爭議卻很難獲得有效解決。由于行使公權(quán)力直接撤銷重疊的礦業(yè)權(quán)，不僅可能會因此引發(fā)新的行政爭議，而且處理和解決行政爭議的成本很高，解決爭議的效果卻難如人意。因此，《礦產(chǎn)資源法》修訂時，建議將礦業(yè)權(quán)的撤銷區(qū)分為依職權(quán)撤銷和依申請撤銷兩種情形，礦業(yè)行政主管部門依職權(quán)撤銷礦業(yè)權(quán)只應(yīng)限因行政機關(guān)違法或錯誤頒發(fā)礦業(yè)行政許可導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊的情形和申請人使用不正當(dāng)手段騙取礦業(yè)行政許可導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊的情形。對于合法取得的重疊礦業(yè)權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立行政裁決和申請撤銷并行的處理機制，由礦業(yè)權(quán)人自主選擇相應(yīng)的處理方式。礦業(yè)權(quán)人可以選擇申請行政裁決解決礦業(yè)權(quán)重疊爭議，也可以申請礦業(yè)行政機關(guān)撤銷與其礦業(yè)權(quán)重疊的礦業(yè)權(quán)。對于裁決機構(gòu)作出的行政裁決不服的，由礦業(yè)權(quán)人提起礦業(yè)權(quán)重疊爭議的民事訴訟，通過民事訴訟解決當(dāng)事人之間的礦業(yè)權(quán)重疊爭議；對礦業(yè)行政機關(guān)作出的撤銷礦業(yè)權(quán)決定不服的，通過行政復(fù)議與行政訴訟解決撤銷礦業(yè)權(quán)決定的合法性問題。建立礦業(yè)權(quán)重疊爭議的雙重行政處理機制，減少行政直接撤銷礦業(yè)權(quán)的范圍和情形，有利于礦業(yè)權(quán)重疊爭議的徹底解決。